高雄高等行政法院判決
98年度訴字第539號98年12月3日辯論終結原 告 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ 縣長訴訟代理人 丙○○上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告就重劃前高雄縣○○鄉○○段○○○○號（地目田）土地，何以於民國41年至55年間遭地籍分割出同段209-1、209-2地號土地，並變更地目為水，及分別移轉登記為台灣省高雄水利委員會及台灣省高雄農田水利會所有乙事，認為違反當時土地法農地不得分割及最小分割面積之規定，及地目變更及所有權移轉登記日期各出現為同年同月同日之違法情形，於98年7月10日向被告請求確認上開登記事項無效，案經被告責由高雄縣仁武地政事務所（下稱仁武地政事務所）以98年8月3日仁地所一字第098000 6685號函復原告略以：「說明三、．．．㈠經調旨揭地號土地登記舊簿坔埔段209、209-1地號分割後權狀字號皆有載明，坔埔段209-2地號分割案因與地目變更案及移轉案連件辦理（55年7月5日收件鳳字5390、5391、5392號），故於移轉案登記完畢始繕狀。㈡坔埔段209-2地號於55年7月5日收件鳳字5390號辦理標示分割，因分割由登記209號轉載所有權部情形（即台端所述51年10月19日收件鳳字6179號繼承案），並無違誤；又本案係分割後辦理移轉，與台端所述土地登記規則第105條共有物分割規定無涉。．．．。」等語，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）依憲法第143條第4項規定扶植自耕農政策，及第153條第1項改善農民生活之基本國策，在41年至55年間，國家保護農地農有及改善農民生活政策之下，農地應受土地法第30條、第31條之法律限制與禁止。又對照農業發展條例於89年1月26日公布修正之第16條第1項第4款規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。」在該條未修正前，共有耕地應該嚴禁一般分割登記。此有最高法院65年台上字第563號判例，及前司法行政部58年4月25日台(58)函民決字第3237號函，解釋共有耕地分割登記無效在案。
（二）依據土地登記簿內容，坔埔段209地號被分割出209-1、209-2地號2筆土地，以當時共有農地分割再共同持有之情形，實與行為時土地法第74條及第75條第1項及行為時土地登記規則（下稱土地登記規則）第61條第1項規定有違，並無意義。故上開2筆土地之分割，其地目變更應為標示變更登記，之後所有權移轉應為權利變更登記，而依上開當時之土地法相關法規之規定，上開2種變更登記之申請程序與過程，不可同日提出申請，況且權利轉移給台灣省高雄農田水利會（其前身為台灣省高雄水利委員會，下稱高雄水利會）後，所發出所有權狀之字號，與原有權狀字號相連，涉及偽造登記，被告未審查，自應負行政疏失之責任。
（三）又按坔埔段209-1、209-2地號2筆土地原係原告先父李格及2位叔父所共有，嗣因高雄水利會以施作曹公圳截彎取直工程，來函欲購買上開土地，要求交出所有權狀，卻未作價補償，則至今日該工程既已完成，自應為徵收補償。本案可能是高雄水利會與被告作不實登記所造成，故相關之土地登記應屬無效。又李格於75年7月過世，其生前即曾提到上開土地遭分割、變更地目及所有權移轉登記一事，其曾向高雄水利會爭取過，惟未有下文。原告於75年10月辦理繼承登記時始發現本件之問題。再由高雄水利會53年8月7日高農水財字第3744號及55年11月2日高農水財字第5521號通知函之內容可知，當年李格之共有農地，與高雄水利會並無債權債務關係，為何高雄水利會能以原所有權人之名義申請辦理各類土地變更登記？又共有土地依當時之土地法相關法令係無法分割，因當時李格將所有權狀及印鑑證明交予高雄水利會，故被告未駁回高雄水利會上開變更登記之申請，該登記實屬不實，應屬無效。
（四）原告以請求確認無效書向被告為請求，被告又將之轉登記機關即仁武地政事務所處置，其承辦官員知此案應負法律之責，而以詢問函逕復，有逃避法律責任之嫌。所引用土地登記規則第19條，只述對該機關有利之條文。又坔埔段209-1地號於土地登記簿所載之分割日期前後不一，209-2地號以連號申請分割及變更地目，但土地法並無規定可以連號申請分割，且土地自母地號分割後尚未有所有權狀時即予變更地目及移轉所有權，亦與行為時土地法第75條規定不符，而土地登記規則第19條第2項規定，申請書及附件在保存期限後，銷毀前應依檔案法相關規定辦理。依法應該可以查到當時申請書之文號與辦理名稱，用來對照登記簿所登記內容是否事實，爰依行政程序法第111條第7款規定訴請確認如訴之聲明所載之登記處分無效等情。並聲明求為判決(1)確認坐落重劃前坔埔段209-2地號土地於55年7月5日以字第5390號收件，所為關於分割轉載之登記及同日以字第5391號變更地目為「水」，暨以同日字第5392號以買賣為原因移轉登記為高雄水利會所有之所有權移轉登記無效。(2)確認坐落重劃前坔埔段209-1地號土地於41年6月25日以字第986號收件，所為關於分割轉載之登記及同日以字第987號變更地目為「水」，暨以41年6月25日字第987號以買賣為原因移轉登記為臺灣省高雄水利委員會所有之所有權移轉登記無效。
