高雄高等行政法院判決
98年度訴字第657號99年2月11日辯論終結原 告 甲○○被 告 臺南縣麻豆鎮公所代 表 人 乙○○ 鎮長訴訟代理人 戊○○
參 加 人 丙○○
丁○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南縣政府中華民國98年8月14日府行濟字第0980133139號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告向訴外人黃堅承租位於台南縣○○鎮○○○段（下稱寮子廍段）36之2地號土地（下稱系爭土地），雙方並依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）訂定租約，租約字號為麻民地字第2582號，其後黃堅於民國97年10月20日將系爭土地贈與其子即參加人丁○○、丙○○。嗣至97年底租約期滿，原告於98年1月5日向被告提出續訂租約之申請，而參加人亦以減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模為由，於98年1月23日申請收回系爭耕地。案經被告審核結果，原告不因參加人收回系爭土地致失其家庭生活依據，乃以98年4月10日麻所民字第0980005361號通知書准參加人收回自耕；並另以98年4月15日麻所民字第0980005628號函請參加人於文到20日內補償承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）及尚未收獲農作物之價額。原告於98年5月6日提出陳報書主張參加人尚應按當期公告現值減除土地增值稅後餘額3分之1之價額，並加計改良土地費用；經被告以98年5月8日麻所民字第0980006752號函復，謂參加人係依減租條例第19條第2項規定收回自耕，至該條第3項準用第17條第2項補償承租人之規定，業經內政部95年7月19日台內地字第0950117562號函釋自95年7月9日起失其效力。原告對被告98年4月10日麻所民字第0980005361號函准參加人收回系爭土地之處分不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）系爭土地為原告之父王海龍生前即向黃堅承租，王海龍過世後，由原告繼承續向黃堅承租至今，嗣黃堅將系爭土地贈與其子即參加人，按減租條例第25條規定，在耕地租期屆滿前，出租人縱將其所有權讓與第三人，其租佃契約對於受讓受典人仍繼續有效，受讓受典人應會同原承租人申請為租約變更之登記。又同條例第20條規定耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。本件租約被告未按前揭規定辦理系爭土地租約事宜，原告於98年1月5日申請續訂租約，參加人復於同年月23日申請收回該耕地，被告竟同意參加人收回自耕，惟依上開所述，本件耕地三七五租約有效，惟租約立約人應為黃堅而非參加人，承租人為原告，故受讓人即參加人2人既非三七五租約當事人，其收回自耕，無當事人能力，於理不符，被告同意參加人收回自耕之處分應予撤銷。
（二）被告曾以98年4月15日麻所民字第0980005628號函通知參加人於文到20日內補償原告，未於期限內依法補償原告，將不准其收回耕地，而准由原告續訂租約。顯然參加人尚未與原告續訂租約，被告不但以98年4月10日麻所民字第0980005361號通知書准由參加人收回自耕，更以前揭98年4月15日函通知補償，其所通知之參加人並非出租人，故被告所為為無效行為，應予撤銷。
（三）再查出租人黃堅於97年10月20日將系爭土地贈與參加人，黃堅並無擴大家庭農場經營之能力，況其業將系爭土地贈與他人，則被告以擴大家庭農場經營為由，將該耕地收回，顯然錯誤認定。
（四）又原告並無不能耕作，應為終止租約之情事，被告僅依96年度原告一家綜合所得高達新台幣（下同）1,187,811元，扣除最低生活費用，尚有209,932元之淨額，收回耕地，尚不致失其家庭生活依據為由，將耕地收回，殊未慮及原告之最低生活費用，將何以過日，卻一味稱出租人倘補償承租人，將無鼓勵擴大家庭農場經營，將不當限制出租人之財產權云云。按租佃爭議，應依減租條例進行調解，況減租條例第17條第2項第3款規定應予終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後3分之1補償承租人，為租佃雙方幾十年來之共識，今若參加人收回耕地，得以耕作，亦得以自由買賣，承租人僅得以耕作，顯然收回耕地，出租人是既得利益者，其補償承租人依法有據，非如司法院釋字第580號解釋文所言：與促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。被告引用該解釋文，顯然未當等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告於98年1月5日申請續訂麻民地字第2582號私有耕地租約內之耕地，出租人即參加人亦於98年1月23日為擴大家庭農場經營規模申請收回出租耕地，依內政部「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）所訂審核標準，請原告提供96年全戶戶籍謄本、原告本人及其配偶與其同一戶內直系血親之所得資料及其96年全年生活費用明細（原告本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得綜合扣除其全年生活費用及承租耕地收入。