高雄高等行政法院判決
98年度訴字第579號民國98年11月18日辯論終結原 告 甲○○被 告 嘉義縣新港鄉公所代 表 人 邱晋煌訴訟代理人 乙○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國98年8月11日府研法訴字第0980123371號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國98年1月19日申請收回出租耕地事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限。」民事訴訟法第248條定有明文。而依行政訴訟法第115條規定，上開民事訴訟法第248條在行政訴訟亦得準用。又所謂預備合併之訴，指原告對於同一被告預慮其所提起之先位有受判決敗訴之虞，而合併提起不能並存之備位之訟，於先位之訴為行政法院判決有理由時，就備位之訴即無庸為判決之合併訴訟；亦即以先位之訴不合法或無理由，為備位之訴之判決條件，若先位之訴有理由，備位之訴即無庸判決。查原告起訴狀及其民國98年11月8日辯論意旨狀所載訴之聲明為：1、先位聲明：（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告就原告98年1月19日申請收回之其所有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段343地號面積910平方公尺耕地，應作成核准原告收回並註銷新後字第46號私有耕地租約之處分。（3）被告應依上開土地98年1月1日公告現值26倍計算之賠償金，並自98年1月1日起至賠償日止按年率百分之5計息賠償原告。2、備位聲明：（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）原告所有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段343地號面積910平方公尺土地為「農業用地」不適用耕地三七五減租條例，被告應作成自98年1月1日起適用農業發展條例第20條第1項規定之處分等語，有各該書狀附本院卷可稽。然查，原告上開先位及備位聲明（1），其內容相同；另其備位聲明（2）所載內容，即為其先位聲明（2）所主張之法律上之依據及理由，性質上應屬攻擊防禦方法，而非為訴之聲明，此由原告起訴狀事實及理由欄3、（3）（起訴狀第4、5頁參照）所載之內容即足以證明。由上可知，原告所提起之預備合併之訴，核與其先位之訴即無不能並存關係之情形，故其上開備位聲明，無非其先位聲明之法律上之依據及理由，尚非所謂之預備合併之訴，揆諸前揭規定及說明，則本院於其先位聲明無理由時，自無庸就上開備位聲明予以裁判，先此敘明。
二、事實概要︰緣原告就其所有坐落嘉義縣○○鄉○○段宮前小段343地號土地（下稱系爭土地），與訴外人黃胡文子訂有耕地三七五租約。原告於98年1月19日檢具申請書，以系爭土地已於97年底租約期滿，且為擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，向被告申請收回系爭土地，經被告以98年2月23日嘉新鄉民字第0980002105號函，通知其補正符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之自有耕地土地登記謄本。原告乃於98年2月27日提出陳情書並檢具其所有同小段351地號自耕地（下稱系爭自耕地）之農業用地作農業使用證明書（下稱農用證明書）及都市計畫土地使用分區證明書（下稱使用分區證明書），經被告審查結果，認原告所有之系爭土地及系爭自耕地，均非屬農業發展條例第3條第11款規定之耕地，核與內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋（下稱系爭函釋）意旨不符，乃於98年3月20日以嘉新鄉民字第0980003481號函以原告逾期未補正，視為未申請，並檢還原申請書以外之文件（原告就此部分不服提起行政爭訟，另由本院98年度訴字第509號耕地三七五租約事件審理）。嗣被告再以98年4月24日嘉新鄉民字第0980004744號函（下稱原處分）以原告前揭申請不符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定之收回要件而否准原告之申請，並准由承租人續訂租約。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張︰
（一）系爭土地於97年12月31日租期屆滿，原告於98年1月19日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回，且於98年2月27日補正上開農用證明書及使用分區證明書，但被告僅憑系爭函釋，先則否准原告收回系爭土地，嗣又撤銷承租人續租部分，另又准承租人續租6年，反反覆覆，有違誠信原則、一事不再理原則及禁止恣意原則，明顯違法。又訴願決定書僅憑被告片面之詞率予駁回，其不備理由，違背行政程序法第4條至第10條、第160條第2項、中央法規標準法第5條第2項規定，也有悖憲法第22、23條規定，顯然違法違憲。
（二）次依司法院釋字第559號解釋，涉及人民財產權者，得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。惟內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱系爭工作手冊）及系爭函釋有關「自耕地」之記載，均非行政程序法第150條所定之法規命令，自不得限制原告之權利與義務。被告竟認為系爭土地與系爭自耕地不符合系爭函釋「耕地」與「自耕地」之規定，否准原告之申請，並核准承租人續租，自有違誤。
