高雄高等行政法院判決
98年度訴字第615號99年1月7日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 乙○○被 告 雲林縣大埤鄉公所代 表 人 丙○○ 鄉長訴訟代理人 戊○○
參 加 人 丁○○輔 佐 人 己○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服雲林縣政府中華民國98年9月3日府行法字第0981000337號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於否准原告收回坐落雲林縣○○鄉○○○段○○○○○號面積0.4788公頃土地2分之1部分撤銷。
被告對於原告民國98年2月5日申請收回出租耕地事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落雲林縣○○鄉○○○段（下稱茄苳腳段）2122地號耕地（下稱系爭土地），地目田，面積0.4788公頃，出租與承租人即參加人丁○○，訂有嘉字第207號租約書，租期於民國97年12月31日屆滿。參加人於98年2月4日向被告申請續訂租約，原告亦於98年2月5日（訴願決定書誤繕為98年2月6日）依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1項規定，以收益不足以維持一家生活為由，收回自耕。
經被告耕地租佃委員會於98年3月27日調解不成立，被告遂以98年3月30日埤鄉民字第0980003328號函雲林縣政府：「本案業經本鄉租佃委員會98年3月27日調解不成立，依規定報鈞府續予調處。」雲林縣政府以98年4月1日府地權字第0980040786號函復被告：「貴所所送耕地出租人甲○○以不足生活申請收回自耕，承租人丁○○申請續訂租約，經審核均不足以維持一家生活予以調處乙案，耕地租佃委員會於調處時應斟酌出、承租人雙方之收支情形作成決議，由承租人續訂租約或由出租人收回自耕，或部分耕地收回自耕、部分承租人續訂租約，俾使不服之一方得依法請求行政救濟，本案請依上開規定辦理，請查照。」被告耕地租佃委員會乃於98年5月1日續為調處，調處結果：「㈠主○○○鄉○○○段○○○○○號，面積0.4788公頃，一半由申請人丁○○繼續承租，一半由地主收回。㈡理由：依雙方之陳述，雙方生活實為困難，由委員會決議土地一半由地主收回，一半讓佃農繼續耕作。」被告遂以98年5月8日埤鄉民字第0980005112號函送調處程序筆錄予原告及參加人，並以98年5月8日埤鄉民字第0980005113號函報經雲林縣政府98年5月22日府地權字第0980060347號函備查。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟（參加人對被告否准其續租系爭土地2分之1部分，提起訴願，遭決定駁回，未再提起行政訴訟而告確定）。
二、本件原告主張︰
（一）本件原處分被告逕予核定「出租耕地一半准由出租人甲○○收回自耕，一半准由承租人丁○○續訂租約」及「准由承租人自民國98年1月1日起至103年12月31日止續訂租約6年」，有以下之違法：
１、原告於98年2月6日依據減租條例第19條第1項規定，填具「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」（下稱收回耕地申請書），申請將系爭土地（嘉字第207號租約）及茄苳腳段2189地號耕地（嘉字第929號租約，承租人為訴外人蘇茂影等5人，此部分業經原告收回自耕）2耕地收回自耕，依據該申請書表單說明二：「出租人得依法申請收回其出租耕地之全部或一部，其為一部之申請者應以出租予同一承租人全部之耕地為單位」。本案原告業經被告審核符合減租條例第19條第1項規定，自應准予依法收回出租予同一承租人（嘉字第207號租約）全部之耕地自耕。因此，原處分上開核定自與減租條例第19條第1項規定牴觸。
２、本件原告依規定申請將上開2耕地收回自耕，符合減租條例第19條第2項規定，即與鼓勵出租人收回自耕、擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率，以促進農業現代化之農業政策相吻合。則原處分上開逕予核定，自與減租條例第19條第2項規定牴觸。
３、原告因長子葉大山、長女葉芙蓉常年失業在家，妻子葉黃月春領有殘障手冊，平日重病在床生活無法自理，需外傭長期照顧，日常生活費用均靠親友接濟，方不致流落街頭乞討。原告為三七五減租原有地主之長孫，雖因繼承而擁有耕地之所有權，卻因減租條例嚴苛限制出租人收回耕地，致原告長期被剝奪土地之使用權與支配權，「有田而無權自耕」，卻因擁有耕地所有權而無法申請社會救助，實不符社會公義。今原告在私有耕地租約屆滿，在符合減租條例第19條「耕地租約期滿，收回自耕」之規定，依法申請將耕地收回自耕，並無妨害社會秩序、公共利益，亦無妨害他人自由、更不生緊急危難之情事。且原告亦無減租條例第20條規定「出租人依法不得收回耕地之情形」，於租期屆滿時，自得依法申請收回自耕。再依憲法第22條規定，原告對系爭土地有「自由決定其締約方式及締約內容之自由」；復依憲法第15條規定，原告對系爭土地擁有財產權，「自得依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能」，自應准予原告依法收回自耕。故原處分上開核定，與憲法第15條、第22條、第23條規定牴觸。
