高雄高等行政法院判決
98年度訴字第5號民國98年12月1日辯論終結原 告 景元景觀工程有限公司代 表 人 甲○○輔 佐 人 己○○訴訟代理人 戴雯琪 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國97年11月5日台內訴字第0970141066號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告為辦理屏東科技大學聯外道路新闢工程(第2期)用地，報經內政部以民國94年9月8日台內地字第0940078176號函准予徵收屏東縣○○鄉○○○段○○○○○○○號等144筆土地及其土地改良物，被告乃據以94年11月24日屏府地徵字第09402273742號公告徵收，公告期間自94年11月25日起至94年12月25日止。原告因對其坐落上開公告土地範圍內之屏東縣○○鄉○○段○○○○○○號土地(下稱系爭土地)上所有之台灣老赤桐、大風子、賽赤楠等多種農林作物之補償單價不服，於94年12月21日向被告提出異議，經被告以95年1月3日屏府地徵字第0950004369號函請屏東縣內埔鄉公所(下稱內埔鄉公所)辦理複查，內埔鄉公所委託永承工程顧問有限公司(下稱永承公司)於95年2月6日進行現場複估，原告於現場表示補償費偏低，因地上物之規格數量並無異動，內埔鄉公所以95年3月2日屏內鄉建字第0950002635號函送地上物複查估價清冊予被告，被告於95年6月6日將原告所有上開地上物補償費（含農林作物、水產養殖物及建築改良物共計新台幣(下同)247萬3,149元）存入屏東縣土地徵收補償費保管專戶，並以95年6月12日屏府地權字第0950114252號函附95年度保管字第12153-3號保管通知書通知原告補償費已存入台灣土地銀行屏東分行之「屏東縣政府-土地徵收補償費301專戶」待領，嗣被告又以95年7月18日屏府地權字第0950140907號函及95年8月2日屏府地權字第0950151979號函通知地上改良物所有權人領取補償費。原告於96年2月14日起多次以書面陳情農作改良物補償費過低之情形，被告於96年4月14日召開會議，並於96年4月30日會同永承公司及原告辦理現場會勘後，以96年6月8日屏府地權字第0960115711號函復原告略以：
「說明：一、．．．(二)貴公司所陳台灣老赤桐、賽赤楠老樹、大風子老樹、台灣海棗等4種林木補償單價過低及漏估部分．．．茲說明如下：1.按本府辦理旨揭工程地上物查估作業，係依據內政部90年2月20日台內地字第9060327號函頒『農作物改良物徵收補償費查估基準』(下稱內政部查估基準)及本府92年9月15日屏府地徵字第0920157682號令發布『屏東縣辦理公共工程用地農作改良物及水產養殖物、畜禽補償遷移查估基準』(經內政部92年1月15日台內地字第0920002392號函同意備查，下稱屏東縣查估基準）規定辦理，合先敘明。2.查台灣老赤桐、賽赤楠老樹、大風子老樹、台灣海棗等4種林木，因非屬特殊品種，不適用本縣辦理工程用地農作改良物及水產養殖物、畜禽補償遷移查估基準第25條規定，其補償標準依該查估基準-附表四觀賞花木部分-甲類附註三『查估基準內未列之樹木（木本類）之喬木類比照竹柏，．．．之標準辦理查估』之規定辦理，即比照『竹柏』之單價標準辦理補償並無不符。3.次查桃花心木、圓葉蒲葵、黃椰子老樹等項：查桃花心木於查估當時記載因屬94年8月24日至94年10月4日期間移植，依內政部92年11月5日台內地字第0920074892號函修正之『農作改良物徵收補償查估基準』第3條第1項第2款第3目規定：『徵收公告前一年內移植者，視同特小級計算補償』，故當時桃花心木以特小級補償單價為100元/株。因壽比段489-1地號土地上台端所有之農林作物繁多，依本縣查估基準第8條規定面積以120％計算後仍不足涵蓋補償所有農林作物，故查估公司再依第9條規定以價高者補償之原則．．．故桃花心木、圓葉蒲葵（高度10公尺，補償單價為1,200元/株）、黃椰子老樹（高度7-8公尺，補償單價為1,200元/株）皆因單價過低（排序在已補償之最低單價農作物『楊梅2,200元/株』後）且種植面積已超過單位面積栽培限量之20％，故不予補償。．．．