高雄高等行政法院判決
98年度訴字第621號民國99年6月8日辯論終結原 告 甲○○
號訴訟代理人 葉張基 律師被 告 臺南縣新市鄉公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 戊○○
己○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 蘇陳俊哲 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南縣政府中華民國98年8月24日府行濟字第0980113342號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣參加人將所有坐落臺南縣新市鄉○○段○○○○號土地出租予原告（出租比例5334/6223）（下稱系爭耕地），雙方訂有臺南縣私有耕地租約書，租期至民國97年12月31日屆滿。
原告於98年1月7日申請續訂租約，參加人為擴大家庭農場經營規模，亦於98年2月5日檢具自任耕作切結書等文件，向被告申請收回系爭耕地，經被告審認參加人合於耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，於同年5月1日以所民字第0980003078號函准由參加人收回系爭耕地自耕，並通知參加人須依同條第3項規定準用同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償原告相關價額及費用。原告對被告98年5月1日所民字第0980003078號函准予參加人收回系爭耕地之處分不服，提起訴願，未獲變更，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）參加人並未證明有減租條例第19條第2項所規定「擴大農場規模」之事實：
按減租條例第19條第2項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」復按最高行政法院75年度判字第2037號判決：「耕地三七五減租條例第19條所謂之『擴大家庭農場經營規模』情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定。」再按最高行政法院82年度判字第409號判決：「出租人並無農業產銷農場，於被告核准收回系爭耕地後，隨即將之贈與不能自耕之陳謝守，能否謂出租人係為擴大家庭農場經營規模而收回該耕地，非無疑問。原處分以出租人擴大家庭農場規模，且原告（承租人）不因系爭耕地被收回而失其家庭生活依據為理由，核准出租人收回系爭出租耕地，是否合法妥適，尚需詳加研議；訴願、再訴願決定未予查明，俱嫌速斷。」內政部80年1月19日（80）臺內地字第887236號函說明一：「一 家庭農場應具備之條件，請依農業發展條例第3條第4款規定實質認定之。」
（二）關於家庭農場之設置部分：農業發展條例第3條第4款規定：「本條例用辭定義如下：
四、家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。」又按農場登記規則第4條規定：「經營農場具備左列條件者，應向農場所在地主管機關申請農場登記：一、申請人為實際從事農業經營之農民或依法設立以經營農作物產銷為主之法人。二、場地面積：土地利用型達5公頃以上或設施利用型達1公頃以上者；如兼具兩種經營型態者，按其比例核計。農場用地應為合法利用，並以集中同一鄉（鎮、市、區）或同一處為原則，但採種之農場不受此限。三、農場應置1人以上之技術員。」由上開各項規定，可知參加人如有家庭農場進行擴大規模，其前提應該有設置家庭農場之事實，而非空言主張。至於參加人有無於臺南縣○○鎮○○段○○○號、臺南縣新市鄉○○段137
5、574、574-4地號土地設置家庭農場，仍有問題。雖原告曾聲請鈞院向臺南縣政府函詢並請提供設置資料，但參加人業已具狀表示因為面積問題故無須申請設置家庭農場之行為，顯見參加人並未向臺南縣政府申請設置家庭農場。
（三）參加人於98年2月5日檢具「自任耕作切結書」向被告申請收回自耕，並未提出任何「擴大家庭農場經營規模」任何書面證據，且在申請收回自耕的同時，參加人丙○○是否確實有將「既有農場經營」加以擴大之事實？蓋具原告瞭解，數年來參加人根本沒有實地耕作，均報休耕並申領休耕補助，又如何有「家庭農場」可資擴大。被告為本件行政處分之際，並未對上情為任何調查，僅以參加人提出「自任耕作切結書」作為減租條例第19條第2項之依據，顯有未經調查之違法。事實上，在耕地租佃調解過程與被告為本件行政處分之過程中，原告從未見過參加人丙○○與被告有提出任何「擴大家庭農場經營規模」之事證。再者，實際上參加人根本沒有農業產銷農場，自無以此為理由收回耕地（最高行政法院82年度判字第409號判決參照）。且既然辦理休耕，為何參加人所提出土地登記謄本與「擴大家庭農場計畫書」中會有蘭花等照片？原告認為此等計畫書只是參加人之一般文書作業，目的只是作為收回耕作之手段而已，實際上根本沒有擴大家庭農場規模之客觀事實。
（四）關於參加人事後補提之擴大農場規模之計畫書：
1、按鈞院96年度訴更一字第24號判決理由謂：「至原告於92年6月27日在民雄鄉租佃委員會調處時陳述，其申請收回耕地，係『與他人合作經營』等語，固有民雄鄉租佃委員會調解程序筆錄附於原處分卷可稽，然倘原告於92年間申請收回系爭耕地係為與他人合作經營，由他人提供生技作物（巴西蘑菇、大馬士草玫瑰、月見草）之技術、種苗及銷售，由原告自行耕作，而有民生技作物農場之經營計畫書為憑，惟攸關此重大事由，原告於92年6月27日民雄鄉租佃委員會調解程序之際應已知悉，自可於民雄鄉租佃委員會調解之際提出上開民生技作物農場之經營計畫書為證，然原告於上開92年6月27日民雄鄉租佃委員會調解之際並未提出上開重要資料，遲至96年度本院審理發回更審訴訟階段，始提出此重要資料，非無事後補撰之嫌，且該經營計畫書為原告片面擬定，原告復未提出與他人簽約，俾從事農業科技化及企業化經營之證明，則原告事後始提出上開民生技作物農場之經營計畫書，作為其收回耕地係為與他人合作經營之證據，其真實性已非無疑。」
2、本件處分過程中，原告從來沒有看過此「擴大家庭農場經營規模計畫書」，參加人申請書上亦未記載附有此份計畫書（「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」上並無檢附計畫書），該計畫書其上亦無任何被告收文之章，故原告否認此份計畫書係參加人於一開始申請收回耕地時所提出之資料，而係之後所製作，並不可採。被告承辦人98年12月8日庭訊時當庭坦承在被告核定前參加人並未提出該份計畫書，而係在核定之後是補提出，至於提出之詳細時間已不記得，且因為是直接交給承辦人員，故亦未留下任何收文紀錄。由上可知，參加人在向被告申請收回耕地之際，理論上對於計畫書內容應已知悉，但卻未在向被告申請收回耕地時提出，而係在被告核定後始補提出，顯係參加人事後補撰，其真實性顯有爭議，原告謹否認之。
3、參加人所提出上開計畫書主張之土地共4筆，而非只有新市鄉○○段○○○○○號而已，而此四筆土地參加人亦自承96年有辦理休耕，且臺南縣新市鄉○○段453、544等地號土地確實為共有關係，可見參加人根本沒有擴大家庭農場之事實，其土地亦不適合作家庭農場之用（最高行政法院75年度判字第2196號判決：「都市用地或持分共有地是否適於作為家庭農場使用未經斟酌者，自屬疏略。」
4、又參加人亦自承並未以參加人名義向臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）申請登記承租農地種植蘭花，而係以第三人林俊洪之名義去申請，但從參加人事後向被告機關提出之計畫書，均係以參加人本身為家庭農場經營之主體（被告證號第7頁僅記載林俊洪負責行銷管理，並非合夥人或其他經營主體），並無任何與第三人合夥、合作之記載，不得執此第三人林俊洪向臺糖申請登記作為參加人擴大家庭農場之證明。