三、被告則以︰原告確有向被告提出請求確認書，惟睽其內容係為土地登記事件，被告依法以98年7月21日府地籍字第0980170525號函轉土地管轄機關仁武地政事務所並請其查明實情依法妥處，並同時副知原告。又依行政訴訟法第6條第2項規定，確認行政處分無效須先向原處分機關確認無效，本件原告雖有向被告請求確認無效，惟經被告函轉仁武地政事務所函覆原告，原告仍以被告為被告，應係當事人不適格等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告請求確認書、被告及仁武地政事務所上開各函、高雄水利會53年8月7日高農水財字第3744號、55年11月2日高農水財字第5521號通知函、土地登記簿等影本附原處分卷足稽，洵堪信實。原告提起本件訴訟，無非以：坔埔段209地號土地原為農地，依行為時土地法第30條及第31條規定，應不可任意辦理地目變更及分割移轉所有權於未具自耕農之人民團體；雖高雄水利會因施作曹公圳工程需用系爭土地，曾函知原告父親李格領取地價款交出所有權狀並辦理買賣登記，實則原告父親並未領取補償，則系爭登記應是高雄水利會與被告逕為不實之登記；另由土地登記簿上分割書狀字號並未記載、分割日期前後不一及收件與登記次序未按申請先後編號，及理應先完成標示變更再辦理所有權分割登記，卻非如此，而竟在同一日完成登記，則系爭登記顯非合法，具有行政程序法第111條第7款之無效事由而無效云云，資為爭議。經查：
（一）按確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，若係由所確認公法上法律關係之一方提起者，應以他方為被告當事人始有適格，此與民事訴訟之確認訴訟，由原告對爭執其法律關係主張之人提起，當事人即屬適格者，尚有不同（最高行政法院93年度判字第1005號判決參照）。次按「臺灣省各縣(市)地政事務所(以下簡稱地政事務所)，分別隸屬於縣(市)政府，受各該縣(市)政府指揮、監督，辦理轄區內地政業務。」「本規程依高雄縣政府組織自治條例第11條規定訂定之。」「高雄縣各地政事務所（以下簡稱地政事務所），隸屬於高雄縣政府（以下簡稱本府），辦理轄區之地政業務。地政業務得以電子作業方式辦理者，其管轄不受前項轄區之限制。地政事務所置主任，承縣長之命，受地政處之督導，綜理所務，並指揮、監督所屬員工。」「土地登記，由直轄市或縣(市)地政機關辦理之。但各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」為臺灣省各縣市地政事務所組織規程（91年3月1日臺灣省政府府法二字第0911860632號令發布廢止）第1條、高雄縣各地政事務所組織規程第1條、第2條、土地法第39條所明定。是臺灣省各縣市地政事務所，為隸屬於縣市政府，辦理轄區地政業務之獨立機關。準此，本件原告請求確認之坔埔段209-1及209-2地號土地分別於41年及55年間所為之所有權移轉登記無效，其移轉登記之作成機關於55年間應為高雄縣鳳山地政事務所（下稱鳳山地政事務所），嗣於75年間鳳山地政事務所將鳥松鄉劃分給仁武地政事務所管轄，故本件權責機關應為仁武地政事務所，而非被告，故本件原告以高雄縣政府為被告請求確認坔埔段209-1及209-2地號土地於41年及55年間所為之所有權移轉登記無效，其被告之當事人適格已有欠缺。
（二）再按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條第7款所明定。查行政處分具有違法之瑕疵，其效果並非即當然無效，應視其瑕疵是否已至無效之程度，亦即縱有瑕疵，若該瑕疵非法律規定應屬無效者，則該行政處分僅生應否撤銷之問題，並非當然無效。而行政程序法第111條第7款所稱「重大明顯瑕疵」，係指該瑕疵係不待調查，一般具有合理判斷能力者一望即可知之之謂。
