高雄高等行政法院判決
98年度訴字第577號民國99年2月2日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 甲○○ 總經理（代訴訟代理人 李玲玲 律師被 告 高雄市政府代 表 人 乙 ○ ○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年7月16日環署訴字第0980047707號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告代表人原為施顏祥，變更由總經理甲○○暫代董事長，原告以新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）廠區（不含P-37油槽區），前經被告以民國94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」。經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）派員於97年8月1日及同年月8日及11日至該廠查核97年7月4日提報之「97年6月土壤及地下水污染改善月報」，經核算核准廠區內「（NO.9706-02）五輕裂解工場T-1003油槽基礎改善工程（即北二路五輕裂解工場T-1003內浮頂油槽更新工程）」總土石開挖量為228.54立方公尺，原告未依被告96年10月17日高市府環二字第0960053698號函核定「台灣中油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區地下水污染控制場址及後勁段月眉小段736、736-1、737、841等4筆地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫（定稿本）」，提出事前報備核准，逕行從事土壤挖除作業，違反土壤及地下水污染整治法（下稱土水法）第11條第4項規定，乃依土水法第36條規定，裁處原告新台幣（下同）100萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）按土水法第36條規定在處罰行為人未依主管機關之命令提出污染控制計畫經主管機關核定之行為。原告就該「地下水污染控制場址暨污染管制區」之污染控制計畫書於96年9月間即已依據土水法第11條第4項規定送審，並經被告招開土壤及地下水污染場址改善推動小組委員會於96年10月17日以高市府環二字第0960053698號函核定許可在案。系爭北二路五輕裂解工場T-1003內浮頂油槽更新工程施工位置在上揭核定計畫範圍內，此被告所不爭執。故本件處罰之標的行為應係原告有無違反核定計畫指定事項之行為（且被告所指違反事項僅係其中極其細微事項之指示事項－指總開挖量超過200立方公尺應事前報備），而非原告未提出污染控制計畫經主管機關核准之行為。被告引用土水法第11條第4項與第36條規定處罰，自有違誤。況被告曾針對其認定原告逾越200立方公尺開挖量之同類行為，依據土水法第14條第2項、同法第35條之規定對原告裁罰（認定原告違反依土水法第14條第2項所定污染管制區管制辦法），經鈞院98年度訴字第39號判決在案，足認本件裁罰所引法條有誤。
（二）依首揭土水法與被告96年10月17日以高市府環二字第0960053698號函核定文指示：倘開挖土石方達200立方公尺以上者始需事前報備，反之，倘200立方公尺以下者僅需納入次月月報方式備查。本件開挖之土石方並未達200立方公尺，且雖未達200立方公尺，原告仍於月報中提出事前報備，分述如下：1.原告於事前提出的97年6月份月報，已向被告報備系爭「五輕裂解工場T-1003油槽基礎改善工程」；估算土壤開挖量為190立方公尺，有97年度6月份改善工作月報可證，並於97年6月18日現場開工。2.原告開工後，被告多次稽查，稽查紀錄均正常無逾越之事實：（1）97年7月8日被告派員現場稽查，當日稽查紀錄顯示「土方總開挖量為190立方公尺，該廠已函報月報送本局備查在案」。（2）97年7月23日被告派員現場稽查，當日稽查紀錄顯示：「北二路五輕裂解工場T-1003油槽更新開挖工程現場堆有土方（未逾200立方公尺）查核當時有水泥車鋪設基礎中」。（3）再據原告監工日報表（施工日報表）顯示，僅97年7月11日及97年7月14日兩天施工，7月14日之後即無開挖施工。（4）被告據以裁罰之數量與上揭紀錄明顯不符。3.被告之計算錯誤：（1）被告核算之數據如下：A.其依原告97年8月8日所提報之資料計算後正確土方量應為224.6立方公尺。B.縱依原告8月19日提報之資料計算，原告雖計算119.83立方公尺，但被告認為原告第IV部份計算錯誤，被告重新計算應有211.93立方公尺。
C.被告於97年8月19日精算結果為228.54立方公尺。（2）惟查：A.被告現場稽查量測3點深度，卻剔除其中最低數據（即0.75公尺），而採1.22公尺與1.35公尺的平均值即