5、最重要的是，既然被告接受參加人以擴大家庭農場規模收回自耕之申請時，自應審查參加人如何證明其有擴大家庭農場規模之證據以符合最高行政法院75年度判字第2037號判決意旨，但參加人在申請時並未提出該等計畫書，被告機關就在無任何證據情況下直接採信參加人擴大家庭農場規模之主張，並直接排除減租條例第19條第1項第2款「出租人所有收益足以維持一家生活者」之要件（被告訴訟代理人98年12月8日準備程序時坦承並未計算出租人之收益），可見原處分顯然違反減租條例第19條第1項第2款之規定，顯有重大違背法令之違誤。
6、參加人向被告所提出之擴大家庭農場經營規模計畫書，係在被告核定系爭處分之後，始由參加人所補提（且無收文），此經被告訴訟代理人98年12月8日準備程序自承在案，可見此為參加人事後補撰，其真實性顯有爭議。被告在作成系爭處分之際，參加人並未提出任何擴大家庭農場之證據，原告多此引用最高行政法院75年度判字第2037號判決意旨，故被告在無任何相當證據下，僅憑參加人片面空言主張，即予認定，顯有違誤。此部分原告亦以引用鈞院96年度訴更一字第24號判決參考。
7、參加人主張根據該計畫書僅係以「臺南縣新市鄉○○段○○○○○號」作為擴大家庭農場規模之用，其餘「附帶提及」之「臺南縣新市鄉○○段574、574-4地號、臺南縣○○鎮○○段○○○號」僅為證明其有自任耕作之事實而已。惟參加人此主張顯有下列錯誤：（1）參加人向被告申請收回耕地之際，並未提出上開計畫書，而係在被告核定後始補提出，故原告謹否認其真實性。（2）既然當時並沒有提出計畫書，又何來以「臺南縣新市鄉○○段○○○○○號」作為擴大家庭農場規模之用，其餘地號土地為「附帶提及」證明自任耕作之情形？（3）退步言之，雖然原告否認其計畫書之真正，但從該計畫書之內容以觀，該計畫書第5頁「經營農地比數及面積」、第6頁「自共有農地利用清冊」均係將上開四筆地號土地編列，文字上根本看不出來1375地號土地與其他三筆地號土地之差別。（4）既然四筆地號土地參加人並無任何差別，則應一視同仁加以認定，故其中「臺南縣新市鄉○○段○○○○號」與「臺南縣○○鎮○○段○○○號地號」參加人稱與其姊妹陳美伶所共有（該計畫書第6頁「自共有農地利用清冊」中「土地所有權人」），當有最高行政法院75年度判字第2196號判決：
「都市用地或持分共有地是否適於作為家庭農場使用未經斟酌者，自屬疏略。」之適用，而此二筆由參加人與陳美伶所共有之土地，是否適於作為家庭農場使用？原處分完全沒有斟酌。（5）再者，即使限於臺南縣新市鄉○○段○○○○○號（原告仍否認之），經鈞院向新市鄉公所函查結果，該筆地號土地在95年2期與96年2期均有辦理休耕領取休耕補助，且至96年2期休耕時所有權人為陳金池，既然都辦理休耕，參加人又如何「擴大家庭農場規模，而「自任耕作切結書」之用途是在認定減租條例第19條第1項第1款之要件，而非第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」之認定證據。由上可知，參加人就耕地三七五減租條例第19條所謂之「擴大家庭農場經營規模」事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定（最高行政法院75年度判字第2037號判決）。又依最高行政法院75年度判字第2196號判決：「都市用地或持分共有地是否適於作為家庭農場使用未經斟酌者，自屬疏略。」而本件參加人主張臺南縣新市鄉○○段574、574-4地號土地均為其與陳美伶共有，是否適於作為家庭農場使用，此部分原處分完全沒有斟酌。
（五）本件經鈞院分別（1）向臺南縣新市鄉公所農業課調取參加人就臺南縣新市鄉○○段1375、574、574-4地號等地號耕地報請休耕領取休耕補助之資料，及（2）向丁0000000農業課調取參加人就臺南縣○○鎮○○段○○○號○號耕地報請休耕領取休耕補助之資料。經二鄉公所回覆鈞院，表示：1.臺南縣新市鄉○○段○○○○○號：95年2期與96年2期均有辦理休耕領取休耕補助，且至96年2期休耕時所有權人為陳金池（但土地登記謄本記載90年6月30日贈與登記給參加人）。2.臺南縣新市鄉○○段○○○○號：
95年2期與96年2期均有辦理休耕領取休耕補助，並由參加人申請休耕補助。3.臺南縣新市鄉○○段○○○○○○號（參加人計畫書記載為「河川區水利用地」）：查無此地號。
4.臺南縣○○鎮○○段○○○號地號：此地號95-96年度於「該鎮」查無申報休耕資料。之後經原告確認，申報休耕時應一併向新市鄉公所申報，故新化鎮公所沒有休耕資料。
（六）又參加人有無向臺灣糖業股份有限公司承租臺南縣善化鎮耕作蘭花（計畫書第23頁預定承租農地計畫）之部分：
1、原告曾聲請鈞院向臺灣糖業股份有限公司函詢並請提供申請承租資料，但參加人於98年12月8日準備程序時業已坦承係以所謂「合夥人『林俊洪』之名義向臺南善化資產課登記要租賃土地，預計種植蘭花，洽辦人林俊洪，我們等通知有土地再簽約。」再者，從參加人事後向被告提出之計畫書，均係以參加人本身為家庭農場經營之主體（該計畫書第7頁僅記載林俊洪負責行銷管理，並非合夥人或其他經營主體），並無任何與第三人合夥、合作之記載。自不得以第三人林俊洪向臺糖申請登記作為參加人擴大家庭農場之證明。
2、又參加人進一步自承「參加人申請承租臺灣糖業股份有限公司臺南區處善化資產課管有之土地欲養殖蘭花，係由合夥人林俊洪出面，於98年6月30日前往登記。」此一前往登記的時間，顯然晚於被告核定系爭處分之98年5月1日，可見此「向臺糖公司申請租賃登記」之部分，在原處分做成之際根本尚未發生，如何作為擴大家庭農場規模之證據？
3、本件被告作成系爭處分日期為98年5月1日，迄今已經半年，參加人並未能提出臺糖公司承租契約書，卻以此作為收回耕地之理由，顯屬無據。
4、如果出租人只要在計畫書中載明要租許多土地，即可符合減租條例第19條第2項所規定「擴大家庭農場規模」之要件者（原告仍否認之），則減租條例第19條第2項將形同具文，因為出租人根本只要寫一份計畫書，被告即可認定其符合「擴大家庭農場規模」之要件，則對減租條例第19條第2項保障承租人之權益之功能將喪失殆盡，故此亦為最高行政法院75年度判字第2037號判決之意涵所在。
（七）復按「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之，苟不能自任耕作，則關於出租人收益是否不足維持一家生活，及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問。」「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。」最高法院51年臺上字第582號判例及51年度臺上字第2112號判例意旨可資參照。按減租條例第19條第2項並未排除同條第1項第1款之規定，故本件出租人即參加人應必須有「自任耕作」之證明。然參加人並未證明有減租條例第19條第1項第1款所規定「自任耕作」之事實（一）按減租條例第19條第1項第1款規定：
「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。」但實際上參加人所提出者，僅為「自任耕作切結書」，並無其他立證，而自任耕作切結書僅為參加人本身對被告所為切結之意思表示而已，嚴格言之，並非證據方法，但被告卻以此認定參加人丙○○有自任耕作之能力，顯未盡調查之能事。
（八）關於減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之部分：
