高雄高等行政法院判決
98年度訴字第726號民國99年2月24日辯論終結原 告 甲○○
乙○○○被 告 海軍軍官學校代 表 人 丙○○ ○○訴訟代理人 鍾義 律師上列當事人間確認公法上債權不存在事件，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文確認被告對原告請求償還公費新臺幣585,000元之公法上債權不存在。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告乙○○○經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣原告甲○○原就讀被告之正期85年班，因不願繼續就讀，經被告於民國84年4月21日以（84）授行字第1001號令開除學籍，並自同日生效。依原告與被告所簽訂之志願書及入學保證書，原告甲○○因上揭原因開除學籍，須負賠償在校期間之公費，原告乙○○○則須負保證人之責任。嗣原告乙○○○與被告於84年5月3日訂定「海軍軍官學校學生退學或開除學籍賠償事件協議書」（下稱賠償事件協議書），由原告乙○○○任賠償義務人分期清償，原告甲○○在校期間公費，共計676,707元，因僅償還46,707元，尚餘630,000元仍未清償，當事人遂於86年5月5日另訂「海軍軍官學校學生退學開除分期賠償協議書」（下稱分期賠償協議書），由原告甲○○為賠償義務人，原告乙○○○為連帶保證人，清償上揭餘款。嗣原告甲○○於90年8月6日清償9,000元後，尚餘585,000元，迄今仍未清償，被告遂於98年4月13日以海軍官校郵局存證信函第22號函請原告償還。原告乃以本件賠償公費之公法上債權債務關係已罹於時效消滅為由，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）據被告對原告甲○○開除學籍所生之公費賠償返還債權，其存在與否不明確將致原告受有賠償返還585,000元侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去，故原告顯有即受確認判決之法律上利益。
（二）本件肇因於原告甲○○為被告正期學生85年班學生，並由原告乙○○○（原告甲○○之母）任保證人，嗣原告甲○○因意志不堅，上呈報告表明不願繼續就讀，經被告認未符合行為時「國軍各軍事院校學員生修業規則」規定，以84年4月21日（84）授行字1001號令核予開除學籍，並自同日生效，被告依行為時「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」（下稱賠償費用辦法）核算，認定原告乙○○○應賠償返還原告甲○○在校期間公費（含教育訓練費、薪餉及主副食費、服裝磨損費、獎學金及眷補費等）合計676,707元。原告乙○○○與被告並依賠償費用辦法，於84年5月3日訂定賠償事件協議書，嗣後因一時無力償還，經被告以86年4月28日（86）授教字第1026號函通知，於86年5月5日再依賠償費用辦法另訂分期賠償協議書變更賠償義務人為原告甲○○，連帶保證人為原告乙○○○。嗣後原告甲○○陸續繳還在校期間公費，最後一次係於90年8月6日繳還，迄今均未再為清償。
（三）原告甲○○原係被告招考入學之學生，依據招生簡章，學生入學時由家長簽具保證書，由學生簽具志願書後，原告甲○○入學時享受公費及軍官養成教育，惟於畢業後應擔任軍官職務。惟國防部就有關之賠償事宜訂有賠償費用辦法，如學生在校期間遭開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，且國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章上皆有載明在校受訓期間，如因故遭學校開除或退學學籍者，學生及家長應依照上開賠償費用辦法繳還在校期間所耗費用，則上開賠償費用辦法即成為契約之內容。原告甲○○因不願繼續就讀而受到開除學籍處分，則被告與原告間屬國家機關與人民約定提供某種給付，並使接受者負負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。即國軍各軍事學校就此招生事宜，選擇行政契約作為行為方式，與學生及家長達成賠償費用之行政契約。
（四）98年4月13日被告寄出郵局存證信函，通知原告尚餘585,000元公費尚未繳還，惟查行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法時效之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年短期時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。鈞院96年度訴字第443號、98年度訴更一字第10號判決、最高行政法院96年度判字第914號、98年度判字第399號、98年度判字第748號及98年度判字第1106號判決意旨可資參照。另查行政程序法施行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成之法律效果，應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，亦有最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議可參。
（五）原告甲○○於84年4月21日被開除學籍，經被告同日以（
84 ）授行字1001號令核定在案，依據賠償費用辦法規定，被告至遲應於84年4月21日起，即得行使本於行政契約約定成立之公費賠償返還請求權，請求權係發生於行政程序法施行之前（該法於90年1月1日施行），原雖可類推適用民法第125條規定，時效期間為15年，惟經行政程序法施行後，應適用行政程序法第131條第1項5年之短期時效，而行政程序法於90年1月1日開始施行時，本件請求權原時效之殘餘期間長於5年，依類推適用民法總則施行法第18條第2項之結果，自原告90年8月6日最後償還日起算，已逾5年而罹於時效。
