高雄高等行政法院判決
98年度訴字第611號民國98年12月16日辯論終結原 告 台塑石化股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡金保 律師輔 佐 人 丁○○被 告 雲林縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年7月2日環署訴字第0980036783號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所屬麥寮三廠（輕油裂解三廠）從事石化業，領有「輕油裂解程序（M01）」固定污染源操作許可證（證號：府環空操證字第P0716-00號），於民國98年1月14日遭民眾檢舉廢氣燃燒塔（下稱系爭燃燒塔）排放管道排放大量黑煙，經被告所屬環境保護局(下稱雲林縣環保局)於當日14時50分派員前往稽查，發現系爭固定污染源系爭燃燒塔排放管道（P-023）之廢氣流量達405.08噸／小時，超過操作許可證許可之無煙燃燒設計量350噸／小時，核屬未依許可證內容進行操作，違反空氣污染防制法第24條第2項規定，被告爰依同法第56條第1項規定（原處分漏載項次）裁處新台幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於98年4月15日前完成改善。原告對裁處10萬元罰鍰部分不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）空氣污染防制法第23條第1項規定公司場所固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之「最大處理容量」，而從同法第24條第2項、3項規定文字，可以得知其未就無煙燃燒設計量為明確之授權，縱固定污染源設置與操作許可證管理辦法第19條第3款第2目規定，操作許可證應記載操作許可內容包括空氣污染防制方法及設施之名稱、型式、處理容量效率及操作條件，由主管機關以不同污染源製程之空氣污染物防制方法及設施分別核定處理容量（效率）及操作條件，惟母法僅有最大處理容量之管制規定，就無煙燃燒設計量的管制部分，應已超出母法之授權範圍。
（二）「空氣污染防制法規」並無瞬間排放此名詞及相關管制標準，所有之管制標準皆以小時平均值為主，且有其記錄值計算規定，本件許可證登載無煙燃燒設計量亦為350噸／小時。依據「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法」附錄九、監測設施監測數據之計算處理規範（三）記錄值之計算（二）2氣狀污染物及稀釋氣體監測設施之監測數據，應以1小時平均值作為數據記錄值，前述1小時平均值為4個以上等時距數據之算數平均值；空氣品質標準第3條第1款亦明文小時平均值，係指1小時內各測值之算術平均值；「固定污染源空氣污染物排放標準」第6條規定周界測定之取樣時間，粒狀污染物為1小時；氣體污染物中，硫氧化物取樣為1小時，其餘表列時間以30分鐘為原則；「空氣污染防制費收費辦法」第12條規定固定污染源，計算硫氧化物及氮氧化物排放量，應以自動連續檢測方法，採1小時以上操作或二個以上完整操作循環之檢測。主管機關認定其排放濃度隨時間變化差異大時，得要求其採連續3小時以上之檢測。皆可證明「空氣污染防治法規」之小時管制標準為多筆監測值平均所得，絕非毫無標準任意擷取對於人民最不利之數據，如此也可避免因公私場所操作不穩定造成排放濃度變化，監測到瞬間濃度超出排放標準之不具代表性測值。原告依據空氣污染防制法第24條所訂定之「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」核准之麥寮三廠（輕油裂解三廠）固定污染源操作許可證頁次28／31已明定系爭燃燒塔排放管道（P-023）廢氣流量記錄週期為每小時，即是符合「空氣污染防制法規」之規定，相關管制標準以小時平均值為判定之原則，被告未依許可證內容進行操作之評判應予糾正，回歸許可證核定之內容進行稽核，以每小時廢氣流量紀錄值認定，不應恣意擷取對人民最不利之瞬間（2.5分鐘）最大廢氣流量405.08噸／小時，持以扭曲解釋作為每小時廢氣流量紀錄值裁罰，由於該小時內實際廢棄流量分佈為60.36至405.08噸／小時，其每小時廢氣流量紀錄值為227噸，並無違反許可證規定內容（無煙燃燒設計量350噸／小時）至明。被告主張無煙燃燒量350噸／小時為瞬間排放量之規定，已經逾越文義解釋之最大範圍，亦違背原告核定之操作許可證管制內容，而處罰法定主義在行政罰之領域，同樣有禁止類推解釋之適用，亦為明確性原則之展現。
