高雄高等行政法院判決
98年度訴字第728號民國99年6月1日辯論終結原 告 甲○○
.WA.98272USA訴訟代理人 黃清濱 律師複代 理人 紀育泓 律師被 告 行政院衛生署中央健康保險局代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 陳里己 律師
楊啟志 律師陳勁宇 律師上列當事人間全民健康保險法事件，原告不服行政院衛生署中華民國98年7月2日衛署訴字第0980015930號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
（一）按中央健康保險局於民國99年1月1日改制為行政院衛生署中央健康保險局，原中央健康保險局南區分局改制為行政院衛生署中央建康保險局南區業務組，茲被告以改制後行政院衛生署中央健康保險局聲明承受訴訟，並無不合，應予准許。
（二）本件被告代表人原為毛燕明，於本件訴訟中變更為為鄭守夏，業據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。
二、事實概要︰緣原告於84年11月14日以每月新臺幣（下同）32,000元將其醫師執照出租予訴外人龍起宏，訴外人龍起宏以原告為負責醫師名義開設天寶診所，經改制前被告南區分局（下稱被告）查獲以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用之違規情事，自85年1月至87年9月間不實申報之醫療費用，計5,445,126元，被告於88年5月27日以健保南醫字第88051430號罰鍰金額通知書，依全民健康保險法第72條規定，以虛報醫療費用裁處2倍罰鍰，計10,890,252元。嗣因原告未予繳納，被告乃依法移送法務部行政執行署臺南行政執行處（下稱臺南行政執行處）執行，惟臺南行政執行處以該罰鍰金額通知書未經合法送達原告予以退案。嗣後被告再依行政程序法為補正送達程序，於97年7月11日送達罰鍰金額通知書。原告不服，提起審議，經移請全民健康保險爭議審議委員會（下稱爭審會）處理，案經爭審會98年3月13日（97）權字第20203號審定書審定駁回，原告猶未甘服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）原告於臺灣取得醫師執照後，赴美攻讀醫學，並於美國擔任醫師。84年間訴外人龍起宏在原告完全不知情之情形下，冒用其名義，於84年12月1日設立天寶診所，並以原告充為該診所之負責醫師，且於84年12月20日與被告簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，然因訴外人龍起宏並未取得醫師資格竟對病患為診療、處方等醫療行為，經被告查獲，然被告明知天寶診所係由龍起宏冒用原告名義所設立，竟仍向臺灣臺南地方法院依不當得利規定，向不知情之原告請求返還於合約期間所給付之健保費用5,905,057元，且於88年5月27日以被告罰鍰通知書，裁罰原告10,890,252元。惟因原告長年居住美國，對該訴訟程序毫無所悉，直至94年間返臺後欲再出境時，始知遭臺南行政執行處限制出境，經向臺南行政執行處調閱全部卷宗，發現因該案有高達16,795,309元之債務（不當得利5,905,057元及罰鍰10,890,252元）。而前開不當得利訴訟部分業已經臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號判決與最高法院97年度臺上字第775號判決，以「判決書未經合法送達，訴願人僅是單純執照租用，沒有牽涉到診所負責人部分，且對於訴外人龍起宏冒其名義開設天寶診所確實不知情，及其並無與龍起宏共同謀議詐領被告之健保醫療給付」為理由，判決原告僅需給付被告出租執照租金共1,056,
000元，此已由訴外人林賢平繳納，有鈞院97年度訴字第674號判決內容可稽。
（二）被告前於鈞院97年度訴字第674號訴訟中抗辯：「該罰鍰金額通知書前雖未合法送達於受處分人甲○○即原告，但被告嗣已於97年度7月11日依受處分人甲○○之陳報狀，再為合法送達於送達代收人陳思維，已使系爭罰鍰處分生效，則被告因該罰鍰處分所受領訴外人林賢平繳納之金額，自非不當得利云云。」等語，已遭該案承審法院判決以：「被告受領原告上開款項是否有法律上原因，應以其受領當時為判斷之標準。．．．又被告嗣於97年7月11日縱然已對甲○○為合法送達，惟此僅係為被告得否嗣後執該行政處分對甲○○另為強制執行之另一法律問題，並無法溯及生效，而謂其受領原告前揭款項無法律上之原因業已補正，要不待言。」本件被告於97年7月11日向原告當時之送達代收人陳思維送達之罰鍰金額通知書，雖依前開判決意旨無法補正被告前無法律上原因受有訴外人林賢平繳納款項利益之事實，但此再送達之罰鍰通知書形式上已具備行政處分之成立要件，而該罰鍰處分所依據之事實確有違誤，參臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號與最高法院97年度臺上字第775號等判決即可知悉，原告並無與訴外人龍起宏共同詐領健保醫療費用之事實，是被告於97年7月11日所為之罰鍰處分實體上並無理由。況本件經最高法院97年度臺上字第775號判決在案，即原告無與訴外人龍起宏共同向中央健保局簽立系爭合約並詐領健保費等事實，此亦足資認定系爭罰鍰金額通知書所依據之事實並不存在，惟被告於明知前開事實不存在之情形下，卻仍於97年7月11日作成系爭罰鍰處分，則該處分即顯然違法。
本件單純執照租用等情事乃他人自行與龍起宏接洽，且其中並沒有牽涉到締結健保特約與診所負責人部分，而原告對於執照租用與訴外人龍起宏冒其名義開設天寶診所並與中央健保局簽立健保特約等情事並不知情，故其無與龍起宏共同謀議詐領健保局南區分局之健保醫療給付，該等事實業已經臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號與最高法院97年度臺上字第775號等確定判決確認。是以，原告並無任何違反行政法上義務之行為，系爭罰鍰通知書所處罰之事實即不存在，亦與事實不符，並非合法之處分，而應予以撤銷。原告並無與訴外人龍起宏共同開設天寶診所承辦全民健康保險醫療業務，亦無以不正當行為或虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用之情事，被告自不得依全民健康保險法第72條對原告處以系爭罰鍰。
（三）被告之裁處權已因罹於時效而絕對消滅，無再以同一事實下命裁罰之權限：
1、95年2月5日施行之行政罰法第27條第1項：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」及第45條：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。（第1項）前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。（第2項）」業明文規定，就該法施行前尚未裁處之案件，仍應溯及適用該法有關裁處權時效之規定，並自該法施行之日起算裁處權時效，亦即自95年2月5日起算3年內，仍得就該法施行前尚未裁處之案件，依法進行裁處。惟前揭溯及規定，究可追溯該法施行前違反行政法上義務之尚未裁處案件至何時，似有欠明確。參酌法務部就此所作說明：「行政機關十多年怠於行使裁罰權，已生失權之效果，基於誠實信用原則，行政機關自不得權力濫用，主張因本法施行而使裁罰權復活，故原本已失權效果之裁罰權，自不因本法施行而復活另生裁罰權。」考量處罰行政目的之達成及法律秩序安定性與誠信公平原則(即前揭會議結論衡酌重點)，得追溯裁處之案件，似仍宜限於行政罰法施行前一定年限內之案件。又臺灣宜蘭地方法院96年度交聲字第112號判決：