（三）經查，原告主張重劃前坔埔段209地號土地原為其父親李格與他人共有，惟於41年分割出209-1地號，並於41年6月25日由當時鳳山地政事務所以收件字第986號辦理分割轉載登記，及於同日以收件字第987號變更地目為「水」，暨於同日以收件字第987號以買賣為原因移轉登記為台灣省高雄水利委員會；此外，坔埔段209地號土地曾於51年10月19日由其他共有人之繼承人即訴外人李青年等人辦理繼承，由當時之鳳山地政事務所以收件字第6179號辦理繼承登記，發給繼承人書狀字第12621號至12623號之所有權狀，嗣該土地又於53年12月18日分割，經當時之鳳山地政事務所於55年7月5日以收件第5390號辦理分割轉載登記，換發10173號至10177號所有權狀，及於同日以收件字第5391號變更地目為「水」，暨於同日以收件字第5392號以買賣為原因辦理移轉登記為高雄水利會所有之事實，固據其提出高雄水利會之通知函及土地登記簿謄本（均影本）為證。惟查，原告前於97年6月16日及97年8月7日就重劃前高雄縣○○鄉○○段○○○○號（地目田）土地，何以於41年至55年間遭地籍分割出同段209-1、209-2地號土地，並變更地目為水，及分別移轉登記為台灣省高雄水利委員會及高雄水利會所有乙事，認為違反當時土地法農地不得分割及最小分割面積之規定，及地目變更及所有權移轉登記日期各出現為同年同月同日之違法情形，向被告提出陳情，案經被告以97年9月24日府地測字第0970214959號函復原告：「說明二、．．．按土地法第31條規定『市、縣地政機關於其管轄區內之土地，得斟酌地方經濟情形，依其性質及使用之種類，為最小面積單位之規定，並禁止其再分割』，查本縣當時並無另訂最小面積分割限制之相關規定；．．．查土地法第30條規定（已刪除）：『私有農地所有權之移轉，其承受人以承受後能自耕者為限』，惟農田水利會係依據水利法第12條規定核准設立，秉承政府推行農田灌溉事業，按土地徵收條例第11條明定，因興辦公共事業需要，應先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得，目前最普遍之作法就是與土地所有權人協議價購取得土地，經本案土地移轉符合前開規定。」等語，原告不服，提起訴願，遭內政部97年12月2日台內訴字第0970183459號決定不受理，原告仍表不服，向本院98年度訴字第66號提起撤銷前開登記並回復所有權為原告所有之訴訟，惟旋撤回起訴等情，業經本院調取本院98年度訴字第66號案卷核閱屬實。原告復提起本件確認如其訴之聲明所示坔埔段209-1、209-2地號土地於41年及55年間之土地登記無效之訴訟，然查，高雄水利會並非經由徵收取得系爭2筆土地，而是以買賣為原因移轉登記取得系爭土地之事實，為原告所是認，並有高雄水利會之通知書及土地登記簿謄本附本院卷（第11頁至18頁）可稽；則高雄水利會取得系爭土地是否有給付價金，及該土地是否違反農地不得分割及最小單位面積之限制，核均屬買賣已否履約及該買賣契約是否違反強制規定致影響買賣契約效力之問題，縱有瑕疵，不因此影響土地登記之物權效力，並進而使行政機關就系爭土地所為如前所述即41年及55年間之分割轉載、地目變更及所有權移轉登記變成具有行政程序法第111條第7款之無效事由。至於系爭土地縱有原告所稱土地登記簿上分割書狀字號並未記載、分割日期前後不一及收件與登記次序未按申請先後編號，及理應先完成標示變更再辦理所有權分割登記，卻有在同一日完成登記之瑕疵，亦非達到具有不待調查，一般具有合理判斷能力者一望即可知之瑕疵程度，即非當然無效。故而原告依行政程序法第111條第7款規定訴請：(1)確認坐落重劃前坔埔段209-2地號土地於55年7月5日以字第5390號收件，所為關於分割轉載之登記及同日以字第5391號變更地目為「水」，暨以同日字第5392號以買賣為原因移轉登記為高雄水利會所有之所有權移轉登記無效。(2)確認坐落重劃前坔埔段209-1地號土地於41年6月25日以字第986號收件，所為關於分割轉載之登記及同日以字第987號變更地目為「水」，暨以41年6月25日字第987號以買賣為原因移轉登記為台灣省高雄水利委員會所有之所有權移轉登記無效，即非可採，應予駁回。
五、綜上所述，原告提起本件確認行政處分無效訴訟如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述。另系爭土地縱有如原告所稱之瑕疵存在，亦屬是否違法而得撤銷之問題，惟因原告於75年間即知上開事由，雖曾於97年間對高雄水利會提起訴願，遭決定不受理確定，有該訴願決定書附本院卷（第61頁）可稽，惟未曾於法定救濟期間對系爭登記處分提起訴願，故本件即無再移送訴願管轄機關之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 戴 見 草法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
書記官 涂 瓔 純