計算收支相減後之數據，該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活）。惟被告請原告提供本人及配偶96年度綜合所得各類所得資料遭拒，被告遂函請財政部臺灣省南區國稅局佳里稽徵所提供原告及其配偶許麗蘭之96年度綜合所得各類所得資料，依原告所附96年全戶戶籍謄本共6人，原告父親已超過65歲故不加計其所得，其母親已於95年4月19日死亡均不計算收入及支出，又原告2名子女均在學（附有在學學生證證明），不加計其所得，故收入部分依其96年度綜合所得各類所得資料共計2人，總計1,187,811元；支出部分為96年全年生活費用明細，共計5人570,540元，加上承租耕地收入0元，總計570,540元，計算得之為正617,271元，故表示足已維持一家生活，因此被告遂以98年4月10日麻所民字第0980005361號函核定准參加人收回自耕。並依工作手冊之補充資料函請參加人期限內補償原告及補償項目，參加人即於98年4月17日以郵局存證信函及郵政匯票寄送予原告，但遭原告退回，參加人遂於98年4月28日向台灣台南地方法院（下稱台南地院）提存所辦理提存（98年度存字第1199號）。原告並於98年5月6日向被告提出陳報書，被告乃以98年5月8日麻所民字第0980006752號函復之。另「補償金額」係屬私權範圍，應由租佃雙方協議定之，倘當事人間仍有爭執，自宜循司法途徑解決。
（二）依司法院釋字第128號解釋文：「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟。」亦即行政機關就耕地收回之審查核定，核屬行政處分。惟本案原告並未就被告98年4月10日麻所民字第0980005361號核定准出租人收回自耕之通知書，提起行政訴訟，而係就被告98年5月8日麻所民字第0980006752號函所為之通知提起行政訴訟，亦即該核定處分僅具有通知書之性質，並非行政處分，更不得為行政訴訟之訟爭標的。依訴願法第77條第8款規定，原告提起本件行政訴訟，程序上即不合法，應予駁回。
（三）依內政部95年7月19日台內地字第0950117562號函釋：「因應司法院釋字第580號解釋意旨，耕地三七五減租條例第19條第3項自95年7月9日起失其效力。」質言之，依上開解釋之意旨於准出租人以擴大家庭農場經營規模收回自耕之情形，出租人仍須補償承租人「改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）及尚未收穫農作物之價額」，但不包括「終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1」，此亦係被告以98年4月15日麻所民字第0980005628號函通知出租人應補償原告上揭費用及農作物之緣由。
（四）依最高法院83年台上字第2400號判例要旨：「耕地三七五減租條例第17條第2項規定之補償，與同條第1項第5款所規定終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，自不發生同時履行抗辯問題。」復因減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項規定（不含第3款），故於出租人因擴大家庭農場經營規模收回耕地自耕之情形，亦應與上開判例作相同解釋。準此，倘出租人未依規定補償或承租人對補償之金額尚有歧異，雙方應另循司法途徑解決，惟均不影響被告以98年4月10日麻所民字第0980005361號函所為准予參加人收回自耕之效力。
（五）參加人業於98年4月17日以郵局存證信函通知原告願補償49,820元（並檢附匯票），復於原告拒絕受領後將上開金額提存於台南地院等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）參加人之父黃堅於97年10月將系爭土地贈與參加人，基於買賣不破租賃，出租權亦應一併贈與受贈人，故參加人成為土地之出租人。況租約不以登記為要件，應依事實為認定。參加人於地政事務所辦理贈與程序時，承辦人員若發現土地登記簿謄本有登載三七五租約時，即會連線通知被告變更租約，因依耕地三七五租約清理要點第10點第3項規定：「耕地租約經查明有第1項各款情形之一，而出租人、承租人未於6個月內申請登記者，鄉(鎮、市、區)公所應即通知出租人、承租人於20日內申請租約變更登記，逾期未申請者，由鄉(鎮、市、區)公所逕為租約變更登記，將登記結果公告30日並以書面通知雙方當事人。」從而參加人縱逾期未辦理租約變更登記，被告亦應逕為變更登記，此為被告管理三七五租約之職責所在。因此縱使參加人未辦理租約變更登記，亦不妨礙參加人已成為出租人之事實。況且在減租條例之政策下，諸多出租人不願辦理租約變更登記，歷經二、三代而不去辦理變更登記的例子很多，抑且承租人要辦理續訂租約時，依據減租條例之規定，應會同出租人共同辦理，惟事實上承租人大多未會同出租人，而係單獨申請，由鎮公所逕行變更租約，再通知出租人，出租人亦必須接受。