「本件異議人違反行政法上之義務，裁處機關卻遲予裁罰，顯已逾前述3年之裁罰權時效。況且，異議人收受舉發通知單後，因不服舉發事實而向原處分機關申訴，嗣獲舉發單位函覆後，再具狀向原處分機關申訴，此後即音訊全無，自此過程觀之，異議人向原處分機關申訴數次，告以遭舉發之事實，然原處分機關歷經5年之久仍未予裁罰，異議人自有相當之理由相信原處分機關已不再追罰，依上開權利失效之法理，原處分機關自不得再予裁罰，破壞異議人對其權利狀態之信賴。」及「以行政罰法施行時裁處機關仍有裁處權者為限，即行政罰法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，且行政罰法施行時裁處機關仍享有裁處權，而於本法施行後裁處者，其裁罰權之3年時效始自行政罰法施行日起算。」「．．．則次一問題即如何認定裁處機關於95年2月5日行政罰法施行時仍享有裁處權，此即行政罰法立法前，行政罰時效究為如何之問題。．．．參酌德國違反秩序罰法第31條規定6月至3年不等之裁罰時效，以及我國行政罰法第27條3年裁罰時效之規定，應認3年之裁罰時效係兼顧行政管制、行為人信賴及法安定性所能容忍之最大底限，是行政罰法立法施行前，裁罰權時效仍以3年為當。」依前揭會議所參酌行政程序法第131條、新刑法第80條及稅捐稽徵法第21條等規定，有關裁罰時效，建議可依下列分類處理：（1）95年2月5日行政罰法施行時，尚未滿2年的違規案件，應自95年2月5日行政罰法施行之日起算3年的裁處權時效。（2）95年2月5日行政罰法施行時，已經滿5年的違規案件，已經時效完成，不得再裁罰。（3）95年2月5日行政罰法施行時，已經超過2年而尚未滿5年的違規案件，裁罰權時效仍為5年，於經過5年時消滅，而毋庸適用第45條第2項規定自95年2月5日本法施行之日起算3年的裁處權時效。」）臺北市政府法規委員會北市法一字第09530473500號函釋參照）。（4）觀諸行政罰法第45條溯及規定之意旨，本在解決舊法時期個別行政法規裁處權規定不明、久懸未決之情形，故其應係指行政機關在該法施行前，就「尚未罹於舊法時期裁處權時效之案件」，於該法施行後即應均以第27條所規定的3年裁處權時效計算之。是若某案件於舊法時期裁處權已經過1年後，行政罰法開始施行，則主管機關對於該案件之裁處權時效應僅餘3年，即無再以舊法之5年期間計算而仍有4年裁處權時效之適用。（5）準此，縱原告有被告所認之違反行政法上義務應予裁罰之事實，惟被告於87年10月19日即已查獲訴外人龍起宏等違規案件，卻遲至97年7月11日始合法作成該裁罰處分，已明顯逾越行政罰法施行前之5年裁罰權時效，依法被告自不得再予裁罰，洵堪認定。若不以此解釋適用，則舊法時期之行政裁處權，不論已經過數年、數十年，其裁處權皆得因行政罰法通過施行而復活，對法律安定性言不啻為一大戕害。
2、按「二、有關本會94年9月9日北市法秘字第09431682400號函檢送94年9月5日『研商本府以前年度（5年以上）案件行政罰之裁處權時效疑義乙案』會議紀錄略以：『一、．．．在現行個別行政法律並未規定裁罰時效的情形時，參考行政程序法第131條、新刑法第80條與稅捐稽徵法第21條等規定，行政裁罰權時效應以5年為限。超過5年者，不應再予處罰。有關機關應儘速於5年內對違規案件裁罰完畢。』文內業已敘明，係於『現行個別法律並未規定裁罰時效』之情形下，針對人民違反行政法上義務之行為，依法應予處罰者，考量處罰行政目的之達成及法律秩序安定性與誠信原則，爰參酌行政程序法第131條第1項：『公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。』及新刑法第80條第1項第4款：『追訴權，因下列期間內未起訴而消滅：．．．四、犯最重本刑為1年未滿有期徒刑、拘役或罰金之罪者，5年。』與稅捐稽徵法第21條第1項第1款、第2款：『稅捐之核課期間，依左列規定：一、依法應由納稅義務人申報繳納之稅捐，已在規定期間內申報，且無故意以詐欺或其他不正當方法逃漏稅捐者，其核課期間為5年。二、依法應由納稅義務人實貼之印花稅，及應由稅捐稽徵機關依稅籍底冊或查得資料核定課徵之稅捐，其核課期間為5年。」等規定，決議行政裁罰權時效應以5年為限，有關機關應儘速於5年內對違規案件裁罰完畢。
3、縱原告有系爭罰鍰金額通知書所稱於85年1月至87年9月期間，合計向被告不實申領醫療費用5,445,126元。且依該通知書的發文日期可知，被告至遲於88年5月27即知原告有此違反行政法上義務應予裁罰之事實，而按前開判決意旨，則其行政法上裁處權至遲於91年5月27日前即應行使，此期日之後其行政法上裁處權自因逾越3年時效而消滅，但被告卻於97年7月11日始合法作成該罰鍰金額通知書之裁罰處分，已明顯逾越前述3年裁罰權時效，自不得再予裁罰，洵堪認定。被告並無與訴外人龍起宏共同開設天寶診所承辦全民健康保險醫療業務，亦無以不正當行為或虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用之情事；復其亦無共同詐領健保醫療費用之主觀上故意；且以被告作成並送達系爭罰鍰通知書之日期即97年7月11日計算，被告對於原告之行政罰裁處權已罹於時效而當然消滅。是以，被告自不得對原告處以系爭罰鍰，則被告88年5月27日健保南醫字第88051430號之罰鍰通知書、98年3月13日全民健康保險審議委員會健爭審字第0980007387號審定書及行政院衛生署98年7月2日衛署訴字第0980015930號訴願決定書均應予以撤銷。
（四）本件實際上與被告簽訂特約並申報醫療費用者乃訴外人龍起宏，並非原告，原告絕無全民健康保險法第72條詐領健康保險醫療費用行為。本件原告「僅是單純執照租用，沒有牽涉到診所負責人部分；且對於訴外人龍起宏冒其名義開設天寶診所並不知情；又其並無與龍起宏共同謀議詐領健保局南區分局之健保醫療給付」，該等事實業已經高等法院及最高法院判決確定判決確認。又訴外人龍起宏於刑事偵查中所供述之內容略謂：「（診所何人開的？）我與吳政霖合夥開的。」「（甲○○有無看診過？）沒有。」「（全民健保特約診所申請書是你填的？）是。」「（申請健保給付何人申請？）電腦做好後，由我製作之後，再由吳政霖送去申請的。」「（申報有蓋甲○○的章？）答：是，是我偽刻的。」「（診所負責人是何人？）我，我是以天寶診所向健保局訂約辦理健保，是用甲○○的名義與健保局簽約。天寶診所的醫師是甲○○，我是借甲○○的牌營業。」「（甲○○人在何處？）據甲○○的姐姐陳思維說他人在美國，我並沒有和甲○○見過面，甲○○的醫師執照是陳思維交給我的。」「（你使用甲○○的印章申請健保給付？）是的，印章是我刻的。」「（你付多少代價給陳思維？）每月付32,000元，用郵局帳號，帳號下次補呈，那些錢是我借用甲○○名義的代價。」「（你把甲○○的執照申請為醫師負責人？）是，我把甲○○作為負責醫師，而診所負責人是我，所以診療費用是進入我的帳戶。我是沒有講甲○○當負責醫師，所以陳思維不知道我把她弟弟執照拿來當診所醫師。」等語（見臺灣臺南地方法院檢察署87年度偵字第12363號卷第5-7、15-16、32-33頁），亦足證明原告僅係單純出租執照，而就訴外人龍起宏事後冒其名義與被告特約並申報醫療費用等行為並不知情。因此，系爭甲○○與健保局之特約，本就不存在，原告與被告之間既無行政契約存在，被告自無對於甲○○處以罰鍰之理。又按前開訴外人龍起宏供述內容：「（你把甲○○的執照申請為醫師負責人？）是，我把甲○○作為負責醫師，而診所負責人是我，所以診療費用是進入我的帳戶。我是沒有講甲○○當負責醫師，所以陳思維不知道我把她弟弟執照拿來當診所醫師。」是應可認係訴外人龍起宏自行決意冒用原告名義與被告訂立健保特約，並申報領取保險給付、醫療費用匯入其所有帳戶，故原告並未參與訴外人龍起宏詐領健保費用案件其中，亦無何領取保險給付、醫療費用等情，故被告依全民健康保險法第72條按原告所領取保險給付、醫療費用作成系爭裁罰處分，尚不知其所據為何。
（五）再者，原告出租執照乙情，業已經臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號判決與最高法院97年度臺上字第775號判決，以「判決書未經合法送達，訴願人僅是單純執照租用，沒有牽涉到診所負責人部分，且對於訴外人龍起宏冒其名義開設天寶診所確實不知情，及其並無與龍起宏共同謀議詐領健保局南區分局之健保醫療給付」為理由，判決原告僅需給付被告出租執照租金共1,056,000元，此並已由訴外人林賢平繳清，有高雄高等行政法院97年度訴字第674號判決內容可稽。原告執照出租所得之對價1,056,000元已全數繳清，被告殊無再依同一事實下命裁罰原告之餘地。
