高雄高等行政法院判決
98年度訴字第721號99年1月21日辯論終結原 告 行政院農業委員會漁業署代 表 人 甲○○ ○○訴訟代理人 丁○○
林石猛 律師張宗琦 律師被 告 乙○○
丙○○訴訟代理人 陳益軒 律師上列當事人間墊付款事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告之漁業巡護船於民國98年2月2日18時40分許，會同行政院海岸巡防署（下稱海巡署）船艇，在屏東東港外海約60浬海域，以被告乙○○利用所有「泰祥財號」（編號：CT4-2295）船舶違法經營海上船屋為由，將該船舶及船上之我國籍船長即被告丙○○與我國籍船員周學鴻、2名大陸籍船員及所載之48名外籍船員（菲律賓籍5人、印尼籍34人、越南籍9人）一同押解返高雄港接受調查。嗣原告基於人道與安全考量，緊急協調相關單位後，將48名外籍船員暫置高雄區漁會前鎮漁港大陸船員岸置處所，並分批執行遣返工作。迄至全部外籍船員搭機離境時止，原告共支出全部外籍船員之住宿、餐費、零用金、拖鞋及機票等費用，計新台幣（下同）983,304元。原告乃以上開費用本應由該船舶之漁業人、船長即被告乙○○、丙○○負擔，遂依公法上不當得利及公法上無因管理之法律關係，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告丙○○為泰祥財號船舶船長，明知關係人周學鴻業經行政院農業委員會核處收回漁船船員手冊，竟仍利用泰祥財號漁船為共同經營海上船屋目的，將該漁船停泊東港外海，協助運輸船上外籍船員至其他漁船上工作，違反國家安全法第3條、第6條與入出國及移民法第4條、第74條及第84條之規定，已由海巡署海洋巡防總局第5（高雄）海巡隊移送台灣屏東地方法院檢察署（下稱屏東地檢署）偵辦在案。
（二）依入出國及移民法第50條、第19條第1項、第20條第1項及第47條之規定可知，外國人搭乘我國籍船舶，在遇有特殊事故或正當理由情形下因故入境時，船長、運輸業者應負責安排當日或最近班次運輸工具，將機、船員、乘客遣送出國。在遣送出國義務完結前，就船員、乘客之生活照顧，船長、運輸業者並應負協助責任而無由置身事外。又過去外籍船員於海上發生挾持我國籍船長、船員事故時有所聞，以97年度為例，分別發生「和財發18號」漁船遭18名印尼籍外籍船員挾持，殺害我國籍船長後將船隻棄於印尼峇里島海岸，並將貨物竊走變賣。另「泰億祥號」漁船遭8名印尼籍外籍船員挾持，殺害我國籍船長，由海巡署派遣巡護船將該船押返我國等重大案件。上開2案涉案外籍船員僅1名屬國外基地雇用核備在案，其餘均透過非法管道於海上接駁載運所得，更因此非法海上船屋途徑使船長、漁業人均無法提供具體資料，致政府與外國政府難以追緝兇手，造成我國出海漁船生命、財產重大威脅。再如91年間於高雄外海亦發生海上船屋失火，幸相關機關、單位搶救得宜，使1百多位大陸籍非法漁工倖免於難。因之，漁船出海本以海上漁業作業為目的，然實際上非法經營海上船屋之漁船不僅靜態地從事外籍船員「安置」行為，且動態地「載運」外籍船員，已超出漁船之出海目的及設計用途。非法海上船屋違規安置、載運結果，除使政府漁政、勞工、國安管理困難，漁業、勞工政策無法整體規劃，且其他漁業人、漁船藉機雇用來路不明高風險外籍船員，亦容易發生如前述之海上喋血或緊急危急生命、財產安全事件。因非法海上船屋違法超載結果（如本件竟搭載48名外籍船員），在外海停泊、航行、大量載運船員衍生安全疑慮與勞工權益問題，亦因此使我國屢遭國際質疑忽視海上漁工權益。基於以上理由，原告及其他行政機關咸認非法海上船屋有予主動、積極取締必要，杜絕非法外籍漁工雇用管道，貫徹漁政、勞工、國安秩序。是本件原告會同海巡署取締非法海上船屋，依據國安法、行政執行法即時強制規定使其入境後，所產生外籍漁船暫時安置與遣送出境事務及費用支付問題，依據入出國及移民法上揭法文，漁船船長、運輸業者本應擔負照護外籍船員於陸上之生活，並負責安排運輸工具使該等外籍船員儘速出境之義務。