1、司法院釋字第422號解釋：「憲法第15條規定，人民之生存權應予保障；第153條復明定，國家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律，其第19條第1項第3款規定，出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕，目的即在保障佃農，於租約期滿時不致因出租人收回耕地，嚴重影響其家庭生活及生存權利。行政院於中華民國49年12月23日以臺49內字第7226號令及內政部73年11月1日73臺內地字第266779號函，關於承租人全年家庭生活費用之核計方式，逕行準用臺灣省（臺北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出標準計算審核表（原役種區劃適用生活標準表）中，所列最低生活費支出標準金額之規定，以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，應不再援用。」
2、復按最高行政法院69年判字第842號判例：「因耕地租約期滿，申請收回耕地而提起之行政訴訟，依本院調查證據之結果，發見業佃雙方租期屆滿時之收支情形，實際上已有變更者，自得以其調查之結果為裁判之依據。」
3、關於被告計算原告所得資料時，被告將原告96年所得稅總額新臺幣（下同）572,082元全部納入，進而認定原告收入622,886元，但原告認為下列項目與金額應予扣除：（1）96年綜合所得稅中一筆「其他所得」223,000元，被告並未扣除該所得之成本，蓋此一「其他所得」，係原告另外經營便當生意與被告間之交易往來，因為原告沒有營利事業登記證，故被告直接開立其他所得之扣繳憑單。而小本生意難以提出所有成本費用（包括購買食材、水電、瓦斯、人事等成本）之單據，故比照財政部96年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準住宿及餐飲業中5110-14「食堂、麵店、小吃店」同業利潤標準淨利10％計算，該筆交易原告只有22,300元之所得（其餘200,700元為成本費用應予扣除）。（2）另外花旗銀行競技所得2,366元與遠東百貨競技所得1,000元只是當年偶而抽獎的意外之財（不會每年都中獎），不應計入本件所得之計算，故亦應予以扣除。（3）再者，當時與原告共同生活之母親陳李秀梅之收支亦應計入，故加計陳李秀梅96年所得78,928元。（4）原告各類所得應為368,016元（572,082元－200,700元－2,366元－1,000元），再加計承租耕地所得41,154元、配偶薪資所得9,650元與母親所得78,928元，收入部分小計應僅為497,748元。
（九）關於被告計算原告支出資料時，以臺灣省生活費用每人每月9,509元計算三人共342,324元（計算式9,509元×12個月×3人），再加計承租耕地41,154元共認定支出383,478元，但原告認為下列項目與金額應予列入：（1）原告等三人96年度醫療及生育費支出共5,900元：其中原告甲○○96年度醫療費支出1,950元（1,500元＋450元）、配偶李姝英支出600元（450元＋150元）；未成年子女陳羿臻支出3,350元（300元＋3,050元）。（2）原告等三人96年繳納健保費14,867元：其中原告甲○○96年繳納13,719元(750元＋1,179元×11個月)、配偶李姝英一年健保費574元；未成年子女陳羿臻一年健保費574元。（3）原告等三人96年繳納農（勞）保費5,147元：其中原告甲○○96年繳納5,027元（275元＋432元×11個月）、配偶李姝英一年農保費120元。以上金額合計25,914元【計算式：5,900元＋14,867元＋5,147元】（4）除此之外，應將原告共同生活之母親陳李秀梅每月9,509元臺灣省生活費用計入為114,108元。因此，被告計算原告收入622,886元應屬有誤，應扣除上開其他所得中非屬原告收入之200,700元、2,366元、1,000元並加計母親收入後為497,748元，而被告計算原告支出之金額383,478元亦屬有誤，應該再增加上述醫療費、勞保費、健保費25,914元後為409,392元，再加上母親陳李秀梅生活費用114,108元共計523,500元。經計算後為負數【計算式：497,748元－523,500元】，故如被告准許參加人收回耕地者，原告將不足以維持一家生活。
（十）另96年間原告母親陳李秀梅雖然戶籍設於臺南縣新市鄉○○街○○○號，與原告弟弟陳志霖同一戶籍，但因陳志霖常年在新竹科學園區宏齊科技股份有限公司（地址：新竹市○○路○段○○○巷○○號）與科冠能源股份有限公司（地址：苗栗縣○○鎮○○路○○○號）擔任工程師，一直住在新竹市○○路○○○巷○○號2樓，故實際上原告母親陳李秀梅係與原告共同居住，其收支均亦應計入原告一家收支範圍內。至於陳志霖96年度所得資料，因其非原告直系血親，故其收支應與本件無關。訴願決定與原處分均引用減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第1、2款規定，均有適用法律錯誤之違法。按93年7月9日公布之釋字第580號解釋文第5段中間：「72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」減租條例第19條第3項既經司法院宣告違憲且於2年後失效，而司法院釋字第580號解釋係93年7月9日公布，故減租條例第19條第3項於95年7月9日已經失效。因此，訴願決定與被告告仍引用減租條例第19條第3項，顯屬適用法律錯誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並被告應准許原告就系爭土地(承租比例5334/6223)續定租約之處分。
三、被告則以︰
（一）按減租條例第19條第1項至第3項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」同法第17條第2項規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。
三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」
（二）本件訴外人係依據減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，請求收回自耕，依該項後段規定，不受前項第2款規定之限制，是本件訴外人申請收回耕地自耕，僅須無同條第1項第1款「出租人不能自任耕作者」與第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之消極要件，訴外人所有收益是否足以維持一家生活，在所不問。
（三）依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項，發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之（司法院釋字第580號解釋），可知所謂「自任耕作」，固得以科技化及企業化方式經營，亦得委託代耕或僱工代耕，並不以耕地出租人須實際實施耕作為限。續依內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」第6點規定：．．．（三）審查：6.（2）審核標準：Ｅ、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。「擴大農場規模」檢附與租約耕地同一或鄰近地段之自耕地謄本，本案訴外人除切結自認耕作，並提出擴大農場計畫書及與租約耕地（大洲段610地號）鄰近地段耕地（港子墘段1375地號）謄本，兩地之距及兩地與訴外人住家之距皆為15公里之內，合於以「鄰近」之地擴大農場規模之旨。又訴外人正值青壯之齡，準此，被告審認訴外人具有「自任耕作能力」，符合「擴大農場」條件，自無違誤。