1.29公尺【即（1.22＋1.35）÷2】作為平均挖掘深度，計算出229.11立方公尺的結果。但坑洞之深度不一，呈現圓弧凹狀，而非被告所計算的長方體狀，被告採兩個較大深度之平均值計算深度，即有未合。B.被告抗辯其依原告8月19日所提報之最新圖說資料計算之後，仍有228.54立方公尺，惟其計算仍有錯誤，蓋所謂開挖應係指水平面下者始稱之為開挖，水平面以下者應稱為拆除。但被告卻將水平地面以上油槽基座級配量等地上物計入開挖量，顯有錯誤，正確者應僅計算地面以下的土石量（含地面下之土壤與地下級配），縱不論圓弧狀深度應不一，而以長方體積計算，經精算結果亦僅有198.95立方公尺，未逾200立方公尺。4.被告雖辯稱原告就系爭工程發包之「工程說明書內契約機械挖土－人工配合項數量為328立方公尺」，然發包時預估量本即會以較高預估量先行發包，但實際結算時必須測量並以實做數量結算，故不能以發包預估量作為認定實際開挖量之理由。可見原告在95年間曾經將和系爭油槽同等級規模的「T-1002號」油槽施工經驗顯示，預估量與實際挖土結算量確有差異，如當年預估挖土量200立方公尺，但實際結算之開挖量僅144.94立方公尺，即足佐證。
（三）被告計算內緣的高度有誤，依據圖示顯示被告將地平面以上的級配料土石也計入開挖深度（被告以1.3公尺計算開挖土石深度）顯有錯誤，應更正為以地平面以下的1.1公尺計算。且被告將圖示③④基樁突出地表以上部分亦算入開挖量同有錯誤，所謂拆除地上物應稱為拆除，而非開挖，挖掘地平面以下土石始稱之為開挖，被告提出精算之資料中也標明地上物為拆除，即可辨明。本件原告以地平面以下之圓弧形開挖體積計算，外圈半徑應為18+3.2÷2，內圈半徑應為18-3.2÷2，外圈面積減內圈面積乘以開挖深度1.1公尺，即為開挖面積，確實僅有198.95立方公尺無誤。是原告並未違反經核定之控制計畫書說明二（七）
5.之指定事項。
（四）原告如有逾越200立方公尺的挖土工程，均向被告報備，原告毋需明知系爭工程挖土方會超過200立方公尺，故意隱匿不報備，讓被告有裁處高額罰鍰之必要。本件兩造就事實爭點僅在於數量，原告主張190多立方公尺，被告主張211多或200多立方公尺，顯見數量差距不大，僅在逾越及不逾越之邊緣。原告並未超過此數量，縱認超過，以此等數量爭議的情節輕重以觀，情事極為輕微，卻罰100萬元，顯違反比例原則。再者，被告既以原告未提出計劃書給被告核定為本件裁罰之理由，衡諸整個計畫書涵蓋之區域以觀，若僅違反其中一小項何以裁罰100萬元，此原告難以信服等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
（一）被告前以96年10月17日高市府環二字第0960053698號函核定原告所提「工廠區地下水污染控制場址及後勁段月眉小段736、736-1、737、841等4筆地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫（定稿本）」，核定內容已詳載「控制計畫內例行之污染整治執行事項，如涉及污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，採納入次月月報方式備查，但營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備。」本計畫內容既已由被告核定，原告自應就核定之控制計畫內容據以實施，即原告倘開挖土石方量超過200立方公尺應事先向被告踐行報備之程序，若原告未踐行此一程序，則屬未依核定計畫內容實施，即與土水法第11條第4項之規定牴觸，被告自得依同法第36條之規定裁處。且污染行為人除需依主管機關命令提出污染控制計畫外，亦需依核定控制計畫內容實施，原告認土水法第11條第4項立法意旨，在於處罰行為人未依主管機關之命令提出污染控制計畫經主管機關核定之行為，顯有誤解。另原告爭執鈞院98年度訴字第39號所受理案件，原告違規理由與本件行政訴訟案由略同，被告係認原告違反土水法第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定，依同法第35條規定對原告裁罰，本件依同法第36條規定裁罰，尚有違誤云云。