高雄高等行政法院裁定
98年度訴字第622號民國99年4月6日辯論終結原 告 甲0000000訴訟代理人 吳宏輝 律師複代理人 劉興文 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 黃曜春 律師上列當事人間有關醫療事務事件，原告不服行政院衛生署中華民國98年9月9日衛署訴字第0980020935號訴願決定，提起行政訴訟，有關歇業部分，本院裁定如下︰
主 文原告之訴關於歇業部分駁回。
訴訟費用由兩造各負擔2分之1。
理 由
一、被告代表人原為陳明文，嗣變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此可知，提起撤銷訴訟，應以有行政處分之存在為前提要件；而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定自明。又按，行政指導係行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為，行政程序法第165條亦定有明文。故行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令所為之釋示及行政指導，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，亦有最高行政法院62年裁字第41號判例可資參照。因此，倘原告對於非行政處分提起撤銷訴訟，乃不備起訴之要件，顯非合法，應予駁回。
三、次按，行政處分與其他不具備法效性行政行為之區分，原應視行政行為是否「已直接發生法律上效果」為斷，惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利。是以，是否為行政處分之判別，應從實質上加予認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異，此參諸司法院釋字第423號解釋意旨自明。至於行政行為是否已直接發生法律上效果，則應以行政機關表示於外之客觀意思判斷之，而該表示於外的客觀意思非僅限於行政處分之主文而已，理由欄所載內容及相關法令之規定均足為判斷之依據。
四、本件原告於民國81年間經行政院衛生署（下稱衛生署）許可設立，至97年間經衛生署許可設置及擴充後計有急性一般病床372床、慢性一般病床200床（下稱系爭病床數）。嗣因原告積欠電費，經臺灣電力股份有限公司嘉義區營運處（下稱臺電公司）訂於97年4月9日執行停電，被告所屬衛生局（下稱嘉義縣衛生局）乃以97年4月7日嘉衛醫字第0970008971號函請原告應於同年8日下午3時前將院內病人疏離完畢，以維病人安全。原告遂於97年4月9日向被告申請停業1年（自97年4月9日起至98年4月8日止），經嘉義縣衛生局以97年4月16日嘉衛醫字第0970008596號函同意在案。嗣原告於98年4月3日申請擬自98年4月8日起復業（急性一般病床4床、慢性一般病床50床），嘉義縣衛生局原訂於98年4月8日前往會勘，惟原告以同年月7日切結書表示該院仍被斷水斷電中，正與臺電公司及自來水公司協商供水復電，請嘉義縣衛生局同意延至98年4月21日再派員前往勘查。嘉義縣衛生局遂延至98年4月21日始邀集相關單位前往會勘，惟會勘結果，該院之消防設備、安全設備、建築物公共安全、檢驗、職能治療室、物理治療室、醫事人力等軟、硬體設備均不符醫療機構設置標準之規定。嘉義縣衛生局乃以98年5月5日嘉衛醫字第0980012377號函請原告應於98年5月20日前改善完成，並定於98年5月21日再邀集相關單位前往會勘，惟複查結果仍與醫療機構設置標準之規定不符。嘉義縣衛生局乃以98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函復原告略以：「主旨：有關貴院申請復業乙案，經本局於98年5月21日再度會同消防局、城鄉發展處實地複查結果與規定不符，為保障民眾就醫之權益以維護公益，爰依醫療機構設置標準第29條規定之精神，對不符設置標準規定之醫療機構，須於事實發生之日起30日內補正，因已逾補正期間，爰自今日起貴院應辦理歇業，並請貴院於文到7日內至本局辦理歇業手續．．．。說明：．．．三、又依醫療機構設置第29條規定之精神，對不符設置標準規定之醫療機構，應於事實發生之日起30日內補正。又按行政程序法第123條規定略以：『授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．4、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。』惟為提升病床運用效益，確保民眾就醫權益，以維護公益。