高雄高等行政法院判決
98年度訴字第509號民國98年11月18日辯論終結原 告 甲○○被 告 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
參 加 人 丙○○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國98年6月24日府研法訴字第0980098633號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國98年1月19日申請收回出租耕地事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告就其所有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段343地號土地（下稱系爭土地），與參加人訂有耕地三七五租約。嗣原告於民國98年1月19日檢具申請書，以系爭土地業已於97年底租約期滿，且為擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，向被告申請收回系爭土地，經被告以98年2月23日嘉新鄉民字第0980002105號函通知其補正符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之自有耕地土地登記謄本。原告乃於98年2月27日檢具其所有同段351地號自耕地之農業用地作農業使用證明書及都市計畫土地使用分區證明書，向被告提出補正，經被告審查結果，認原告所有之系爭土地及同段351地號自耕地，非屬農業發展條例第3條第11款規定之耕地，核與內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋規定不符，乃於98年3月20日以嘉新鄉民字第0980003481號函否准其申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件系爭土地於97年12月31日租期屆滿，原告乃於98年1月19日備齊所有文件，以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地，不料被告於98年2月23日要求原告於15日內補正申請書上並無規定之符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之自有耕地土地登記謄本，該土地登記謄本原告業已於申請時提出，焉有同樣東西提2次之道理？原告縱感無奈，仍於98年2月27日補正所有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段351地號自耕地之都市計畫土地使用分區證明書及農業用地作農業使用證明書，以資證明確係耕作農地。惟被告卻於98年3月12日函知原告：
「因逾期未補正，視為未申請，‧‧‧，並准由承租人續訂租約，租期自98年1月1日至103年12月31日」，嗣被告雖於98年3月20日撤銷承租人續租6年之部分，惟仍以「因逾期未補正，視為未申請」為由，剝奪原告之申請權，恣意限制原告收回系爭土地，導致原告依法受保障之權利遭到侵害。被告任意擷取法條文義，違反行政行為禁止恣意原則，其處分有違行政程序法第4條至第10條之行政法一般原理原則，訴願決定未予糾正，亦有違誤。
（二）按「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」耕地三七五減租條例第19條第2項定有明文。其立法目的在於放寬出租人收回其耕地之限制，促進農業現代化，且自72年12月23日修正公布以來迄未變更。本件原告有自耕能力，收回系爭土地，並不會導致承租人（即第三人）失其家庭生活依據，且系爭土地與原告所有同段351地號土地位於同一地段，位置斜對面，1百多年來均作農業使用，從未變更用途，完全符合上述條文之規定，被告沒有理由不准原告收回系爭土地，惟被告不依耕地三七五減租條例第19條規定審查，卻依農業發展條例第3條第11款所定「耕地」之定義，認為系爭土地與同段351地號土地均非耕地，不符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定之要件，遂以逾期未補正為由駁回原告所請。然其處分書未載明處分之法令依據，有違行政程序法第96條第1項第2款之規定而違法。訴願決定亦未予糾正，顯有違誤。
（三）次按內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋及同年8月8日臺內地字第0970124366號函頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」均非法律，只是行政規則，並不直接對外發生法規範效力，對於人民及法院並不具有拘束力。基於法治國原則，凡涉及財產權者，應以法律或法律明確授權之命令予以規範。本件涉及原告財產權，應依耕地三七五減租條例第1條及第19條之規定處理，不容以內政部訂頒之行政規則為處分之依據，否則違背中央法規標準法第5條第2款之規定，侵害人民之權利而自始無效。又72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3項有關出租人應給予承租人補償之規定及內政部65年1月26日訂定之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，分別經司法院釋字第580號及第581號解釋宣告違憲。而內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函有關耕地三七五減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」之解釋，顯然對原告之權利增加法律所無之限制，牴觸憲法第23條之法律保留原則而違法。
（四）耕地三七五減租條例係威權時期產物，於38年以行政命令實施，藉公權力逼出租人締結不平等之定型化租約，一成不變，每6年未經出租人同意，強行續約，至97年底已歷經一甲子。40年6月7日公布施行之耕地三七五減租條例未經立法院三讀程序，並非法律，政府更於42年實施耕者有其田政策，將私有出租地除指定保留地以外，徵收殆盡，放領給承租人，致使承租人一夕致富。本件承租人受惠於耕者有其田及耕地三七五減租條例保護傘之下，家有恆產，生活富裕，住有豪宅，早已不務農，更不依賴系爭土地為生，試問人生有幾個60年？耕地三七五減租條例積非成是，加上被告以公權力欺壓原告，更以種種不當手段限制原告收回系爭土地，其目的已屬不正當，致原告財產上和非財產上遭受之損失不計其數，此損失與被告之違法行為有相當因果關係。因此，被告應依系爭土地97年12月31日公告現值60倍計算之賠償金額新臺幣（下同）46,956,000元（計算式：860元910平方公尺60＝46,956,000元），並自98年1月1日起至賠償日止按年利率百分之五計算利息賠償原告，以彌補原告之損失。