（六）雖原告乙○○○前於84年5月3日與被告訂立之賠償事件協議書，同日經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）公證，載明逕受強制執行之意旨，而被告業持該公證書、協議書請求臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）為強制執行。惟本件為公法契約所生給付義務，自不得依民事強制執行程序為之，且請求權已罹於時效，又兩造若已於執行名義（公證書）成立後，另訂協議書，該公證書原定給付之執行力即因而歸於消滅，被告即不得再憑上開公證書聲請強制執行（最高法院79年台上字第1838號判例要旨參照）。該原經公證之分期協議書（84年5月3日所訂定之賠償事件協議書）已畫上大，並書明作廢，經被告86年4月28日（86）授教字第1026號函通知，已於86年5月5日另訂分期賠償協議書，是以該民事強制執行程序，所引為執行名義之公證書，其原定給付之執行力已歸於消滅，業經原告提起債務人異議之訴，訴請宜蘭地院撤銷該民事強制執行程序，並已供擔保停止執行，被告聲請宜蘭地院民事執行處執行尚無所得，本件顯有訴之利益。
（七）84年賠償費用辦法（88年6月9日修正名稱為「國軍各軍事學校轉學退學開除學生賠償費用辦法」；93年7月27 日修正名稱為「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」），此為被告向退學或開除學籍之學生求償之規範，亦為接受公費教育學生與軍校間訂立行政契約之準據，成為入學公費生與軍校間行政契約之內容。該賠償費用辦法第1條規定：「國軍各軍事學校（院班）招考之學生報到入學後，經退學或開除學籍者，符合本辦法免賠在校費用之規定外，均應賠償在校期間費用。」84年5月3日訂定之賠償事件協議書及86年5月5日訂定之分期賠償協議書係就償還公費方式（例如：何時開始償還及每期償還多少金額）加以協議，惟所欲償還者，仍係依據上揭賠償費用辦法所生公費償還請求權。上述請求權因已逾5年而罹於時效，是以被告對原告開除學籍所生之公費償還請求權因時效完成而消滅等情。並聲明求為判決確認被告對原告開除學籍所生之經費賠償返還金額585,000元之公法上債權不存在。
四、被告則以︰
（一）按行政程序法及行政執行法均自90年1月1日起施行，時效係關於請求權消滅規定，自屬實體規定，依實體法從舊原則，行政程序法第131條第1項及行政執行法第6條施行前，關於公法上請求權之行使，無上開規定之適用（最高行政法院93年度判字第843號判決參照）。又最高行政法院97年度判字第8號判決，就上訴人（臺灣警察專科學校退學學生）與被上訴人（臺灣警察專科學校）間請求確認償還公費請求權不存在乙案時，其判決亦認「惟上訴人因案遭退學，此為原判決依法確定之事實，則被上訴人依為其與上訴人兩造間行使契約關係內容之臺灣警察專科學校專科警員班學則及臺灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點，向上訴人請求賠償在學期間之教育費用33,261元，依法有據。至上訴人主張被上訴人之請求權罹於時效消滅一節，因該請求權係基於行政契約之請求權，行政程序法於90年1月1日施行，上訴人於81年2月27日經被上訴人警專訓字第30299號令予以開除學籍而勒令退學，此亦為原判決依法確定之事實，當時行政程序法尚未施行，並無上開行政程序法第131條之適用。而上開契約請求權並非與稅捐稽徵法第28條性質相似之退稅請求權，無從類推適用該5年時效期間之規定。是被上訴人上開請求權在當時法律未有明文情形，應類推適用民法第125條所定15年之一般消滅時效規定，並未罹於時效消滅」。而原告甲○○係於84年4月21日遭被告開除學籍，其時行政程序法尚未施行，本件公法上之請求權自應類推適用民法第125條所定15年之一般時效規定，至原告98年12月4日提起本件確認之訴時，尚未滿15年，自無因罹於時效而告消滅可言，又本件原告乙○○○前於84年5月3日與被告訂立之賠償事件協議書於同日經高雄地院公證處公證，載明逕受強制執行之意旨，被告業持該公證書、協議書請求宜蘭地院為強制執行。
（二）原告所引用之判決既承認在90年1月1日行政程序法施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，又以類推適用民法第125條一般時效15年之規定，再輾轉適用民法總則施行法第18條之結果，迴旋反致適用行政程序法第131條第1項之短期時效之規定。前提謂不適用短期時效規定，結論卻又稱須適用短期時效，論理殊有矛盾，為錯誤之反致。
（三）公法上請求權得類推適用民法第125條規定時效即15年規定，係因行政程序法於90年1月1日施行前無相關規定，乃類推適用性質相近之民法就私權請求權時效。所謂類推適用，乃比附援引，即將法律於某案例類型（法律事實）A所明訂的法律效果，轉移適用於法律未設規定的案例類型（法律事實）B之上，乃基於「相類似者，應為相同之處理，不相同者應為不同之處理」之平等原則。故得類推適用者，惟其法律事實相似者，且所適用者亦僅其法律效果而已，而非法律規定之整體，按民法總則施行法係就民法總則篇之施行所訂之規範，並非就行政程序法之施行所訂之規範，兩者性質絕不相類，自無類推適用民法總則施行法之餘地。況依民法總則施行法第18條係指「民法施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定者為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效為長者，應自施行日起，適用民法總則」。