高雄高等行政法院判決
98年度訴字第584號99年5月18日辯論終結原 告 甲○○被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 陳世明 律師上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國98年7月27日經訴字第09806115390號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分關於裁處新臺幣100萬元罰鍰部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告盜（濫）採土石聯合稽查小組於民國98年1月25日下午3時許至原告所有坐落屏東縣里○鄉○○段第172─66地號土地（下稱系爭土地）勘查，發現現場留有1個坑洞（長約8公尺、寬約6公尺、深約2.2公尺），1臺挖土機及2臺砂石車，乃拍照存證，並當場製作勘查紀錄及違反土石採取法行為人陳述意見紀錄。經被告審酌認定原告未取得土石採取許可即擅自於系爭土地採取土石，違反土石採取法第36條及區域計畫法第21條規定，遂以98年1月25日屏府水政採字第00428號行政處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並禁止原告繼續違反管制使用土地、採取土石，及將已採取之土石外運。原告對於違反土石採取法部分不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂對於罰鍰部分提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）被告係以系爭土地之地勢較鄰近土地低，且現場留有大型坑洞，認為該大型坑洞係原告在系爭土地採取土石所致為據，認定原告未經許可採取土石。惟系爭土地係原告於91年4月10日向訴外人莊春昭購買，而莊春昭將系爭土地售予原告前，早於78年5月17日即經被告同意於系爭土地設置土堤圍築淡水養殖池，且莊春昭確有於系爭土地挖掘養殖池並申請設置機械動力設備抽汲地下水。
（二）嗣原告於91年4月10日向莊春昭購買系爭土地後，又繼續養殖一段時間後始停止養殖。適訴外人翔聯砂石有限公司（下稱翔聯公司）因其場所有污泥及積水需要排出，遂與原告於92年3月13日簽訂土地使用協議，約定翔聯公司得利用系爭土地排水（因莊春昭設置之養殖池深度較路面約低10公尺），排出之污泥任由原告自行處置，撿出堪作農業使用之泥土無償供原告回填土地，撿出之回填土歸原告所有，翔聯公司不主張任何權利等語，並經公證。由此可知，莊春昭設置之養殖池深度原本低於路面逾10公尺，但自93年3月起，原告以自翔聯公司取得、經撿出之堪作農業使用泥土填附，才使養殖池坑洞深度變淺至僅餘約2公尺。被告不察，反以稽查人員發現系爭土地上有一深約2公尺之大型坑洞，即認定原告於系爭土地挖掘坑洞採取土石，被告顯係將莊春昭所設置，經原告回填之養殖池遺跡誤為係原告所挖掘之坑洞（稽查人員於稽查時亦未敢否認土地上有一養殖魚塭遺跡，但僅籠統稱該魚塭遺跡深度似較以往為深云云）。是以，原告利用系爭土地作為污泥處理場所，將取得之污泥置放土地上晒乾、撿出雜質後再運交供使用，固有違反區域計畫法有關土地管制使用規定，但絕無未經許可而在系爭土地採取土石之行為（原告於稽查人員稽查後，為免遭誤會且示清白，已將系爭土地填平），原處分裁處罰鍰部分確有違誤等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分關於裁處罰鍰100萬元部分均撤銷。
三、被告則以︰
（一）被告78年5月17日78屏府農務字第53036號函說明欄第2點已載明：「使用內容：以土提圍築淡水養殖池，預定使用10年‧‧‧。」等語，足見即使莊春昭於78年間確有在系爭土地上從事養殖事業，其所設置養殖池乃以「土堤圍築」方式構築，並非向下挖深，故不會留下坑洞。原告辯稱該長約8公尺、寬約6公尺、深約2.2公尺之大坑洞乃莊春昭所設置養殖池之遺跡，顯與事實不合。
（二）現場所留之坑洞長約8公尺、寬約6公尺，面積僅約48平方公尺，面積甚為狹小，並無法做為養殖漁業使用，且該坑洞留有明顯鑿痕，乃由人工藉機具新挖掘而成，顯非養殖池所留遺跡。
（三）依系爭土地使用協議第4條之約定：「本件土地協議使用其間為5年（自92年3月13日起至97年3月12日止）。期滿後，雙方另訂協議。」顯見本件查獲時（即98年1月25日）系爭土地已無供翔聯公司作排水之用，豈有再挖掘污泥之必要？