４、本案租佃爭議，經耕地租佃委員會於98年3月27日第1次調處，該委員會所提之調處方案為「耕地由地主收回，並補償減租條例第17條第2項第3款終止租約當期之公告土地現值減除土地增值稅後餘額3分之1」。原告因家庭經濟困頓，無力負擔龐大之補償金，經現場表達「願以1期稻作租金補償承租人，以收回耕地」。因雙方無共識，該次調處結果為「租佃雙方各堅持己見，無法形成共識，調解不成立」。本案於98年5月1日經耕地租佃委員會再次調處，該委員會並未依司法院釋字第580號解釋之意旨予以調處，准由原告依法收回自耕。而提出「土地一半由地主收回，一半讓佃農繼續耕作」之調處方案，在調處方案未經租佃雙方同意下，即逕自作成本件原處分之決定，未依減租條例第26條相關規定程序及司法院釋字第580號解釋意旨辦理，其調處方案並未衡酌憲法第22條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，參酌當事人之經濟條件、土地收益情形、殘餘租期予以調處。原處分不但未圓滿解決問題，反而增加租佃雙方之緊張與對立，參加人迄今仍佔據系爭土地之全部，且1期稻作之租金亦未依約繳付，已嚴重侵犯原告之財產權。故原處分上開逕予核定，與減租條例第26條規定相牴觸。
５、原告無減租條例第20條規定之出租人依法不得收回耕地之情形，故於租期屆滿時，依法得申請收回自耕。被告在未經原告「同意續訂租約」及「會同申請登記」情形下，逕自核定參加人續訂98年1月1日起至103年12月31日止之私有耕地租約，已牴觸減租條例第6條「租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記」之規定。
（二）司法院釋字第580號解釋對減租條例第19條「耕地租約期滿，收回自耕」及第17條「租期屆滿前終止租約之補償費」相關條文規定，解釋摘要如下：
１、減租條例第19條第1項第1款之規定：為因應全球化之農業競爭環境、獎勵農業科技及多元化新產業型態之發展，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。
２、減租條例第19條第1項第2款之規定：出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，可能降低承租人成為自耕農之意願，而偏離憲法第143條第4項規定扶植自耕農之本旨。基於出租人與承租人法律地位與社會地位相同之公平合理原則，對於符合收回自耕事由之出租人，應准其收回自耕。
３、減租條例第19條第2項之規定：為放寬對於出租人財產權之限制，使耕地之出租不致形同剝奪耕地出租人之土地所有權。立法機關於72年12月23日增訂「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制」。以鼓勵出租人收回自耕、擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率，促進農業現代化。
４、減租條例第19條第3項之規定：耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人。大法官認為：「契約期滿後，當事人之租賃關係當然消滅，猶另行課予出租人補償承租人之義務，乃增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵出租人收回自耕、擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化」之立法目的顯有牴觸，違背憲法第23條比例原則之規定及第15條對人民財產權之保障。因此，第19條第3項準用第17條第2項第3款部分，則予以宣告違憲。應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時（即至95年7月9日），失其效力。
５、減租條例第17條第2項第3款之規定：如耕地出租人欲於期滿前終止租約，即應承擔補償耕地承租人之義務，乃為彌補耕地承租人喪失耕地租賃權之損失，以平衡雙方權利義務關係。惟不問情狀如何，補償額度一概為3分之1之規定，有關機關應衡酌憲法第22條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，儘速予以檢討修正。因此，減租條例第17條第2項第3款遭限縮解釋，「限於租期屆滿前收回耕地時，出租人方有補償義務」。為因應上開釋憲意旨，內政部於95年10月12日公告減租條例部分條文修正草案，將現行減租條例第17條規定修正為「出租人應補償承租人，其補償價額或方式由雙方協議，協議不成，一方得依第26條規定申請調解。直轄市或縣（市）政府受理前項調解，所提之『調解方案』，應參酌出租人、承租人本人與其配偶及直系血親卑親屬之經濟條件、當事人之職業別、土地收益情形、殘餘租期、土地變更為非耕地後之分區及編定別、土地坐落縣（市）、鄉（鎮、市、區）別及租約訂定時期等情形，核計補償價額或方式」。
６、依上開司法院釋字第580號解釋對減租條例相關條文規定之解釋，本件原告於系爭嘉字第207號租約於97年12月31日租期屆滿，且所有收益不足以維持一家生活，為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率，依減租條例第19條第1項及第2項之規定，依法申請收回自耕。完全符合減租條例第19條「耕地租約期滿，收回自耕」之規定。則原處分上開核定亦與司法院釋字第580號解釋意旨牴觸。