三、綜上，貴公司所有位於旨揭土地上之地上物，本府均依規定辦理，並無漏估補償情形。」並以96年6月15日屏府工土字第0960123832號函請原告於96年7月4日前完成遷移植栽，未遷移部分視為廢棄物處理。原告不服，提起訴願，經內政部以97年3月27日台內訴字第0970030272號訴願決定：「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分。」，其理由：「．．．原處分機關未依土地徵收條例第22條第2項規定之程序，就訴願人之書面異議將系爭查估結果提請該縣地價暨標準地價評議委員會復議，逕以96年6月8日屏府地權字第0960115711號函駁復訴願人，自與前開條例規定之程序不合，從而，原處分機關96年6月8日屏府地權字第0960115711號函自有可議，應由本部予以撤銷，由原處分機關於2個月內將全案提請地價暨標準地價評議委員會復議後，另為適法之處分。．．．。」被告遂依內政部訴願決定意旨，將原告之書面異議，提交屏東縣地價及標準地價評議委員會97年4月28日97年第1次評議會會議復議，經該委員會評議結果照案通過即維持原查估結果，原告農林作物補償費123萬431元及建築改良補償費124萬2,718元，合計247萬3,149元。被告乃據以97年5月16日屏府地權字第0970101061號函復原告：「有關貴公司不服本府辦理屏東科技大學聯外道新闢工程（第2期）徵收所有坐○○○鄉○○段○○○○○○號土地上農林作物及建築改良物補償費共計新台幣247萬3,149元之查處乙案，案經本府依土地徵收條例第22條第2項規定提請本縣地價暨標準地價評議委員會復議通過，．．．。」原告仍表不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)有關屏東縣查估基準違反依法行政原則部分：
1、依憲法第108條第14款、土地徵收條例第31條第3項、第36條之1、地方制度法第2條第2款及第3款之規定，可知土地徵收事務，乃屬中央立法並執行或交由地方自治團體執行之事項，是關於本件爭議應發給原告之補償費，應屬委辦事項，而非自治事項。在委辦事項之領域，地方自治團體受國家之委任而承擔起國家任務，與國家之間處於「內部法律關係」，而與憲法對地方自治之制度性保障無涉。就此而言，國家對於地方自治團體辦理委辦事項，如同上級機關監督下級機關一般，得進行合目的性之監督及合法性之監督（台北高等行政法院96年度訴字第65號判決參照）。
2、又按，依地方制度法第30條第3項、第4項後段之規定，委辦規則與憲法、法律、中央法令抵觸者，無效，委辦規則發生抵觸無效者，由委辦機關予以函告無效。故徵收土地或土地改良物，係由中央主管機關即內政部核准，土地徵收案件經內政部核准後，即通知該土地所在地之該管直轄市或縣（市）主管機關，辦理土地徵收公告通知及補償費、遷移費之估定與發放作業，各縣市僅為執行機關。查內政部及其他縣市之查估基準均明載係依據土地徵收條例第31條第3項規定制訂，但屏東縣查估基準卻未記載其授權「法律」，恐已有違法律保留原則及授權明確性原則；另屏東縣查估基準附表有關各類農作改良物徵收補償金額與內政部版本存有極大差異，業已抵觸內政部查估基準而違反法律優位原則，其細節包括：
(1)內政部查估基準附表皆依樹種規格（高度或胸莖）細分補償單價，每10公畝土地栽培限量株數亦依高度或胸莖大小而作區分，例如觀賞花木部分的「椰子類」：「黃椰子」高度5公尺以上未滿6公尺者補償1,320元，高度10公尺以上補償1萬32元；每10公畝土地栽培限量高度2公尺以上者為200株、2公尺以下為400株；「蒲葵」5公尺以上未滿6公尺者補償1,320元，10公尺以上補償1萬32元；「喬木類」如「黑松」胸莖10～15公分補償3,135元、胸莖35公分以上補償2萬5,300元，每10公畝土地栽培限量胸莖5公分以上者為200株、未滿5公分者為400株。惟查，屏東縣查估基準附表內對於「觀賞花木」所定之標準，全部之花木規格只定到5公尺高，5公尺以上均視為相同標準補償，如「黃椰子」5公尺以上補償1,200元，每公畝土地栽培限量不分高度均為20株；「黑松」未區分胸莖，高度5公尺以上補償3,500元，每公畝土地栽培限量不分胸莖均為20株。此對所有受徵收者之權益影響甚鉅，差之毫釐、失之千里。
