高雄高等行政法院判決
98年度訴字第521號民國98年11月17日辯論終結原 告即反訴被告 甲○○訴訟代理人 陳姿君 律師被 告即反訴原告 空軍航空技術學院代 表 人 乙○○ 校長訴訟代理人 劉家榮 律師上列當事人間確認法律關係存在（不存在）事件，原告提起行政訴訟，被告對之提起反訴，本院判決如下︰
主 文確認被告對原告請求償還公費新台幣36萬2,085元之公法上債權不存在。
被告之反訴駁回。
訴訟費用及反訴訴訟費用均由被告（即反訴原告）負擔。
事實及理由
壹、事實概要︰緣原告原就讀被告（前身為空軍機械學校及空軍通信電子學校，於民國85年8月1日合併）之常備士官班109期，因成績不及格，經被告於83年7月23日以（83）建至字第2311號令核定退學，並溯及同年0月00日生效，嗣因原告未償還退學所積欠之公費新台幣(下同)36萬2,085元，被告遂分別於94年10月21日以旋守字第0940006841號函及98年3月11日以空教航字第0980000892號函請原告償還。原告乃以本件賠償公費之公法上債權債務關係已罹於時效消滅為由，提起本件行政訴訟。而被告則以對原告公法上之債權仍存在為由，提起反訴，請求原告償還公費。
貳、本件原告（即反訴被告）主張︰
一、本訴部分：
（一）行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，得於不違反法律規定之前提下，與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍（士）官養成教育，於畢業後取得軍（士）官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有「賠償辦法」，該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為與自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，核與法律強制或禁止規定無違，自得作為入學公費生與軍校間成立行政契約之內容。國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章及家長保證書上，既已分別載明在校受訓期間，如因故遭學校開除或退學學籍者，應依照賠償辦法繳還在校期間所耗費用，及保證賠償在校期間一切費用，則上開賠償辦法即成為契約之內容，訂約當事人均負有履行契約之義務（司法院釋字第348號解釋意旨參照）。故前開保證書之性質，應屬行政契約，而非私法契約，更非單純保證或人事保證契約（最高行政法院94年度判字第205號及第1824號、96年度判字第146號、98年度判字第774號、98年度判字第497號判決意旨參照）。是以，本件被告既係依據「賠償辦法」發函請求原告賠償就讀期間之費用，則原告就讀空軍機械學校常備士官109期間與被告應係存有行政契約之關係，被告主張與原告間並非行政契約關係，並不可採。
（二）所謂確認法律關係之成立或不成立，因實務上早已擴及於法律關係之存在或不存在，故於行政訴訟法修正時，認不必嚴加區別，而未特別規定「存在或不存在」之文字。由行政訴訟法第6條規定之立法理由，於公法上法律關係「成立或不成立」文字下又特別註明包括「存在或不存在」，可知，該條關於「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」之規範，應包含「確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟」。本件被告據行政契約所生之損害賠償請求權（或認屬公法上不當得利請求權），原告主張已罹於時效而消滅，被告仍對原告主張該債權存在，是該債權存在與否不明確，將致原告受有被告追索請求賠償給付36萬2,085元侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之，故原告顯有即受確認判決之法律上利益，原告起訴請求確認被告98年3月11日空教航考字第0980000892號函所載對原告請求償還公費36萬2,085元之賠償公費請求權不存在，應有確認利益，起訴應屬合法。
（三）行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年度判字第914號、98年度判字第1106號判決、98年度裁字第2221號裁定意旨可資參照）。又行政程序法施行前，所發生之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，此亦有最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議可參。