惟依土壤及地下水污染管制區管制辦法（下稱管制辦法）第5條第1項規定：「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」是以行政院環境保護署嚴格規定污染管制區內所從事之土壤挖除、回填、暫存、運輸等行為，如依被告94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告劃定原告所屬高雄煉油廠工廠區（不含P-37油槽區）為地下水污染控制場址暨污染管制區，工廠區內涉及土壤挖除、回填、暫存、運輸等行為皆應檢具清理或污染防治計畫書報請被告核准後始得為之，惟被告考量原告於高雄煉油廠工廠區內常有零星營繕工程，故於96年10月17日核定之控制計畫書附加「營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備」，意即原告若開挖土石方量超過200立方公尺以上時，事前需檢具清理或污染防治計畫書報請被告核准，始為正辦，惟查原告並未提出清理或污染防治計畫書，未完成事前報備之程序，雖亦屬違反土水法第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定，可依同法第35條規定對原告裁罰，惟本件除違反土水法第11條第4項之規定，亦與土水法第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定牴觸，屬一行為違反數個行政法上義務規定之案件，依行政罰法第24條從一重處罰規定，以同法第36條裁處100萬元罰鍰之較重處分。
（二）又被告係依據97年8月1日現場測量結果所計算之開挖土石方為229.11立方公尺，縱依原告於97年8月19日所提出之資料計算，其開挖土石量為211.93立方公尺，如加計地上混凝土之移除體積，總開挖量更達228.54立方公尺。另原告稱本件工程之土壤估算係以較高預估量發包，故於2008年2月19日提具之T-1003內浮頂油槽更新工程說明書內契約單價表，提報「機械挖土-人工配合」項數量為328立方公尺及拆除有無筋混凝土及運棄項目數量為34立方公尺，其開挖土石方達200立方公尺以上方式，事前向被告核備後施工，使為正辦。本件係由被告工程人員以科學方法及實務經驗進行專業估算，預估量雖與實際土石方開挖量無法完全契合，不應差距過大，且依原告所稱前已施工完備之同等級規模「T-1002號」油槽預估量200立方公尺，實際開挖144.94立方公尺，即可證實，然系爭工程案開挖前既已經專業估算328立方公尺，顯見實際開挖量確有超過200立方公尺之虞，前經被告現場量測結果亦確定超過管制限量，原告本應事前報備，卻隱匿未報。又依原告陳述意見時所提出之資料，實際開挖土石方總量並非僅有191.97立方公尺，因原告於陳述意見時所提出之資料二、拆除基樁混凝土量計算錯誤，即其內徑18公尺應修正為17.35公尺，故正確開挖土石量為211.93立方公尺。另原告所述地上物之拆除不可計入總開挖量等語，查與原告所提資料
一、開挖土方之計算方法，係將緣地上物(區塊3)一併算入方式不符，原告說詞明顯前後不一，顯係因計算錯誤而辯稱地上物不算在內。況本件營繕工程開挖土石方之計算方式本及包含營繕工程施工所開挖之土壤、級配及混凝土塊等。綜上所述，本件加計地上混凝土之拆除體積，實際總開挖量達228.54立方公尺，亦與被告依據原告97年8月11日現場測量結果所計算之開挖土石方為229.11立方公尺相近，是以無論依上開何項計算結果原告之開挖土石量均已逾200立方公尺無疑。本件開挖預估量與前述「T-1002號」油槽施工案預估量差距甚大，顯與原告聲稱同等級規模亦相互矛盾，據此被告依其內部陳報之土石方數量及現場量測計算結果，判定原告事前不報備之違規行為，自無不當。本件裁處100萬元罰鍰，係屬土水法第36條之法定最低罰鍰，原告主張裁罰100萬元，違反比例原則，顯無可採等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分明陳明在卷，並有被告94年9月13日高市府環二字第0940044949號公告、被告環保局97年8月11日土壤及地下水污染防治稽查紀錄及現場照片、被告97年9月17日高市府環二字第0970048677號函暨所附高市府環土處字第00-000-000000號執行違反土壤及地下水污染整治法案件裁處書附原處分卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告97年8月11日在所屬高雄煉油廠五輕裂解工場T-1003油槽基礎改善工程，從事土壤挖除作業，是否屬違反土水法第11條第4項規定，應依土水法第36條規定加以裁處？經查：
（一）按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」「控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施。」「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍變更時，亦同。」「前項土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管制；其管制辦法應包括土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他必要之管制事項，並由中央主管機關會商有關機關定之。」「污染行為人或污染土地關係人違反依第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定者，處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業。