（四）又原告於98年1月25日查獲時陳稱：「提供鄉公所沈澱污泥並作為回填之用」「要清除沈澱池污泥，才會挖取土方，以作為回填污泥曬乾」「（問：本件違法採取土石行為並外運他處，你是否同意？）我要運載土方作為回填農地之用。」等語，則原告所清除外運者是為何物？前稱是污泥（原告稱：「清除沈澱池污泥，才會挖取土方」，後則改稱可供回填農地之土方（原告稱：「我要運載土方作為回填農地之用」），其前後供述顯不相符。
（五）如原告所述，系爭土地現為污泥處理場，其運載之泥土係鄉公所運來置放該地之污泥，然原告並無提出相關證明以證之。況由現場照片所顯示之挖掘處縱剖面觀察，土石層結構相當縝密，遭挖掘後，清晰留下原始地層地貌，若係污泥，因其土層結構鬆散，挖掘後應會立即塌陷，不會留下如此明顯鑿痕。且因是外運而來之污泥，與系爭土地原有土石不同，剖面理應呈現原有土層與新增土層（污泥）2種不同土地狀態，但是現場所遭挖取之土石與鄰近尚未開採土地之土質均相同，現場開挖土地之剖面所呈現之土層顏色、外觀均相同，原告所述其施工運載是在清運污泥云云，均與現場稽查時拍攝之照片所呈現者不符，顯見遭原告挖取運載之土石確實為自系爭土地內挖取無疑。
（六）至於原告雖稱嗣後已將坑洞填平，然98年2月24日屏東縣政府派員到現場履勘時，系爭土地並無恢復原狀，且即若已有填平，亦屬事後之補救措施，並不影響原告因違法採取砂石之違法事實所產生之法律效力。
（七）縱原告所外運出售之土石，確是泥水沉澱後所產生之土石。惟按「本法用辭，定義如下：1、土石：指礦業法第2條所列各礦以外之土、砂、礫及石等天然資源。2、陸上土石：指賦存於陸地之土石。3、河川及水域土石：指賦存於河川區域及湖泊之土石。」為土石採取法第4條第1款、第2款及第3款所明文規定。又同法施行細則第2條第1款規定：「本法第4條第2款所稱陸上土石，包括平地土石及坡地土石，其定義如下：1、平地土石：指賦存在平地地表以下之土石，包括河川區域外沖積扇、沖積平原、舊河床、臺地及盆地等賦存之砂石。2、坡地土石指下列三種岩層‧‧‧。」足見河川區域外沖積扇、沖積平原、舊河床、臺地及盆地等賦存之砂石，仍屬土石採取法所規定之土石。而原告所外運出售之土石，縱為泥水沉澱後所產之土石，其性質與河川區域外沖積扇、沖積平原等賦存之砂石無異，亦應屬土石採取法所規範之土石範圍，其挖取外運，仍應申請許可等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有屏東縣政府盜（濫）採土石聯合稽查小組現場勘查紀錄、違反土石採取法行為人陳述意見紀錄、現場照片4張及98年1月25日屏府水政採字第00428號屏東縣政府行政處分書、訴願決定書及起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為：原告是否有於系爭土地上未經申請許可而採取土石之違章行為，原處分關於裁處100萬元罰鍰部分，是否合法？茲分述如下：
（一）按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：1、採取少量土石供自用者。2、實施整地與工程就地取材者。3、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。4、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。5、政府機關辦理重要工程所需者。6、磚、瓦或窯業，開採土石自用者。」「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰」固分別為土石採取法第3條第1項及第36條前段所明文規定。惟倘行為人所採取之土石，非屬土石採取法所欲規範之範圍者，即未違反土石採取法第3條第1項前段之規定，自不能依土石採取法第36條前段規定裁處罰鍰。而依土石採取法第4條第1款及第2款之規定：「本法用辭，定義如下：1、土石：指礦業法第2條所列各礦以外之土、砂、礫及石等天然資源。2、陸上土石：指賦存於陸地之土石」又依同法施行細則第2條之規定：「本法第4條第2款所稱陸上土石，包括平地土石及坡地土石，其定義如下：1、平地土石：指賦存在平地地表以下之土石，包括河川區域外沖積扇、沖積平原、舊河床、臺地及盆地等賦存之砂石。2、坡地土石指下列三種岩層：（1）坡地礫石層：指原沉積膠結之礫石層，經造山作用隆起而成者。（2）坡地砂土層：指原沉積之砂、黏土及一般土層，經造山作用隆起而成者。