（六）又本件全民健康保險特約醫事服務機構合約為被告與訴外人龍起宏所成立之法律關係，且為兩造所不爭執，依該合約第1條約定，全民健康保險法及全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定係契約之內容，則全民健康保險法第72條規定乃行政契約所定被告對訴外人龍起宏履行醫療服務時違約之處罰約定。換言之，原告既非系爭「全民健康保險特約醫事服務機構合約」之契約當事人，被告要無以契約關係依全民健康保險法第72條處罰原告之餘地。原告並無與訴外人龍起宏共同開設天寶診所承辦全民健康保險醫療業務，亦無以不正當行為或虛偽之證明、報告、陳述而申報醫療費用之情事。再者，系爭健保特約乃被告與訴外人龍起宏訂立，相關保險給付、醫療費用均係由訴外人龍起宏申報領取，且被告作成並送達系爭罰鍰通知書之日期即97年7月11日計算，被告對於原告之裁處權已罹於時效而當然消滅。是以全民健康保險法第72條乃行政契約所定被告對訴外人龍起宏履行醫療服務時違約之處罰約定，原告既非系爭健保特約之訂定者，即無依此處罰之適用。
（七）被告引用臺北高等行政法院97年度訴字第2712號、96年度訴字第1171號判決，其背景與本件事實大相逕庭，實難以比附援引，況該法院之判決亦無拘束鈞院之效力，原告於本件中對於被告給付醫療費用之結果欠缺常態關聯性、並無相當因果關係存在，不該當全民健康保險法第72條處罰之構成要件：
1、依行政罰法第7條立法說明第4點可知，該規定係參考刑法第12條所訂定。是以關於原告是否構成全民健康保險法第72條過失之處罰要件，應得以刑法理論補充之。而依全民健康保險法第72條之規定，欲成立該條之犯罪，在客觀成立要件上之需符合構成要件該當性、違法性與罪責。而本條之構成要件行為主體為以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用之人；行為客體為全民健康保險局；行為則是以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用；結果則為全民健康保險局因此陷於錯誤而為給付醫療費用；因果關係則依客觀相當理論，行為與結果間依經驗法則客觀審查，在通常情形下會發生此結果，即行為與結果間具有常態關聯性而言。是以原告非申報醫療費用之人，亦無申報醫療費用；就因果關係而言，在申請健保特約之程序上本須經由被告人員確認申請人之身分，本件申請人並非原告甲○○而係龍起宏冒其名義所為之申請，是原告出租醫師執照之行為不必然會導致被告因此陷於錯誤而為給付醫療費用之結果，不具常態關聯性。本件原告出租醫師執照之行為會演變成全民健康保險局陷於錯誤而為給付醫療費用之結果，係因第三人即龍起宏之行為所導致，此亦涉及法理上超越之因果關係理論。是本件原告根本不該當全民健康保險法第72條處罰之構成要件。
2、又縱全民健康保險法第72條規範之範圍包括過失行為，原告之行為亦不構成全民健康保險法第72條之過失。欲構成全民健康保險法第72條過失處罰之構成要件，在客觀構成要件方面，亦要求行為與結果間具備常態之關聯性。本件原告出租醫師執照之行為不必然會導致全民健康保險局因此陷於錯誤而為給付醫療費用之結果，不具常態關聯性。本件原告出租醫師執照之行為會演變成全民健康保險局陷於錯誤而為給付醫療費用之結果，係因第三人之行為所導致，此係涉及法理上超越之因果關係理論，難認本件原告應負過失之責任。
3、按被告所引臺北高等行政法院97年度訴字第2712號判決，其中略謂：「本件原告申請設立明揚診所，並擔任負責醫師（明揚診所基本資料查詢附爭議審定可閱卷第57-60頁參照），則其就前揭醫療機構應負責醫師之法定督導責任，自難諉為不知。而其明知醫療機構應建立清晰、詳實、完整之病歷，不得利用業務上機會獲取不正當利益及未實際看診，及全民健康保險對象之就醫程序應依全民健康保險醫療辦法、保險醫事服務機構提供全民健康保險醫療服務項目、數量、適當性及品質，應由被告依全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法審查，並據以核付費用。．．．況原告自陳負責看診，則其就該診所當月營業情形知之甚詳，是於核閱簽署向被告請領醫療用之門診醫療服務點數申報總表及門診醫療費用申請總表時，稍加注意，即可查知就該診所虛報醫療費用情事，竟疏未注意，致生虛報醫療費用之事，自難謂無過失，而應受罰，其法定督導事責，尚難藉私法契約（僱傭契約）而轉嫁卸免。」。再按臺北高等行政法院96年度訴字第1171號判決略謂：「
（一）按一般商業保險制度之給付程序，係於保險事故發生時，先由保險人認定約定之保險事故是否發生，並依個別保險契約決定是否及如何理賠，因而保險人在事故認定及給付決定上，縱令受到保險契約之限制，仍處於優勢或主導之地位。反觀全民健保制度因屬於社會保險之一環，而其制度設計雖亦係從保險之觀點出發，惟在制度上其保險事故實際上是由被保險人自行認定，並由於實際提供給付者係保險醫事服務機構，因而不待保險人之核定，即由保險醫事服務機構先行提供醫療及藥品之給付，保險人無法掌控保險給付之過程，且負擔甚高之風險與責任。因此在健保制度設計上，必須『透過對保險醫事服務機構之嚴格監督』，以強化保險人之角色功能。易言之，在健保制度所具有之社會保險之特質下，人數眾多、需求各異之被保險人既然在理論上及實務上，均難於受領保險給付時受到保險人之掌控，則為求健全經營，乃被轉化成保險人對保險醫事服務機構之掌控，即保險人透過數量較為有限的保險醫事服務機構的管理，以回復前開保險法律關係現實不對等性，並進而抑制保險給付之不法與不當的需求，從而直接提供健保給付之醫事服務機構，必須以嚴格之標準把守給付關口，健保給付既係由醫事機構所受領，非受僱醫師所受領，醫事服務機構於受領健保給付之同時，自不得輕易以『無法監督受僱醫師行為』為由，而免除特約之責任。（二）本件訴外人王儷臻醫師於94年12月12日業務訪查時供稱：『．．．本診所提供之病歷首頁（病患基本資料）與初診記載，筆跡一致相符者，為親友介紹前來提供健保卡，經取卡後之後，換取貼布數片不等，非因病就醫．．．』，可知王儷臻醫師自創就醫紀錄部分，病患之基本資料係由其自行填寫，與一般正常初診時，由病患填寫基本資料之情形不同，原告對於諸多病患之基本資料均為王醫師之字跡，均未察覺虛報異狀（或察覺仍未制止），因而導致『詐領保險給付及虛報醫療費用』之結果，縱無故意亦有過失。何況原告就其診所之藥品存量控管、病歷管理、有無實際掛號及掛號費收入等，均應有所控管，原告並未舉證證明已盡監督之能事，其就王儷臻醫師登錄保險憑證換給非對症之藥品（如貼布）、自創就醫紀錄虛報醫療費用進而導致『詐領保險給付及虛報醫療費用』之行為，原告自應負故意、過失之責任，原告主張其不知情也非共犯，不應受罰云云，不足採信。」細譯前開判決之內容，其主旨在於受處分之人均係擔任特約醫事服務機構之實際負責人或掛名負責人但有實際看診之醫師，依法即應負監督之責，故其對於內部行政人員或所僱用之醫師有詐領健保費用情事時，應負故意、過失之責，依法即應此違法申報行為受罰。然此案例背景與原告甲○○經高等法院及最高法院判決確定判決確認之「僅是單純執照租用，沒有牽涉到診所負責人部分；且對於訴外人龍起宏冒其名義開設天寶診所並不知情；又其並無與龍起宏共同謀議詐領健保局南區分局之健保醫療給付」等事實殊有不同，蓋本件實際與被告特約之人為訴外人龍起宏而非原告甲○○，而原告甲○○亦從未參與天寶診所之運作，是原告甲○○本無督導訴外人龍起宏冒其名義開設之天寶診所相關申報作業的可能，如何能以此判決援引適用於本案？況且，前開所引判決中受處分人之行為應已可認定為故意違反全民健康保險法第72條，是以應亦無從適用於本件。
4、本件據以裁罰之依據為全民健康保險法第72條之規定，前開所引判決乃係受處分之人違反其依法所負督導之責，應受全民健康保險法第72條詐領健保費之裁罰，惟監督責任之違反與詐領健保費間是否得聯結適用，已非無疑，況且其案例應已達到故意違犯之情形與本件事實不合，實無法比附援引之。本件縱認原告有違反醫師法第28條之4出租執照規定之情，然其從未參與天寶診所之運作，亦未有任何向被告申報或督導申報之可能，其行為殊難該當全民健康保險法第72條詐領健保費之態樣，應無由依此裁罰之。