（三）再依72年11月29日增訂耕地三七五減租條例第19條第2、3項之立法意旨可知，當時擴大農場經營，要件在於業主兼自耕農，審核重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出租人所有，只要補償給佃農即得收回，故該條例所增訂之第19條第2項，已放寬出租人收回其出租地之限制。因之，上開條例第19條第2項所指「自耕地」顯然指「自耕之土地」或「現耕地」，也可解為「自耕之農地」或「自有農地實際耕作者」。原告所有2筆同地段土地即系爭土地與系爭自耕地，為何系爭土地即為「耕地」要繼續出租，另系爭自耕地卻不能作為擴大家庭農場經營規模之自耕地？本件被告之處分違反平等原則，亦悖行政程序法第9條及第36條之規定而無效。況農業發展條例第3條並無「自耕地」之定義，但依內政部89年8月5日台（89）內地字第8910123號函說明2之意旨，自耕農地之認定，得比照農用證明書之申請，由土地所有權人向土地所在地鄉、鎮、市、區公所提出申請，其所有權人身分之認定，則仍維持以切結書為之。但被告卻以系爭函釋為審核基準，對耕地三七五減租條例第19條第2項規定，增加法所無之限制，顯然違反法律保留原則，亦悖法律體系之完整性。況原告所有系爭自耕地100多年來都種水稻作農用未曾間斷，而系爭土地與系爭自耕地位於同一地段，其間僅相隔一條農路，應符合耕地三七五減租條例第19條第2項之規定。又被告不到現場勘查，作實質之認定，而指鹿為馬，無異故意否准原告申請收回系爭土地，自背於行政程序法第6、8條之明確性原則與誠信原則，也悖耕地三七五減租條例第19條第2項於72年11月29日增訂之立法目的，並牴觸上揭內政部89年8月5日台（89）內地字第8910123號函釋意旨，更背於司法院釋字第443、532、581號解釋，並濫用裁量權，增加對人民權利之限制，其處分即有違失。
（四）再按92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第11款所定義之「耕地」，僅指依區域計畫法所劃分為一般農業區，特定農業區，山坡地保育區，森林區內作為農牧使用之土地而言。因之，都市計畫內劃為農業區作為農牧使用之土地或依法令目前僅能作為農業使用之土地均非屬耕地，乃為農業發展條例第3條第10款規定之「農業用地」，自不適用耕三七五減租條例之規定，不啻宣告凡都市計畫區內農業用地之租賃均非屬耕地三七五租約，出租人欲收回此類出租農地，根本無須依耕地三七五減租條例之規定為之。又依農業發展條例第20條第1項：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之『農業用地』租賃契約應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。系爭土地被告列為「非耕地」，依上述規定，當然無適用耕地三七五減租條例之餘地。
（五）耕地三七五減租條例於72年12月23日公布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞亦未曾改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第11款定義，割裂適用耕地三七五減租條例之條文，遂否准原告之申請，依法有違。退萬步言，縱認系爭土地與系爭自耕地均非耕地，但依修正後農業發展條例第3條第10款定義之「農業用地」，於97年12月31日租期屆滿時，依該條例第20條第1項規定，即不適用耕地三七五減租條例之規定，應自98年1月1日起任由出租人收回，抑或依契約自由原則締結新農業用地租賃契約，不應再以公權力干預私權，更無再依耕地三七五減租條例強制續約之理。
（六）又按租賃契約屬私權範圍，本件系爭土地新後字第46號租約已於97年12月31日租期屆滿，租賃關係已消滅，原告亦於97年間通知承租人屆期不再續租，已阻卻租約之繼續，自無續約之理。次按契約之主體為締約之當事人，第三人縱與契約有關，仍不得行使契約上權利，因之，原處分對原告無拘束力。原處分依耕地三七五減租條例第6條強制租約登記，違背契約自由原則，亦有悖司法院釋字第580號解釋意旨。
（七）耕地三七五減租條例於38年以行政命令實施至今已一甲子，致原告之權利損失慘重。又72年11月29日增訂耕地三七五減租條例第19條第2項，其立法意旨係為使農業生產擴大其規模，進而能以較具現代化，較經濟之方式為農業之經營，至97年底業已實施26年。不料被告於系爭土地租期屆滿時，以原告系爭土地與同小段351地號土地均非耕地，增加法律所無之限制，故意阻礙原告收回系爭土地，顯已違法。原處分破壞法體系之完整性，嚴重影響法之安定性，與原告無法收回系爭土地有相當因果關係，被告自應負行政責任與賠償原告所受一切損害之責，其金額為：新臺幣（下同）860元×910平方公尺×26倍＝20,347,600元等語，並聲明求為判決如前所述。
四、被告則以︰
（一）依耕地三七五減租條例第19條第1項第2款及第2項規定，耕地租約期滿時，出租人所有收益足以維持一家生活者，出租人不得收回自耕。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受出租人所有收益須不足以維持一家生活者之限制。又依農業發展條例第3條第11款規定，耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。再依內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨，有關出租人擬依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖該條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為「自耕地」者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。另依系爭工作手冊6、辦理程序及作業方法：（3）審查：第1點記載略以：「鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符。如有不符，應以書面掛號通知申請人於15日內補正，補正期限必要時得延長之。該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申請』之內容．．．逾期未補正者，除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未申請』之內容，並退還申請書以外之全部文件，且應於申請書上記明本案退件處理經過情形。」等語、（4）核定：第1點記載：「臺灣省各鄉（鎮、巿、區）公所對於轄區申請案件及直轄巿政府地政處根據區公所彙送之申請案件，依照前開處理原則及審核標準，予以核定由承租人續訂租約或由出租人收回自耕。」（6）備查：第1點記載略以：「臺灣省各鄉（鎮、巿、區）公所於核定或調處後應送縣（市）政府備查。」（8）通知：第3點記載：「直轄巿政府地政處於核定後及臺灣省各縣（市）政府於備查後，應將申請案件發還鄉（鎮、巿、區）公所，由鄉（鎮、巿、區）公所將核定結果及文號通知出、承租人．．．。」等語。而耕地三七五減租條例第20條復規定，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。