必要時，並得勒令歇業。」「污染行為人違反第11條第4項、第16條第1項、第4項或第17條第5項規定者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期未補正或改善者，按日連續處罰。」分別為行為時土壤及地下水土污染整治法第11條第1項、第2項、第4項、第14條第1項、第2項、第35條及第36條第1項所明定。「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」亦為管制辦法第5條第1項所規定。按上開管制辦法係依土水法第14條第2項規定之授權所訂定，其目的係依居民健康及生活環境需要，而為管制土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動之細節性及技術性事項，核與土水法授權意旨相符，爰予援用。
（二）經查，原告所屬高雄煉油廠廠區（不含P-37油槽區）經被告上開公告劃定為「地下水污染控制場址暨污染管制區」，並經行政院環境保護署同意備查在案，且上開公告之管制事項亦載明：「從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」則原告如欲在系爭地點進行土壤挖除作業，即應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。然查，原告雖於96年9月提出「台灣中油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區地下水污染控制場址及後勁段月眉小段736、736-1、737、841等4筆地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫（定稿本）」，並於污染防治計畫部分載明土壤污染可能發生緣由為⑴4筆土壤污染控制場址如採開挖移除時；⑵第二烷化工場之地坪與基礎拆除（不包含758-5及758-6地號上之第二烷化工場區域）；⑶其他可能之營繕工程與開挖（營繕工程開挖土石方200立方公尺以上須事前報備）等事項，報請主管機關即被告核准，經被告以96年10月17日高市府環二字第0960053698號函核定，併於說明二、三載明：
「二、旨揭計畫之重要事項，臚列如次：．．．（七）其他本府指定事項：．．．5、控制計畫內例行之污染整治執行事項，如涉及污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，採納入次月月報方式備查，但營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備。
．．．三、貴公司應確實依據本府核定之作業方式、期程辦理；若有違反規定，本府將依據土壤及地下水污染整治法規定予以處分（罰鍰新臺幣100萬元以上）。」等情，有原告上開污染控制計畫及被告函文附原處分卷可稽。準此，被告核准原告為土壤挖除、回填、暫存、處理等行為，僅限於開挖土石方未達200立方公尺者，至於營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上時，仍需報請被告核准始得為之，否則，即係未經報請主管機關核准，而從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程。
（三）被告環保局於97年8月1日、8日至11日派員至系爭污染控制場址稽查，發現原告未報請被告核准，即在該污染控制場址從事土壤挖除作業，經被告實際量測結果，油槽基礎內徑15M、溝寬度3.12公尺、側溝深度0.75公尺、1.22公尺、1.35公尺；被告於97年8月1日依現場測量結果，計算該處合計總土石方開挖量達229.11立方公尺；又被告於97年8月19日依據原告提出之計算方式，計算該處合計總土石方開挖量達229.93立方公尺；另被告於97年8月19日實際精算結果，並加計地上混凝土移除體積之土石量，即被告卷提現場示意圖⑤及⑥部分（下稱示意圖⑤及⑥部分），總開挖量更達228.54立方公尺「Ⅰ、外緣之開挖土方：
Voutside＝（π/4）×（21.202－18.652）×1.10＝87.79立方公尺。Ⅱ、內緣之開挖土方：Vinside＝（π/4）×（17.352－14.802）×1.30＝83.71立方公尺。Ⅲ、拆除之地下混凝土：VUC＝（π/4）×（18.652－17.352）×1.10＝40.43立方公尺。Ⅳ、拆除之地上混凝土：VGC＝（π/4）×（18.652－17.352）×0.20＝7.35立方公尺。