再者，觀諸全民健康保險法第72條之內容，其既明定為「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者」，而所謂「申報醫療費用者」必為與被告訂立系爭健保特約之人即訴外人龍起宏，而非遭其冒名之原告甲○○，是以原告既非系爭「全民健康保險特約醫事服務機構合約」之契約當事人，被告要無以全民健康保險法第72條認定其為違法申報醫療費用加以裁罰之餘地。
（八）全民健康保險法第72條所規範者應為「故意以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用」之行為，其規範之重點應在於虛偽申報行為：
1、原告並無與訴外人龍起宏共同詐領健保醫療費用之主觀上故意，是被告對其依全民健康保險法第72條所作成之罰鍰處分，即非適法。按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第1條、第7條分別定有明文。被告依全民健康保險第72條規定，對原告處以系爭罰鍰，依上開規定，仍需以原告主觀上具有故意為其要件之一，應無疑義。準此，如上所述，經臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號與最高法院97年度臺上字第775號等確定判決認定，原告並無任何違反行政法上義務之行為，且對於系爭罰鍰通知書所處罰之事實，完全不知情。從而，原告對於系爭罰鍰通知書所處罰之事實，主觀上並不知情而確無故意，今被告未考量及此，即逕對原告處以系爭罰鍰，該罰鍰處分即非適法。
2、按行政罰法第7條立法理由，揆諸行政罰法立法理由參考之法條，即刑法第12條：「行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以有特別規定者，為限。」與德國違反秩序罰法第10條：「違反秩序行為之處罰，以出於故意行為為限，但法律明文規定對過失行為科處罰鍰者，從其規定。」全民健康保險法第72條規定，本即無規定過失亦在裁罰之列，再者該條法文所謂「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述」，乃係概括與例示並列之法律架構，故其中「以不正當行為」雖為一不確定法律概念之概括條款，而須透過解釋始得合法適用，然該解釋論之範圍應仍不脫後段即「以虛偽之證明、報告、陳述」之例示規定。故後段既明定為「以虛偽之證明、報告、或陳述而領取保險給付或申報醫療費用」，則該後段之行為態樣應僅限於故意，此亦為刑事法律上詐欺犯僅處罰故意行為者，故若欲將過失行為亦規範於其內，則應係規範為「以虛偽之證明、報告、或陳述而領取保險給付或申報醫療費用，而過失誤為申報者亦同」等類此規定，始得解釋為過失亦包含於全民健康保險法第72條規範之內。觀之最高法院97年度臺上字第775號民事確定判決之意旨，其將原告受領出租執照之租金1,056,000元認定為不當得利，固非無見，然該款項實乃以原告與訴外人龍起宏間的出租執照契約為其法律上原因，應非前揭判決認定之不當得利，惟實質上，應認此1,056,000元為原告違反醫療法出租醫師執照所受之裁罰。該1,056,000元形式上雖經認定為不當得利款項，然實質上應屬原告出租醫師執照所受之裁罰處分，是以其出租執照行為已依法受裁處，無由再對同一行為再行裁罰，故被告就此行為所為之裁罰處分違反「一事不二罰」之行政法上原則，應屬無效。最高法院97年度臺上字第775號民事確定判決將原告受領出租執照之租金1,056,000元認定為不當得利，然該1,056,000元形式上雖經認定為不當得利款項，然實質上應屬原告出租醫師執照所受之裁罰處分，是以其出租執照行為已依法受裁處，無由再對同一行為再行裁罰，故被告就此行為所為之裁罰處分違反「一事不二罰」之行政法上原則，應屬無效。
（九）被告長時間延宕而未作出裁決，或裁決後遲未執行，使原告對於違規事實因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，實影響其權益甚鉅。被告長時間怠於裁罰處分之不利益，應責由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。行政機關在此情形應發生失權之效果，始符誠信原則：
1、按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之；在法律未明定前，應類推適用關於請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文（司法院釋字第474號解釋理由書參照）。
2、再者，對於死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役、罰金等國家刑罰權，尚設有追訴權時效制度（刑法第80條參照）。
對於行政罰，例如社會秩序維護法對於同法第19條規定之拘留、勒令歇業、停止營業、罰鍰、沒入、申誡等行政罰之訊問、處罰及執行，亦於同法第31條、第32條規定：「違反本法行為，逾2個月者，警察機關不得訊問、處罰，並不得移送法院。前項期間，自違反本法行為成立之日起算。但其行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起算」「違反本法行為之處罰，其為停止營業、罰鍰、沒入、申誡者，自裁處確定之日起，逾3個月未執行者，免予執行；為拘留、勒令歇業者，自裁處確定之日起，逾6個月未執行者，免予執行。分期繳納罰鍰而遲誤者，前項3個月之期間，自其遲誤當期到期日之翌日起算。其經易以拘留者，自法院裁定易以拘留確定之日起，逾3個月未執行者，免予執行」，除明確設有裁罰及執行之期間限制外，更宣示行政機關逾期不為應發生失權之效果。故全民健康保險法第72條規定之處以2倍之罰鍰規定，雖無裁罰時效之規定，惟依舉重以明輕之法理，則對於惡性更低之交通秩序罰，焉有放任而永久追訴處罰之理？依司法院釋字第474號解釋理由意旨容許類推適用之結果，在遍查其他當時現行法律，僅有社會秩序維護法有關於行政罰裁處權之時效消滅規定，則其裁處即應受2個月之限制，亦已發生失權之效果；此際，並無其後95年2月5日施行之行政罰法，有關時效規定之適用或類推適用。
3、況行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；為行政程序法第4條、第8條所明訂。行政行為應以誠實信用之方法為之，及需符合信賴保護原則，更為學者及實務所肯認，行政程序法之規定為以上原則之明文化，為法律所揭示之行政程序保障原則，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，行政機關作出之行政行為，無論於行政程序法制定施行前或施行後，均應一體適用。且所謂誠實信用原則，係在具體權利義務關係，依正義公平方法，確定並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法。被告長期怠於對健保違規行為作成合法裁決及送達，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態，且致使原告遭受突襲性之行政裁罰，因此蒙受重大之不利益，顯已違反人民對於健康保險稽查制度之合理信賴，亦與誠實信用原則有悖，且違反情節重大。況被告長時間延宕而未作出適法裁決，使原告對於違規事實有所爭執，往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，實影響其權益甚鉅。故被告長時間怠於為適法裁罰處分之不利益，應責由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。故依類推適用社會秩序維護法之結果，被告在此情形均發生失權之效果，始符合誠信原則之法理。臺灣高等法院暨所屬法院97年法律座談會刑事類提案第38號研討結果亦同此見解。
（十）系爭罰鍰金額通知書其作成程序，有諸多瑕疪，構成行政處分無效或撤銷之事由：
1、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。五、發文日期及年、月、日」行政程序法第96條第1項第4款、第5款定有明文。故就行政處分之形式而言，系爭罰鍰通知書應記載事項中發文日期為88年5月27日、發文字號為健保南醫字第880511430號，然機關首長署名為蔡魯。惟查，蔡魯經理於88年5月27日並未任職於中央健保局南區分局經理。則系爭罰鍰通知書作成名義人顯有名實不符之明顯重大瑕疪，應構成行政處分無效或撤銷之事由。