且事實上自所有外籍船員上船後，渠等安置、生活、移動等一切事務，均在共同被告掌握、保護之下，尤其在外海以簡陋漁船搭載如此眾多人員，隨時可能生有生命、財產緊急為難情況下，更不可能免除共同被告此等公益義務，此間事實歷程無論是否有原告之介入，均不影響被告本應承擔該等義務與責任。因此，被告乙○○既為泰祥財號漁船所有人，享有不法行為之利益，被告丙○○為該船船長，擔負漁船安全適航及保護承載者責任，自當由該2人承擔上開義務與責任。亦即依據入出國及移民法第51條、第19條第1項、第20條第1項、第47條，行政執行法第27條第1項、第28條第1項第1款及第29條，原告得就外籍船員滯台、離台期間所生費用，於墊付後向共同被告請求返還。
（三）雖行政程序法第127條有關於授予利益行政處分溯及既往失效時，受益人應返還利益之不當得利規定，但該條文規範情形與本件事實有間，其他行政法律又無與本件事實所牽涉民法上無因管理或不當得利性質相近之規定，從而於此性質相關之公法事件，依司法院釋字第474號解釋：「公務人員參加公務人員保險，於保險事故發生時，有依法請求保險金之權利，該請求權之消滅時效，應以法律定之，屬於憲法上法律保留事項。中華民國47年8月8日考試院訂定發布之公務人員保險法施行細則第70條(84年6月9日考試院、行政院令修正發布之同施行細則第47條)，逕行規定時效期間，與上開意旨不符，應不予適用。在法律未明定前，應類推適用公務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之規定，併此指明。」之意旨，本件即得類推適用民法第172條以下無因管理及同法第179條以下不當得利之相關規定。本院97年度訴字第716號判決：「按『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』為行政訴訟法第8條第1項所明定。是提起一般公法上給付訴訟，其請求權須係因公法上之原因而發生者，自不待言。而發生公法上給付請求權之原因，除基於法令之規定外，其他行政法受償請求權，如因公法上之侵權行為所生之損害賠償請求權、公法上之不當得利返還請求權、公法上無因管理之費用返還請求權，均應包括在內，為學者所肯認，此參學者陳敏著，行政法總論5版，第1227頁至1236頁足資參照。惟關於公法上不當得利請求權（學者稱「公法之返還請求權」），除個別法律中予以明文規定，如稅捐稽徵法第28條規定，在無個別法律特別規定情形，一般行政法中亦應普遍存在此一性質之公法上不當得利請求權，是為『一般之公法返還請求權』。一般之公法返還請求權，其結構及目的，皆與民法之不當得利返還請求權相似，則關於民法不當得利之相關規定，自得類推適用。從而，公法上不當得利請求權，仍須符合民法不當得利之要件。另未受委任，並無義務而為他人管理公法事務之情形，亦即公法之無因管理時，因公法上並無特別規定，亦應類推適用民法有關規定，要不待言。」及台中高等行政法院95年度訴字第230號判決「按公法上之不當得利，係指無公法上之法律原因，而受利益，致他人受損害；或原有公法上之法律原因，其後已不存在者而言。有此不當得利情形時，其受有利益者，應返還其利益與受害者。」亦同斯旨。本件泰祥財號所搭載之48名外籍船員，係由身為船長、漁業人之共同被告於海上安置、運送以遂行其不法目的，依據入出國及移民法前揭法文，共同被告本應支付該等外籍船員於陸上生活及遣送出境之費用，卻未實際支付。即便不循入出國及移民法前揭法文，事實上船上之外籍船員其安置、生活、移動等一切事務，均在共同被告掌握之下，尤其在外海以簡陋漁船搭載如此眾多人員，隨時可能生有生命、財產緊急為難情況下，更不可能免除共同被告此等公益義務，此間事實歷程無論是否有原告之介入，均不影響被告本應承擔該等義務與責任。原告對於外籍船員之安置及遣返事宜，既已先行墊付983,304元，使全部外籍船員能生活無虞、安全返回國籍國，對外籍船員之雇主而言，即屬未受委任、並無義務而為該等雇主管理事務之無因管理行為，而得類推適用民法第176條規定請求無因管理必要或有益費用之償還。