Ⅴ、拆除之地上步道：VGR＝（π/4）×（20.652－18.652）×0.15＝9.26立方公尺。總計Vtotal＝Ⅰ＋Ⅱ＋Ⅲ＋Ⅳ＋Ⅴ＝87.79＋83.71＋40.43＋7.35＋9.26＝228.54立方公尺」，均已超出被告所核定「營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備」之管制限量，有被告環保局土壤及地下水污染稽查紀錄、現場照片及系爭油槽更新開挖土石方計算方式資料方法附原處分卷可憑，洵堪認定。原告雖主張被告將水平地面以上油槽基座配量之地上物（示意圖③⑤⑥部分）計入開挖有誤，應僅記算地面以下之土石量，且被告計算示意圖④部分內徑以17.35計算有誤，故開挖土石量僅有198.95公尺云云。惟依營繕工程開挖土石方之計算方式，而應包含營繕工程施工所開挖之土壤、級配及混凝土塊等，無如原告所稱僅包含地面以下土石量，未包含地上混凝土移除體積之土石量，故被告計算系爭土石總量加計原告開挖地面上之土石量（即示意圖③⑤⑥部分之土石量），並無不合。再者，本件縱未加計地上混凝土移除體積之土石量（示意圖⑤及⑥部分之土石量），該處開挖之土石方總量仍達211.93立方公尺。又查，被告計算拆除基樁混凝土之土石量（示意圖④部分之土石量）之計算式為VUC＝（π/4）×（18.652－17.352）×1.10＝40.43立方公尺，其中18.652公尺係為油槽外徑長18公尺，加上超出油槽外徑之基樁厚度0.652公尺，故計算拆除基樁混凝土之土石量，自應扣除油槽內徑非基樁部分之混凝土土石量，則被告以油槽內徑17.352公尺計算非基樁混凝土之土石量予以扣除，亦非無憑。則被告計算本件實際開挖土石方之總量，加計地上混凝土移除體積之土石量，總開挖量為228.54立方公尺，即屬有據。
（四）另原告於97年2月19日提出之T-1003內浮頂油槽更新工程說明書內契約單價表，記載「機械挖土-人工配合」項數量為328立方公尺、拆除有無筋混凝土及運棄項目數項為34立方公尺，故其開挖土石方達362立方公尺，亦有上開更新工程說明書附於原處分卷可稽。足見原告事前經專業人員估算土石開挖量，已得預見開挖系爭土石量達200立方公尺以上，是原告事前就實際開挖量確有超過200立方公尺之虞，經被告現場量測結果亦確定超過管制限量，原告自應事前報備，原告爭執本件工程土壤估算係以較高預估量發包云云，顯屬事後推託之詞，無足可採。原告主張被告將水平地面以上油槽基座之地上物（即示意圖③⑤⑥部分）計入開挖有誤，應僅記算地面以下之土石量，且被告計算圖示④部分內徑以17.35平方公尺計算有誤，爭執開挖土石量僅有198.95公尺云云，委無可採。
（五）至原告主張高雄煉油廠已事先於97年6月份月報中報備云云。惟查，原告所屬高雄煉油廠97年6月土壤地下水污染改善工作月報雖列有本月及下月營繕工作執行事項，預定五輕裂解工廠T-1003油槽基礎改善工作，惟該等工作月報係原告依據被告96年10月17日高市府環二字第0960053698號函之核准內容，將污染管制區內所從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出之污染整治執行事項，以次月月報方式提出供被告備查之報告，並非原告針對系爭土壤挖除作業報請被告核准之申請，有該等工作月報附原處分卷可參，足見原告亦認該等工作月報並非報請被告核准之申請文件，此於該月報表需另行加註需專案報備待環保局核准方可施工等語即明。原告主張高雄煉油廠事先預估該區域開挖總量為190立方公尺，已事先於97年6月報中報備云云，委無足採。是原告從事系爭土壤挖除作業，開挖土石方達200立方公尺以上，未事前報請被告核准，至為明確。
（六）本件原告雖從事系爭土壤挖除作業，開挖土石方達200立方公尺以上，未事前報請被告核准，惟觀之首揭土水法第11條第4項係明定：「控制場址未經公告為整治場址者，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施。」主要係規範控制場址未經公告為整治場址，所在地主管機關得依實際需要，命污染行為人提出污染控制計畫，經所在地主管機關核定後實施，並未含括已提出污染控制計畫而未依污染控制計畫實施之行為，是土地法第11條第4項規定實則係課予控制場址未經公告為整治場址之污染行為人，提出污染控制計畫之義務；是以有無依污染控制計畫實施，抑或在污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出有無經事前報備，核屬污染控制計畫實施之問題。尤其對照管制辦法第5條第1項規定：「污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。」明確就污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程，應事先報請主管機關核准後始得為之，故對於在污染管制區從事土壤挖除作業係規定應事前核准，其要件明確，相互比較，土水法第11條第4項規範就污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程內容並不明確，甚為顯然。