（三）依空氣污染防制法第77條之規定，因固定污染源之相關設施故障致違反規定時，公私場所立即採取該條所規定之因應措施，得免依該法處罰，而依該法施行細則第41條及行政院環境保護署(下稱環保署）95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨，可知空氣污染防制法第77條所稱之故障，係指不可預見且無法避免之設備功能失效，且應為非經常性之設備功能失效又非故意或人為疏失或不當維修所造成。再依行政罰法第7條第1項之規定及司法院釋字第275號解釋意旨，環保署上揭函釋應係要求義務人負責「舉證非因設計不當或操作、維護不良」導致故障，「如天災或無預警停電等外力因素」係屬例示說明，而不是除了天災地變不可抗拒之事故外一律封殺，否則其解釋牴觸法律之明文規定，屬於無效之解釋。被告以上揭函釋對設備故障之定義為「不可抗拒之外力因素」所導致，除了昧於法條之規定，增加法律上所無之限制，亦悖乎常情，蓋機械設備之運轉損耗，豈能有常年無缺之期待可能性，如限以「不可抗拒之外力因素」解釋故障，形同要求廠商出場的機械設備永遠不可發生故障，也不須有維修人員之設置。是空氣污染防制法第77條之立法目的，在於發生故障時如何減輕污染，要求廠商負通報及即時修復或停止操作之義務，如依被告之解釋，須天災地變之因素所導致，才算故障，則空氣污染防制法第77條之規定勢必成為贅文，立法目的將無從實現，如有天災地變發生，則眾所週知，應也無庸報備舉證。
（四）本件係因電磁閥故障導致「裂解氣壓縮機」異常跳車所致，電磁閥經送原廠判斷後發現屬新品製造組裝過程不良個案，且依原廠設計標準該電磁閥正常運轉壽命為3萬小時，本次舊品更換係考量距下次停車時間該電磁閥運轉時數會超過原廠所規定期限，因此原告在操作僅11,112小時後即更換新品（96年5月25日開始運轉至97年8月31日），完全不考量該電磁閥尚可運轉18,888小時，而更換之電磁閥係同樣規格型式，原告根本無法得知該電磁閥係組裝之不良品，並非原告之維護不良所造成，原告為維護裂解氣壓縮機正常運轉，平常即有定期監測保養及維護，本件並非原廠設計不當或現場維護不良所造成，僅係個案組裝過程缺失，在原廠出貨前例行檢查都無法得知該電磁閥為瑕疵品之情況下，原告基於相同型式備品更新自不會懷疑所更換之新品為瑕疵品，以致安裝後運轉35天即發生故障（97年12月11日開車至98年1月14日為止），然本件異常發生後，原告已依規定於1小時內報備完成，且當日已無排放，符合24小時內修復之規定，又於故障發生後15日內已向主管機關提出書面報告（此部分兩造間亦無爭執）。經原告將電磁閥送原廠判斷後，已確認為新品製造組裝過程不良個案，對原告而言屬於不可預見且係沒有避免可能性之功能失效，非為設計不當或操作、維護不良所造成，依法自應免罰。而原告囿於機具設備之龐雜，即便極端謹慎，事實上根本無能力保證一定不會再有設備故障之情況發生，故重點應該在於原告是否盡到應有之注意，並依法通報處理，以避免或減少污染之發生，被告執意對於沒有故意或過失責任的原告開罰，無助於環境保護目的之實現，亦有違比例原則等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰被告於98年1月14日接獲報案，原告於六輕工業區排放大量黑煙，同日經被告指派之稽查人員趕往現場稽查結果，發現原告麥寮三廠（輕油裂解三廠）系爭燃燒塔確實有排放大量黑煙，經被告指派之稽查人員稽查原告該廠中央控制室（DCS）之廢氣流量為405.08公噸／小時，超過操作許可證所核定之無煙燃燒設計量350公噸／小時之規定，已違反空氣污染防制法第24條第2項之規定，並依同法第56條之規定處10萬元罰鍰，並限於98年4月15日前完成改善，並無不當。是原告所稱未超過最大處理量之陳述與本件處分標的無關。又依空氣污染防制法施行細則第41條之規定，及環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨，空氣污染防制法第77條設備故障之定義為「不可抗拒之外力因素」所導致，如地震、火災、水災等天然災害所致，則原告之製程操作或維護不良程序等相關製程設備之問題均不適用，故原告無空氣污染防制法77條規定之適用等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，業經兩造分別以書狀陳明在卷，並有被告97年4月府環空操證字第P0716-00號固定污染源操作許可證、空氣污染稽查紀錄工作單、被告98年3月6日府環空字第0983661420號函及裁處書附卷可稽，應堪認定。茲兩造之爭點在於原告是否違反空氣污染防制法第24條第2項未依許可證規定之內容操作，及是否可適用同法第77條予以免罰之規定。爰分述如下：
（一）按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」「公私場所違反．．．第24條．．．第2項未依許可證內容設置、變更或操作．．．者，處新台幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：1.故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。2.故障發生後24小時內修復或停止操作。3.故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」為空氣污染防制法第24條第1項、第2項、第56條第1項、第77條及同法施行細則第41條所明定。次按「一、有關函詢空氣污染防制法第77條『故障』之定義乙節，查同法施行細則第41條(該函誤載為第44條)已明訂：『本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之設備功能失效，但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。』即其係指不可預見且無法避免之設備功能失效，且應為非經常性之設備功能失效且非故意或人為疏失或不當維修所造成，如天災或無預警停電等外力因素，．．．。」亦經環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋在案。