(2)內政部查估基準第3點規定，各種農作改良物徵收補償費核算方法如下：．．．．．．前項各種農作改良物之種類、等級、數量、種植面積、規格及補償單價，如附表。而附表內不論果樹、茶樹及竹木部分及觀賞花木部分，均於附註規定「庭院內之果樹得視園藝造景情形，按果樹核實勘估補償」（參照壹、果樹部分：附註7），「庭院內之茶樹及竹木部分，視園藝造景情形，核實勘估補償。」（參照貳、茶樹及竹木部分：附註(二)），「庭院內之花木得視園藝造景情形，核實勘估補償。」（參照參、觀賞花木部分：附註1.(2)）；而屏東縣查估基準則完全無相關規定。
3、內政部附表各類農作改良物均依作物特性有其勘估補償基準，例如果樹部分、茶樹及竹木部分均依其樹齡，觀賞花木中椰子類、柏木類依高度，喬木類則依胸莖及高度細分標準；然屏東縣查估基準附表則未依作物生長特性為勘估補償基準，顯然未依內政部查估基準之附表訂定或更新，致使農作改良物之補償金額失去專業勘估標準而有失衡平。觀賞花木多為木本植物，要長高1公尺耗時經年，故內政部查估基準中，10公尺以上高的花木其補償金額多為5公尺高花木之8倍價格，然各縣市查估基準中，唯獨屏東縣查估基準只訂到5公尺以上規格，經遍查屏東縣查估基準其對於與內政部版本相異之新增或修改作物項目及查估計算方法，並未明列與敘明理由，難道屏東縣之土地貧瘠，花木均無法長高到6公尺以上？胸莖大小標準均相同故無區分必要？被告徒以因地制宜置辯，殊難令人折服。
4、本件原告全未受補償之130株「圓葉蒲葵」查估樹高均為10公尺，若依內政部查估基準則「蒲葵」10公尺以上每株即得補償1萬32元。而就景觀專業而言，由於「圓葉蒲葵」之生長速度慢於「蒲葵」，反較接近「華盛頓椰子」，故依內政部查估基準10公尺以上每株應有補償1萬8,840元之價值，此部分亟需專業鑑定，但被告卻以補償單價過低（高度10公尺/每株1,200元）且超過栽培限量面積而不予補償。另由於原告所有農作改良物均位於庭院內且四周皆以圍籬隔離，並非一般農作生產者，為營造優良生態景觀效果，並提供樹種樣品充足無虞，密植情況本屬商業經營常態，並無搶植、濫種情事，斟酌內政部查估基準及司法院釋字第344號解釋意旨，對該庭院內之園藝造景情形自應核實勘估補償，而不適用一般農地之單位面積栽培限量規定。
5、退步言之，本件縱認屏東縣查估基準係屬地方制度法第25條所定義「自治法規」中之「自治規則」，亦不得自外於依法行政原則之審查。被告雖謂屏東縣查估基準業由內政部92年1月15日台內地字第0920002392號函同意備查在案。然依地方制度法第30條第2項之規定，被告縱主張就自治事項有因地制宜之情形，惟內政部既針對土地徵收事宜製作「土地徵收作業手冊」予各縣市政府，詳載各類土地徵收之作業事項，並於附錄載記內政部查估基準以供各縣市比照訂定，應認除非所謂「因地制宜」事項確實公平合理、無差別待遇且未損害人民權益，否則仍屬無效。蓋地方自治規章在法源位階體系上，係屬於最下層位階，不得抵觸上位階之命令與法律，故地方自治團體就自治事項之判斷餘地並非無限上綱，仍應遵守法律優位原則。而經上開論述中逐一檢視該法規之細節後，更足見屏東縣查估基準並非出於有因地制宜之需，反突顯其恐有立法疏忽或立法怠惰情事，致抵觸憲法保障人民財產權之意旨及內政部之查估基準，造成極大不公平與差別待遇現象。
(二)有關專業鑑定部分：
1、查被告於94年10月4日委託未具專業景觀背景之永承公司為查估，該複估結果不僅未通知原告，更未依原告對該估定價值之異議，再委託具有公信力之專業機構查估並依法提交被告標準地價評議委員會評定，當時即將補償金提存而視為領竣完畢。永承公司乃屬工程測量顧問業，專長為一般工程測量，並非專業之植栽、景觀工程公司或景觀工程同業公會，其所為之查估均僅形式上依樹種測量「樹高」、「數量」，無法依據各種植栽之樹種、規格、生長特性及價值為判斷。經原告陳情、訴願、一再爭執，內政部於97年2月13日方委請專家學者至現場為鑑定，並作成原告徵收補償案鑑定報告。