2、次按行政程序法第92條第1項規定，行政處分之生效必需具備行政機關之行為、公法行為、單方行為、具體行為、對外直接發生法律效果之行為。本案系爭罰鍰通知書，先因送達不合法而自始未生效力，此經鈞院97年度訴字第674號判決確認，蓋因系爭罰鍰通知書先前未送達，欠缺對外直接發生法律效果之要件，為一無效之行政處分，自始未生效力。被告於97年7月8日就系爭罰鍰通知書，以補發之名義再度發函予原告，然此後函應僅具事實通知之效力。退步言之，縱認行政處分得以補發之方式，補正其對外直接發生法律效果之要件，除了僅有送達後向後生效之效果外；在本件之情形，因當時作成系爭罰緩通知書之人員多已異動，如承認其效力，除增加原告在救濟程序上之風險外，亦減損行政上責任政治之組識設計，故其在97年發送88年作成之行政處分，亦已構成作成行政處分之組識不合法之瑕疪。是本件系爭罰鍰金額通知書，除有不備教示救濟及發文日期與送達日期差距過大之明顯瑕疪、亦有發文字號、發文日期與機關首長署名不符之重大瑕疪。本件系爭罰鍰金額通知書之行政處分，有組織不合法，且不符程序等瑕疪等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（含罰鍰處分及爭議審議委員會審定書）。
四、被告則以︰
（一）本件被告之裁處權並未罹於時效：
1、按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」「本法自公布後1年施行。」行政罰法第27條第1項、第45條及第46條分別定有明文。次按「行政程序法第131條第1項係有關公法上請求權消滅時效規定，而行政罰法第27條第1項乃裁處權時效規定，係屬形成權，而非公法上請求權，二者之法律性質不同，故行政罰法施行前之違規行為之裁處，不宜類推適用行政程序法第131條第1項規定。本件為行政罰法施行前違反系爭條例之行為應受處罰而未經裁處案件，依上規定，行政罰之裁處權時效，自行政罰法施行之日起算3年，本件原處分日期為95年6月27日，距行政罰法施行之日95年2月5日起算，尚未滿3年，故上訴人主張本件裁處權時效已消滅，自不足採」最高行政法院98年度判字第778號判決意旨可供參照。再按「依其規定意旨，乃係考量行政罰裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響。依行政罰第25條、第46條之規定，其裁處權時效自應於因行政罰法施行前相關法令並無裁處權消滅時效之規定，故於行政罰法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰者，其裁處權時效，無類推適用其他個別行政法規之時效時間，是95年2月25日開始施行之行政罰法第45條第2項復有關行政罰法裁處時效之過渡條款規定，於行政罰法施行前倘有應受處罰之違反行政法上義務行為，其未經裁處者，於行政罰法施行後，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定外，自行政罰法施行之日起算。按行政罰法係於94年2月5日公布後1年即95年2月5日施行，本件違規行為係在91年2月28日，為行政罰法施行之前，又原告並不具有該法第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條所規定之情事，被告之裁處權時效，依該法第45條第2項規定，應自該法施行之日即95年2月5日起算3年，則被告於98年1月15日為本件罰鍰處分，尚未逾3年之裁處權時效，其處分仍然合法有效，至被告原承辦人員未依限處理本案，是否應負行政責任，係屬另一問題。是原告主張：被告拖延6年才將舊案趕在時效到期前對原告裁罰，實令原告難以信服云云，委無可取，合先敘明。」鈞院98年度簡字第130號判決意旨可資參照。
2、被告之違規事實係發生於00年至88年間，然依行政罰法第25條、第45條之規定、上開鈞院判決意及上開最高行政法院判決意旨可知，於行政罰法施行前倘有應受處罰之違反行政法上義務行為，其未經裁處者，於行政罰法施行後，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定外，自行政罰法施行之日起算，即95年2月5日施行開始起算3年之裁處權時效，而被告於97年7月11日業已合法送達罰鍰處分書，顯在行政罰法施行後3年內，自無逾越裁權處期間之問題，故原告於其起訴狀第5頁以下，指「行政上裁處權至遲於91年5月27日即應行使，此期日之後其行政法裁處權自因逾越3年時效而消滅，但被告卻於97年7月11日始合法作成該罰鍰金額通知書之裁罰處分，已明顯逾越前述年裁罰權時效，自不得再予裁罰」云云，並提出臺灣宜蘭地方法院96年度交聲字第112號判決為據，然上開臺灣宜蘭地方法院判決並不拘束鈞院，且該判決意旨亦與行政罰之明文規定及立法理由並不相符，更與鈞院及最高行政法院之判決意旨相互違背，顯不值採信。
3、原告雖提出臺北市政府法規委員會之函釋，而認本件被告之裁罰權已罹於時效云云。然觀上開函釋，係將「裁罰權」與行政程序法第131條之請求權時效，互相比附援用，惟按上開最高行政法院98年度判字第778號判決意旨「行政程序法第131條第1項係有關公法上請求權消滅時效規定，而行政罰法第27條第1項乃裁處權時效規定，係屬形成權，而非公法上請求權，二者之法律性質不同，故行政罰法施行前之違規行為之裁處，不宜類推適用行政程序法第131條第1項規定。本件為行政罰法施行前違反系爭條例之行為應受處罰而未經裁處案件，依上規定，行政罰之裁處權時效，自行政罰法施行之日起算3年，本件原處分日期為95年6月27日，距行政罰法施行之日95年2月5日起算，尚未滿3年，故上訴人主張本件裁處權時效已消滅，自不足採」等語可知，裁處權與公法上請求權性質並不相同，自不得互相援用，對於行政罰法施行前違反行政義務之行為應受處罰而未經裁處案件，自應適用行政罰法第45條之規定，以行政罰法施行之日，即95年2月5日起算3年裁處權時效，上開函釋所表示之法律見解，混淆公法上請求權及裁處權性質，即與最高行政法院上開法律見解與行政罰法第45條之明文規定相違，顯不可採。
（二）原處分並無違誤：
1、另按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」行政罰法第7條第1項訂有明文，而觀其立法理由謂「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰」，故違反行政法上之義務，其主觀上不限「故意」，縱僅有「過失」，仍得加以處罰。再按「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」行政罰第10條定有明文，而觀其立法理由謂「第1項所謂依法有防止之義務，不以法律有明文規定之義務為限，凡基於現行法令衍生之防止義務均屬之。又因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務，係防止義務類型之一，爰規定於第2項，以為其例」。末按「醫療機構之開業，應依左列規定，向所在地直轄市或縣（市）衛生主管機關申請核准登記，發給開業執照一私立
醫療機構，應以醫師為申請人。」「醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務，負督導責任。」分別為89年7月19日修正前之醫療法第13條、第15條規定甚明。