（二）原告於98年2月27日向被告陳情有關「自耕地」認定疑義，經被告以98年3月2日嘉新鄉民字第0980002402號函轉嘉義縣政府，並經該府以98年3月4日以府地權字第0980037570號函復被告依內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函辦理。又內政部於98年3月26日以台內地字第0980054822號函復原告說明略以：「．．．2、查耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項．．．所稱『耕地』及『自耕地』，依農業發展條例第3條第11款之規定．．．本部以97年7月1日台內地字第0970105525號函釋略以：『．．．質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」等語在案，與農業發展條例第3條第11款規定及司法院釋字第580號解釋意旨並無不符。另本件原告於98年3月16日就有關系爭土地依系爭函釋為「非耕地」，是否於97年12月31日租期屆滿時即不適用耕地三七五減租條例發生疑義，而向被告申請向有關機關請示，經被告以98年3 月17日嘉新鄉民字第0980003272號函轉嘉義縣政府，再經該府函轉內政部釋疑，經內政部於98年4月6日以台內地字第0980063337號函復嘉義縣政府說明略以：「．．．2、有關非屬農業發展條例第3條第11款『耕地』定義之出租耕地，於97年12月31日租期屆滿時，是否適用耕地三七五減租條例規定乙節，查『耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。』為三七五減租條例第1條所明定，是以，已依耕地三七五減租條例規定訂定耕地租約者，自應適用三七五減租條例規定。」等語，綜上所述，被告否准原告之申請，並准由承租人續訂租約之處分，依法並無違誤。
（三）又依農業發展條例第3條第11款於92年2月7日修正之立法理由略以：「．．．3、修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小．．．故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』．．．改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際．．．。」等語，可知該條款已將耕地之定義範圍縮小，並將依都市計畫法劃定為農業區之土地，改列為「耕地以外之農業用地」，是以都市計畫之農業區已非屬「耕地」之範圍。此由內政部93年3月3日台內地字第0930063090號函釋內容說明2略以：「．．．由於都市土地之使用管制係依都市計畫及相關法令辦理而非以地目實施管制，其情形與非都市土地類似，又依92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第11款規定，都市計畫之農業區及保護區已非屬『耕地』之範圍，不以地目為耕地之認定依據．．．。」等語，亦可明瞭。從而，因原告提出申請之系爭土地及系爭自耕地土地，均為都市計畫內農業區之土地，乃耕地以外之農業用地，並非屬於農業發展條例第3條第11款規定「耕地」之範疇，依前揭內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨，原告依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法自有未合。
（四）另原告雖提出上開農用證明書及使用分區證明書，惟仍未符合內政部97年7月1日台內地字0000000000號函釋關於耕地三七五減租條例第19條第2項「耕地」及「自耕地」之意旨。因此，系爭土地承租人黃胡文子於98年2月13日依耕地三七五減租條例第20條之規定，向被告申請租約期滿續訂租約，被告於98年4月24日以嘉新鄉民字第0980004744號函准由承租人自98年1月1日至103年12月31日止續訂租約6年之行政處分即為合法。另原告請求被告須以98年1月1日公告現值26倍計算之賠償金，並自98年1月1日起至賠償日止按年利率百分之5計算利息賠償原告，亦未符合現行規定等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有被告私有耕地租約變更結果通知書、系爭土地及系爭自耕地之土地登記第2類謄本、原告私有耕地租約期滿收回耕地申請書、被告98年2月23日嘉新鄉民字第0980002105號函、原告98年2月27日陳情書、農業用地作農業使用證明書、都市計畫土地使用分區證明書、被告98年3月20日嘉新鄉民字第0980003481號及98年4月24日嘉新鄉民字第0980004744號函附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告所有系爭土地及系爭自耕地，是否為農業發展條例第3條第11款規定之耕地？被告以98年4月24日嘉新鄉民字第0980004744號函否准原告依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，向其申請收回系爭土地，是否合法？茲分述如下：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」耕地三七五減租條例第1條定有明文。次按「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」為土地法第106條第1項所明定。又「耕地三七五減租條例第1條內載耕地租佃，依本條例之規定云云，是限於耕地之租佃始有該條例之適用，而所謂耕地之租佃即土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言，此觀該條例第1條暨土地法第106條第1項之規定自明。」「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言．．．。」最高法院44年台上字第611號及最高行政法院45年判字第83號均著有判例可資參照。綜上法律規定及判例意旨，足見耕地三七五減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用耕地三七五減租條例之規定。