（二）因為參加人申請收回耕地自耕時，已經表明為出租人之身分，且有提供土地登記簿謄本為證，因而認為沒有必要再申請租約變更登記。參加人收到被告通知補償之函文後即以存證信函及補償費以匯票寄給原告，惟原告未附任何理由即將之退回原告，參加人遂將補償費提存於法院。則參加人已完成補償，並收回系爭土地，則地上物應屬於參加人所有，但原告卻未通知參加人逕將地上物收割完畢，已損害參加人之權益。況原告如對系爭土地有所改良，應依減租條例第13條第1項及平均地權條例第77條第2項規定，將改良事項及費用數額以書面通知參加人，但原告未曾為之，迨至本案言詞辯論時始爭執參加人未事先與之協調，且漏未補償地上水井云云，實難採信等語，資為抗辯。
五、本件事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有被告各該函文、原告陳報書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、私有耕地租約期滿續訂租約申請書、承租人自任耕作切結書、出租人自任耕作切結書、被告審核出、承租人96年全年收支明細表、97年底私有出租耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕終止租約審核書、提存書等影本附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：系爭租約之出租人為黃堅，縱黃堅將土地贈與參加人，惟其尚未完成出租人租約變更登記，則租約到期後，祇有黃堅可以申請收回，被告准參加人以出租人身分收回自耕，於法不合。又內政部訂定之最低生活費標準不足讓人維生，參加人收回耕地為既得利益者，應按當期公告現值補償原告3分之1地價，司法院釋字第580號解釋不足可採。被告在參加人未對原告為地價補償並經租佃爭議調解前，片面認定如由參加人補償原告，將無法鼓勵擴大家庭農場經營規模為由，准參加人收回自耕，於法無據。另參加人提出之補償費漏未計算原告設置之地上水井，亦有不足等語，資為論據。
六、經查：
（一）原告不服之原處分為被告98年4月10日麻所民字第0980005361號通知書（附於本院99年1月19日準備程序筆錄之後）准參加人收回自耕之處分，業據原告於本院審理時陳述在卷（見本院99年2月11日言詞辯論筆錄），而被告上開通知書並無教示救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，其訴願救濟期間為1年，故原告於收到被告98年4月15日麻所民字第0980005628號函請參加人於文到20日內補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收獲農作物價額之函文而知悉被告上揭准許參加人收回耕地之處分後，於98年6月8日提起訴願，於訴願書內載明如系爭土地遭參加人收回，將失其家庭生活依據等詞，核其真意係對被告准參加人收回系爭土地之處分為訴願之意思甚明。原告雖誤載被告98年5月8日麻所民字第0980006752號函文為行政處分書，仍不礙其已就被告98年4月10日麻所民字第0980005361號通知書提起訴願之事實。訴願決定未闡明原告之訴願標的，逕以原告誤載之被告98年5月8日麻所民字第0980006752號函文為原告訴願標的，而以該函文僅係被告對原告陳報事項所為單純之事實敘述及理由說明，並非行政處分為由，逕為不受理決定，自有未洽。惟原告既已踐行訴願程序，仍應認原告提起本件行政訴訟合法，並應以被告98年4月10日麻所民字第0980005361號通知書為本案審理標的之原處分，合先敘明。
（二）按「（第1項）耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人放棄耕作權時。三、地租積欠達兩年之總額時。四、非因不可抗力繼續1年不為耕作時。五、經依法編定或變更為非耕地使用時。（第2項）依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1。
」「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會予以調處。」為減租條例第17條及第19條所規定。又「72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」「．．．耕地三七五減租條例第19條第3項，自95年7月9日起失其效力，不得再行適用，請查照並轉知所屬。」則經93年7月9日司法院釋字第580號解釋及內政部95年7月19日台內地字第0950117562號函釋在案。準此，減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款部分自95年7月9日起已失其效力，則出租人於租約期滿後以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，已無依減租條例第17條第2項第3款規定，按當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1補償承租人之義務。