2、臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號判決「龍起宏係因持上訴人（即本件原告）所出租之醫師執照，始得以冒用上訴人（為診所負責醫師）（即本件原告）之名義與被上訴人（即本件被告）簽立系爭健保醫事服務機構合約；按醫療法第15條第1項規定，醫師不得將執照租借他人，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任。上訴人（即本件原告）既已取得醫師執照，就此規定應屬知悉，而上訴人（即本件原告）亦應知悉。倘龍起宏領有醫師執照，當不致於有向他人租借執照之必要，其就出租執照之結果，可能被供作其他不法用途一節，並非不能預見，竟貪圖每月32,000元之出租費用，使龍起宏得以持以冒用其名義與被上訴人簽訂合約，則其雖非故意，惟難謂對於被上訴人（即本件被告）因此所受之損害為無過失，此其間並有因果關係。上訴人雖稱租借執照只同意擔任特約醫師，然上訴人既長年居住國外，租借執照當時又任職國外醫院擔任住院醫師一職，顯見短期間之內不可能回國至龍起宏之醫療診所擔任特約醫師，所辯自難採信。」等語。原告依行為時之醫療法第13條、第15條之規定，既然為天寶診所之負責醫師，對天寶診所之一切行為負有督導之行為，原告既已取得醫師執照，就此規定應屬知悉，而原告亦應知悉倘龍起宏領有醫師執照，當不致於有向他人租借執照之必要，其就出租執照之結果，可能被供作其他不法用途一節，並與被告機關訂立保險特約已能預見。雖原告所抗辯其並無「故意」，然行為人對於違反行政法上義務之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者，以故意論，承上，原告將其醫師執照等證明文件出租予訴外人龍起宏，必定已預見訴外人龍起宏會持該文件向被告機關申請成為特約醫療機構，對違反行政上之義務之行為，已預見其發生，且其發生並不違背其本意，顯見其對違反出於違反行政法上義務之行為已有「故意」甚明。
3、違反全民健康保險法第72條，縱行為人僅有過失亦得加以處罰：
（1）按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」行政罰法第7條第1項訂有明文。再按「至於原告主張伊雖為明揚診所登記之負責醫師，惟實係受僱於夏楊霖，僅負責看診，對診所業務無監督之可能，該診所於95年6月18日至同年8月31日虛報醫療費用，為夏楊霖及行政人員彭庭葳所擅為，伊全然不知，並無過失可言，不具可歸責性云云。惟按「．．．而醫療機構負責醫師之法定督導責任，不得藉其與第三人間私法契約以轉嫁或解免，不待贅言。（二）本件原告申請設立明揚診所，並擔任負責醫師（明揚診所基本資料查詢附爭議審定卷第57-60頁），則其就前揭醫療機構應負責醫師之法定督導責任，自難諉為不知。而其明知醫療機構應建立清晰、詳實、完整之病歷，不得利用業務上機會獲取不正當利益及未實際看診，及全民健康保險對象之就醫程序應依全民健康保險醫療辦法、保險醫事服務機構提供全民健康保險醫療服務項目、數量、適當性及品質，應由被告依全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法審查，並據以核付費用。未經醫師診療開立處方箋，不得向被告申領診察費、藥事服務費、藥費等醫療費用，竟疏未注意，自95年6月18日起至95年8月31日止，任令該診所出資人夏楊霖及行政人員彭庭葳，利用陳錦進等患者至明揚診所就診，將健保ＩＣ卡交給彭庭葳處理之機會，盜刷陳錦進等人之健保ＩＣ卡多次，並由彭庭葳製作清冊（臺灣苗栗地方法院檢察署95年度偵字第4948號偵查卷第53-73頁），製作不實門診醫療服務點數申報總表及門診醫療費用申請總表（原處分卷第67-70頁），以不正當行為、虛偽之證明及報告申報請領醫療費用；而上情原告於日常督導明揚診所執行醫療業務之過程中非不能注意防止；況原告自陳負責看診，則其就該診所當月營業情形知之甚詳，是於核閱簽署向被告請領醫療用之門診醫療服務點數申報總表及門診醫療費用申請總表時，稍加注意，即可查知就該診所虛報醫療費用情事，竟疏未注意，致生虛報醫療費用之事，自難謂無過失，而應受罰，其法定督導事責，尚難藉私法契約（僱傭契約）而轉嫁卸免。從而，被告以明揚診所於95年6月18日起至95年8月31日期間，有違反全民健康保險法第72條規定情事，按該診所領取之醫療費用702,011元處原告以2倍罰鍰共計1,404,022元，於法並無違誤，亦無悖於行政罰法第7條、司法院釋字第275解釋意旨」臺北高等行政法院97年度訴字第2712號判決意旨可資參照。
（2）另按「原告就『詐領保險給付及虛報醫療費用』之行為縱無故意亦有過失：（一）按一般商業保險制度之給付程序，係於保險事故發生時，先由保險人認定約定之保險事故是否發生，並依個別保險契約決定是否及如何理賠，因而保險人在事故認定及給付決定上，縱令受到保險契約之限制，仍處於優勢或主導之地位。反觀全民健保制度因屬於社會保險之一環，而其制度設計雖亦係從保險之觀點出發，惟在制度上其保險事故實際上是由被保險人自行認定，並由於實際提供給付者係保險醫事服務機構，因而不待保險人之核定，即由保險醫事服務機構先行提供醫療及藥品之給付，保險人無法掌控保險給付之過程，且負擔甚高之風險與責任。因此在健保制度設計上，必須『透過對保險醫事服務機構之嚴格監督』，以強化保險人之角色功能。易言之，在健保制度所具有之社會保險之特質下，人數眾多、需求各異之被保險人既然在理論上及實務上，均難於受領保險給付時受到保險人之掌控，則為求健全經營，乃被轉化成保險人對保險醫事服務機構之掌控，即保險人透過數量較為有限的保險醫事服務機構的管理，以回復前開保險法律關係現實不對等性，並進而抑制保險給付之不法與不當的需求，從而直接提供健保給付之醫事服務機構，必須以嚴格之標準把守給付關口，健保給付既係由醫事機構所受領，非受僱醫師所受領，醫事服務機構於受領健保給付之同時，自不得輕易以『無法監督受僱醫師行為』為由，而免除特約之責任。（二）本件訴外人王儷臻醫師於94年12月12日業務訪查時供稱：『．．．本診所提供之病歷首頁（病患基本資料）與初診記載，筆跡一致相符者，為親友介紹前來提供健保卡，經取卡後之後，換取貼布數片不等，非因病就醫．．．』，可知王儷臻醫師自創就醫紀錄部分，病患之基本資料係由其自行填寫，與一般正常初診時，由病患填寫基本資料之情形不同，原告對於諸多病患之基本資料均為王醫師之字跡，均未察覺虛報異狀（或察覺仍未制止），因而導致『詐領保險給付及虛報醫療費用』之結果，縱無故意亦有過失。何況原告就其診所之藥品存量控管、病歷管理、有無實際掛號及掛號費收入等，均應有所控管，原告並未舉証証明已盡監督之能事，其就王儷臻醫師登錄保險憑證換給非對症之藥品（如貼布）、自創就醫紀錄虛報醫療費用進而導致『詐領保險給付及虛報醫療費用』之行為，原告自應負故意、過失之責任，原告主張其不知情也非共犯，不應受罰云云，不足採信。」臺北高等行政法院96年度訴字第1171號判決意旨可資參照。
（3）依行政罰法第7條之規定，違反行政法上義務之行為，並不限於故意，縱僅有過失，亦得加以處罰，而在實務上，行為人違反全民健康保險法第72條之規定，而被處以罰緩之情形，依上開臺北高等行政法院97年度訴字第2172號判決、96年度訴字第1171號判決意旨可知，亦不限於故意，即使行為人被認定僅有「過失」，仍得加以處罰，而查原告應知悉倘龍起宏領有醫師執照，當不致於有向他人租借執照之必要，其就出租執照之結果，可能被供作其他不法用途一節，並與被告訂立保險特約已能預見。雖原告所抗辯其並無「故意」，然行為人對於違反行政法上義務之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者，以故意論，承上，原告將其醫師執照等證明文件出租予訴外人龍起宏，必定已預見訴外人龍起宏會持該文件向被告申請成為特約醫療機構，對違反行政上之義務之行為，已預見其發生，且其發生並不違背其本意，顯見其對違反出於違反行政法上義務之行為已有「故意」甚明，已如前述，縱退萬步言之，違反全民健康保險法第72條之行為，並不限於「故意」，出於「過失」仍得加以處罰，而觀臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號判決所示「其就出租執照之結果，可能被供作其他不法用途一節，並非不能預見，竟貪圖每月32,000元之出租費用，使龍起宏得以持以冒用其名義與被上訴人簽訂合約，則其雖非故意，惟難謂對於被上訴人（即本件被告）因此所受之損害為無過失」等語可知，被告對於違反行政義務之行為，至少顯有「重大過失」，被告自得依全民健康保險法第72條，加以裁罰，於法自無違背。