爰自今日起，貴院應辦理歇業（歇業生效日：98年5月21日）並請貴院應於文到7日內至本局辦理歇業手續。四、貴院前經許可設置急性一般病床372床、慢性一般病床200床並自98年5月21日起全數核減，未來如經審慎評估如有設立醫院之需要，得再依醫療法第14條規定提出申請。五、辦理歇業應備下列文件：1、歇業申請書。2、開業執照。3、負責醫師的醫師證書。4、拆除市招後的照片。5、先經醫師公會辦理會員異動手續後再至本局相關手續。6、請指派專責人員負責貴院歇業後之行政聯絡窗口．．．。」等語。原告嗣於98年5月27日（嘉義縣衛生局收文日期）函請被告准予展延復業略以：「主旨：陳請貴府准予展延復業由。說明：一、．．．不符規定之改善項目，本院已經積極遵照各單位之規定改善。
二、因本院自97年4月停業至今，各項設備（施）均停止運轉，修復及改善需花費更多時間。三、為體恤社區民眾就醫之方便性，懇請貴府准予展延復業。四、本院依各單位所列缺失待貴府核准後1個半月改善完成。」等語，經被告以98年6月19日府衛醫字第0980008351號函（下稱原處分書）復原告略謂：「主旨：貴院陳情本局同意展延復業期限以利復業乙案，仍請依本縣衛生局98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函，先行辦理歇業，未來如經審慎評估如有設立醫院之需要，再依醫療法第14條規定提出申請．．．。說明：．
．．二、依據本縣衛生局98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函略以：『貴院前經許可設置急性一般病床372床、慢性一般病床200床並自98年5月21日起全數核減，及歇業生效日：98年5月21日』，請貴院先行辦理歇業，未來俟貴院發展規模再另申請開業。三、請貴院應於文到7日內備齊下列文件，至本縣衛生局辦理歇業事宜。1、歇業申請書。2、開業執照。3、負責醫師的醫師證書。4、拆除市招後的照片。5、先經醫師公會辦理會員異動手續後再至本縣衛生局按理相關手續。6、請指派專責人員負責貴院歇業後之行政聯絡窗口。」等語。原告不服，提起訴願，亦遭衛生署決定駁回，遂提起本件行政訴訟等情，業據兩造分別陳述在卷，並有衛生署99年2月22日衛署醫字第0990260707號函暨附件、被告97年4月7日嘉衛醫字第0970008971號函、97年4月16日嘉衛醫字第0970008596號函、原告98年4月3日華（圖）字第98040301號函、98年4月7日切結書、被告98年4月10日嘉衛醫字第0980009396號函、98年4月21日實地會勘審查表、98年5月5日嘉衛醫字第0980012377號函、98年5月21日實地會勘審查表、98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函、原告98年5月27日（被告收文日期）陳情書、被告98年6月19日府衛醫字第0980008351號函、原告98年6月23日華濟（管）字第09680623001號函、被告98年6月25日府衛醫字第0980008362號函、原告98年6月26日華濟（管）字第09680626001號函、衛生署98年7月1日衛署訴字第0988900571號函、訴願決定書及起訴書附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。
五、本件係因被告認原告申請復業不符合醫療機構設置標準之規定，而先後以上開98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函及98年6月19日府衛醫字第0980008351號函復原告，依前揭98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函主旨欄所載：「．．
．爰自今日起貴院應辦理歇業，並請貴院於文到7日內至本局辦理歇業手續．．．。」等語，及原處分書即被告98年6月19日府衛醫字第0980008351號函主旨欄所載：「貴院陳請本府同意展延復業期限以利復業乙案，仍請依本縣衛生局98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函，先行辦理歇業．．
．。」等語，其用語、形式固有命原告應於一定期間內辦理歇業手續之客觀意思，惟被告上開表示是否為行政處分，仍以原告是否因該表示內容而使原告在法律上負有一定作為義務而定。