（三）次按工作手冊六、(三)、6、⑵審核標準A、B、C、E、G、H分別規定：「A、減租條列第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即民國96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日台內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日台內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/月；高雄市10,708元/月）。．．．。」「C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌行政院勞工委員會最近1次公布（按：民國95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資(附件3)，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近1次公布之基本工資新臺幣17,280元/月（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動二字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效;至於96年6月30日以前之基本工資為新臺幣15,840元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ、受禁治產宣告。．．．丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計．．．。」「E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結．．．為之。．．．。」「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄．．．。」「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』．．．，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。
（四）經查，系爭土地原為參加人之父黃堅所有而與原告間定有耕地三七五租約，嗣黃堅於97年10月20日將系爭土地贈與參加人（應有部分各2分之1），於同年11月6日辦畢移轉登記，惟參加人未辦理租約變更登記，於97年底租約期滿後，即以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地自耕之事實，為兩造所不爭，並有各該土地登記簿謄本、原告之申請書附原處分卷及本院卷可稽。「耕地三七五減租條例第6條第1項載『本條例施行後耕地租約應一律以書面為之，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記』云云，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記，始能生效。」最高法院著有51年台上字第2629號判例可稽。系爭土地，既係由原告承租，即便原出租人黃堅將所有權移轉予參加人，其租賃關係仍由參加人承受，參加人即為出租人，不因尚未辦理出租人之租約變更登記而受影響。原告主張系爭租約之出租人仍為黃堅，僅黃堅有申請收回之資格云云，顯係對法律關係之誤解，並非可採。
（五）次查，系爭耕地租約之出租人為參加人，已如前述，而參加人於鄰近系爭土地地段，尚有坐落寮子廍段362地號之特定農業區土地，足資作為擴大家庭農場經營規模之基礎等情，為原告所不爭，並有各該土地之土地登記簿謄本附原處分卷及本院卷可稽。又減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，業經司法院釋字第580號解釋在案，而參加人復已出具自任耕作切結書，並無不能自任耕作情事，是除非因參加人收回系爭土地將導致原告失其家庭生活依據，否則參加人依減租條例第19條第2項申請收回系爭土地，即屬有據。經查，依原告戶籍謄本記載，原告租約期滿前1年（即96年）係與其父親王海龍（00年00月00日生，嗣於97年2月23日亡故）、配偶許麗蘭（00年00月00日生）及子女王佳琪（00年0月0日生）、王韋鈞（00年0月0日生）同戶（至同戶之原告母親前於95年間即已亡故，此部分不計入原告家庭人口及收支），有戶籍謄本附原處分卷可佐。則查，原告及其配偶96年度所得合計1,187,811元，王海龍則有取自台南縣官田鄉農會利息所得2,408元，有其3人96年度綜合所得稅各類所得資料清單附原處分卷可稽，另原告2位子女均為25歲以下之在學生，不計工作收入。另承租系爭耕地收入0元，總計原告家庭96年全家收入為1,190,219元。至於支出部分，依內政部、台北市政府及高雄市政府公布96年度最低生活費標準，臺灣省為每人每月9,509元，原告全家5人，每人96年最低生活費各114,108元（9,509元×12月），合計共支出570,540元（114,108元×5）。從而，原告96年全家全年收支相抵為正數（＋619,679元），則原告並無減租條例第19條第1項第3款規定情事，其不因參加人收回耕地致失其家庭生活依據甚明。況原告承租系爭土地之耕作收入為0元，有原告私有耕地租約期滿續訂租約申請書附原處分卷可佐，既然原告承租系爭土地並無收益，且需負擔租金，原告所稱需依靠耕作系爭土地維生云云，即非可採。是被告准參加人收回系爭土地自耕，與減租條例第19條第2項規定並無不合。