（二）次按「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第20條第1項及第2項分別定有明文。而農業發展條例第20條於92年2月7日修正之立法理由：「1、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。2、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。3、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」因此農業發展條例第20條第1項乃將「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍係包含耕地及耕地以外之農業用地。而該條文第2項規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例．．．訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」其規範之範圍亦應作相同之解釋，即包含耕地及耕地以外之農業用地。由上足見，耕地三七五減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。
（三）再按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：．．．2、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」復為耕地三七五減租條例第19條第1項第2款、第2項所明定。因上開耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。則由耕地三七五減租條例第19條第2項之立法目的觀之，不論係耕地或耕地以外之農業用地，均有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之必要，而有該條項之適用。又農業發展條例第3條第11款原規定：「耕地︰指合於下列規定之土地︰（1）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都巿計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都巿土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（2）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」嗣於92年2月7日該條文修正為：「耕地：
指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正之立法理由為：「．．．3、修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際．．．。」則由上開條款修正之立法理由可知，其縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要。惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮耕地三七五減租條例第19條第2項適用範圍之目的，故農業發展條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，並不影響耕地三七五減租條例第19條第2項之適用範圍，即耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」仍應包含耕地及耕地以外之農業用地。準此，本件被告辯稱農業發展條例第3條第11款已將耕地之定義範圍縮小，而原告提出申請之系爭土地及系爭自耕地土地，乃依都市計畫法劃定為農業區之土地，係耕地以外之農業用地，均非屬於農業發展條例第3條第11款規定之耕地，自無耕地三七五減租條例第19條第2項之適用云云，顯有誤解，核不足採。
（四）至於內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函之說明雖略以：「．．．2、．．．有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」等語，惟將耕地三七五減租條例第19條第2項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」所謂「自耕地」及「耕地」限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地。然此卻造成在解釋耕地三七五減租條例所稱「耕地」之定義時，於耕地以外之農業用地是否適用耕地三七五減租條例時，即解釋為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋耕地三七五減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對耕地三七五減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，本院自得拒絕加以適用。