７、許玉秀大法官之意見書中亦提及：減租條例對耕地出租人契約自由及財產所有權的諸種限制，皆係為保障耕地承租人的基本生活所必要，惟當承租人經過數十年的特殊保護，佃農的經濟情況獲得顯著改善，在財產的重新分配獲得具體成效之後，完全剝奪耕地出租人一方契約自由的手段，理應有所調整。由於長期對耕地出租人契約自由的絕對限制，使租約變相無限期延長，可能降低承租人成為自耕農之意願，而偏離憲法第143條第4項規定扶植自耕農之本旨，並已使得減租條例及耕者有其田政策成為農業發展的障礙。因此，本號解釋多數意見作成放寬對於出租人財產權之限制，使耕地之出租不致形同剝奪耕地出租人之土地所有權。有關減租條例第17條第2項第3款因而遭限縮解釋，「限於租期屆滿前收回耕地時，出租人方有補償義務」。
８、對於承租人續約權利之保障，「限於出租人依法不得收回耕地之情形」，係指出租人有減租條例第19條第1項第1款及第2款之情形者。另依據內政部81年5月15日台內地字第8173806號函釋意旨：「出租人申請收回耕地，如其不得收回自耕之事由存在於出租人方面時，耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第2款有關出租人不得收回自耕之限制規定，其意旨固在確保承租人之佃耕權；惟基於公平合理之原則，其規定應祇對於不符合收回自耕事由之出租人始有適用，對於符合收回自耕事由之出租人，應准其收回自耕」。而原告並無依法不得收回耕地之情形（不能自任耕作及所有收益足以維持一家生活），依法自應准予收回自耕。
（三）另依林子儀大法官於司法院釋字第580號解釋之意見書中亦表示：當國家保障特定之人享有某種自由權時，通常並不以剝奪或排擠他人不得享有同樣自由權為前提。政治部門在分配社會資源及建立與實施財產權制度時，就應考量基本的社會正義原則。當涉及實踐分配社會財富政策之法律，實施日久之後，如社會財富之分配已生變動，即須檢討有無再行實施之必要，而原採之手段亦須一併適時檢討其合理性，俾於社會變遷之際仍符憲法第23條比例原則最低限度之要求。又本案參加人承租耕地4,788㎡並領有老農津貼補助新台幣（下同）72,000元，96年度全年收入經被告核定為79,000元，經核算耕種收益為7,000元/年。而原告無謀生能力（財政部台北市國稅局96年度綜合所得稅各類所得收入為0元），且無地自耕，經被告核定96年全年收入為115,812元。竟較參加人96年全年收入79,000元，還要多出36,812元，明顯違反經驗法則及邏輯認定之原則。原告96年全年收入扣除支出，經被告核定尚不足289,727元（原告妻子葉黃月春之外傭看護費用228,102元，尚未核計在內），且目前生活較參加人還要貧困。而參加人長期受減租條例政策之保護，其夫妻每年仍享有老農津貼補助共計144,000元，耕種收益7,000元/年，僅佔其96年全年（全戶）總收入151,100元約4.6%，原告依法收回耕地，對其收益並無明顯影響。故原處分上開逕予核定，將使租約無限期延長，變相課原告補償參加人之義務，實違反憲法第23條比例原則最低限度之要求。
（四）依據收回耕地申請書規定：「出租人如能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活，依法應准予收回自耕」，另依據該申請書表單說明二：「出租人得依法申請收回其出租耕地之全部或一部，其為一部之申請者應以出租予同一承租人全部之耕地為單位」。有關私有耕地嘉字第207號租約，租約於97年12月31日租期屆滿，原告業經被告審核無減租條例第19條第1項第1款、第2款之情形，符合減租條例第19條第1項「准予依法收回自耕」之規定。另依「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱處理工作手冊）/六、辦理程序及作業方法/㈢審查/⑴處理原則：A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：甲、承租人仍繼續耕作，而出租人有減租條例第19條第1項第1款及第2款情形之一者，應准由承租人續訂租約。
乙、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，應准由出租人收回自耕。丙、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處。G、出租人申請收回自耕或承租人申請繼續承租時，應以1張租約內所載之全部耕地為單位，不得在1張租約內為一部分之申請。惟同一份租賃契約內載明2人以上承租人且各自耕作各自繳租者，其各人與出租人間即各具獨立之租賃關係存在，不因其為同一份租賃契約而有所不同，故部分承租人得檢附各自耕作各自繳租切結書，就其耕作部分申請續訂租約。因此，「部分耕地收回自耕、部分承租人續訂租約」成立之要件為「同一份租賃契約內載明2人以上承租人」且「各自耕作各自繳租者
」。而本案租佃爭議，出租人、承租人均僅有1人，依前開規定不得在1張租約內為一部分之申請，並不符合「部分耕地收回自耕、部分承租人續訂租約」之相關規定。因此，耕地租佃委員會調處決議：「出租耕地一半准由出租人甲○○收回自耕，一半准由承租人丁○○續訂租約」，實已違反上開處理工作手冊之相關規定。
（五）本件原告既無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形者，於租期屆滿後，依法申請收回自耕。依司法院釋字第580號解釋意旨，減租條例第17條第2項第3款應限縮解釋，限於租期屆滿前收回耕地時，出租人方有補償義務。因此，於租期屆滿，原告依法申請將耕地收回自耕，原告並無補償承租人之義務。又除上開釋字所為之限縮解釋外，現行減租條例第17條第2項第3款僅規定「出租人應給予承租人終止租約當期之公告現值，減除土地增值稅後餘額3分之1之補償」，而無補償2分之1之規定。故本件調處決議有關續訂租約之比例顯然於法無據；又土地的劃分更涉及財產權的分割與分配，該調處決議已嚴重侵害原告之財產權。另依處理工作手冊審查及核定之規定，被告對耕地租佃委員會之調處決議有審查及核定之權責。而其審查及核定，係依處理工作手冊/㈢審查/⑴處理原則、⑵審核標準、內政部相關函釋及司法院釋字相關解釋意旨等辦理。被告如違反處理工作手冊審查及核定之相關規定，違法核定耕地租佃委員會違法之調處決議，依規定應要負「行政疏失」之責任。