（六）再按減租條例旨在秉承憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，達成合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向而制定，非在課予出租人負擔承租人及其家屬之生活照顧義務，更非因此限制出租人取得財產之自由。立法者就作為減租政策分配農業資源之基準，在出租人以擴大家庭農場收回自耕為由申請收回自耕時，其分配之基準，在承租人方面，係以承租人是否因出租人收回耕地，致失其家庭生活依據者為限，而非以出租人是否因收回耕地獲有更大收益為界。至於減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款部分自司法院釋字第580號解釋滿2年即自95年7月9日起已失其效力，則出租人於租約期滿後以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，已無依減租條例第17條第2項第3款規定，按當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1補償承租人之餘地。原告主張內政部訂定之最低生活費標準不足讓人維生，參加人為地主，其收回耕地為既得利益者，自應按當期公告現值補償原告3分之1地價，司法院釋字第580號解釋不足可採云云，洵非可取。
（七）又參加人收回系爭土地，依減租條例第19條第3項及司法院釋字第580號解釋，雖仍應準用同條例第17條第2項第1款及第2款補償「承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）」及「尚未收穫農作物之價額」，惟按「耕地三七五減租條例第17條第2項規定之補償，與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，自不發生同時履行抗辯問題。」最高法院著有83年台上字第2400號判例可稽。則在契約期滿後，租賃關係既已消滅，其另行規定出租人補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物價額之義務，核僅在衡平租佃雙方私法上之權利義務關係，並非令出租人負擔承租人之生活照顧義務，使之成為出租人收回耕地之限制，變成反向牴觸鼓勵擴大家庭農場經營規模及促進農業現代化之立法目的。故在出租人期前終止租約之情形下，出租人依減租條例第17條第2項規定補償承租人之義務與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，既非立於互為對待給付之關係，而不發生同時履行抗辯問題，則本於同一法理，出租人於租約期滿後，其應依減租條例第19條第3項準用同條例第17條第1項第1款及第2款補償承租人之義務，自與出租人依同條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模收回耕地，非立於互為對待給付之關係，自亦不生同時履行抗辯之問題。原告如對參加人應否補償及補償金額有所爭執，乃其雙方所生之私法爭議，應循民事訴訟途徑解決，被告並無介入決定權限，亦非參加人可否收回耕地之要件。被告98年4月15日麻所民字第0980005628號函請參加人於文到20日內補償承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）及尚未收獲農作物價額之函文，僅係觀念通知，不生公法上法律效果，並非行政處分。況且，參加人業已依被告之指示，對原告提出上開項目之補償費，惟遭原告不附理由逕予退回，參加人乃將之提存，有參加人之存證信函、匯票及台南地院提存所98年度存字第1199號提存書（均影本）附原處分卷可稽。則原告復爭執參加人之補償尚有不足云云，縱然屬實，亦應由原告另循民事訴訟程序訴請參加人給付，要與參加人已合乎擴大家庭農場經營規模之收回要件無涉。原告徒以參加人漏未補償其設置之地上水井價額，爭執被告准許參加人收回系爭土地自耕之決定違法云云，並無可採。又98年間發生八八水災重創台南縣，救災復原期間長達數月，為眾所週知之事實，是參加人收回系爭土地後無從進行耕作，自屬正常。況參加人於災害底定後，已從事修築圍籬及改良土地作業，有參加人提出之照片為證，原告主張參加人收回土地後放任雜草叢生，並無自耕之意思，未舉證以實其說，顯係臆測之詞，並無可採。
七、綜上所述，原告上開主張，並無可採，則被告准參加人以擴大家庭農場經營規模為由，收回系爭土地自耕，認事用法，洵無違誤，訴願決定以非屬行政處分予以不受理，理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證業臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
書記官 涂 瓔 純