高雄高等行政法院判決
98年度訴字第529號民國98年12月16日辯論終結原 告 甲○○被 告 臺南縣官田鄉公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 癸○○
壬○○
參 加 人 丙○○
丁○○戊○○己○○庚○○辛○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南縣政府中華民國98年6月23日府行濟字第0980064447號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國98年2月9日申請收回出租耕地事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告就其所有坐落臺南縣○○鄉○○段72、72-9、140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、155、155-1至155-8、311、526、526-1、527、527-1、533地號等23筆土地（下稱系爭土地），分別與參加人訂有耕地三七五租約。嗣原告於民國98年2月9日檢具申請書，以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，向被告申請收回系爭土地自耕，被告乃依內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋規定，以原告所提供之自耕地即臺南縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地係特定專用區之農牧用地，不符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定為由，於98年2月23日以所民字第0980001689號函否准其申請，並准由參加人續訂租約6年。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）立法者於制定法律時，為使法條文字簡潔，常就該法律所經常需要使用之某種類型或其組合，賦予一特定專用名詞，以便於該法律中使用到該類型或組合時，僅須使用該專用名詞即可，不必再一一詳述該類型或組合之內容，而使法條文字簡便易讀，此種情形於我國法律中極為常見。然而因各種不同的法律，所欲規範的對象或範圍或有不同，因此各個法律於其法條內所使用之專用名詞、名稱縱屬相同，惟其定義卻不盡相同，是自不能直接將甲法律就A專用名詞之定義，理所當然的認為乙法律所使用之A名詞亦應作相同之解釋。例如刑法第339條之「詐欺」，係指以詐術使人將財物交付或得財產上之不法利益，而民法第92條之「詐欺」則泛指因施詐術使人陷於錯誤，而為意思表示，並不以交付財物或得財產上之不法利益為限。因此構成民法上之詐欺，並不一定構成刑法上之詐欺。
（二）內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋以「耕地」依農業發展條例第3條第11款之規定，係指依區域計畫法所劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地而言。而區域計畫法施行細則第13條規定，所稱劃分為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區等土地，係指非位於都市內之土地。因而引申出耕地三七五租約之出租人，欲依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由收回出租耕地，須以其自耕地及收回之耕地，均為非都市土地中被編為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地為其要件。
（三）然農業發展條例之所以賦予「耕地」此一專用名詞之定義，係因其在第16條、第31條、第33條至第36條、第41條及第42條等條文中，有需使用到非都市土地被依區域計畫法，劃定為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內，作為農牧使用等土地類型組合，為避免法條文字累贅，始在該條例中特別創設「耕地」此一專用名詞，以含括此等土地類型組合，本無將此「耕地」名詞定義，規範其他法律中使用「耕地」之意，否則其法條之法定用語，即應為「本條例及其他法律所稱之耕地，係指依區域計畫法劃定為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言」，而非僅以「本條例所指之耕地，係指依區域計畫法劃定為一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用之土地而言」矣。此從農業發展條例第20條第1項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」之文義中，更可明顯看出耕地三七五減租條例所指之「耕地」在農業發展條例中係稱為「農業用地」，並非僅指農業發展條例第3條第11款所定義之「耕地」。否則非屬農業發展條例所定義為耕地之農業用地（例如都市計畫區內之農業區），於89年1月4日以後訂立之租約，因非屬「耕地」，當然無適用耕地三七五減租條例之餘地，何庸再另為特別規定，排除耕地三七五減租條例之適用，顯見耕地三七五減租條例所指之「耕地」係指農業發展條例中之「農業用地」而言，並非農業發展條例所稱之「耕地」。
（四）其次，農業發展條例之所以將「耕地」定義為非都市土地被劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地，乃因都市計畫內之土地已因都市計畫法劃分為住宅區、商業區、工業區及其他專用區等，各經都市計畫法規為詳細之使用限制，無庸再由區域計畫法再重複贅為規定，而非都市土地因無都市計畫法規之使用限制，始由區域計畫法作一全面較為粗略之劃分限制。此觀區域計畫法第11條明定：「區域計畫公告實施後，凡依區域計畫應擬定市鎮鄉計畫、特定區計畫或已有計畫而須變更者，當地都市計畫主管機關應按規定期限辦理擬定或變更手續。‧‧‧。」將都市土地交由鄉鎮市都市計畫主管機關依都市計畫法規範甚明。是以區域計畫法第3章就區域土地使用管制，均僅就非都市土地為規範，該法所定義之「耕地」自係以未受都市計畫法所規範之一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地為其規範對象。是以，如以農業發展條例第3條第11款所定義之「耕地」，僅指非都市土地之一般農業區、特定農業區、山坡地保育區、森林區內作為農牧使用等土地，即認都市計畫內劃為農業區作為農牧使用之土地或依法令目前僅能作為農業使用之土地均非屬耕地，而不適用耕地三七五減租條例之規定，不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃，均非屬耕地三七五租約，出租人欲收回此類出租農地，根本無需依耕地三七五減租條例之規定為之，此種解釋顯屬曲解法律。是以，出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項收回出租耕地，其「耕地」之定義，自應依耕地三七五減租條例就耕地之定義定之，而非指農業發展條例第3條第11款之「耕地」甚明。
（五）末按耕地三七五減租條例第19條第2項之所以規定出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。考其立法意旨，係為使農業生產擴大其規模，進而能以較具現代化、較經濟之方式為農業之經營，殊無區分此租賃之農地或自耕之農地，係在都市計畫區內或都市計畫區外之意。只要係作為農業使用，在都市計畫區內或區外，根本毫無區別實益。是以內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋顯有誤會，並對出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回出租耕地，增加法律所無之限制，明顯違法。又本件之爭點在於耕地三七五減租條例之「耕地」定義為何。自38年迄今，耕地三七五減租條例之「耕地」定義一直係依土地法第106條規定：「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。前項所稱耕作，包括漁牧。」此觀最高法院88年臺上字第1號判例自明。故而，舉凡供耕作用之農、漁、牧地均為「耕地」，內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋顯然違誤等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成核准原告收回如98年2月9日出官民字第001號、第002號、第003號申請書所載，坐落臺南縣○○鄉○○段72、72-9、140、140-2、140-4、140-5、140-6、140-9、155、155-1至155-8、311、526、526-1、527、527-1、533地號等23筆土地之處分。