2、查被告96年6月8日屏府地權字第0960115711號函認定「桃花心木於查估當時記載屬94年8月24日至94年10月4日期間移植，故依內政部查估基準第3條第1項第2款第3目規定『徵收公告前一年內移植者，視同特小級計算補償』」，最後並因單位限量密植先行補償單價高者，而對於所認單價過低之608株桃花心木全未補償。惟上開移植時間點究係如何界定，相關查估調查內皆未說明或舉證，亦未依內政部查估基準第8點規定，對於徵收土地之農作改良物種植或移植時間之認定疑義，應由所有權人附切結書，切結該作物開始種植或移植於徵收土地之確實時間，即率然認定。後經內政部委派之專家學者現勘則認為桃花心木應至少已植栽4至5年，與永承公司查估時未做專業判斷之情形完全迥異，更可見植栽專業鑑定於本件爭議之重要性。
(三)有關請求損害賠償給付利息部分:
1、有鑑於被告今仍以行政干預手段拒絕原告具領早於96年6月6日即存入保管專戶視為補償完竣之補償款123萬431元，且至今仍曲解原告本可透過個案正義以矯正行政違失暨法令違法之訴訟權益，其前後處理本件之蠻橫態度，令原告難以期待其將依課予義務判決之意旨另為適法處分，故依行政訴訟法第7條之規定，於同一程序行政訴訟程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。另有關損害賠償請求權之成立，除行政實體法之規定外，民法相關規定仍有適用餘地，被告因違法處分所致之疏失使原告遭受損害，自應予以賠償。依民法第213條第2項規定：「因回復原狀而應給付金錢者，自損害發生時起，加給利息。」此之所謂回復原狀，係指回復損害發生前之狀態，而此之利息，則為法定利息，性質上屬損害賠償（最高行政法院判決90年度判字第2361號判決參照）。最高行政法院52年判字第345號判例意旨指出：「公法與私法具有特殊性質，但二者亦有其共通之原理。私法規定表現一般法理者，應亦可適用於公法關係」。故原告請求保管專戶以外，本應受領補償金額之法定利率5％利息，於法有據。
2、再按財產權並有社會義務性乃為學理所主張，但國家依法徵收人民受憲法保障之財產權，而應予以補償者，係因財產權人因國家合法行使公權力之結果，已致其財產權發生特別犧牲，逾越社會義務性範圍之故，從而徵收補償，係一種謀求財產權保障與公益優先衝突間之手段，換言之，經由徵收補償之給予，得使被徵收人藉徵收補償費之運用，而回復其被徵收前之原有財產狀態，以落實憲法保障財產權之理念。惟因徵收補償往往不能於徵收侵害時及時提供被徵收人運用，故為保障被徵收人之權益，在學理上應可承認徵收補償之計息，然利息之性質，係屬一種因被徵收人不能再使用徵收標的物以及亦不能及時使用徵收補償時，所給予之彌補，因而利息是一種使用補償，亦即為徵收補償統一請求權之一部分。參酌司法院釋字第425號解釋意旨，因原告本件主張應給付利息，係屬損害賠償之性質，而實體法上並無人民對行政機關請求損害賠償應由行政機關核定其請求權之行政裁量規定，是以關於利息之請求於私法抑或公法關係均可能發生，並無本質上之差別，自應類推適用民法之規定。
3、末按，依土地徵收條例第26條之規定可知，存於保管專戶之補償費本應給付利息，而本件倘被告原有徵收補償之處分自始均適法妥當無違誤者，原告所受之補償費依起訴狀所載應遠高於123萬431元，並得依土地徵收條例第26條規定受有相當之利息，是故，原告於本案合併請求利息之損害賠償自屬於法有據等情。並聲明求為判決:(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被告對於原告所有系爭土地之地上物補償事件，應作成給付徵收補償費1,100萬8,498元(其計算詳如附表所載)予原告之行政處分。(3)被告應給付原告徵收補償費1,100萬8,498元中，除123萬431元已存入保管專戶之補償款外，其餘977萬8,067元部分自96年6月7日起至補償之日止按年息百分之五計算之利息。
三、被告則以︰