5、原告雖指被告所提之臺北高等行政法院97年度訴字第2712號、96年度訴字第1171號判決，不應比附援引於本件云云。然被告所提上開臺北高等行政法院之判決，旨在說明於行政法院之司法裁判實務上，被依全民健康保險法第72條加以處罰之對象，並不限行為人有「故意」，而亦包括「過失」，且其中被處分人對臺北高等行政法院97年度訴字第2712號判決不服提起上訴，亦業經最高行政法院以98年度裁字第1746號裁定駁回其上訴，益徵上開見解亦為最高行政法院所接受，故違反全民健康保險法第72條之行為，並不限於行為人於主觀上有故意，而亦包括過失，昭昭甚明。而原告卻反指上開判決中被處分人之行為，於主觀上已達「故意」乙節，從而其認為違反全民健康保險法第72條之行為，限於「故意」，此已明顯與上開判決所表達之意，不相符合，顯不足採信。且違反行政法上義務之行為，從未限於故意，行為人主觀上僅有「過失」亦得加以處罰，此觀行政罰法第7條之文義，即可明確知悉，故違反全民健康保險法第72條之行為，並不限於行為人主觀上有「故意」方得加以處罰，若有「過失」亦得加以處罰，此不僅與行政罰法第7條明文規定相符，亦與上開臺北高等行政法院所示之法律見解相同，應可確認。
（三）本件並無違反「一事不二罰」之情形：
1、按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處」行政罰法第24條定有明文。
2、原告主張系爭裁罰行為已違反行政法上一事不二罰原則，依法應屬無效，並認原告受領出租執照之租金1,056,000元，應認此1,056,000元為原告違反醫療法出租執照所受之處罰云云。而所謂「一事不二罰」係指一行為同時該當數行政罰構成要件，如何加以處罰之問題，然本件被告機關除依全民健康保險法第72條對原告加以處罰，並無再援引其他行政法規加以處罰，且最高法院97年度臺上字第775號判決係基於民法第179條之不當得利之法律關係，命原告將上開金額返還予被告，顯非處罰，自不構成所謂「一事不二罰」甚明，顯見原告所稱並不足採，其理不辯自明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有基本資料表、費用劃撥轉帳資料卡、全民健康保險特約醫事服務機構合約等影本、被告88年5月27日健保南醫字第88051430號罰鍰金額通知書、爭議審定附於全民健康保險爭議審議卷可稽，洵堪認定。至於兩造爭執原告於84年間將其醫師執照出租予訴外人龍起宏，訴外人龍起宏以原告為負責醫師在開設天寶診所，於85年1月至87年9月間不實申報之醫療費用計5,445,126元，被告依全民健康保險法第72條規定，以虛報醫療費用2倍之罰鍰，該罰鍰處分是否適法？本院判斷如下：
（一）按「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」為全民健康保險法第72條定有明文。又按「行政罰法之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」「本法自公布後1年施行。」行政罰法第27條第1項、第45條及第46條分別定有明文。
（二）經查，原告於84年11月14日與訴外人龍起宏簽訂契約，以每月32,000元出租醫師執照予龍起宏（未具醫師資格），龍起宏於84年12月20日以原告名義與被告簽訂健保特約醫事服務機構，自85年1月起辦理全民健保醫療業務，在臺南縣新化鎮開設天寶診所，擅自執行醫療業務，連續自85年1月起至87年10月19日止，向被告詐領醫療費用，案經臺灣臺南地方法院88年度易字第1245號刑事判決，以龍起宏犯有違反醫師法及刑法詐欺取財罪責，判處徒刑在案；又被告並向臺灣臺南地方法院提起返還於合約期間給付之健保費用之民事訴訟，經臺灣臺南地方法院89年度訴字第370號民事判決，判決原告敗訴，並經臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號民事判決，改判決原告應給付其所受有出租執照租金共1,056,000元之不當得利，復經最高法院97年度臺上字第775號判決駁回原告上訴等情，此有基本資料表、費用劃撥轉帳資料卡、全民健康保險特約醫事服務機構合約等影本附於原處分卷可證，亦有臺灣臺南地方法院88年度易字第1345號判決、臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號判決、最高法院97年度臺上字第775號判決影本附於全民健康保險爭議審議卷可佐，自堪認定。足見訴外人龍起宏於85年1月至87年9月以原告名義與被告簽訂健保特約醫事服務機構，自85年1月起辦理全民健保醫療業務，在臺南縣新化鎮開設天寶診所，不實申報之醫療費用5,445,126元，業徵明確。原告雖主張實際上與被告簽訂特約並申報醫療費用者乃龍起宏，並非原告，原告並無詐領健康保險醫療費用，自無依全民健康保險法第72條規定之適用云云。惟按醫療法第15條第1項規定醫師不得將執照租借他人，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任。且被告依全民健康保險法為保險醫療給付，對真正合格醫師之醫療為之，始屬合法給付，而原告以不當行為租借醫師執照供給無資格者開業，被告依法對之並無給付義務。故原告將醫師執照租給龍起宏開設天寶診所，龍起宏進而持上開證照向被告申請健保特約，並向被告詐領醫療費用之行為，雖非原告本人所為，仍應對其將醫師執照出租與未具醫師資格之人，致其能藉機詐領健保給付行為負責，故原告雖未實際與被告簽訂健保特約並申報醫療費用，惟此乃原告與龍起宏間之問題，要無執此免除原告行政責任。原告聲請本院調查全民健康保險特約醫事服務機構合約之證據，說明原告並非該合約之契約當事人，即無必要。此外，原告爭執其未依醫療法第18條第2項規定在中央主管機關指定之醫院、診所接受2年以上之醫師訓練並取得證明文件者，被告不應與之簽訂契約云云。惟被告並非醫療法之主管機關，而本件被告審核時，原告業已提供開業執照，是被告與之簽訂全民健康保險契約，並無可議之處。
（三）至原告主張全民健康保險法第72條前段之行為態樣僅限於故意，原告並無與龍起宏共同詐領健保醫療費用之主觀上故意，原告未受領系爭醫療費用，龍起宏冒用原告名義偽刻、偽蓋印章與被告簽訂系爭健保合約，被告作成罰鍰處分，即非適法云云。按全民健康保險法第72條前段涵括不正當行為及以虛偽之證明等，自其行為內涵觀之，其主觀違法要件即已涵括故意及過失在內，是該規定之違章仍應以行為人之行為係出於故意或過失為其責任條件，並非僅限於故意或推定故意。再查，原告於84年11月間起至87年5月10日間止，將其醫師執照出租與訴外人龍起宏，開設天寶診所等情，經前揭臺灣臺南地方法院88年度易字第1245號刑事判決判處訴外人龍起宏有期徒刑確定在案，乃被告有以其醫師執照租借予未具醫師資格人員龍起宏執行醫療業務之行為，事證明確，已如前述。又原告身為合格醫師，其就全民健康保險法於83年實施後，坊間醫療院所率多與中央健保局即被告訂定健保特約提供保險醫療服務，藉以維持醫療院所相當業務之情形，應知之甚詳；申言之，原告應就其將醫師執照租借予無執照之人，他人即有可能持該執照與被告訂定健保特約，執行醫療業務並供其他不正當用途，否則他人何必高額支付對價用以承租執照之情，當有所預見。又依前揭說明醫療法第15條第1項規定，醫師不得將執照租借他人，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任，原告將醫師執照租給訴外人龍起宏開設天寶診所，渠等進而持上開證照向被告申請健保特約，事實上由未具醫師資格之人為保險對象診療，並向被告詐領醫療費用之行為，雖非原告本人所為，然原告出租牌照行為，對於訴外人龍起宏取得健保特約有所助力，訴外人龍起宏取得健保特約，與原告之行為具因果關係，且原告既出租牌照予無執照之他人開業，則其主觀上對於他人可能取得健保特約而營業，亦不違背原告之本意。況且，原告持續每月固定收受執照之對價，即匯款長達兩年多之久，若謂原告對出租予他人醫師執照流向漠不關心，亦對承租人開設天寶診所並長期向被告詐領醫療費用一事毫無所悉，顯然不符常理，原告所述不知情云云，有違經驗法則，尚難遽信。是姑不論原告是否與訴外人龍起宏共同合意向原告詐領醫療費用，乃本件原告於出租醫師執照當時，對於租借人將持以向被告訂定健保特約，並進而詐領醫療費用造成被告損害之過程及可能性既有所認識，而租借人龍起宏果真於84年11月間租借於原告醫師執照後，隨即於同年12月20日，以於原告名義與被告依據「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」簽訂為健保特約醫事服務機構，並從85年1月起辦理全民健保醫療業務，連續自85年1月起至87年10月19日止，向被告詐領醫療費用，造成被告相當系爭醫療費用之損害，被告所受損害與原告出租醫師執照之行為具相當因果關係。原告按月領取32,000元之借牌費，自應對其將醫師執照出租與未具醫師資格之人，致其能藉機詐領健保給付行為負其責任。準此，訴外人龍起宏以原告名義向被告申報醫療費用，原告對此部分之申請，縱無故意，亦有過失，被告據此裁處罰鍰，自無違誤。原告主張全民健康保險法第72條後段之行為態樣僅限於故意，原告並無與訴外人龍起宏共同詐領健保醫療費用之主觀上故意，原告未受領系爭醫療費用，龍起宏冒用原告名義偽刻、偽蓋印章與被告簽訂系爭健保合約，被告作成罰鍰處分，即非適法云云，顯無可採。