（3）碎石母岩：指以岩盤或岩體型態賦存，經開採碎解作為骨材者。」揆諸上開條文所規定之「賦存」意指土石原存在於陸地之狀態而言，而土石採取法施行細則第2條所列舉之土石類型均為因自然作用而形成者，可見土石採取法第4條第1款雖將「土石」定義為礦業法所列各礦以外之土、砂、礫及石等天然資源，但此類天然資源仍應以自然形成而賦存於陸地者為限，始為受土石採取法規範之陸上土石。再參以土石採取法第1條前段規定：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法。」可知本法係以土石資源、維護自然環境、防止災害及國家永續發展之保護為目的，是倘行為人採取之土石並非自然賦存於土地，而係置於人工設施者，自非土石採取法所欲規範之對象，從而行為人縱未經許可而採取，仍非違反土石採取法之規定。
（二）次查，訴外人莊春昭前於78年間即向被告申請在系爭土地設置養殖設施（淡水養殖池），嗣於88年間，莊春昭為於該養殖池設置機械動力設備抽汲地下水，又向被告申請水權登記等情，有被告78年5月17日78屏府農務字第53036號函及被告核發之流水號0000000號水權狀可資為證（本院卷第12、13頁）。嗣原告於91年4月10日向莊春昭購買系爭土地後，又於92年3月13日與翔聯公司簽訂土地使用協議，約定：「乙方（即原告）所有坐落屏東縣土庫段172─66、1982等2筆土地全部願無償供甲方回填僅堪作農業使用之泥土，陸續回填之填附物歸乙方所有，甲方（即翔聯公司）不再主張任何權利」「甲乙雙方就本件土地使用關係，僅供填土排水之使用關係，本件土地之管理使用權利義務仍歸乙方」「本件土地協議使用期間為期5年（自92年3月13日起至97年3月12日止）。期滿後，雙方另定協議。」等語，並經公證，亦有屏東縣里港地政事務所異動索引（訴願卷第10頁）、公證書及土地使用協議（本院卷第14、15頁）為證。而證人即翔聯公司負責人庚○○於本院99年3月17日行準備程序時亦結證：「（問：為什麼要訂定使用協議書？）因為砂石洗選後會有泥漿，需要排放，因為我們不能直接排放溪流，必須先經過沈澱才能夠放流」「（問：是○里○鄉○○段172─66、1 982地號土地作沈澱池嗎？）是」「（問：92年到97年都有使用嗎？）有，現在偶而還是會使用，沒有間斷過」「（問：你公司污泥是否從照片上管線口【訴願卷第23頁照片，法官提示予證人閱覽】排放出去？）是」「（問：5年的使用期限到了，為什麼還可以繼續排放？）原告說繼續使用就可以了，不用再付費。」等語，核與上開公證書、土地使用協議及如訴願卷第23頁之照片所示情形相符。是以，系爭土地原係莊春昭以築堤設置作養殖池使用，嗣原告向莊春昭購買系爭土地後，自92年3月13日原告與翔聯公司簽訂土地使用協議時起，迄原告遭被告稽查時止，系爭土地係全部提供給翔聯公司作沈澱池排放泥水使用等情，應堪認定。
（三）本件被告雖以98年1月25日稽查時，現場留有原告所挖掘之坑洞（長約8公尺、寬約6公尺、深約2.2公尺）、1 臺挖土機及2臺砂石車，且原告所採取之土方與鄰近尚未開採土地之土質、顏色、外觀均相同為據，認定原告有未經許可於系爭土地採取土石之行為。惟查：
1、系爭土地自92年3月13日原告與翔聯公司簽訂土地使用協議時起，迄原告遭被告稽查時止，係全部提供給翔聯公司作沈澱池排放泥水使用等情，已如前述。而依上開土地使用協議之記載：「乙方之本件土地現為低窪地（深度約為低於路面10公尺）」等語，而證人庚○○於前揭準備程序亦證稱：「（問：與原告訂協議書時，有無看過這塊土地？）有，整塊土地確實很深，就是低窪地，從我們公司路面進來越來越深」「（問：協議書上有寫低於路面10公尺，這10公尺如何測量出來？）我們拿竹竿測量中間點，平均大約有10公尺深，有的地方比10公尺深，有的地方比10公尺淺」「（問：當時的地貌與現在的地貌有無一樣？【庭呈照片附卷，提示照片第1、2張照片予證人閱覽】）當時土地比這個還要深，是沼澤地，不是像現在土地這麼乾。」等語，可見坐落系爭土地之養殖池於92年3月間，經原告與翔聯公司協議全部供作沈澱池排放泥水使用時，原本為深度約10公尺之低窪地，嗣因翔聯公司排放泥水至系爭土地，泥土沈澱後始逐漸淤積。本院於99年1月22日至系爭土地勘驗，亦發現系爭土地之地勢雖仍較四周土地低，但現已無10公尺之深度，亦有勘驗時繪製之172─66地號土地略圖及當場拍攝之現場照片（本院卷附之勘驗筆錄）可資為證，足認系爭土地確有因砂石廠排放泥水致泥土沈澱淤積而變淺之情形。則原告主張其於系爭土地採取之土方係翔聯公司排放之泥水沈澱而成，而非系爭土地遭沈澱泥土覆蓋前之原有土石，即非無據。