(一)被告為辦理公共工程用地內地上物之拆遷補償業務，乃訂有屏東縣公共工程用地地上物拆遷補償自治條例(下稱屏東縣補償自治條例)，經函送屏東縣議會第14屆第23次臨時會議審議通過後，以被告91年1月2日屏府秘法字第208361號令發布施行。依據上開補償自治條例第1條、第13條之規定，調查境內各種地上物種類、種植生長、養殖習慣特性及物價狀況，訂有屏東縣查估基準，提送屏東縣地價及標準地價評議委員會91年第3次會議評議通過，報經內政部92年1月15日台內地字第0920002392號函予以備查，並以被告92年2月8日屏府地徵字第0920019024號函刊登於屏東縣公報（92年2月27日第1906-2期），統一作為被告辦理屏東縣公共工程用地內農作改良物及水產養殖物、畜禽物拆遷補償業務之公平標準。準此，上開屏東縣查估基準既經被告因地制宜而訂定，且經內政部予以備查，其與內政部查估基準無法律轉委任授權關係，執行適用上亦無牴觸。故本件原告主張有關地上物之徵收補償業務屬委辦事項，而非自治事項，屏東縣查估基準未記載其授權法律及屏東縣查估基準與內政部查估基準存有極大差異等，而訴稱被告依屏東縣查估基準辦理本案地上物徵收補償違反依法行政原則、法律保留原則、授權明確性及法律優位原則等各節，揆諸上開說明，原告顯係曲解屏東縣查估基準之授權法源依據及適用關係。又按地方制度法第2條第2款、第19條、土地徵收條例第2條、第31條第3項之規定，有關農林作物徵收之查估補償為縣土地行政業務，當然為縣自治事項。另依內政部91年8月5日台內地字第0910071488號函釋意旨，直轄市或縣(市)政府自行訂定農林作物徵收之查估補償基準屬地方自治事項，實屬無誤。
(二)有關原告針對桃花心木移植時間認定及未補償疑義乙節，謹提供照片1紙，說明如下：依查估公司永承公司查估當時拍攝照片所示，桃花心木係於94年8月24日至94年10月4日期間移植，依內政部92年11月5日台內地字第0920074892號函修正之內政部查估基準第3條第1項第2款第3目規定，徵收公告前1年移植者，視同特小級計算補償，故當時桃花心木以特小級補償單價為100元/株(註：屏東縣查估基準未訂，爰引內政部規定辦理)，因系爭土地上原告所有之農林作物繁多，依屏東縣查估基準第8條規定面積以120%計算後，仍不足涵蓋補償所有農林作物，故再依屏東縣查估基準第9條規定以價高者補償之原則，故桃花心木係因單價過低(排序在已補償之最低單價農作物「楊梅2,200元/株」)且種植面積已超過單位面積栽培限量之20%，始未予補償，而非漏估。
(三)被告為更周延處理陳情人之疑義並釐清台灣莿桐、圓葉蒲葵、大風子、黃椰子、賽赤楠及台灣海棗等樹種是否為「特殊品種、規格」，乃於96年8月16日邀集學者專家現場會勘評鑑，其評鑑結論：「（1）依據農林廳老樹認定標準如下：1.胸徑1.5公尺以上，胸圍4.7公尺以上，以離地面1.3公尺處丈量為準。2.樹齡100年以上。3.具特殊或地方代表樹種者。（2）前揭各樹種，均為一般庭園景觀常見樹種，非為特殊樹種亦非珍貴保育樹種。（3）由現地勘查知悉：1.樹冠幅大小，可合理懷疑非原地栽種之樹種。2.胸徑與胸圍，亦未達老樹認定之標準。．．．。」被告再訂於96年9月14日召開第2次協調會說明，惟會中又因原告對屏東縣查估基準第25條之規定在解釋及適用上與被告見解歧異，經被告嗣於96年10月18日進行第3次協調會，其結論略以：「．．．查本縣辦理公共工程用地農作改良物查估時，有關各項樹種之查估標準係先依據『屏東縣辦理公共工程用地農作改良物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準』第15條附表四及第8條有關最高補償數量規定辦理。因林木種類繁多無法於附表一一列舉，故於該附表附註三：『查估基準附表內未列之樹木（木本類）比照竹柏．．．之標準辦理查估』以為補充規定。如無法以一般情形查估，屬有『附表內未列特殊之品種、未列特殊之養殖、未列特殊之種植情形、未列特殊之類別、未列特殊之價格等，無法作遷移補償鑑定者』，始得依據該基準第25條規定，得請學術、試驗單位、產業公會及需地機關派員至現場鑑定後，召開會議後報府核定。故該第25條規定，並非指查估基準附表內未列之品種、種植情形、類別、價格等，即屬特殊、即應依第25條規定辦理查估補償，換言之，未表列者，除需符合無法作遷移補償鑑定者外，尚需經鑑定程序確定其為『特殊的』，並召開會議後簽報核定。查景元景觀有限公司該批苗木並非無法遷移，另外陳情人不服『圓葉蒲葵』等6種樹種複估結果，本府為求週延，於96年8月16日邀集專家學者現場會勘鑑定確定『圓葉蒲葵』等6種樹種均不屬於未列特殊之品種．．．等自無第25條之適用，是以，依『查估基準』附表四觀賞花木部分附註三：『查估基準附表內未列之樹木（木本類）比照竹柏．．．之標準辦理查估』之規定辦理補償，自無疑義。