（六）再按「部分耕地收回自耕、部分承租人續訂租約」之要件為「同1份租賃契約內載明2人以上承租人」且「各自耕作各自繳租者」。依據處理工作手冊/㈢審查/⑴處理原則/G之規定「‧‧‧應以1張租約內所載之全部耕地為單位，不得在1張租約內為一部分之申請」及「收回耕地申請書」表單說明二之規定「‧‧‧，其為一部之申請者應以出租予同一承租人全部之耕地為單位」，有關「不得在1張租約內為一部分之申請」，其用意在避免私有耕地遭分割，而降低土地利用效率及妨害農業現代化。耕地租佃委員會調處決議「系爭土地一半由原告收回自耕，一半准由丁○○續訂租約」，將系爭土地分割，不僅降低土地利用效率，同時亦增加系爭土地之營運成本，租佃雙方不僅未獲其利，反得其害。況本案租佃爭議，出租人、承租人均僅有1人，依前開規定不得在1張租約內為一部分之申請，並不符合「部分耕地收回自耕、部分承租人續訂租約」之相關規定。因此，耕地租佃委員會之「調處決議」自違反上開規定等情，並聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分關於否准原告收回系爭土地，面積0.4788公頃土地其中2分之1部分均撤銷。㈡被告應作成准許原告收回系爭土地全部之行政處分。
三、被告則以：
（一）原處分並未違反減租條例第19條第1項規定：
１、經查，原告（含家屬）96年全年收入扣除支出，尚不足289,727元（171,835－461,562＝-289,727），出租人收支不足以維持一家生活，符合減租條例第19條第1項第1款及第2款規定。而參加人（含家屬）96年全年收入扣除支出，尚不足107,241元（151,000－285,241＝-107,241），參加人收支亦不足以維持一家生活。依減租條例第19條第1項第3款，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，出租人不得收回自耕，故出租人收回耕地不符合減租條例第19條第1項第3款規定，依同條第4項規定，出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。被告遂以98年3月20日埤鄉民字第0980002977號函依減租條例第19條第4項規定，逕行通知出、承租人雙方於98年3月27日進行耕地租佃委員會第1號調處（第1次調處），依參加人陳述：「因本人只依靠此塊土地維持收入，且年歲已高，無法外出工作，希望互相體諒，解決此一問題。地主若收回土地，且無表示意見補償，不同意讓地主收回。」原告則陳述：「過去60年，佃農受政府保護，今本人之妻生活無法自理，躺在床上7年，且本人生活費用支出龐大，有土地財產卻無法申請社會補助，有田卻無法耕作，今以1期稻作租金補償承租人，收回耕地。」詢問當事人、證人及關係人內容及結果：「1.申請人丁○○先生不同意地主所提之補償。2.對造人甲○○先生主張收回，並補償1期稻作租金」，調處決議主文：「租佃雙方各堅持己見，無法形成共識，調解不成立。」理由：「依雙方之陳述，雙方生活實為困難，對補償金額3分之1未有共識，兩造意見無交集。」經被告以98年3月30日埤鄉民字第0980003328號函報雲林縣政府續予調處，奉98年4月1日府地權字第0980040786號函示，耕地租佃委員會於調處時應斟酌出、承租人雙方之收支情形作成決議，由承租人續訂租約或由出租人收回自耕，或部分耕地收回自耕、部分承租人續訂租約，俾使不服之一方得依法請求行政救濟。
２、被告即以98年4月21日埤鄉民字第0980004389號函，通知出、承租人雙方於98年5月1日進行耕地租佃委員會第3號調處（第2次調處），詢問當事人、證人及關係人內容及結果：「1.申請人丁○○先生不同意一半讓地主收回，一半繼續耕作。2.對造人甲○○先生不同意一半讓佃農繼續耕作，一半收回」，調處決議主文○○○鄉○○○段○○○○○號，面積0.4788公頃，一半由申請人丁○○繼續承租，一半由地主收回。」理由：「依雙方之陳述，雙方生活實為困難，由委員決議土地一半由地主收回，一半讓佃農繼續耕作。」
３、依縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會組織規程第12條規定：各級租佃委員會開會，應有委員過半數之出席。其議決，應以出席委員過半數之同意為之。被告耕地租佃委員會編置委員共11人，本案第3號調處案共有6位委員出席並決議土地一半由原告收回，一半讓參加人繼續耕作，亦符合上開組織規程第12條之規定。被告依調處結果作為核定出租耕地一半准由出租人收回自耕，一半准由承租人續訂租約之依據，並無違誤，且以98年5月8日埤鄉民字第0980005113號函依調處結果核定後報請雲林縣政府備查。業經雲林縣政府以98年5月22日府地權字第0980060347號函同意備查。且被告以98年6月3日埤鄉民字第0980005931號函通知出、承租人出租耕地一半准由出租人收回自耕，一半准由承租人續訂租約。