（四）減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，依前開工作手冊第6點規定，係指租約期滿前一年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。本件原告是否因訴外人收回耕地而失其家庭生活依據，應以原告及其配偶與同一戶內之直系血親96年全年收益與生活費用相減，扣除訴外人申請收回系爭耕地之所得額之核算結果認定之。其計算依據如下：
1、有關承租人收益之審核標準，依前開工作手冊第6點規定：「．．．（三）審查：．．．6.．．．(2)審核標準：
Ｃ、．．．甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資（附件3），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註：
行政院勞工委員會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅴ獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ受禁治產宣告。丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：Ⅰ漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。Ⅱ以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函）。」
2、有關承租人生活費用之審核標準，依前開工作手冊第6點規定：「．．．（三）審查：．．．6.．．．（2）審核標準：Ｂ、．．．甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部
86 年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/月；高雄巿10,708元/月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第89032 98號）。Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。」
3、被告查得原告之所得資料可知，原告與配偶、同戶女兒陳羿臻96年度之綜合所得為581,730元，而上開三人96年之生活支出以96年度臺灣省最低生活費每月9,509元計，僅342,324元（此係內政部工作手冊所訂之計算標準），於收支相減後，尚有餘額239,406元，雖前揭計算生活支出費用因原告未提供勞保、健保費用證明，尚未加計健保、勞保費用，此經被告分別於98年2月6日、98年6月3日發函通知補正，原告迄未補正，惟依一般常情推論，原告本人及其配偶子女之勞保、健保費用，不致超過前揭餘額239,406元，扣除後，原告全戶之收入仍應大於生活費用，其應能維持一家生活至為明確，則被告以原告尚無因訴外人收回耕地致失其家庭生活依據之情形，認訴外人丙○○符合收回自耕之要件，核准收回系爭耕地，於法有據。
（五）內政部95年7月19日臺內字第0950117562號函略謂：「72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」經司法院釋字第580號解釋在案，查該號解釋文於93年3月9日公布。
是有關減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款規定「部分」，迄今業已失效，非原告所主張減租條例第19條第3項「全部」無效。
（六）綜上所述，本件系爭耕地，訴外人因原私有耕地租約期滿，以擴大家庭農場經營規模為由，請求收回自耕，經被告審查後認訴外人合於耕地三七五減租條例第19條第2項規定，報請縣府備查後，乃依同條例第19條第2項及第3項規定，以98年5月1日所民字第0980006078號函通知參加人於補償原告改良土地費用及尚未收穫農作物價額後收回自耕。被告所為處分，並無違誤，原處分應予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）參加人係以耕作個人所有坐落臺南縣新市鄉○○段1375地號、旱、面積2399平方公尺土地，作為擴大家庭農場經營規模收回原告承租系爭耕地之事由。此外雖附帶提及參加人尚耕作所有坐落臺南縣○○鎮○○段○○○○號、旱、面積2087平方公尺土地，以養植蘭花，及耕作共有坐落新市鄉○○段574、574-4地號分別裁種花生及種植果樹等情，無非用以證明參加人確有自任耕作之事實，有土地登記第二類謄本附卷可參。原告援引最高行政法院75年度判字第2196號判決，據以質疑被告未就參加人主張臺南縣新市○○○段574、574-4地號土地均為其與陳美伶共有，是否適於作為家庭農場使用予以斟酌顯不無疏略云云，容有誤會。
（二）參加人係以上揭1375地號土地作為擴大家庭農場經營規模作為收回系爭耕地自耕之事由，而該地（即附圖編號Ｃ所示）與系爭耕地（即附圖編號Ｂ所示），經實地測量其距離，二地相距不過7公里而已。又上揭1375地號土地與另坐○○○鎮○○段○○○○號參加人用以種植蘭花之土地（即附圖編號Ｇ所示）相距亦僅6公里許，至於與共有坐落港墘段574、574-4地號土地（即附圖編號Ｄ、Ｅ所示）則更近在2公里範圍內，此有附呈新市鄉○○區○○○路線圖足稽。具徵參加人主張以上揭1375地號土地收回系爭耕地，合乎以鄰近地段擴大家庭農場經營規模之旨。
（三）次按申請設置家庭農場，依行政院農業委員會81年6月30日修正發布之「農場登記規則」規定，申請農場登記應具備條件為（一）申請人為實際從事農業經營之農民或依法設立以經營農作物產銷為主之法人。（二）場地面積：土地利用型達五公頃以上或設施利用型達一公頃以上者，如兼具兩種經營型態者，按其比率合計。農場用地應為合法利用，並以集中同一鄉（鎮、市、區）或同一處為原則，但採種農場不在此限。亦有附呈Yahoo奇摩知識+下載農場經營如何開始，需具備何種條件影本一件足稽。查參加人用以耕作之新市鄉○○段○○○○○號土地面積為0.2399公頃、新化鎮○段786地號土地面積0.2087公頃、新市鄉港墘574號土地面積0.0453公頃、同段574-4地土地面0.0544公頃，合計不迥0.5483公頃。不論是土地利用型或設施利用型，其場地面積均與規定不符，且係種植甘薯、玉米、果樹、蘭花等作物，而非採種農場。是依上開意旨參加人無須設置家庭農場，情極灼然。是原告聲請函臺南縣政府查明參加人有無在上開土地設置家庭農場一節，即非必要。
（四）又參加人自85年開始在上開土地耕作起，至94年上半年止, 均未曾報休耕。迨94年下半年，參加人始因雙親身體違和，及子女就學及參加人才藝補習等，故常須忙於開車來回新市、臺南間接送父母、子女，而有每年申報一期休耕之情，但新化唪口段土地則從未曾申報休耕。尚非有如原告所述全報休耕情事，倒是原告承租系爭耕地自89年起98年上半年均報休耕有附呈休耕資料影本一件可憑。既原告承租系爭耕地而不耕作，則續租有何意義從而被告以參加人擴大家庭農場經營規模，准予收回自耕，即至臻妥適，又上開土地目前均耕作中。參加人申請承租臺糖公司臺南區處善化資產課管有之土地欲養植蘭花，係由合夥人林俊洪出面，於98年6月30日前往登記。如有函查必要，應請函該公司臺南區處善化資產課始有結果。
（五）參加人收回系爭耕地，不致使原告生活失所依據：