同時，原告代墊費用之行為，對共同被告而言，亦屬無公法上之法律原因而受有原告先行墊付該筆款項之利益。乃因共同被告行為所致行政機關之支出，實無由任行為人免除支付、償還責任，而由無辜之全體納稅義務人承擔之理。故原告應得類推適用民法第179條、第182條等規定，向共同被告請求該不當得利之返還。亦即共同被告為泰祥財號之船主、船長，未使漁船運用於漁業用途，反而違法經營海上船屋載送、安置未經登錄之外籍船員，經原告會同其他行政機關查獲後，因此衍生之安置、遣送費用，本應由共同被告基於公益原因與私法契約擔負此等支出，故於原告以國家經費代共同被告先行墊付此等費用後，應得依據入出國及移民法、類推適用民法上不當得利、無因管理等規定，依行政訴訟法第8條第1項前段規定，請求判命共同被告給付返還墊付款。
（四）本件係類推適用民法第176條請求無因管理必要或有益費用及同法第179條、第182條不當得利利益返還請求權而為請求。原告有支出相關墊款費用事實，為兩造所不爭，則原告所以代被告墊款、支付原因，如有牽涉其他違法執行職務、侵害被告人身自由權益情形，應由被告另案主張爭執，本即不在本件審理之列。況本件被告非法海上船屋查獲海域為東港外海約60海浬處，固於我國領海12海浬之外，然依海岸巡防法第2條：「本法用詞定義如下︰．．．
二、海域︰指中華民國領海及鄰接區法、中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法規定之領海、鄰接區及專屬經濟海域。」第4條：「巡防機關掌理下列事項：．．．三、海域．．．之查緝走私、防止非法入出國．．．及其他犯罪調查事項。四、海域．．．涉外事務之協調、調查及處理事項。．．．七、執行事項：（二）海上救難、海洋災害救護．．．之處理事項。（三）漁業巡護．．．之維護事項。」及中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法第2條第1項：
「中華民國之專屬經濟海域為鄰接領海外側至距離領海基線200浬之海域。」之規定可知，本件即便查獲地點位處屏東東港外海約60浬海域處，然仍在原告配合之海巡署執法範圍內。且依台灣屏東地方法院檢察署檢察官98年度聲請簡易判決處刑書檢察官偵查結果，業已確認海巡署執法之合法性及被告丙○○及關係人周學鴻有違反國家安全法之事實，益徵被告因違法行為遭移送調查過程，並無被告所稱違法押解入境情事。又被告丙○○另有與本件事實相同之違反國家安全法行為，由台灣屏東地方法院判決確認被告違法事實及執法行為之合法性，並未見被告有類似違法搜索、妨害人身自由之抗辯。是被告及同船外籍船員入境原因及過程，除無不法情事、因公法原因而發生外，並符合入出國及移民法第19條所定特殊事故、緊急入港、其他正當理由得許入國之原因。再原告配合海巡署執法作業，協助檢查本件泰祥財號漁船後，依據行政執行法第4章即時強制第36條、第37條及第39條對行政機關之授權及人道誡命要求，更不可能於發現泰祥財號漁船於海上有嚴重超載情事，卻不予保護船上全部乘員生命、財產安全之處置，而任其在海上自生自滅。由此益見原告與海巡署使被告及外籍船員共同回港之行為，確有其正當性理由。另無論原告及海巡署是否有登船、使被告回港之行為，均不影響本件全部外籍船員於上船後，本即由被告擔負生命、生活、財產照護義務之事實。而原告雖非入出國及移民法第2條所定該法主管機關（該法主管機關為內政部），然原告本無取代成為該法主管機關意圖，且該法第50條係規定船長或運輸業者應負責安排船員、乘客遣送出國及協助照護義務，亦未將該等義務責由該法主管機關擔負之意，遑論未有於行政機關介入後，解除船長或運輸業者該等責任之意旨。則原告代被告履行該等義務，自得類推適用前揭民法無因管理、不當得利規定，向被告請求返還。故被告答辯意旨認為「本件外籍船員係於我國領海之外遭原告非法押解入境，自無入出國及移民法相關條文適用，原告並未作成行政處分，亦非行政執行法所定主管行政機關，自無同法所定代履行相關規定適用，本件非屬公法上關係所生爭議，不得請求行政法院審判等。」應無理由等語，並聲明求為判決⑴被告乙○○應給付原告983,304元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按法定年利率百分之5計算之利息。⑵被告丙○○應給付原告983,304元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按法定年利率百分之5計算之利息。⑶前2項給付，如其中一被告已為給付，另一被告於其給付範圍內免為給付義務。