準此，依照前揭最高行政法院之見解，本件被告所述，其所主張之公法上給付請求權係發生於行政程序法施行（即90年1月1日）前，而原告係於83年6月24日遭被告學校退學，依上開說明，有關公法上請求權之消滅時效期間，應類推適用民法第125條規定，其消滅時效應為15年；但自行政程序法施行日起，其原15年時效所殘餘之期間，既較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，則自行政程序法90年1月1日施行起，即應適用行政程序法第131條第1項之5年時效期間，亦即本件被告對原告之償還公費請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，原應至94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，參諸民法第122條之規定，即延至95年1月2日屆滿。又原告遭被告開除學籍後，被告雖曾於94年10月21日發函請求原告償還公費，固可認為被告有對原告請求而中斷時效，然被告於請求後，未於6個月內對原告起訴，依民法第130條之規定，該中斷事由視為不中斷，是以被告對原告之請求權於行政程序法施行後，依前開說明，應至95年1月2日即時效完成。
縱認本件應類推適用民法第125條規定，其消滅時效為15年，被告對原告之請求權亦於98年6月25日即時效消滅。
是原告訴請確認被告對原告之公費賠償請求權不存在，應有理由等語。並聲明求為判決：確認被告98年3月11日空教航考字第0980000892號函所載對原告請求償還公費36萬2,085元之賠償公費請求權不存在。
二、反訴部分：反訴原告遲至98年9月9日始提起給付訴訟，請求反訴被告給付未償還之公費，反訴原告之請求，已因時效完成而消滅，且該時效完成之法律效果，為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，從而，反訴原告之請求，顯無理由云云。並聲明求為判決駁回反訴原告之訴。
參、被告（即反訴原告）則以：
一、本訴部分：
（一）進入被告學校就讀者皆須簽屬「入學志願書」，該法律行為之性質究為行政契約或私法契約？依照司法院釋字第533號協同意見書，「應依契約標的輔以契約目的作為判準」。今契約標的為原告當年入學期間由被告支出食宿學費等費用及津貼等，倘原告於畢業後學生須服固定年限之軍官或士官役，則此部份契約目的係藉此招攬優秀人才加入國軍。然且此契約非未實施公法法規之手段，依照契約約定內容，被告似無作成行政處分或公權力措施之權力，契約約定條款亦無使被告優於入學生之地位，似屬私法契約。是以，建請 鈞院依行政訴訟法第12條之2第2項之規定，將本件移送台灣高雄地方法院(下稱高雄地院)。再者，倘鈞院認上開法律行為之性質屬行政契約，然本案糾葛係出於原告遭退學後關於費用償還之處理，被告主張此部分似仍與行政契約無關，參以原告家長曾出示書面同意就原告因退學而須償還被告之費用以保證人身分擔保，則該保證責任似應屬民事上之保證責任，亦祈請鈞院依法將本件移送高雄地院。
（二）被告於94年11月2日將旋守字第0940006841號函送達於原告，有送達證書可稽，而原告於收受後並未有任何表示。依照原告於85年間遭退學時尚未成年，其法定代理人曾出具保證書，明示承認本件債務，而後94年收受原告催繳函未有任何表示，似可解讀為默示承認之意思表示，而縱其未有默示承認之意思，然其前藉由保證書使被告相信其有償還費用之意思，雖久欠未還，被告亦思可能原告自身家計考量無法立即償還，並未急迫加以依法追討。換言之，對於被告94年間發函催討之行為，原告未有回應，已使被告誤信其仍有償還費用之意思，現原告於數年後翻異態度，實不符誠信公平，又原告諉言未為承認，則該請求返還費用之權利尚未罹於時效而消滅甚明。
（三）民法總則施行細則第18條2項後段規範對象為民法總則施行日前適用舊法，於施行日後適用民法總則之時效期間作比較，該條項未曾提及其他法域之法律，何以可直接適用或類推適用於行政程序法，原告所引之判決未曾就此部分做妥適說明，難認可直接援用，依據實體從舊原則，仍依民法第125條規定，本件時效期間為15年，被告於98年3月14日為請求，亦於6個月內提起反訴請求，實無罹於時效云云，並聲明求為判決原告之訴駁回。
二、反訴部分：反訴被告原就讀反訴原告常備士官班109期，因成績不及格，於83年7月23日核定退學，溯及於同年0月00日生效，後因反訴被告未償還公費，反訴原告於98年3月14日送達空教航考字第0980000892號函催討本件欠款，現依行政訴訟法第8條1項請求反訴被告給付云云。並聲明求為判決反訴被告應給付反訴原告36萬2,085元及自反訴起訴狀繕本送達之日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
肆、程序事項：