1、被告以原告所提供96年度之綜合所得為581,730元、支出342,324元因認收支相抵後，尚有餘額239,406元。而系爭耕地每年報休耕領取補助，扣除翻耕整地費用約5,000元、緣肥種子費用約1,000元、田菁綠肥翻埋作業費用約5,000元、耕地租金8,000元等成本後，年收益約28,000元，佔原告之總收入不及百分之五，誠微乎其微。顯見系爭耕地尚非原告賴以生活之憑藉。
2、原告及其弟名下之不動產共有土地10筆，此有土地登記第二類謄本可憑，其公告價值已有14,630,000元，而市價更有30,000,000元以上，是以原告尤非仰賴系爭耕地為其生活之憑藉無疑。
3、原告主張陳稱「關於被告計算原告所得資料時，被告將原告96年所得總額572,882元全部納入，進而認定原告收入622,886元，但原告認為96年綜合所得稅中一筆『其他所得』223,000元並未扣除該所得之成本，蓋此－其他所得，係原告另外經營便當生意與被告間之生意往來，應比照『財政部96年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準』，住宿及餐飲業中5110-14『食堂、麵店、小吃店』同業利潤標準10％計算，是該筆交易原告只有22,300元所得」云云，固非無見。但原告忽略此僅為單一客戶便當外賣之交易而已。殊不知原告既以經營自助餐店維生，自尚有中、晚餐時，其他零散顧客上門來店用餐之生意收入。更何況該自助餐店依原告主張應歸類為小吃店，則依所核定小吃店年最低銷售額為720,000元以言，其利潤仍有72,000元，收支相抵亦屬正數。此有原告96年收支明細表一件可憑。具徵參加人收回系爭耕地亦無使原告生活陷入困境之虞。
4、按審核出、承租人收益時對於漏報或虛報之收入，或依所得稅法免納所得稅之所得（所得稅法第4條），如經出、承租人之一方、舉證並查明屬實者，亦應併入收益額核計。內政部處理工作手冊，六、辦理程序及作業方法．．．
（三）審查．．．6．．．（2）審核原則．．．Ｃ出、承租人收益審核標準．．．丙著有明文。查原告兄弟共有之農地96年報休耕獲領補助金額，計有：（1）一期：4,500元×0.5762公頃＝25,929元；（2）二期：4,500元×0.5198公頃＝23,391元，此項由政府支付之補助款，因未開立扣繳憑單，故而在國稅局之各類所得資料清單中未能顯現，但該地既為原告兄弟共有，且實際申報休耕，則該補助收入49,320元，由渠兄弟二人平分後，歸原告取得之24,660元[(25,929元＋23,391)/2＝24,660元]，即屬原告依所得稅法免納所得稅之所得。是依上揭意旨應併入原告收入總額核計無疑。
5、如前所述，原告共有土地多達10筆，衡情如能妥適規劃並善加利用，則維持溫飽無虞，乃其不此之圖，坐擁土地資源，而任令荒無。卻又抗拒參加人收回系爭耕地，以擴大家庭經營農場規模，誠不知居心何在。
6、原告質疑參加人自有農地，4年來均報休耕，與事實不符。依規定現有農地1年可報2期休耕，但參加人自94年起至98年止，因雙親年邁身體違和及兒女就學、參加才藝學習等故，常須參加人開車載送，致均申報一期，乃情非得已，惟目前已全部在耕作中，倒是原告不論是自有土地，抑或承租耕地均報休耕補助，此又作何解釋，有參加人與原告94-98年休耕比較表一件，及參加人之父陳金池就醫相關資料附卷足稽。既原告未有耕作事實，乃猶堅欲承租系爭耕地，豈非徒就參加人為擴大家庭農場經營規模一事橫加作梗而已。
（六）參加人有擴大家庭農場經營規模及自任耕作之具體情事：
1、參加人為擴大新市鄉○○段○○○○○號、面積0.2399公土地經營之規模，以提升土地利用效率。因此以該地作為申請基礎請求收回系爭耕地自耕。而觀諸前附新市鄉○○區○○○路線圖，可知參加人之自耕地與系爭耕地之距離，僅7公里，顯符合所謂「臨近地段」之規定。又參加人名下之自耕地，另有計畫書內所提供之同段574地號土地（種植花生）、574-4地號土地（種植芒果）及隔鄰○○鎮○○段○○○○號土地（種植蘭花），復皆在交通路線7公里範圍以內，無一不符收回自耕之要件。目前各該地號土地耕作現況及所生產之農產品有照片可憑，是參加人自任耕作之事實，尚非無據。
2、參加人係00年出生，目前所做身體健康檢查，各項數據均屬正常，足見參加人身強體健實能勝任耕作無疑。此外參加人之配偶，為00年出生，其身體健康狀況亦佳，是參加人本人及配偶，能自任耕作，情極灼然。參加人本人及配偶，除專心照顧年邁雙親及就學兒女外，並未出外就業，且一直以來，均以從事有關農耕工作自我期許，無非冀望有朝一日，能擴大家庭農場經營規模。原告指摘參加人未自任耕作，誠屬無稽。
3、出租人為「擴大家庭農場經營規模」，申請收回自耕之經過（一）98年2月13日，參加人依規定係提出鄰近地段新市鄉○○段○○○○○號、旱、面積0.2399公頃土地之第二類土地登記謄本，用以申請收回系爭耕地，尚非原告所指港墘段574及574-4地號土地。是此部分原告所述容有誤會。
又原告依據原證三號照片，而指摘參加人之港墘段574-4地號土地並無耕作事實。經查，原證三號照片所示空地，係與574-4地號土地毗鄰之574-6地號土地，而該地乃第三人翁大川所有，此有該地地號土地登記第二類謄本可憑，原告之主張難予採憑。
（七）對原告引用最高行政法院82年度判字第409號判決及75年度判字第2037號判決之意見：
1、原告引用最高行政法院82年度3月11日判字第409號判決，祇選擇性提出第一審判決，尚非允洽。實則此案嗣由南投縣政府依法提起再審。業經最高行政法院82年度判字第2190 號判決將原判決廢棄，改判南投縣政府勝訴，有附呈再審判決影本一件可憑。足見原告此部分主張亦無可採。
2、至最高行政法院75年度判字第2037號判決，固揭櫫有無「擴大家庭農場經營規模」情事，係事實問題。但出租人若能證明身強體健，而有自耕能力，且自任耕作，並確有擴大家庭農場經營規模情事，即得收回耕地應無疑義。查參加人及配偶均屬健狀之年，復自任耕作，且有擴大家庭農場經規模之情事，詳如前述。則參加人得收回系爭耕地豈其不然哉。
（八）對原告關於參加人所提擴大家庭農場經營規模計劃書質疑之說明：
1、私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊，並無規定出租人以擴大家庭農場經營規模收回出租耕地自耕者，必須提出計畫書。則被告在辦理參加人申請收回系爭是項耕地時，未要求提出書面計劃。即無原告置喙餘地。是以原告迭次主張以擴大家庭農場經營規模需提出計劃書云云，即屬伊個人之偏見。
2、至於參加人在訴願及調解程序後，之所以提出「擴大家庭農場經營規模計劃書」，緣原告一再指摘參加人以「擴大家庭農場經營規模」申請收回系爭耕地，卻從未提出書面計劃。因此，被告乃將原告該主張轉知參加人，並要求尅日補正計劃書面資料。以是參加人遂予提出。惟上揭處理工作手冊既無規定私有耕地租約期滿，出租人以「擴大家庭農場經營規模」收回自耕時，必須提出計劃書，則不論參加人有無提出，又於何時提出，均不影響原處分之行政效果，殆無疑義。
3、原告又引用高雄高等行政法院96年度訴更一字第24號判決，作為其主張「以擴大家庭農場經營規模」需提出計劃書之佐證。然依所知，該案自92年間起訴起，至96年間判決止，前後訴訟長達四年時間，而當事人於訴訟期間，終於提出計畫書。乃基於「．．．民雄生技作物農場．．．共有土地兩筆；第一筆土地共有3751坪(1.24公頃)其中2/3的面積栽種巴西磨菇（需蓋簡易溫室房），另1/3的土地則栽種月見草與蕃茄。第二筆土地共有2116.8坪(0.6998公頃)計畫蓋三座溫室花房及一間倉庫，主要培埴大馬士革、玫瑰，另外栽種薰衣草、波斯菊、茉莉等精油用原料」等事實，因依農場登記規則第4條規定，以其設施利用型土地之場地面積合計多達1.5265公頃，即（（1.24公頃×2/3）+（0.6998公頃×1）＝1.5265公頃），已達農場登記規定。始依如何申辦農場登記之規定而提出。故該案相關當事人所以提出計畫書之心態可以理解。然對照本件參加人土地利用型之場地面積不過0.8730公頃而已，顯不符農場登記之規定，是原告引用鈞院96年度訴更一字第24號判決，尚與本案無關。