（二）系爭土地於97年底租約期滿，被告於98年2月5日受理原告依減租條例第19條第1項規定，填具收回耕地申請書1張並檢附嘉字第207號租約書1張及全戶戶籍謄本2張、96年全年綜合所得稅各類所得資料清單4張、96年全年生活費用明細表1張、自任耕作切結書1張與稻谷磅碼單1張、馬偕紀念醫院醫療費用繳費證明乙份、智恩國際開發有限公司茲證明葉大河先生於00年度聘僱越南籍家庭看護費用證明單1張，申請收回系爭土地自耕。故本件原告係依減租條例第19條第1項規定，以「自任耕作」且「所有收益不足以維持一家生活」為由，申請收回自耕並檢附相關證件填具收回耕地申請書(格式6)，並非原告所主張依減租條例第19條第2項規定「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕，顯與該條例第19條第2項無涉。
（三）原處分未與司法院釋字第580號解釋及憲法第15條、第22條及第23條相牴觸：
１、司法院釋字第580號解釋文略謂：基於個人之人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第15條保障人民之財產權，於第22條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別，可能導致整體社會生活資源分配過度不均，為求資源之合理分配，國家自得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權。
２、原告主張國家不得違反憲法第23條之規定，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權，揆諸前揭釋字第580號解釋文，國家自得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權。
（四）就原告主張其96年之收入應較參加人為低，故生活應較參加人貧困。且參加人就系爭土地之耕種收益僅佔其96年全年總收入之4.6%，收回系爭土地，對其收益並無明顯影響乙節：
１、依原告98年2月5日檢附96年全年綜合所得稅各類所得資料清單所示，其96年綜合所得稅總額為0元，並經被告98年2月5日於被告處進行訪談之收益訪談筆錄，原告出租系爭土地所獲得收入26,316元/年、茄苳腳段2189地號土地所獲得收入17,496元/年，且原告領有老農津貼72,000元/年，合計為115,812元，其配偶葉黃月春綜合所得稅總額及收益訪談筆錄皆為0元，同戶內直系血親葉大山（長子）綜合所得稅總額及收益訪談筆錄皆為0元、葉芙蓉（長女）綜合所得稅總額為56,023元，收益訪談筆錄為0元，核計原告（含家屬）收益共171,835元。被告就原告綜合所得稅及收益訪談筆錄依職責予以書面審查，並將審查之結果作為96年總收益之依據。
２、被告以98年3月3日埤鄉民字第0980002210號函查調參加人之96年全年綜合所得稅各類所得資料清單，經查參加人96年綜合所得稅總額為0元，且被告98年2月12日於被告處訪談參加人之收益訪談筆錄，參加人承租系爭土地所獲得收入為7,000元/年，且領有老農津貼72,000元/年，合計為79,000元，其配偶蘇黃彩雲綜合所得稅總額0元，收益訪談筆錄為72,000元，核計參加人（含家屬）收益共為151,000元。被告就參加人綜合所得稅及收益訪談筆錄依職責予以書面審查，並將審查之結果作為96年總收益之依據。
支出部分，參加人及其配偶00年生活費用為228,216元（114,108×2=228,216），醫療/生育費用為23,487元（參加人醫療費用21,907、蘇黃彩雲醫療費用1,580)，保險費用6,538元（參加人保險費用3,269、蘇黃彩雲保險費用3,269)，核計參加人（含家屬）96年全年生活費用總計258,241元。參加人96年全年收入扣除支出，尚不足107,241元（151,000－285,241＝-107,241），參加人收支亦不足以維持一家生活。是原告上開主張顯與被告審核出參加人收益及支出標準之規定未符。
（五）本件原告（含家屬）96年全年收入扣除支出，尚不足289,727元，原告收支不足以維持一家生活，符合減租條例第19條第1項第1款及第2款規定。而參加人（含家屬）96年全年收入扣除支出，尚不足107,241元，參加人收支亦不足以維持一家生活，故原告申請收回系爭土地不符合減租條例第19條第1項第3款規定，揆諸司法院釋字第128號解釋意旨，並依據減租條例第19條第4項規定由耕地租佃委員會調處，於98年5月1日第3號調處(第2次調處)，詢問當事人、證人及關係人內容及結果：「1.申請人丁○○先生不同意一半讓地主收回，一半繼續耕作。2.對造人甲○○先生不同意一半讓佃農繼續耕作，一半收回」，調處決議
主文○○○鄉○○○段○○○○○號，面積0.4788公頃，一半由申請人丁○○繼續承租，一半由地主收回。」理由：「依雙方之陳述，雙方生活實為困難，由委員決議土地一半由地主收回，一半讓佃農繼續耕作。」，出席6位耕地租佃委員衡諸斟酌出、承租人雙方之收支情形（雙方生活實為困難）作成決議：一半由耕地出租人收回自耕、一半由耕地承租人續訂租約之行政處分，以兼顧出租人與承租人之實際需要。原告主張原處分未依減租條例第26條規定程序辦理亦失所據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，分別為兩造所自陳，並有原告陳情書、異議書、收回耕地申請書、參加人續訂租約申請書、被告審核出、承租人96年全年收支明細表、收益情形訪談筆錄、被告上開各函、98年5月8日埤鄉民字第0980005112號函、耕地租佃委員會調解（處）程序筆錄、參加人訴願書等影本附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件行政訴訟，無非以：原告並無減租條例第19條不能自任耕作及所有收益足以維持一家生活等不得收回耕地情形，自得收回系爭土地。