（五）經查，本件原告就系爭土地與黃胡文子訂有耕地三七五租約，業於97年底租約期滿，原告乃於98年1月19日以其本人確能自認耕作，為擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，向被告申請收回系爭土地；而黃胡文子於同年2月13日亦依同條例第20條之規定，向被告申請租約期滿續訂租約。惟嗣因被告認原告所提出系爭自耕地及系爭土地均非屬於農業發展條例第3條第11款規定之「耕地」，核與內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨不符，被告乃於98年2月23日以嘉新鄉民字第0980002105號函通知原告檢附符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之自有耕地土地登記謄本憑辦，並請於文到之日起15日內補正。原告復於98年2月27日提出陳情書並檢附其所有系爭自耕地之農用證明書及使用分區證明書，向被告提出補正，經被告審查結果，仍認與內政部上開函釋意旨不符，被告遂以原告「因逾期未補正，視為未申請」為由，於98年3月12日以嘉新鄉民字第0980003117號函復原告，除檢還原申請書以外文件，並准由承租人續訂租約，租期自98年1月1日至103年12月31日。又被告復於98年3月20日以嘉新鄉民字第0980003481號函通知原告更正（即刪除）被告上開98年3 月12日函文有關「並准由承租人續訂租約，租期自98年1 月1日至103年12月31日」之內容。嗣案經嘉義縣政府以98 年4月15日府地權字第0980050396號函復被告准予備查後，被告乃以原處分通知原告說明略以：「．．．2、．．．因出租人（甲○○）之自耕地及申請收回自耕之三七五租約之土地，均不符合內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋之『耕地』及『自耕地』之規定，即不符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回耕地之要件，故本所核定准由承租人續訂租約。（隨函檢附出租人申請收回、承租人申請續訂核定承租人續訂租約通知書1份）」等情，除如上述外，並有出租人及承租人之自任耕作切結書、黃胡文子私有耕地租約期滿續訂租約申請書、被告98年3月12日嘉新鄉民字第0980003117號函、嘉義縣政府以98年4月15日府地權字第0980050396號函及核定承租人續訂租約通知書附卷可稽，應堪認定。
（六）惟查，系爭土地係於農業發展條例於89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約乙節，除有被告私有耕地租約變更結果通知書附卷可稽外，復為兩造所不爭執，而堪認定。準此，依農業發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依耕地三七五減租條例等相關規定。又原告所提出之系爭自耕地之農用證明書及使用分區證明書，已足以證明該筆土地係屬耕地三七五減租條例第19條第2項規定之「自耕地」，但被告卻以原告逾其未補正該土地符合農業發展條例第3條第11款「耕地」定義之土地登記謄本，而否准原告依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回系爭土地之申請，揆諸前揭規定及說明，自有未合。又原告雖另主張被告故意阻礙原告收回系爭土地，其作為違法，顯然與原告之收回出租耕地有相當因果關係，因此被告應依系爭土地98年1月1日公告現值26倍計算之賠償金額20,347,600元（計算式：860元×910平方公尺×26倍＝20,347,600元），並自98年1月1日起至賠償日止按年利率百分之5計算利息賠償原告損失云云。惟按「憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。中華民國40年6月7日制定公布之耕地三七五減租條例（以下稱減租條例），旨在秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。其藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。雖未設置保護出租人既有契約利益之過渡條款，惟因減租條例本在實現憲法規定國家對於土地之分配與整理暨扶植自耕農之意旨，且於條例制定之前，減租政策業已積極推行數年，出租人得先行於過渡時期熟悉減租制度，減租條例對出租人契約自由及財產權之限制，要非出租人所不能預期，衡諸特殊之歷史背景及合理分配農業資源之非常重大公共利益，尚未違背憲法上之信賴保護原則。」司法院釋字第580號解釋意旨參照。則被告依耕地三七五減租條例規定，執行國家之農業政策，限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，尚難謂為違法；且就本件原告申請收回系爭土地事件，被告係依內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋規定，而認定原告之申請案，與耕地三七五減租條例第19條第2項規定不符，因而否准其申請，因該函釋為中央主管機關內政部所為之解釋，被告辦理相關業務，自應受其拘束（行政程序法第161條規定意旨參照），故被告依前揭內政部函釋規定，否准原告收回系爭土地之申請，尚難謂被告有何故意或過失侵害原告之權利可言。原告上開主張，尚非可採。
六、綜上所述，耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「耕地」應包含耕地及耕地以外之農業用地，且原告已提出系爭自耕地之農用證明書及使用分區證明書，足以證明該土地符合上開條項規定之「自耕地」，則原告為擴大家庭農場經營規模，自得收回與系爭自耕地同一或鄰近地段內之系爭土地自耕，而不受原告所有收益須不足以維持一家生活之限制。被告認原告本件申請不符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回耕地之要件，而否准原告收回系爭土地之申請，並准由承租人續訂租約，即屬違法。訴願決定未予糾正，亦有違誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由。惟原告此部分之訴雖有理由，然就其請求被告作成核准原告收回系爭土地並註銷新後字第46號私有耕地租約之處分部分，因被告尚未為實質審查，故原告是否符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回之條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形，事證未臻明確，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解對於原告作成決定，其餘部分，不應准許，應予駁回。另原告請求被告應依系爭土地98年1月1日公告現值26倍計算之賠償金20,347,600元，並自98年1月1日起至賠償日止按年利率百分之5計算利息賠償原告部分，亦無理由，應併予駁回之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
書記官 宋 鑠 瑾