2、被告於本院99年4月20日行言詞辯論時雖以：沈澱池之泥土與原告於系爭土地採取之泥土不同，沈澱池之泥土土質較為鬆散，而原告採取之土石土質相當緊密，應係系爭土地之原有土石云云置辯。惟依被告稽查人員於98年1月25日稽查時所拍攝之照片編號3、4（訴願卷第24頁）及被告於本院98年12月9日行準備程序庭呈之照片所示，原告所挖掘之坑洞及堆置之土堆均只有泥土，並無石頭、砂礫；嗣經本院於99年1月22日至系爭土地勘驗時，亦發現系爭土地範圍內之土壤確實只有泥土而無石頭、砂礫，亦有本院勘驗時所拍攝之照片32張附卷可稽。又證人庚○○於前揭準備程序亦結證陳稱：「（問：洗出來的污水帶有泥沙嗎？）有」「（問：泥沙很多嗎？）有時候要看含泥量」「（問：98年1月份的時候，相關單位有去查【法官提示訴願卷第24頁照片、本院98年12月9日準備程序被告庭呈照片予證人閱覽】，原告有請怪手挖，所挖的土是否你砂石場沈澱的污泥還是其他土？）這是污泥洗選出來沈澱的土方」「（問：為什麼能夠看得出來？）因為我們公司也有沈澱池，所挖出的土也是一樣」「（問：有大小石頭？）不會，因為生產時砂石在網子上面用水沖洗，土與水才會從網子滲透下去，石頭會留在網子上面，所以不會有石頭」「（問：從照片看有無石頭？）沒有」等語，核與上開照片所示之現場情況相符，應可採信。可見系爭土地確實已為翔聯公司排放之泥水經沈澱所形成之泥土覆蓋，益證原告所採取之土方確實係由翔聯公司所排放之泥水沈澱而來。被告辯稱兩者土質不同，原告所採取之土方係原有土方云云，不但未舉證以實其說，且其所辯亦與事實不符，即不足採。
3、由上可知，原告所採取之土方確係翔聯公司排放之泥水沈澱而成之泥土，而非系爭土地遭沈澱泥土覆蓋前之原有土石，則被告認定原告未經許可於系爭土地採取原有土石，即與事實不符，顯有違誤。
（四）又被告另辯稱縱認原告採取之土方為泥水沉澱後所產生者，其性質與河川區域外沖積扇、沖積平原等賦存之砂石無異，亦應屬土石採取法所規範之土石範圍，仍應申請許可始得採取云云。惟本件原告所採取之土方既為翔聯公司將清洗砂石所產生之泥水排放至系爭土地（沈澱池）而沈澱之泥土，則此類泥土乃係因人為作用而形成，與河川區域外沖積扇、沖積平原等因自然作用形成之土石已顯不相同。再者，翔聯公司處理生產砂石級配之模式，係先碎解並清洗已由他處運來之土石，經篩選出可用之砂石，並將泥水排入系爭土地沈澱後，再將不含泥土之水排放溪流。而依上開土地使用協議約定：「乙方所有坐落屏東縣土庫段172─66、1982等2筆土地全部願無償供甲方回填僅堪作農業使用之泥土，陸續回填之填附物歸乙方所有，甲方（按即翔司）不再主張任何權利」「甲乙雙方就本件土地使用關係，僅供填土排水之使用關係，本件土地之管理使用權利義務仍歸乙方。」等語，可知原告無償將系爭土地（沈澱池）提供給翔聯公司作排水使用，其目的係為取得沈澱後之泥土，再將泥土曬乾製成堪作農業使用之土壤，售予農民作為改良農地之表土使用。準此以觀，原告採取之泥土，原本雖與砂、礫、石頭共同自然賦存於他處陸地，但經採取後由翔聯公司清洗、篩選，殘餘之泥水排放至系爭土地沈澱後再排放至溝渠，故沈澱後之泥土並非賦存於系爭土地，揆諸前揭土石採取法第3條第1項及第36條之規範意旨，原告於系爭土地（沈澱池）採取泥土之行為，即非土石採取法所欲規範之對象，無須申請許可即可採取。被告辯稱原告採取沈澱泥土之行為亦應申請許可云云，自不可採。
五、綜上所述，被告未詳查原告所採取之土方為其將坐落系爭土地之養殖池供作沈澱池使用後，泥水沉澱所產生之泥土，即逕依土石採取法第36條前段以原處分裁處100萬元罰鍰，洵屬有誤。訴願決定遞予維持，亦有可議。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於裁處罰鍰部分為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，故原告請求傳訊三廍村村長，以證明里港鄉公所另有運泥土來系爭土地堆放，及兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予傳訊及一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 31 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 5 月 31 日
書記官 宋 鑠 瑾