（四）原告復主張其醫師執照出租所得之對價1,056,000元已全數繳清，被告殊無再依同一事實下命裁罰原告之餘地云云。按被告向臺灣臺南地方法院提起返還於合約期間給付之健保費用之民事訴訟，經臺灣臺南地方法院89年度訴字第370號民事判決判決原告敗訴，並經臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號民事判決，改判原告應給付其所受有出租執照租金1,056,000元之不當得利，並經最高法院97年度臺上字第775號判決駁回原告上訴在案，固有上開民事判決可佐。然按行政法上之「一事不二罰」之原則，係指行為人同一事實行為，違反數法律規定，而此法律規範之對象及所欲達成之行政目的係屬同一，行政機關對此同一行為，不得再為重複處罰而言。如數法律規定處罰之行為、要件、依據及目的並非相同，行為人之同一事實行為均違反數法律之規範目的，行政機關分別予以裁罰，自不生一事數罰之問題。故所謂「一事不再理」係指同性質之處罰而言，刑罰與行政罰二者性質不同，發生競合情形時並非不能併科，最高行政法院42年判字第16號判例及49年判字第40號判例意旨足參。本件全民健康保險法第72條規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰．．．」，其處罰目的在於虛報而領取保險給付或醫療費用，以避免健保資源遭到濫用，並按詐領數額處以2倍罰鍰，詐領數額越多，罰鍰金額越高，核該處罰之行為、要件、依據及目的，自與不當得利返還請求權之要件及目的均不相同。故原處分核與原告返還被告出租醫師執照之租金不當得利，並非同一事實，亦非屬同性質或不同性質之處罰，發生競合，即與一事不再理原則無涉。又本件原告於85年1月至87年9月間不實申報之醫療費用計5,445,126元，因違反全民健康保險法第72條規定，被告以虛報醫療費用裁處2倍罰鍰之範圍，亦非前揭臺灣高等法院臺南分院96年度上字第72號民事判決、最高法院97年度臺上字第775號判決效力所及。足認原告前述有關醫師執照出租所得之對價1,056,000元已全數繳清，被告殊無再依同一事實裁罰原告之餘地云云，容屬有誤，洵非可採。
（五）次按「行政程序法第131條第1項係有關公法上請求權消滅時效規定，而行政罰法第27條第1項乃裁處權時效規定，係屬形成權，而非公法上請求權，二者之法律性質不同，故行政罰法施行前之違規行為之裁處，不宜類推適用行政程序法第131條第1項規定。本件為行政罰法施行前違反系爭條例之行為應受處罰而未經裁處案件，依上規定，行政罰之裁處權時效，自行政罰法施行之日起算3年，本件原處分日期為95年6月27日，距行政罰法施行之日95年2月5日起算，尚未滿3年，故上訴人主張本件裁處權時效已消滅，自不足採。」最高行政法院98年度判字第778號判決參照。再按行政罰法規定意旨，乃係考量行政罰裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響。依行政罰第25條、第46條之規定，其裁處權時效自應於因行政罰法施行前相關法令並無裁處權消滅時效之規定，故於行政罰法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰者，其裁處權時效，無類推適用其他個別行政法規之時效時間，是95年2月25日開始施行之行政罰法第45條第2項復有關行政罰法裁處時效之過渡條款規定，於行政罰法施行前，倘有應受處罰之違反行政法上義務行為，其未經裁處者，於行政罰法施行後，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定外，自行政罰法施行之日起算。查行政罰法係於94年2月5日公布後1年即95年2月5日施行，而本件違規行為係在85年間，為行政罰法施行之前，又原告並不具有行政罰法第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條所規定之情事，被告之裁處權時效，依該法第45條第2項規定，應自該法施行之日即95年2月5日起算3年。況所謂行政處分之「裁處」係指行政處分「作成」（另有學者稱為行政處分之發布），此與通知（即送達）不同，行政處分之作成，相當於民法意思表示之「發出」，故行政處分之「作成」（即裁處）先於「通知」，於作成後始通知（送達）相對人。又書面行政處分「作成」即「發出」，（參諸學者陳敏著，行政法總論，93年11月4版，第360至361頁亦持相同見解）。準此，書面之行政處分，於行政機關製作成公文書面，並對外發文時已告「作成」，此時行政機關已為裁處，至是否合法通知（即送達）為另一問題，要無因事後無法送達，即謂行政機關怠於裁處聽認裁處時效屆滿。本件被告88年5月27日健保南醫字第88051430號罰鍰金額通知書，記載正本送原告（送達代收人：陳思維住臺中市○○區○○○○街○○號），記載發文字號，已正式對外發文，被告自已為裁處，雖原告否認收受送達，然被告88年5月27日已發文裁處，自無逾越時效之問題。原告援引臺灣宜蘭地方法院96年度交聲字第112號判決為據，尚無可採。
（六）又原告主張被告97年送達88年作成之行政處分，未具備教示救濟、發文日期與送達日期差距過大、機關首長署名不符等之重大瑕疵，且被告之裁處權罹於時效云云。本件原告於行政罰法施行前，因違反行政法上義務之行為而受罰鍰處分，被告於88年5月27日健保南醫字第88051430號罰鍰金額通知書，記載正本送原告（送達代收人：陳思維住臺中市○○區○○○○街○○號），原告雖主張臺南行政執行處認定被告88年5月27日罰鍰金額通知書之原處分未經合法送達予原告及未記載教示條款。然此僅涉原告行政救濟期間之起算，尚無礙原處分（即被告88年5月27日罰鍰金額通知書）已作成。另原告前於97年6月26日向被告提出陳報狀，略以「茲就貴局所為核定之民國（下同）85年1月份至87年9月份全民健康保險醫療費用之罰鍰處分，特陳報送達代收人為陳思維，送達代收地址為：臺中市○○區○○○街○○號。」等語，被告乃於97年7月8日對原告之送達代收人陳思維補發上開罰鍰金額通知書，並於97年7月11日寄存送達等情，有原告97年6月26日提出之陳報狀及97年7月11日被告送達證書附卷可憑。足認被告97年7月11日僅係補行送達88年5月27日之原罰鍰金額通知處分，非重新再作成處分，則其上經理記載原代表人蔡魯，亦無不合。
（七）綜上所述，原告主張既不足取。被告認定原告於84年11月14日以每月32,000元將其醫師執照出租予訴外人龍起宏，訴外人龍起宏以原告為負責醫師名義開設天寶診所，涉及以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述，自85年1月至87年9月間不實申報之醫療費用合計5,445,126元，被告於97年間補發被告88年5月27日健保南醫字第88051430號罰鍰金額通知書，業經寄存送達於原告之送達代收人，故被告以原告虛報醫療費用裁處2倍罰鍰計10,890,252元，並無違誤，審定決定及訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 洪 美 智