依處理工作手冊第六、㈢、6、⑴、G及收回耕地申請書說明二等規定，准許部分耕地收回自耕，部分承租人續訂租約之要件，須為同一份租約載明2人以上承租人，且各自耕作各自繳租者為限，本件租佃雙方均僅1人，不符部分收回要件。依減租條例第19條第1項規定收回耕地者，並無應補償承租人之規定，被告僅准許原告收回2分之1，餘2分之1由參加人續租，等於變相無限延長租約期限及變相課予原告補償參加人之義務，違反憲法第15條、第22條、第23條、司法院釋字第580號解釋及比例原則。原告96年之收入較參加人為低，生活較參加人貧困，而參加人就系爭土地之耕種收益僅佔其96年全年總收入之4.6%，收回系爭土地，對其收益並無影響。原告如收回系爭土地亦與減租條例第19條第2項鼓勵出租人收回自耕、擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率，以促進農業現代化之農業政策相吻合等語，資為論據。
五、經查：
（一）按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」為減租條例第19條所規定。次按「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」司法院釋字第128號解釋足資參照。
減租條例第19條乃植基於憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，以合理分配農業資源而制定。其藉由限制出租人收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。減租條例第19條第1項第3款規定如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得依同條第4項規定申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要，此觀司法院釋字第580號解釋意旨甚明。
由此可知，減租條例第19條第4項在出租人不能維持其一家生活，而承租人如交回耕地將失生活依據之情形下，特於准收回或不准收回二種選項外，另闢折衷途徑，藉由耕地租佃委員會之調處方案，解決租佃雙方均賴耕地維生之窘境。故鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會斟酌租佃雙方經濟狀況及依賴耕地維生之程度，所為一部收回一部續租之調處結果，核與減租條例第19條第4項之規範意旨無違，自難指為違法。最高法院亦著有47年台上字第732號判例：「耕地租約期滿時，如出租人有自耕能力，且其所有收益不足維持一家生活者，依法固得主張收回自耕，但承租人倘因地被收回致家庭生活失所依據，亦非兩全之道，故法院為兼顧業佃利益起見，酌情命為一部收回一部續租之判決，仍非法所不許。」可資參照。此外，「按出租人能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活者，於耕地租期屆滿時，得收回自耕，惟若出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，得由鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會予以調處，為耕地三七五減租條例第19條第2項（註：現行法第19條第4項）所明定。．．．雖雙方均不足以維持一家生活，經被告機關所屬耕地租佃委員會調處後，決議准由原告收回系爭各筆耕地之2分之1自耕，餘2分之1仍由承租人等續訂租約，而不准由原告全部收回自耕，於法並無不合。」亦有最高行政法院70年度判字第750號判決可參。
（二）次按處理工作手冊六、㈢、6、⑵審核標準A、B、C、E、G、H分別規定：「A、減租條列第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即民國96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日台內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/月；高雄市10,708元/月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ、其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第8903298號）。
Ⅱ、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ、得加計災害損失支出．．．．。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日台內地字第8897458號函）。」「C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資(附件3)，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動二字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效;至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。