綜上，本案『圓葉蒲葵』等6種樹種既經查明非屬特殊樹種，自無第25 條之適用，故本案業主所有工程範圍內之地上物，本府依本縣查估基準附表四觀賞花木部分規定辦理補償，並無不符。．．．。」又有關內政部於訴願程序中曾於97年2月13日委請專家學者鑑定結果，依內政部97年11月5日訴願決定書理由二所載「．．．本部亦於97年2月13日會同訴願人、原處分機關及學者專家赴現場會勘，經學者專家所出具之鑑定報告，亦認為現場鑑定各樹種均非特殊品種，故原處分機關認定現場鑑定樹種非特殊品種，實非無據，．．．。」故本件樹種因非屬特殊品種，被告依屏果縣查估基準第15條、附表四觀賞花木部分-甲類-附註三之規定辦理查估補償，依法並無違誤。
(四)依屏東縣補償自治條例第12條有關委外查估規定，並無限制一定要具備有估價師證照資格才是「專業機構」。另依內政部95年3月9日台內地字第0950036787號函釋意旨，本件永承公司僅係受託依屏東縣查估基準規定辦理查估地上物種類、構造、規格或使用情形等現況之清查或測量，而地上物補償費價格之估定，則由被告依據地上物清查或測量結果，逐一核對屏東縣查估基準規定之作物單價標準計算公告補償。故被告委外辦理地上物查估作業之廠商，並不以具有估價師證照資格為必要，亦無違反不動產估價師法第14條之規定。
(五)本件被告於97年10月6日辦理工程用地強制拆除作業時，原告所有之農林作物，業由原告自行遷移完竣，被告對於原告所有之農林作物並無損害，故原告主張依內政部查估基準計算之差額補償費973萬7,172元應給予補償及給付自96年6月7日(即原告所有農林作物補償費存入被告徵收補償費保管專戶時)起至補償之日止按年息百分之五計算之利息乙節，於法無據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告97年5月16日屏府地權字第0970101061號函、內政部97年3月27日台內訴字第0970030272號訴願決定書、本件訴願決定書等附於原處分卷及訴願卷可稽，洵堪信實。茲本件兩造爭點厥為:(1)被告以屏東縣查估基準為本件徵收補償之標準，是否違反依法行政原則？(2)被告就本件補償有無漏估之情事？(3)被告及內政部鑑定系爭台灣莿桐、圓葉蒲葵、大風子、黃椰子、賽赤楠及台灣海棗等樹種非屬「特殊品種、規格」是否可採？及本件被告委託永承公司辦理補償查估作業是否合法？(4)原告主張本件應依內政部查估基準補償，其差額補償費共計977萬8,067元，被告應自96年6月7日起至補償之日止按年息百分之五計算之利息是否有據？經查：
(一)按「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」經土地徵收條例第22條第1項、第2項、第31條第3項定有明文。次按「．．．按土地徵收條例第31條第3項及第34條規定，探求其立法原意，規定由主管機關訂定之查估基準；僅係授權主管機關對徵收之補償擬訂合理之查估基準，而非限制查估之項目及補償費之範圍，故本部訂頒之建築改良物徵收補償費等基準，除明確訂定各項補償費查計算標準外，並斟酌各直轄市或縣（市）之間因當地物價狀況及市場行情不同，以及因地制宜之需要，乃於查估基準中明定直轄市或縣（市）政府應依本部訂頒之基準參酌當地實際狀況，自行訂定其辦理建築（農作）改良物徵收補償費及土地徵收遷移費查估之依據，以利實際需要隨時檢討修正，尚難謂屬轉委任授權之規定。復依地方制度法第25條前段規定『直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。』．．．故地方自治團體本即得就其地方自治事項制定自治法規規範之，無待其他法規之授權．．．是直轄市或縣（市）政府依本部訂頒之基準並參酌當地實際狀況，自行訂定其辦理建築改良物徵收補償費、農作改良物徵收補償費及土地徵收遷移費查估之依據等規定，核屬地方自治事項，得就該事項制定自治法規規範之，．．．。」亦為內政部91年8月5日台內地字第0910071488號函釋明確。查內政部前揭函釋，係基於土地徵收中央主管機關之權責，為闡明土地徵收條例第31條第3項及第34條規定之意旨，所為解釋性之規定，核與土地徵收條例第31條第3項及第34條之立法目的相合，亦與地方制度法第25條前段、第30條第1項之規定無違，本院自得援用。