準此，在污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程，未事先報請主管機關核准之行為，自不得逕行任意擴張土水法第11條第4項及第36條規範意旨及適用範圍，否則，違反法律明確性原則。本件原告從事系爭土壤挖除作業，開挖土石方達200立方公尺以上，雖有未事前報請被告核准之情形，然原告未事前報請被告核准即開挖土石方達200立方公尺以上，並非原告未能提出污染控制計畫之情形，依前揭說明，本件核屬管制辦法第5條第1項規定，污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工程，應先報請主管機關核准之範圍，自與土水法第11條第4項之要件不符，故被告該原處分以原告違反土地稅法第11條第4項之規定而作成處分，即有違誤。被告主張本件計畫既經被告核定，原告自應就核定之控制計畫內容據以實施，原告開挖土石方量超過200立方公尺應事先向被告踐行報備之程序，若未踐行此一程序，則屬未依核定計畫內容實施，即與土水法第11條第4項之規定牴觸，被告自得依同法第36條之規定裁處云云，並無可取。原告訴請撤銷，自屬有據。
（七）另被告雖主張原告未提出清理或污染防治計畫書，未完成事前報備之程序，亦屬違反土水法第14條第2項所定管制辦法之規定，本件違反土水法第11條第4項之規定，亦與土水法第14條第2項所定污染管制區管制辦法之規定牴觸，屬一行為違反數個行政法上義務，依行政罰法第24條從一重處罰之規定，依同法第36條裁處較重之處分云云。查本件原告業已於96年9月提出「台灣中油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠工廠區地下水污染控制場址及後勁段月眉小段736、736-1、737、841等4筆地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫（定稿本）」，自非違反首揭土水法第11條第4項規定。且原告未事前報請被告核准即開挖土石方達200立方公尺以上，並非原告未能提出污染控制計畫之情形，核屬違反管制辦法第5條第1項規定，業如前述，是本件並無一行為違反數個行政法上義務，核與行政罰法第24條之要件不符，自無被告所稱從一重處罰，依同法第36條裁處較重處分之情事。被告前揭主張，顯有誤會。
（八）末按前揭管制辦法第5條第1項規定之文義可知，主管機關就行為人所檢具之計畫書必為全面之審查，除有附具條件或為不同意見之表示外，主管機關依計畫書之內容為核准後，即對行為人發生規制效力，並依其核准之內容供主管機關事後監督之用。依被告94年9月13日高市府環二字第0940044949 號公告所載：「．．．公告事項：．．．五、管制事項：．．．（二）從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出時，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之。上述清理或污染防治計畫書得合併於污染控制或整治計畫中提出．．．。」再依上開管制辦法第5條第1項及土水法第35條第1項規定可知，於污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請各級主管機關核准後始得為之，若有違反，即應受罰。本件被告既依原告污染控制計畫內容，實際審查原告所提出之清理或污染防治計畫，並有條件的核准，則原告所提出「營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上者需事前報備」之條件，經被告核准後，即生規制之效力，倘原告從事營繕工程開挖土石方達200立方公尺以上，即有事前報請被告核准之義務，否則即屬違反管制辦法第5條第1項之規定。本件原告從事系爭土壤挖除作業，開挖土石方達200立方公尺以上，未事前報請被告核准，核屬違反土水法第14條第2項及管制辦法第5條第1項規定，被告仍應依土水法第35條第1項規定予以裁處，附此說明。
六、綜上所述，本件原告從事系爭土壤挖除作業，開挖土石方達200立方公尺以上，未事前報請被告核准，核屬違反土水法第14條第2項及管制辦法第5條第1項規定，應依土水法第35條第1項規定予以處罰，則被告原處分以原告違反土水法第11條第4項之規定，依土水法第36條第1項規定，裁處原告100萬元罰鍰，即有違誤，訴願決定遞予維持，亦有可議。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法並不足以影響本件判決之結果，自無庸逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 23 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 2 月 23 日
書記官 洪 美 智