Ⅶ、受禁治產宣告。．．．丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計．．．。」「E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結．．．。」「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄．．．。」「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』．．．，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
（三）經查，本件原告對被告作成准其收回系爭土地2分之1部分，並無爭議，其所不服者，為被告准參加人收回其餘2分之1部分（即否准原告收回系爭土地2分之1）之處分，為原告所是認。而參加人對被告准原告收回系爭土地2分之1部分，雖曾提起訴願，惟遭雲林縣政府98年9月7日府行法字第0981000355號訴願決定駁回，參加人未再提起行政訴訟等情，業據參加人陳述甚明，並有參加人之訴願書及訴願決定書影本附本院卷可稽，合先說明。
（四）次查，依原告戶籍謄本之記載，原告係與其配偶葉黃月春（00年0月00日生）、長子葉大山（00年0月0日生）、長女葉芙蓉（00年00月0日生）同戶；依稅捐稽徵機關核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單，原告及其配偶葉黃月春、長子葉大山收入均為0元，長女葉芙蓉有4家金融帳戶存款利息所得合計56,023元；另原告出租系爭土地全年租金收入26,316元，出租茄苳腳段2189地號土地（承租人為訴外人蘇茂影等5人，租約字號嘉字第929號，原告於本年度申請收回，業經被告另案核准原告收回確定）全年租金收入17,496元；加計原告領取老農津貼72,000元，原告全戶收入為171,835元。至於原告長子葉大山、長女葉芙蓉之收入，被告本得依處理工作手冊第六、㈢、6、⑵、C、乙之規定，按行政院勞工委員會公布之基本工資，即96年6月30日以前按每月15,840元，96年7月1日起按每月17,280元，計算其2人之全年基本工資計入原告家庭全年所得，惟據被告訪視結果，認為原告主張其子女葉大山、葉芙蓉全年並無收入為可採信，推翻上開處理工作手冊有關推定其2人有基本工資收入之事實上推定，因而未加計該2人之全年基本工資，有戶籍謄本、稻谷磅碼單及出租人收益情形訪談筆錄附原處分卷可稽，而參加人對被告核定原告之全年收入總額部分亦不爭執，是原告全戶全年收入為171,835元之事實，即堪認定。至於支出部分，依內政部、台北市政府及高雄市政府公布96年度最低生活費標準，臺灣省為每人每月9,509元，原告全家4人，每人96年最低生活費各114,108元（合計共支出456,432元），再加計葉芙蓉及葉黃月春醫療費各支出1,300元及3,830元（合計5,130元），總計原告全家支出為461,562元。則以原告96年全家收入171,835元扣除全家支出461,562元，尚不足289,727元，參以原告已提出自任耕作切結書，堪認原告無不能自任耕作情事，則被告認定原告申請收回系爭耕地，無減租條例第19條第1項第1款及第2款規定情事，尚非無據。
（五）惟查，參加人全家人口為參加人及其配偶蘇黃彩雲（00年0月0日生）；依稅捐稽徵機關核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單，參加人及其配偶均無收入；另參加人耕作系爭土地扣除成本費用及給付原告之租金之淨收入為7,000元；此外，參加人及其配偶各有老農津貼各72,000元；以上合計參加人全家96年全年收入共計151,000元。至於支出部分，參加人及其配偶00年生活費用為228,216元（114,108×2=228,216），醫療費用為23,487元（參加人21,907元、蘇黃彩雲1,580元)，保險費用6,538元（參加人3,269元、蘇黃彩雲3,269元)，核計參加人96年全年生活費用總計258,241元。參加人96年全年收入扣除支出，尚不足107,241元（151,000－285,241＝-107,241），此有參加人之戶籍謄本、醫療費用收據、承租人收益情形訪談筆錄附原處分卷可稽。則參加人有系爭耕地耕種之情形下，其全家收益已不足以維持一家生活，如再由原告收回系爭耕地，參加人生活情況更將惡化，亦堪認定。是原告所有收益不足維持一家生活，依法固得主張收回自耕，但參加人因地被收回致家庭生活失所依據，亦非兩全之道，因此，被告耕地租佃委員會兼顧業佃利益起見，審酌原告及參加人之生活情況及系爭土地之可耕面積，酌情命為一部收回一部續租之決定，揆諸前引減租條例第19條第4項之規定，並非無據。又如前述，被告已從寬認定原告之家庭收入，而系爭土地之耕作淨收入雖然不高，但參加人仍有賴以維生之必要，原告訴稱原告96年之收入應較參加人為低，生活應較參加人貧困，而參加人就系爭土地之耕種收益僅佔其96年全年總收入之4.6%，收回系爭土地，對其收益並無影響云云，洵非可採。至於處理工作手冊第六、
㈢、6、⑴、G及收回耕地申請書說明二等規定，乃針對租約到期時，租佃雙方申請收回或續租時，其申請範圍之規定，核與減租條例第19條第4項之規定無涉，原告徒執上開與減租條例第19條第4項無關之工作手冊及收回耕地申請書記載等規定，主張被告作成准參加人續租2分之1之決定係屬違法云云，顯係誤解法令之規定，並無可取。再者，被告作成者乃是准許原告收回系爭土地與否之決定，租約期限仍為6年，而被告之所以准許參加人續租2分之1，係基於減租條例第19條第4項之規定，並非在補償承租人，原告主張被告之決定等於變相無限延長租約期限及變相課予原告補償參加人之義務，違反憲法第15條、第22條、第23條、司法院釋字第580號解釋及比例原則云云，亦無可採。又原告如要依減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，必須於申請時提出其有相距系爭土地15公里內之耕地及其土地登記簿謄本為證，始得為之，然原告並未提出，況原告實則並非依減租條例第19條第2項，而是依減租條例第19條第1項規定之「自任耕作」且「所有收益不足以維持一家生活」為由，申請收回自耕，有原告之申請書附原處分卷可稽，故原告主張被告應准其收回系爭土地全部，以符減租條例第19條第2項鼓勵出租人收回自耕之擴大家庭農場經營規模規定云云，亦無可採。