(二)次按「本縣公共工程用地內農作改良物得發給補償費。」「第3條至第5條、第7條至第10條之重建價格、獎勵金、遷移費及補償費，其查估基準，由本府另定之。但法律或法律授權之法規命令另有規定者，從其規定。」並為屏東縣補償自治條例第9條前段、第13條所明定。又「公共工程用地範圍內農作改良物，種植數量依實際查估為準，查估後新種植者，概不予補償，亦不發給遷移費。對於用地內單位面積土地種植數量超過各該種植單位面積，栽培限量者，其超過部分不予補償，但如經查估機關認定其為正常種植者，仍予補償，其最高補償數量不得超過單位面積栽培限量之20%。」「遇有兼種情形，先以價格最優惠之農作改良物實際種植總數，計算其所必須之種植面積後，再以兼種植總面積減去該種植面積，如有剩餘面積，再依規定計算次等單價農作改良物之數量核計補償費，其超過部分不予補償。」「農作改良物補償遷移費查估標準如附表1、2、3、4。」「查估基準表內未列之樹木（木本類）之喬木類比照竹柏，灌木類比照榕樹，椰子類比照酒瓶椰子，竹類比照金絲竹之標準辦理查估。」「查估基準附表內未列特殊品種、養殖、種植情形、類別、價格等，無法作遷移補償鑑定者，得請學術、試驗單位、產業公會及需地機關派員至現場鑑定後，召開會議後報府核定。」亦經屏東縣查估基準第8條、第9條、第15條及其附表四觀賞花木部分-甲類-附註三、第25條規定明確。
(三)另按「本法用詞之定義如下：．．．2、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」「下列各款為縣(市)自治事項；1、關於組織及行政管理事項如下：．．．(4)縣(市)土地行政。」並為地方制度法第2條第2款、第19條第1項第4款所明定。是有關農林作物徵收之查估補償為縣土地行政業務，為縣自治事項，被告依法制定補償自治條例及屏東縣查估基準，作為執行有關農林作物徵收之查估補償業務之依據，於法並無不合。而前述屏東縣查估基準，被告係提送屏東縣地價及標準地價評議委員會91年第3次會議評議通過，報經內政部92年1月15日台內地字第0920002392號函予以備查，並以被告92年2月8日屏府地徵字第0920019024號函刊登於屏東縣公報（92年2月27日第1906-2期)無訛，此有被告前揭函、公報、內政部前揭函等影本附於原處分卷可查。且觀諸前述內政部91年8月5日台內地字第0910071488號函釋內容，亦同此意旨。是本件被告依屏東縣查估基準之規定，作為原告系爭農林作物之補償標準，並無違誤。原告主張：有關屏東縣查估基準之規定，有多處與內政部查估基準之規定不同，被告未以中央所制定位階較高之內政部查估基準為本件補償之依據，違反依法行政原則云云，自無可採。
(四)次查，本件依查估公司永承公司查估當時拍攝照片所示，原告之桃花心木係於94年8月24日至94年10月4日期間移植乙節，有相片2紙附於原處分卷可憑。觀諸94年8月24日拍攝之相片，僅種植3棵檳榔樹，其間並無種植桃花心木，然於94年10月4日拍攝之相片，則3棵檳榔樹間已種植多棵之桃花心木，則上述桃花心木係原告於94年8月24日至94年10月4日期間所密集種植，應堪認定。另依內政部92年11月5日台內地字第0920074892號函修正之內政部查估基準第3條第1項第2款第3目規定，徵收公告前1年移植者，視同特小級計算補償，因屏東縣查估基準對此情形未有規定，被告引用內政部查估基準以為補充，認定原告上述桃花心木以特小級補償單價為100元/株，尚無不合。再查，因系爭土地上原告所有之農林作物繁多，被告依屏東縣查估基準第8條規定面積以120%計算後，仍不足涵蓋補償所有農林作物，故再依屏東縣查估基準第9條規定，以價高者補償之原則，故桃花心木係因單價過低(排序在已補償之最低單價農作物「楊梅2,200元/株」)，且種植面積已超過單位面積栽培限量之20%，始未予補償等情，亦經被告陳述甚明，並提出原告系爭土地上農林作物情況說明1份附於本院卷可稽，是原告所主張其種植之桃花心木有608棵被告全未補償，係因其種植期間未滿1年，被告認定應以特小級補償單價為100元/株，且其種植面積已超過單位面積栽培限量之20%，而桃花心木係因單價低於楊梅2,200元/株，故被告依屏東縣查估基準第8條、第9條之規定，以單價較高之楊梅為補償，超過限量之20%部分則未補償，並無漏估之情形甚明。是原告另稱:被告本件補償有漏估之情事等詞，仍屬無據。