而行政程序法施行前公法上請求權之時效，類推適用民法第125條之結果，時效為15年，並無較民法總則所定之時效為長，本無民法總則施行法第18條規定之情形，自無適用該條規定之餘地；況縱依民法總則施行法第18條之規定，亦須適用民法總則之規定，為15年時效；又豈能作為準用行政程序法第131條5年短期時效之依據。是原告主張應適用短期時效，實嫌無據，自失理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告84年4月21日（84）授行字第1001號令、86年4月28日（86）授教字第1026號函、開除學生名冊、志願書、入學保證書、賠償事件協議書、分期賠償協議書、臺灣土地銀行入戶電匯申請書及海軍官校郵局存證信函第22號附卷可稽，應堪認定。茲兩造之爭點，厥為被告對原告賠償公費餘款585,000元之公法上債權請求權，是否已罹於時效消滅？爰論述如下：
（一）按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」行政程序法第131條、民法總則施行法第18條及債編施行法第3條第2項分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法債權請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條及民法債編施行法第3條第2項規定意旨，適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間，應適用修正後新法之較短時效期間之規定。蓋立法者對於時效期間已作縮短之立法選擇，舊法時期所成立之請求權於新法施行後存在之期間自不宜長於新法之規定，否則即有背於立法者之最新立法裁量。故公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間應類推適用民法之規定，則民法總則施行法及債編施行法前述有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用。是公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘期間長於5年者，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，自95年1月1日起即因時效屆滿而消滅，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院92年度判字第818號判決、96年度判字第914號判決及97年高等行政法院法律座談會結論參照）。
（二）次按「消滅時效，因左列事由而中斷：．．．2.承認。．．．。」「時效中斷者，自中斷之事由終止時，重行起算。」為民法第129條第1項第2款、第137條第1項所明定。
上揭民法第129條第1項第2款所稱之承認，係因時效而受利益之當事人（債務人）向請求權人表示認識其請求權存在之觀念通知。又此項承認無須一一明示其權利之內容及範圍等，以有可推知之表示行為即為已足，故如債務人之一部清償或緩期清償均可視為對於全部債務之承認。又關於「時效中斷及不完成」，於相關法律未有規定前，應類推適用民法之規定，亦經司法院釋字第474號解釋有案，是上揭規定於公法上請求權消滅時效亦有其適用。
（三）經查，被告係於84年4月21日以（84）授行字第1001號令開除原告甲○○學籍，並於同日生效，則被告對原告關於賠償公費之債權請求權於當時即得行使，故關於本件賠償公費之請求權，依上開所述，並無行政程序法第131條5年時效期間規定之適用，而應類推適用民法第125條關於15年時效期間之規定。又原告與被告分別於84年5月3日及86年5月5日簽訂賠償協議書及分期賠償協議書，自係對本件公費債權之承認，而有上述時效中斷之適用，應自中斷之事由終止時，重行起算，惟此類推適用並重行起算之時效期間，自行政程序法施行日90年1月1日起算，其殘餘期間仍較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，參諸民法總則施行法第18條及債編施行法第3條第2項規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，則被告對原告乙○○○之公費賠償請求權自於95年1月1日起即因時效屆滿而消滅。
次查，原告甲○○於90年8月6日對被告清償9,000元，依上所述，該一部清償，可視為對於全部債權之承認，而有時效中斷之適用，故被告對原告甲○○之公費賠償請求權時效期間應自90年8月6日重行起算，算至95年8月6日本已屆滿，惟因該日為星期日，應延至95年8月7日（星期一）即告屆滿，則被告對原告甲○○之公費賠償請求權亦罹於時效而消滅。雖被告另於98年4月13日以海軍官校郵局存證信函第22號請求原告賠償公費，及於同年向宜蘭地院民事執行處聲請強制執行，惟係在上揭賠償公費請求權罹於消滅時效之後，因公法請求權消滅，係採絕對消滅主義，從而被告上開行為，對於已罹於時效之請求權自不生任何影響。是本件被告對原告之前述公費賠償債權請求權既已罹於時效而消滅，原告訴請確認該債權請求權不存在，為有理由，應予准許。至被告所引最高行政法院93年度判字第843號及97年度判字第8號判決，均非判例，僅屬個案見解，本院自不受拘束。
六、綜上所述，被告對原告之賠償公費債權請求權已罹於時效而消滅，則原告訴請確認該債權585,000元不存在，為有理由，應予准許。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 99 年 2 月 26 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 2 月 26 日
書記官 林 幸 怡