（九）駁回原告關於其不同戶籍之母親由其扶養，因此審酌承租人之生活費用時，應列入其母之生活費用之主張：
1、按出、承租人之生活費用，以租約滿前一年(即96年)，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函），並應由當事人提供該租約前一年(即民國96年)年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。內政部私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊，三、審查．．．6．．．（2）審核標準B亦有明文。
2、原告於98年元月申請承租耕地時，其所填寫96年全年其他費用明細表格內備註欄已註明母親由小弟扶養。乃今竟謂其母歸其扶養，不惟浮濫，抑且無稽。
3、況原告母親除協助經營自助餐生意已有收入外，另在土地銀行有利息收入21,582元，茲以土地銀行96年公告利率試算其存款金額（1）若以一年定期存款利率0.02155推估，則利息21,582元之本金約為100萬元；（2）至若以活期儲蓄存款利率0.0075推估，則利息21,582元之本金約為287萬元。由是可知，原告母親之收入及經濟狀況，足堪自給自足，且當時年僅57歲未屆退休年齡，仍具勞動能力，無由原告扶養之必要。
4、再參鈞院96年度訴更一字第24號判決意旨，承租人收益部分。可知承租人全戶收益如為無固定收入者，除係老弱而無工作能力者外，其收益之認定得以行政院勞工委員會最近一年公布之基本工資新臺幣17280元核計基本收入。至於是否屬有工作能力而需核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲而無下列：Ⅰ、
Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ、Ⅶ情事之一者。內政部私有出租耕地97年租約期滿處理工作手冊6．．．（2）審核標準．．
．Ｂ出、承租人審核標準如下．．．乙收益標準．．．規定綦詳。準此，原告之母親既年僅57歲，其非屬老弱而無工作能力者甚明，但因收入不詳，故應以行政院勞委會最近一年公布之最低工資核計其基本收入為206,360元（17,280元×12＝206,360元）。從而，其年收入206,360元扣除生活費用114,108元後（按生活費用標準，準用內政部公告之96年度臺灣省最低生活費每月9,509元，9,509元×12＝114,108元），尚剩餘92,352元。是以原告之全年收支在未加列其母之收益時，已屬正數，倘因扶養而加入其母之收益，則盈餘益多。是以被告計算原告支出資料時，容未將共同生活之母親年生活費用114,108元計入，亦悉無若何影響。
（十）被告未計算出租人之收益，是否違反減租條例第19條第1項第2款規定，而有違背法令情形：
1、按出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例19條第1項第1款、第3款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。減租條例19條第2項定有明文。而內政部為處理私有出租耕地97年底租約期滿土地之收回，乃依據上揭意旨制訂處理工作手冊，就出租人為擴大家庭農場經營規模收回自耕時，縝密規定其處理原則，則被告機關以該處理工作手冊並無出租人提出年收益資料之規定。從而未要求出租人提出全年收益資料，以憑計算，已無若何違背法令可言。
2、再同處理原則就出租人以此「擴大家庭農場經營規模」事由收回自耕者，復規定出租人應補償承租人「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用」，則被告及訴願決定要出租人給付承租人該補償金，亦難謂與法有違。
3、又同手冊六、辦理程序及作業方法：．．．（二）公告及受理申請：．．．4出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由收回自耕者，應檢附之文件，．．．並未規定出租人提出全年生活費用明細，之所以如此，無非以出租人依規定仍需補償承租人故也。由是可知參加人之經濟狀況如何，不在考慮之列，從而被告機關為處分時，縱未計算出租人（即參加人）之收益，即亦無可挑剔之情形。
4、臺南縣新市鄉○○段○○○○○號土地，既經原所有權人於90年6月30日，以贈與為原因辦理所有權移轉登記予參加人，則報休耕之資料何能填載為所有權人是陳金池？再參加人95年固報二期休耕，但96年度則祗報休耕1期。是此部分原告認知或有錯誤。臺南縣新市鄉○○段○○○○號土地，係參加人與第三人陳美伶共有之土地。而參加人向來利用該地權利範圍內管用之土地種植花生，除96年第二期申報休耕一次外，即未曾再有申報休耕領取補助款情事。至共有人陳美伶否有就其權利範圍內管用之土地申報休耕，要與參加人無關。
5、臺南縣新市鄉○○段○○○○○○號土地，其西北側與參加人之同段574地號土地接壤，而其左右兩側，則分別與同段574-6地號土地，及同段575-2、576-3地號土地相鄰，至西南側則為同地段574-3地號土地，此有附呈地籍謄本一件可憑。足見原告所稱「查無此地號」尚屬無據。又臺南縣○○鎮○○段○○○○號土地，歷來均有耕作，而未曾報過休耕，則查無該地申報休耕領取補助資料，乃自然之事。臺南縣新市鄉○○段1375、574、574-4等地號土地，其利用型場地面積不及一公頃，不符家庭農場設置條件，因而未申請設置，已如前述，於茲不贅。
6、參加人因有擴大家庭農場計劃，故擬向臺糖公司申請承租適當土地配合之。然臺糖公司土地出租之作業程序：首須向該公司資產管理課登記承租需求（載明承租面積及用途）；而一俟有適當土地，臺糖即會以公開招標方式辦理；再由得標者簽訂土地租賃契約。如今臺糖公司尚未公開招標，但參加人確有此承租計劃，並已由合夥人之一林俊洪前往辦理申請承租登記有案。足見參加人確有擴大家庭農場經營規模之雄心無疑，豈容原告隻言片語即予抹煞。
7、參加人所提計劃書中「農地筆數及面積」項下，已將耕作各土地並種植農產品一一敘明。復在其後第6頁，將各地號之位置、面積、所有權人、使用現況等列表說明，此有該計劃書在卷可憑，縱有疏略，亦不能否認其真實。乃原告竟謂參加人「均係將上開4筆地號土地編列，文字上根本看不出1375地號土地與其他三筆地號土地之差別」容有誤會。又臺南縣○○鎮○○段○○○○號土地，係參加人單獨所有且自任耕作之土地，與參加人之姊陳美伶無關，併予敘明。綜上，參加人不惟有自任耕作事實，且有擴大家庭農場經營規模之翔實計劃，被告准予參加人收回系爭耕地用以擴大家庭農場經營規模，洵無違誤。
五、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有臺南縣私有耕地租約副本、私有耕地租約期滿續訂租約申請書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、被告98年5月1日所民字第0980006078號函核定准予參加人收回自耕、訴願決定書附於原處分卷足稽，洵堪信實。茲本件兩造爭點厥為被告認為系爭耕地出租人即參加人合於減租條例第19條第2項規定情事而准其收回系爭耕地，是否合法？經查：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：