（五）被告98年11月4日補充答辯書所據之理由與適用之法規，含糊不清，推諉卸責，無法答覆原告陳情之內容，扭曲法律與事實，口口聲聲依法行政，卻罔顧法令，便宜行事，藉口內政部函釋與工作手冊規定，濫權違法處分，致原告權益受損，被告自應負行政及賠償責任。又被告對下列爭議點，未有著墨，請鈞院責令被告澄清：1.內政部函釋意旨，只要農地即可，或一定要農業發展條例規定之耕地範圍。2.農業發展條例於92年修正前，農地亦屬耕地範圍，修正後始予刪除，其立法理由為何。3.系爭土地縱非屬農業發展條例所稱之耕地，惟仍作為農業使用，亦可作為家庭農場使用，為何不能請求收回系爭土地。4.內政部認定農業用地不能作為耕地三七五減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模之依據，且收回土地亦屬相同地區，一方面認為係耕地三七五減租條例所稱之耕地，必須繼續按該條例規定繼續出租，另一方面卻認為另一筆土地屬於農地，不能依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回，為何有這種差異？況且，耕地屬農業用地之一環，農業用地與耕地同屬耕作之農地，兩者並無差別，此有行政院農業委員會訂定發布之「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」及陳銘福編著之「農業用地法規與實務」可考。
（六）末按耕地三七五減租條例本為特別法，不應與農業發展條例混為一談，本件自應適用耕地三七五減租條例。原告所有之系爭土地與同段351地號土地完全符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定之要件，被告居然以原告所有上開2筆土地均已變更為「非耕地」為由，駁回原告所請，除違反耕地三七五減租條例第19條第2項規定及其立法目的外，亦與司法院釋字第580號解釋意旨不合。按：1.農業發展條例於92年修正第3條第11款「耕地」之定義，行政院說明略以：「三、修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍，理由如下：‧‧‧（二）‧‧‧至非都市暫未依法編定之土地，依規定則適用林業用地予以管制，改列為非耕地並歸由森林法來管理。‧‧‧。」等語，有立法院公報第98卷第8期院會紀錄可稽。被告指原告所有之系爭土地及同段351地號土地已依法變更為「非耕地」，純屬荒謬，被告應舉證以實其說，否則其故意阻礙原告收回系爭土地，自應對此事負法律上一切責任。農業發展條例於92年修正第3條第11款「耕地」之定義，其理由不過是配合加入WTO縮減糧食生產用地面積與逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，全然與耕地三七五減租條例第19條第2項之要件無涉，亦有立法院公報第98卷第8期院會紀錄可參。2.況且72年增訂之耕地三七五減租條例第19條第2項，其目的在於放寬地主收回其耕地之限制，以促進農業現代化。被告以92年修正之農業發展條例第3條第11款有關耕地之定義，張冠李戴，套用在72年修正之耕地三七五減租條例第19條第2項規定上，則有違背法律不溯及既往原則而違法，也破壞法體系之完整性，於法難容。3.又司法院釋字第580號解釋宣告耕地三七五減租條例第19條第3項規定違憲，並強調憲法第22條保障人民之契約自由及同法第23條比例原則、法律保留原則，進而解釋耕地三七五減租條例第17條第2項第3款規定雖無悖於憲法第15條保障財產權之本旨，惟不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定，有關機關應衡酌憲法第22條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，儘速予以檢討修正。司法院釋字第580號解釋指出：「契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。‧‧‧。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」上開司法院解釋並未涉及農業發展條例，哪來不符合農業發展條例第3條第11款耕地之定義，即有悖司法院釋字第580號解釋意旨？被告應講清楚，說明白，否則其處分即屬濫權處分而無效，自應負行政責任等情。並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分均撤銷。(2）被告應依原告98年1月19日申請案，作成准予收回其所有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段343地號面積910平方公尺土地之處分。（3）被告應依上開土地97年12月31日公告現值60倍計算之賠償金46,956,000元，並自98年1月1日起至賠償日止按年利率百分之五計算利息賠償原告。
三、被告則以：
（一）按「本條例用辭定義如下：‧‧‧十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」為農業發展條例第3條第11款所明定。其立法理由如下：「三、修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。調整後以地政機關90年底土地使用編定之資料顯示，符合修正後『耕地』定義之面積約為76萬公頃。」由上可知，農業發展條例第3條第11款已將耕地之定義範圍縮小，並將依都市計畫法劃定為農業區之土地，改列為「耕地以外之農業用地」，是以都市計畫之農業區已非屬「耕地」之範圍。