六、依醫療法第23條第1項規定：「醫療機構歇業、停業時，應於事實發生後30日內，報請原發開業執照機關備查。」又同法施行細則第12條規定：「醫療機構歇業、停業，依本法第23條第1項規定報請備查時，應以書面並檢附開業執照及有關文件，送由原發給開業執照機關依下列規定辦理：1、歇業：註銷其開業登記及開業執照。2、停業：於其開業執照註明停業日期及理由後發還。醫療機構受停業處分者，準用前項第2款規定辦理。」除此之外，醫療法及其施行細則並無其他有關歇業之規定。而內政部84年8月3日臺內民字第8487635號函略以：「按備查係下級機關或公私機構、個體、對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。備查之目的，在於知悉已經過之事實如何，而主管機關不必另有其他作為，且備查之性質，與所報事項之效力無關。」亦即備查之目的，僅在於使上級機關或主管事務之機關，對於其所指揮、監督或主管之事項知悉事實為何而已。據此，醫療法第23條第1項及同法施行細則第12條規定，係指醫療機構於歇業之事實發生時，應於事實發生後30日內，將歇業之事實，通知原發開業執照機關使其知悉，且於報請備查時，應以書面檢附開業執照及有關文件送由原發給開業執照機關予以註銷，亦即醫療法及同法施行細則所稱之歇業手續，係由醫療機構自行主動將歇業之事實報請備查，而發開業執照機關於接受備查後，始得註銷該醫療機構之開業登記及開業證書而言。而原發開業執照機關僅有接受醫療機構報請備查，並於醫療機構報備時註銷其開業登記及開業執照，但不能僅依醫療法第23條第1項規定，遽認原發開業執照機關亦有責令醫療機構報請備查而課予醫療機構辦理歇業手續之權限。準此，原處分書所載原告應先行辦理歇業手續之內容，被告客觀真意僅係在建議並促請原告自行辦理歇業手續，揆諸前揭說明，原告尚不因此而負擔應辦理歇業手續之行政法上義務。再者，原處分之說明欄載明原告辦理歇業手續時，應備齊之歇業申請書、開業執照、負責醫師的醫師證書、拆除市招後照片等文件，亦可知被告僅係以該函指導原告辦理報備歇業手續之方法。況原處分之內容既無被告將如何強制原告辦理歇業手續之具體表示，且醫療法及同法施行細則亦未規定醫療機構拒絕報請歇業備查時之法律效果，則原處分雖載明原告應自行辦理歇業手續，但仍不因此直接發生任何法律效果。
七、至於原處分說明5雖記載：「．．．貴院如經本局勘驗已無開業事實，但未辦理異動登記，其負責醫師依同法第101條規定：『違反第23條第1項，經予以警告處分，並限期改善；屆期未改善者，處新台幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。』．
．．。」但該法律無非規定醫療機構違反異動登記義務時其負責醫師之法律責任，而原處分亦僅在督促並指導原告自行辦理歇業手續，但原告若消極不作為而受上開法律規定之處罰時，係被告另一行政處分所產生之法律效果，核與原處分尚屬無關。再者，上開98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函說明3雖載明：「．．．（歇業生效日：98年5月21日）」，並為原處分說明2所引用，然依醫療法第23條第1項及同法施行細則第12條規定，被告僅於原告自行將歇業之事實報請備查後，始有註銷原告開業登記及開業執照之權限，自不因被告以原處分向原告表示應辦理歇業手續，即發生原告已經向被告報請歇業備查，或發生被告註銷原告開業登記及開業執照之法律效果，則原處分雖記載：「歇業生效日：98年5月21日」之內容，亦不直接發生任何法律效果。又前揭98年5月22日嘉衛醫字第0980013748號函說明3雖另引用行政程序法第123條規定，且該函文亦為原處分說明6所引用，惟自上開2函文所載內容觀察，均未顯示被告有廢止何行政處分之客觀意思，自不能僅憑此即認被告前揭函文所載之內容，為廢止原授益處分（即原告開業登記及開業執照）之行政處分，則被告該2函文之記載，對原告亦不直接發生任何法律效果。
八、綜上所述，原處分所載原告應辦理歇業手續之內容，僅為被告在管理衛生事項之職權範圍內，為實現保障民眾就醫權益之行政目的，而輔導、勸告或促請原告為一定作為即辦理歇業手續，依行政程序法第165條規定，該行為應為行政指導，並非行政處分，自不發生任何法律上效果，則原告對之提起撤銷訴訟，即不合法，應裁定駁回。
九、另原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於核減原告經行政院衛生署許可之急性一般病床372床及慢性一般病床200床部分，因原告之訴為有理由，故由本院另為實體判決。
十、據上論結，本件訴訟有關歇業部分，原告之訴為不合法，依依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第79條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 20 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 20 日
書記官 宋 鑠 瑾