(五)再查，原告爭執其所有系爭台灣莿桐、圓葉蒲葵、大風子、黃椰子、賽赤楠及台灣海棗等樹種為「特殊品種、規格」云云，惟經被告96年8月16日邀集學者專家現場會勘評鑑，其評鑑結論認原告所有前揭各樹種，均為一般庭園景觀常見樹種，非為特殊樹種，亦非珍貴保育樹種，且於訴願中，內政部亦於97年2月13日會同原告、被告及學者專家赴現場會勘，經學者專家所出具之鑑定報告，亦認為現場鑑定各樹種均非特殊品種屬實，亦有被告及內政部前揭查估評鑑表、鑑定報告附於原處分卷、訴願卷可佐。原告所有前述樹種既非屬特殊品種，則被告依屏果縣農作改良物查估基準第15條、附表四觀賞花木部分-甲類-附註三:「查估基準內未列之樹木（木本類）之喬木類比照竹柏，．．．之標準辦理查估。」之規定，即比照竹柏之單價標準辦理補償，並無不符。復按「本府辦理公共工程用地之各項地上物查估作業，以委託鄉（鎮、市）公所查估為原則或得委託具公信力之專業機構辦理查估。」亦為屏東縣補償自治條例第12條所明定。依該條規定，被告辦理公共工程用地之各項地上物查估作業，係以委託鄉（鎮、市）公所查估為原則，另外亦得委託具公信力之專業機構辦理查估。而該條所謂具公信力之專業機構，係指具有查估作業之專業，並非指須具有受查估對象所具有之專業能力始得當之，此觀諸若涉及須專業鑑定之情形，屏東縣查估基準第25條亦另規定應請專家鑑定更明。蓋該專業機構僅係受託依屏東縣查估基準規定辦理查估地上物種類、構造、規格或使用情形等現況之清查或測量，而地上物補償費價格之估定，則由被告依據地上物清查或測量結果，逐一核對屏東縣查估基準規定之作物單價標準計算公告補償，故被告委外辦理地上物查估作業之廠商，並不以具有估價師資格為必要。查本件受被告委託辦理查估作業之永承公司乃屬工程測量顧問業，專長為一般工程測量，為原告所不爭執，則其專業雖非屬原告所具有之植栽、景觀方面，揆諸上述說明，仍與前揭屏東縣補償自治條例第12條之規定無違。原告復主張：被告及內政部前述之鑑定並不可採，另永承公司乃屬工程測量顧問業，專長為一般工程測量，並非專業之植栽、景觀工程公司或景觀工程同業公會，其所為之查估均僅形式上依樹種測量「樹高」、「數量」，無法依據各種植栽之樹種、規格、生長特性及價值為判斷云云，仍不足採。
(六)本件被告對原告系爭土地之農林作物所為之徵收補償，其金額為123萬431元，如上所述，並無違誤，被告並無應補發差額補償費977萬8,067元之情事，則原告所主張:本件被告應依內政部查估基準補償，其差額補償費共計977萬8,067元，並應給付自96年6月7日起至補償之日止按年息百分之五計算之利息，顯屬無據。
五、綜上所述，被告原處分就原告系爭土地農林作物核發補償費123萬431元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告對於原告所有系爭土地之地上物補償事件，應作成給付徵收補償費1,100萬8,498元(其計算詳如附表所載)予原告之行政處分，及被告應給付原告徵收補償費977萬8,067元部分自96年6月7日起至補償之日止按年息百分之五計算之利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，是原告聲請向內政部訴願委員會函調本件訴願程序卷內有關內政部邀集專家學者至園藝現場為鑑定之出席人員職稱名單與鑑定報告全文、訴願委員會調查內政部當年針對屏東縣查估基準如何准予備查之過程及向被告調取
96 年8月16日至現場會勘之人員名單與評鑑委員意見、97年4月28日地價暨標準地價評議委員會出席人員名單與評議紀錄、委託高雄市不動產估價師公會對系爭樹木另行辦理估價業務等事項，均核無必要，另兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 15 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 蘇 秋 津法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 12 月 15 日
書記官 林 幸 怡