（二）次按「說明：‧‧‧二、‧‧‧由於都市土地之使用管制係依都市計畫及相關法令辦理而非以地目實施管制，其情形與非都市土地類似，又依92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第11款規定，都市計畫之農業區及保護區已非屬『耕地』之範圍，不以地目為耕地之認定依據，且政府逐漸廢除以地目作為土地管制之手段，‧‧‧。」「說明：‧‧‧二、按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項：『耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』之規定，並揆諸司法院大法官釋字第580號解釋：『‧‧‧』意旨，有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」分別經內政部93年3月3日臺內地字第0930063090號及97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋在案。
（三）本件原告因系爭土地於97年底租約期滿，於98年1月19日以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定向被告申請收回系爭土地自耕，因其所提坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段351地號自耕地與系爭土地均為都市計畫範圍內之農業區土地，而非屬於農業發展條例第3條第11款規定之「耕地」，核與內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋規定不符。被告乃依內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」六（三）：「1.鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應以書面掛號通知申請人於15日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容，‧‧‧。逾期未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。」規定，於98年2月23日以嘉新鄉民字第0980002105號函通知原告於文到15日補正，倘逾期未補正，則視為未申請。惟因原告所提之補正文件即新港段宮前小段351地號土地農業用地作農業使用證明書及都市計畫土地使用分區證明書，均未符合內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋規定，是被告發函駁回原告之申請，於法並無不合。另原告請求被告應核准其收回系爭土地，及被告須按系爭土地公告現值60倍計算之金額賠償原告，均未符合現行規定。
（四）又原告於98年2月27日向被告陳情有關「自耕地」認定疑義，經被告函轉嘉義縣政府處理，嘉義縣政府於98年3月4日以府地權字第0980037570號函答復依內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函辦理。另內政部於98年3月26日以臺內地字第0980054822號書函復原告有關「耕地」及「自耕地」認定疑義，內容略以：「說明：‧‧‧二、查耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項‧‧‧所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第11款之規定，及揆諸司法院大法官釋字第580號解釋意旨‧‧‧，本部以97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋略以：『‧‧‧質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。』在案，與上述農業發展條例之規定及大法官解釋意旨並無不符。」等語。原告復於98年3月16日就出租耕地如非屬農業發展條例第3條第11款規定之「耕地」，是否於97年12月31日租期屆滿時即不再適用耕地三七五減租條例，向被告申請釋疑，經被告陳請嘉義縣政府函轉內政部處理，嗣內政部於98年4月6日以臺內地字第0980063337號函復嘉義縣政府，內容略以：「說明：‧‧‧二、有關非屬農業發展條例第3條第11款『耕地』定義之出租耕地，於97年12月31日租期屆滿時，是否適用耕地三七五減租條例規定乙節，查『耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。』為三七五減租條例第1條所明定，是以，已依耕地三七五減租條例規定訂定耕地租約者，自應適用三七五減租條例規定。」等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告98年2月23日嘉新鄉民字第0980002105號函、原告98年2月27日陳情書、農業用地作農業使用證明書、都市計畫土地使用分區證明書、被告98年3月20日嘉新鄉民字第0980003481號函等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為原告所有系爭土地及坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段351地號土地是否為農業發展條例第3條第11款規定之耕地，原告得否因其在上開351地號土地為自耕，而以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，請求收回系爭土地，經查：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」耕地三七五減租條例第1條定有明文。又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106條第1項所明定。再按「耕地三七五減租條例第1條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」最高法院44年台上字第611號及最高行政法院45年判字第83號均著有判例可資參照。綜上法律規定及判例意旨，足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。
（二）又按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第20條第1項、第2項定有明文。而農業發展條例第20條於92年2月7日修正之立法理由：「一、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。