1.承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。2.尚未收穫農作物之價額。3.終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」減租條例第19條及第17條第2項分別定有明文。又「72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」「．．．耕地三七五減租條例第19條第3項，自95年7月9日起失其效力，不得再行適用，請查照並轉知所屬。」則經93年7月9日司法院釋字第580號解釋及內政部95年7月19日臺內地字第0950117562號函釋在案。準此，減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款部分自95年7月9日起已失其效力，則出租人於租約期滿後以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，已無依減租條例第17條第2項第3款規定，按當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1補償承租人之義務，先予敘明。
（二）次按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊六（三）6（2）審核標準A、B、C、E、G、H分別規定：「A、減租條列第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前一年（即民國96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/月；高雄市10,708元/月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ、其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號）。Ⅱ、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ、得加計災害損失支出．．．．。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。」「C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近一次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資（附件3），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近一次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動二字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效;至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：
Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。
Ⅱ、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。
Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ、受禁治產宣告。．．．丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計．．．。」「E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結．．．。」「F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』」「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄．．．。」「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』．．．，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行及依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
（三）查參加人於鄰近系爭耕地地段，尚有坐落新市鄉○○段○○○○○號之特定農業區之土地，面積2399平方公尺，足資作為擴大家庭農場經營規模之基礎，有土地登記第二類謄本附本院卷可稽。又按減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，業經司法院釋字第580號解釋在案，而參加人復已出具自任耕作切結書，並無不能自任耕作情事，是除非因參加人收回系爭土地將導致原告失其家庭生活依據，否則參加人依減租條例第19條第2項申請收回系爭土地，即屬有據。
（四）原告主張參加人補提擴大家庭農場經營規模計畫書，且被告98年12月8日準備程序自承，係在被告核定系爭處分之後，其真實性顯有爭議；又依農場登記規則第4條之規定，參加人如有家庭農場進行擴大規模，其前提應該有設置家庭農場之事實云云。查參加人於被告核定系爭處分後，始向被告補提擴大家庭農場經營規模計畫書，此經被告於98年12月8日準備程序自承，亦為參加人所不否認，有該擴大家庭農場經營規模計畫書及本院98年12月8日準備程序筆錄附於本院卷可稽，固堪認定。惟按前揭私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊六（二）4規定：「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：（1）『收回出租耕地申請書』（格式7）1式2份。（2）原租約書正本1份。（3）出租人自任耕作切結書（格式10）1份。（4）與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本1份（5 ）身分證。．．．（6）委託他人申請者委託書（格式8）1 份。（7）委託他人申請者，出租人身分證影本及受託人之身分：．．．」揆諸該規定可知出租人擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，僅須檢附收回出租耕地申請書、原租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等，尚無須於申請時提出擴大家庭農場經營規模計畫書。準此，參加人雖於被告作成系爭處分前，尚未提出擴大家庭農場經營規模計畫書，參加人依減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，已於申請時提出其有相距系爭土地15公里內之耕地及其土地登記簿謄本為證，參加人並於事後提出擴大家庭農場經營規模計畫書，且被告亦依據參加人提出之自任耕作切結書及相距系爭土地15公里內之耕地及其土地登記簿謄本資料，審酌參加人有無自耕能力及有無租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地，作為以擴大家庭農場經營規模之審定，故被告作成系爭處分，尚無不合。又揆諸減租條例及相關規定，可知出租人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地自耕，並未限制出租人應依農場登記規則規定取得設置農場之事實。從而，原告主張參加人補提擴大家庭農場經營規模計畫書，且被告98年12月8日準備程序自承，係在被告核定系爭處分之後，其真實性顯有爭議；又依農場登記規則第4條之規定，參加人如有家庭農場進行擴大規模，其前提應該有設置家庭農場之事實云云，顯有誤解。