（六）原告之主張雖不可採，惟按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文。是行政處分之內容若不明確，於法自有未合。所謂行政處分之內容應明確，至少要達到令人理解以及執行可能之程度；換言之，行政機關所作之行政處分，其目的、意義及內容要清楚可辨。對受處分之相對人而言，應可使其清楚認識，係就何一事件，對其為如何之要求、給付或確認，如此，相對人始能正確履行其義務，而據該行政處分為行為；同時方適合作為行政機關事後強制執行措施之基礎，進而實現其內容。又「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」「耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：一、出租人將耕地之一部或全部轉讓或出典與第三人者。．．．四、出租人收回耕地之一部者。五、承租人承買或承典耕地之一部者。六、承租人分戶分耕耕地者。七、耕地經分割、合併或其他標示變更者。八、耕地之一部滅失者。九、耕地之一部經依法編定或變更為非耕地使用者。一○、耕地之一部經政府機關徵收者。一一、承租人放棄其耕作權之一部者。一二、其他租約內容變更之情形。．．．。」「申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件：．．．三、依前條第1項第4款或第9款申請書，應檢具主管機關核發之證明文件1份。四、依前條第1項第6款申請者，應檢具分戶分耕契約書、分耕位置圖、土地登記簿謄本、地籍圖謄本、承租人戶口名簿及自任耕作切結書各1份。五、依前條第1項第11款申請者，應檢具承租人部分耕作權放棄書1份、地籍圖謄本及租佃位置圖各3份。．．．。」「申請租約續訂登記者，應填具申請書，並檢具原租約。」「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請縣(市)政府備查。前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將租約發還申請人：一、租約訂立或換訂登記，應在租約加蓋鄉(鎮、市、區)公所印信。二、租約變更登記，應在原租約後加貼附表，將變更內容予以註記。三、租約終止登記，應在租約加蓋終止之戳記。四、租約續訂登記，應在租約加蓋續訂之戳記。」分別為減租條例第6條及臺灣省耕地租約登記辦法第4條、第5條、第8條及第10條所規定。經查，本件乃租約到期後，原告與參加人各為收回或續租之申請，不論被告作成之決定如何，涉及原告與參加人間租約關係賡續與否及租約應如何登記之問題。本件經被告作成一部由原告收回一部由參加人續租之決定，既然涉及原告與參加人租約內容之變更及後續之租約變更登記，而減租條例第19條第4項既是要解決租佃雙方亟待以爭議之耕地維生之問題，則被告作成准否續租決定時，其內容即應具體明確，俾使租佃雙方有所遵循，否則無從耕種。被告作成2分之1由原告收回，2分之1由參加人續租之決定，固非無據，然因未進一步確定雙方耕作位置，致原告與參加人對收回及續租之位置仍有爭議，無所適從，尤其現場耕作所必須之灌溉、排水溝渠配置情形，攸關雙方分配耕地位置之水源問題，自應全面加以考量。惟被告並未加以考量，業據被告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明（見本院卷第103頁），則其僅為抽象權利範圍之收回或續租與否之決定，致原告得收回及參加人得續租之具體位置究竟何在？客觀上無法藉由被告之決定確定其內容，或得以確定其範圍，尤其會有因人而異之主觀理解，造成實際上難以收回或續耕，亦無法依據被告之決定辦理租約變更登記，則被告之決定顯與明確性原則有違，即非適法。
（七）綜上所述，原告之主張並不可採，而被告依減租條例第19條第4項所為否准原告收回系爭土地2分之1（即准參加人續租2分之1）之決定，雖非無據；然因未確定原告不准收回2分之1部分之位置何在，相對而言，以致原告得收回及參加人得續租土地位置亦無從確定，則被告之決定即有違反行政程序法第5條之明確性原則之違法。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告起訴意旨雖未指摘及此，仍應由本院予以撤銷，以資適法，原告此部分起訴求為撤銷訴願決定及原處分關於否准原告收回系爭土地2分之1部分，仍應認為有理由。惟因被告就否准原告收回2分之1（即准參加人續租2分之1）之確切土地位置何在，尚未為實質審查，事證尚未明確，故原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命被告在原來否准原告收回2分之1（即准許參加人續租2分之1）之抽象權利範圍基礎上，補正參加人得續耕及原告得收回之測量後確定位置，作成決定，以資明確，逾此範圍，原告之訴，不應准許，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及聲明陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
書記官 涂 瓔 純