一、按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第135條定有明文。又「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。查，國防部各軍事學校設立之宗旨，乃係以培養訓練國軍各軍種之幹部為目的，國防部為解決各軍種軍士官缺額補充，以公費教育方式，鼓勵各個學齡之學生接受軍事教育，進而成為各軍種幹部來源，及為確保享受公費待遇之學生於畢業後，照約按受分發各部隊及軍事機關學校完成服務，以解決軍中幹部來源之問題，此為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，則入學公費生與軍校間契約之內容，乃為公法上之目的而成立，自屬成之公法上法律關係之行政契約。又軍校入學公費生在校期間如遭退學或開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」（下稱賠償辦法，原為「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」，於88年6月9日修正），該賠償辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為與自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，核與法律強制或禁止規定無違，自得作為入學公費生與軍校間成立行政契約之內容。則原告訴請確認被告對原告賠償公費之債權請求權不存在，自屬公法上法律關係之爭議，本院自有管轄權。被告主張本件係屬民事事件，聲請本院移送高雄地院審理，自非可採。
二、次按「被告於言詞辯論終結前，得在本訴繫屬之行政法院提起反訴。」「反訴之請求如專屬他行政法院管轄，或與本訴之請求或其防禦方法不相牽連者，不得提起。」「被告意圖延滯訴訟而提起反訴者，行政法院得駁回之。」分別為行政訴訟法第112條第1項前段、第3項及第4項所規定。查本件被告（即反訴原告）之反訴內容，係請求原告（即反訴被告）賠償公費，核其與本訴之請求或其防禦方法相牽連，被告（即反訴原告）於言詞辯論終結前提起反訴，亦難謂其有意圖延滯訴訟之情事，應予准許，先予敘明。
伍、上揭事實概要欄之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告83年7月23日建至字第2311號令及退學學生名冊附於原處分卷可稽，應堪認定。茲兩造之爭點，厥為被告請求原告賠償公費36萬2,085元之公法上債權請求權，是否已罹於時效消滅？爰分述如下：
一、關於本訴部分：
（一）按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法債權請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，此有最高行政法院96年度判字第914號判決可參。另關於「時效中斷及不完成」，於相關法律未有規定前，應類推適用民法之規定，亦經司法院釋字第474號解釋有案。
（二）經查，如前所述，被告係於83年7月23日以建至字第2311號令核定原告退學，並溯及同年0月00日生效，則被告對原告關於賠償公費之債權請求權於當時即得行使，故關於本件賠償公費之請求權，依上開所述，並無行政程序法第131條5年時效期間規定之適用，而應類推適用民法第125條關於15年時效期間之規定，惟此類推適用之時效期間，自行政程序法施行日90年1月1日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，故本件公費賠償請求權時效期間算至94年12月31日本已屆滿，惟因該日為星期六，應延至95年1月2日（星期一）即告屆滿。雖被告於94年10月21日以旋守字第0940006841號函請求原告賠償上揭公費，惟被告並未於請求後6個內起訴乙節，亦為被告所不爭執，依民法第130條之規定，該請求自無中斷時效之效力，且原告收到被告前揭函後，單純之保持緘默，亦難認定係承認該債務之表示，揆諸前揭說明，被告對原告公費賠償請求權已罹於時效而消滅。至被告另於98年3月11日以空教航考字第0980000892號函請求原告賠償公費，係在上揭賠償公費請求權罹於消滅時效之後，因公法請求權消滅，係採絕對消滅主義，自無中斷時效之效力。是本件被告對原告之前述公費賠償債權請求權既已罹於時效而消滅，原告訴請確認該債權請求權不存在，為有理由，應予准許。
二、關於反訴部分：次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項固定有明文。惟查，依上所認定之事實，反訴原告對反訴被告之公費賠償請求權已罹於時效而消滅，則反訴原告向反訴被告請求賠償上揭費用，自無理由，應予駁回。
陸、綜上所述，被告對原告之賠償公費債權請求權已罹於時效而消滅，原告訴請確認該債權請求權不存在，為有理由，應予准許。至被告（即反訴原告）請求原告（即反訴被告）應賠償公費36萬2,085元及自反訴起訴狀繕本送達之日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，則為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，併此敘明。
柒、據上論結，本件原告之訴為有理由，被告反訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 蘇 秋 津法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
書記官 林 幸 怡