（三）再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：．．．二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第2項所明定。因上開耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。則由耕地三七五減租條例第19條第2項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有該條項之適用。又農業發展條例第3條第11款原規定：
「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」嗣於92年2月7日該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」則由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2項之適用範圍，即耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
（四）至於內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋：「．．．有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將耕地三七五減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋耕地三七五減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，本院自得拒絕加以適用。
（五）查，系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約乙節，業據兩造分別陳明在卷，依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例等相關規定。又原告所提出之新港段宮前小段351地號土地之農業用地作農業使用證明書及都市計畫土地使用分區證明書，已足以證明該土地屬耕地三七五減租條例第19條第2項規定之「自耕地」，然被告卻以原告逾其未補正該土地符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之土地登記謄本，而否准原告依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回系爭土地之申請，揆諸前揭法律規定及說明，自有未合。原告另主張耕地三七五減租條例積非成是，加上被告以公權力欺壓原告，更以種種不當手段限制原告收回系爭土地，致原告財產上和非財產上遭受之損失不計其數，此損失與被告之違法行為有相當因果關係，因此，被告應依系爭土地97年12月31日公告現值60倍計算之賠償金額46,956,000元（計算式：860元910平方公尺60＝46,956,000元），並自98年1月1日起至賠償日止按年利率百分之五計算利息賠償原告，以彌補原告之損失云云。按「憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。中華民國40年6月7日制定公布之耕地三七五減租條例（以下稱減租條例），旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。雖未設置保護出租人既有契約利益之過渡條款，惟因減租條例本在實現憲法規定國家對於土地之分配與整理暨扶植自耕農之意旨，且於條例制定之前，減租政策業已積極推行數年，出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非出租人所不能預期，衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益，尚未違背憲法上之信賴保護原則。」司法院釋字第580號解釋意旨參照。則被告依耕地三七五減租條例規定，執行國家之農業政策，限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，尚難謂為違法，且就本件原告申請收回系爭土地事件，被告係依內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋規定，而認定原告之申請案，與耕地三七五減租條例第19條第2項規定不符，因而否准其申請，為該函釋為中央主管機關內政部所為之解釋，被告辦理相關業務，自應受其拘束（行政程序法第161條規定意旨參照），故被告依前揭內政部函釋規定，否准原告收回系爭土地之申請，尚難謂被告有何故意或過失侵害原告之權利可言。原告上開主張，尚非可採。
六、綜上所述，耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」應包含耕地及耕地以外之農業用地，且原告已提出新港段宮前小段351地號土地之農業用地作農業使用證明書及都市計畫土地使用分區證明書，足以證明該土地符合上開條項規定之「自耕地」，然被告卻以原告逾期未補正其土地符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之土地登記謄本，視為未申請，而否准原告收回系爭土地之申請，即屬違法。訴願決定未予糾正，亦有違誤。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。惟原告此部分之訴雖有理由，然就其請求准予收回系爭土地部分，因被告尚未為實質審查，故原告是否符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回之條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形，事證未臻明確，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解對於原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。另原告請求被告應依上開土地97年12月31日公告現值60倍計算之賠償金46,956,000元，並自98年1月1日起至賠償日止按年利率百分之五計算利息賠償原告部分，亦無理由，應併予駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
書記官 周 良 駿