（五）至原告主張依最高行政法院75年度判字第2196號判決，被告未就臺南縣新市鄉○○段574、574-4地號土地係參加人與陳美伶共有，是否適於作為家庭農場使用予以斟酌顯不無疏略云云。查參加人提出擴大家庭農場經營規模計畫書所附自共有農地利用清冊，固以臺南縣新化唪口段786地號、港墘段1375、574、574-4地號等土地作為擴大家庭農場經營規模計畫之土地，其中港墘段574及574-4地號土地係參加人與陳美伶共有等情，有該擴大家庭農場經營規模計畫書附本院卷可稽，洵堪認定。惟查，參加人以鄰近系爭耕地之坐落新市鄉○○段○○○○○號之特定農業區之土地，面積2399平方公尺，已足資作為擴大家庭農場經營規模之基礎，業如前述，故參加人提出之擴大家庭農場經營規模計畫書，縱將其與陳美伶共有之港墘段574及574-4地號土地納入擴大家庭農場經營規模計畫之土地，尚不影響參加人以港墘段1375地號之特定農業區之土地，已足資作為擴大家庭農場經營規模之認定。故原告前揭主張，顯無可採。原告復主張臺南縣新化唪口段786地號、港墘段1375、574、574-4地號等土地均向鄉公所申報休耕迄今，並無更耕作事實，參加人並無耕作之事實云云。查參加人就其所有港墘段1375地號之土地於96年第二期、97年第二期、98年第一期及第二期均申報休耕，參加人就其與第三人共有之港墘段574地號土地於96年第二期、97年第一期及第二期、98年第一期及第二期均申報休耕等情，此為原告及參加人所不爭執。惟查，參加人係於98年2月5日申請收回系爭耕地，自應以98年2月5日作為認定有無租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地，而查參加人提出港墘段1375地號土地現種植蕃薯及玉米、唪口段768地號土地現種植蘭花及耕作，另原告與陳美伶共有港墘段574、574-4地號分別裁種花生及種植果樹等情，有該私有耕地租約期滿收回耕地申請書及上開土地現場耕作照片附於原處分及本院卷可稽。足證查參加人所有港墘段1375地號土地、唪口段768地號土地、原告與陳美伶共有港墘段574、574-4地號，於參加人申請於98年2月5日以擴大家庭農場經營規模為由，收回系爭耕地時，均有實際耕作之事實，亦證參加人確有自任耕作之事實。則縱上開港墘段1375、574、574-4地號土地及唪口段768地號土地曾休耕，尚無法改變參加人申請時收回系爭耕地時，參加人於其所有港墘段1375地號土地有實際耕作之事實。從而，原告主張臺南縣新化唪口段786地號、港墘段1375、574、574-4地號等土地均向鄉公所申報休耕迄今，並無更耕作事實，參加人並無耕作之事實云云，自無可採。此外，被告核准參加人准予收回系爭耕地自耕，與最高行政法院75年度判字第2037號判決、82年度判字第409號判決、本院96年度訴更一字第24號判決事實非全然相同，尚難比附援引。
（六）另按減租條例第19條第2項規定，耕地出租人擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，只不受同條第1項第2款之限制，但仍應受同條第1項第1款及第3款之限制，即出租人無不能自任耕作及若因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之情事，出租人即不得收回自耕。依前揭內政部「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」所訂審核標準，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。經查，依原告戶籍謄本記載，原告租約期滿前一年（即96年），係與其配偶李姝英及子女陳羿臻同戶，有戶籍謄本附於原處分卷可佐，至為明確。從而，原告主張96年間原告母親陳李秀梅雖戶籍設於臺南縣新市鄉○○街○○○號，實際上原告母親陳李秀梅係與原告共同居住，其收支均亦應計入原告一家收支範圍內云云，自無可採。則查，原告、其配偶及子女陳羿臻96年度之綜合所得，為合計581,730元。至於支出部分，依內政部、臺北市政府及高雄市政府公布96年度最低生活費標準，臺灣省為每人每月9,509元，原告全家3人，每人96年最低生活費各114,108元（9,509元×12月），合計共支出342,324元。另查，因原告於被告核定時未提供勞保及健保費用證明，故被告原核算未扣除健保及勞保費用，並經被告分別於98年2月6日及98年6月3日發函通知補正，原告原未補正在案。惟查，原告以於訴訟期間提出健保醫療收據、勞保收據及醫藥費收據可知，原告及其配偶、子女96年繳納健保費合計14,867元，繳納醫藥費合計5,900元，原告繳納勞保費5,147元，故縱扣除勞保、健保費用及醫療費用，原告96年全家全年收支相抵為正數，原告全戶之收入仍應大於生活費用，其應能維持一家生活。則原告並無減租條例第19第1項第3款規情事，其不因參加人收回耕地致失其家庭生活依據甚明。至原告主張其96年綜合所得稅中其他所得223,000元部分，係原告經營便當生意與被告間之交易往來，因原告無營利事業登記證，故被告直接開立其他所得之扣繳憑單，依財政部96年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準住宿及餐飲業中5110-14「食堂、麵店、小吃店」同業利潤標準淨利10％計算，原告只有22,300元之所得（其餘200,700元為成本費用應予扣除云云。查原告僅空言系爭其他所得223,000元，為原告經營便當生意與被告間交易之所得，迄未提出證據以實其說，亦未經稅捐稽徵機關依財政部96年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準住宿及餐飲業中5110-14「食堂、麵店、小吃店」同業利潤標準淨利10％計算，故原告主張其他所得223,000元，只有22,300元係屬所得，其餘200,700元為成本費用應予扣除云云，尚無可採。另原告主張花旗銀行競技所得2,366元與遠東百貨競技所得1,000元只是偶然抽獎之獎金，不應計入本件所得之計算，亦應予以扣除云云。按所得稅法第14條第1項第8類明定：「競技、競賽及機會中獎之獎金或給與：凡參加各種競技比賽及各種機會中獎之獎金或給與皆屬之：一、參加競技、競賽所支付之必要費用，准予減除。二、參加機會中獎所支付之成本，准予減除。三、政府舉辦之獎券中獎獎金，除依第88條規定扣繳稅款外，不併計綜合所得總額。」則原告得取得花旗銀行競技所得2,366元與遠東百貨競技所得1,000元，核屬上開競技、競賽及機會中獎之獎金，自屬原告之所得，原告前揭主張，亦有誤解。綜上，原告96年全家全年收支相抵為正數，原告全戶之收入仍應大於生活費用，其應能維持一家生活。則原告並無減租條例第19第1項第3款規定之情事，其不因參加人收回耕地致失其家庭生活依據甚明。被告准參加人收回系爭土地自耕，與減租條例第19條第2款規定並無不合。
六、綜上所述，原告上開主張，均無可採，則被告以98年5月1日以所民字第0980003078號號函核准由參加人收回自耕處分（同時駁回原告申請續租），並其認事用法，洵無違誤，訴願決定遞予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應准許原告就系爭土地（承租比例5334/6223）續定租約之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證業臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 22 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 6 月 22 日
書記官 洪 美 智