三、被告則以：按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」「本條例用辭定義如下：‧‧‧十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」分別為耕地三七五減租條例第1條及農業發展條例第3條第11款所明定。因耕地三七五減租條例並未就何謂耕地租賃為具體規定，是依前揭規定，耕地之定義尚須依土地法及其他法律之規定為之，而所謂其他法律之規定，農業發展條例亦屬之。
復按內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋略以：
「說明：‧‧‧二、按耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項：『耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。』，所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第11款：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』之規定，‧‧‧。」等語，係為闡明耕地三七五減租條例第19條第2項「自耕地」及「耕地」所作之解釋，此係內政部本於主管機關之職權，就農政法律適用關於地主收回出租土地，其「自耕地」之認定所為釋示，應屬有權解釋，並未逾越前揭法律所定範圍，被告自得援引適用。綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：參加人承租系爭土地耕作迄今已有60年，均按時支付佃租，並無欠租情事。原告因為耕地三七五租約已經多次欲向參加人收回系爭土地，也曾至臺灣臺南地方法院訴訟過，且經被告及臺南縣政府協調。目前臺灣尚有數十萬戶農民簽訂耕地三七五租約，並無一戶返還土地，倘若雙方立場互換，參加人所有之土地讓他人承租，參加人絕對不敢請求收回土地。另倘若原告願以補償方式收回系爭土地，參加人則同意原告收回等語，資為論據。
五、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有臺南縣私有耕地租約、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、系爭土地登記第2類謄本及被告98年2月23日所民字第0980001689號函等影本附訴願卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為原告所有系爭土地及坐落臺南縣○○鎮○○○段568-6地號土地是否為農業發展條例第3條第11款規定之耕地，原告得否因其在上開六分寮段568-6地號土地為自耕，而以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，請求收回系爭土地，經查：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」耕地三七五減租條例第1條定有明文。又「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106條第1項所明定。再按「耕地三七五減租條例第1條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」最高法院44年臺上字第611號及最高行政法院45年判字第83號均著有判例可資參照。綜上法律規定及判例意旨，足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。
（二）又按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第20條第1項、第2項定有明文。而農業發展條例第20條於92年2月7日修正之立法理由：「一、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例‧‧‧訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。綜上可證，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。
（三）再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：‧‧‧二、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第2項所明定。因上開耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。則由耕地三七五減租條例第19條第2項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有該條項之適用。又農業發展條例第3條第11款原規定：
「耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」嗣於92年2月7日該條文修正為：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」則由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2項之適用範圍，即耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。
（四）至於內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋：「‧‧‧有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將耕地三七五減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋耕地三七五減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，本院自得拒絕加以適用。
（五）查，系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約乙節，此為兩造所不爭，並有臺南縣私有耕地租約影本附訴願卷為憑，依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例等相關規定。又原告所提出○○○鎮○○○段○○○○○○號土地之土地登記第2類謄本，已足以證明該土地屬耕地三七五減租條例第19條第2項規定之「自耕地」，然被告卻以原告所提供之自耕地○○○鎮○○○段○○○○○○號土地，不符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定，而否准原告依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回系爭土地之申請，並准由參加人續訂租約6年，揆諸前揭法律規定及說明，自有未合。
（六）綜上所述，耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」應包含耕地及耕地以外之農業用地，且原告已提○○○鎮○○○段○○○○○○號土地之土地登記第2類謄本，足以證明該土地符合上開條項規定之「自耕地」，然被告卻以原告所提供之自耕地○○○鎮○○○段○○○○○○號土地，不符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定，而否准原告收回系爭土地之申請，並准由參加人續訂租約6年，即屬違法。訴願決定未予糾正，亦有違誤。原告執此指摘，訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。惟原告此部分之訴雖有理由，然就其請求准予收回系爭土地部分，因被告尚未為實質審查，故原告是否符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回之條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形，事證未臻明確，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解對於原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 23 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 12 月 23 日
書記官 周 良 駿