該函係環保署基於空氣污染防制法中央主管機關之職權，為協助下級機關統一解釋空氣污染防制法第77條之規定，所為解釋性規定，觀其內容，尚與空氣污制法之立法目的無違，本院自得援用。
（二）經查，原告所屬麥寮三廠（輕油裂解三廠）從事石化業，領有「輕油裂解程序（M01）」固定污染源操作許可證（證號：府環空操證字第P0716-00號），其經核准之內容為「項目:無煙燃燒設計量」「設置條件：350噸／小時」屬實，此有該許可證附卷可稽。觀諸前述許可證之內容，可知原告系爭燃燒塔之排放管道其操作條件係其廢氣流量無論何時均應低於350噸／小時，若有任何時點超過350噸／小時，即屬未依許可證內容操作，而應依空氣污染防制法第56條第1項之規定處罰，而非謂其系爭燃燒塔之排放管道縱有部分時點其廢氣流量超過350噸／小時，惟若其每小時之平均廢氣流量未超過350噸／小時，即屬符合許可證之操作條件，此觀諸前揭許可證之記載係「350噸／小時」，而非「每小時平均350噸／小時」自明。申言之，上開「小時」應係指單位表示之一種方式，非為1小時內多筆監測值之平均值之謂。次查，原告所屬麥寮三廠之系爭燃燒塔於98年1月14日15時8分至16時8分之間排放之廢氣流量曾有2.5分鐘高達405.08噸／小時，顯逾被告前述府環空操證字第P0716-00號固定污染源操作許可證，允許原告所屬麥寮三廠可排放之350噸／小時等情，業經兩造陳述甚明，亦有稽查照片2幀、當日廢氣流量圖、空氣污染稽查紀錄工作單及操作許可證等影本附卷可憑。是原告顯有未依上揭許可證所載內容進行操作，而有違反空氣污染防制法第24條第2項之行為。另中央主管機關本得依其不同之管制目的，制定不同之空氣管制標準，是中央主管機關縱曾於不同之空氣管制法令中訂定以每小時平均值為管制標準，本件亦非當然有其適用。是原告主張：依「固定污染源空氣污染物連續自動監測設施管理辦法」附錄九、監測設施監測數據之計算處理規範（三）記錄值之計算
（二）2氣狀污染物及稀釋氣體監測設施之監測數據、「固定污染源空氣污染物排放標準」第6條、「空氣污染防制費收費辦法」第12條等空氣污染防制法規之規定，並無瞬間排放此名詞及相關管制標準，所有之管制標準皆以小時平均值為主，且有其記錄值計算規定，被告以無煙燃燒量350噸／小時為瞬間排放量之規定，已經逾越文義解釋之最大範圍，亦違背原告核定之操作許可證管制內容，而處罰法定主義在行政罰之領域，同樣有禁止類推解釋之適用，亦為明確性原則的展現云云，即無可採。
（三）又查，依世格控制股份有限公司(下稱世格公司)之異常原因報告所載內容為：「1.發現有外部雜質（foreign particle）進入到電磁管（solenoid assembly）內部，造成電磁管內的鐵芯磨損致無法正常作動。2.經進一步檢後發現底部的密封卷（bonnet gasket）完好並無瑕疵。3.經進一步檢查後發現底部的adapter與solenoid base之間有間隙。同時發現O-ring／gasket有鬆動跡象。4.該故障電磁閥之製造序號明顯與其他同時交貨的電磁閥不同，明顯為不同一批生產的。5.研判故障原因有可能是組裝或安裝不良所造成。故障排除：經更換一組新的零件（core assembly 000000-000）之後，電磁閥操作完全正常。結論：
該電磁閥故障主因是底部的O-ring／gasket鬆動造成外部雜質侵入而發電磁閥故障。純屬組裝不良個案，電碰閥本身的設計及安裝並無問題。」等語，此有世格公司之報告附卷足查。顯見本件係因電磁閥故障導致原告「裂解氣壓縮機」異常跳車所致，此亦為原告所不爭執。該項異常原因顯非固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效，而係組裝或安裝不良所致。揆諸首揭空氣污染防制法施行細則第41條規定及環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨，自非屬空氣污染防制法第77條所定之故障原因，而無該條免罰規定之適用。是原告主張本件有空氣污染防制法第77條免罰之適用乙節，亦無足取。
另電磁閥既為原告系統零件之一，則原告在維修換置時，自有應注意並能注意之義務，測試該電磁閥是否有瑕疵，惟原告未盡其檢查之義務，致使用組裝不良之電磁閥造成異常跳電，自有過失。則本件被告以原告有違反操作許可內容之行為，依空氣污染防制法第56條第1項之規定，裁處原告罰鍰10萬元，自無違誤。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以原告違反空氣污染防制法第24條第2項規定，依同法第56條第1項（原裁處書漏載項次）規定裁處原告10萬元罰鍰，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 12 月 30 日
書記官 林 幸 怡