三、被告則以：
（一）系爭48名外籍船員係遭原告非法押解入境在先，並非屬入出國及移民法第50條第1項各款所列，應遣送出國之對象，故原告主張依入出國及移民法第50條、第19條第1項、第20條第1項、第47條及行政執行法第27條第1項、第28條第1項第1款、第29條等規定，請求被告返還原告墊付之系爭外籍船員相關費用，實無理由，分述如下：
1、依中華民國領海及鄰接區法第3條：「中華民國領海為自基線起至其外側12浬間之海域。」第14條：「中華民國鄰接區為鄰接其領海外側至距離基線24浬間之海域。」及第17條：「中華民國之國防、警察、海關或其他有關機關人員，對於在領海或鄰接區內之人或物，認為有違犯中華民國相關法令之虞者，得進行緊追、登臨、檢查；必要時，得予扣留、逮捕或留置。前項各有關機關人員在進行緊追、登臨、檢查時，得相互替補，接續為之。」之規定可知，除被告在我國領海或鄰接區內，有實施違犯我國相關法令之虞之情形外，原告不得在我國領海及鄰接區外，對被告實施緊追、登臨、檢查及扣留或留置等行政行為。本件98年2月2日18時40分許，被告係自香港搭載系爭外籍船員前往菲律賓途中，行經東經119度30分、北緯22度15分之國際海域時，遭原告漁業巡護船違法登臨、檢查，並強行將系爭外籍船員押解回高雄港，猶因被告以泰祥財號船舶，搭載系爭外籍船員，自香港航行至菲律賓之行為，並無違犯我國相關法令（此部分容後詳述），且原告在我國領海及鄰接區外之國際海域，依我國領海及鄰接區法規定，並無對被告所有船舶實施登臨、檢查、扣留或留置之權限，足認原告在我國領海及鄰接區外之國際海域上，對被告所有泰祥財號船舶實施登臨、檢查之行政行為，實屬違法，從而，原告將系爭外籍船員押解入境至高雄港留置之行政作為，亦屬違法。
2、入出國及移民法第50條第2項但書規定，船舶搭載之船員，有「⑴依第19條第1項規定，臨時入國。⑵依第20條第1項規定，過夜住宿。⑶第47條第2項規定，未具入國許可證件。」之情形者應遣送出國，於待遣送出國期間，由入出國及移民署指定照護處所，或負責照護，運輸業者應負擔相關費用。是以，被告是否應負擔系爭外籍船員在台期間相關費用，應視系爭外籍船員是否係依入出國及移民法第19條第1項規定臨時入國、或依同法第20條第1項規定過夜住宿、或依第47條第2項規定未具入國許可證件等原因，進入我國國境為斷。本件系爭外籍船員係遭原告非法押解入境，已如前述，故系爭外籍船員並非依據入出國及移民法第19條第1項、第20條第1項或第47條第2項規定等原因進入我國國境，足認系爭外籍船員實非屬入出國及移民法第50條第1項第2款至第4款所列，應遣送出國之對象，從而，被告即非同法第50條第2項但書規定，應負擔系爭外籍船員在台相關費用之義務人。再者，入出國及移民署從未指定系爭外籍船員在台期間應由原告負責照護，原告並無照護系爭船員之法定權限或義務，從而，原告主張依入出國及移民法第50條、第19條第1項、第20條第1項、第47條規定，請求被告返還系爭外籍船員在台期間費用，即屬無據。
3、原告主張依行政執行法第27條第1項、第28條第1項第1款及第29條規定，被告應負擔系爭船員在台相關費用云云。
然依行政執行法第27條第1項：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」之規定可知，要適用此條規定須以原告有作成行政處分及限期被告履行照護系爭外籍船員及載送出國之責為前提，惟原告從未作成行政處分，限期要求被告履行照護系爭外籍船員及載送出國之責，如何認被告負有何行為或不行為義務？再者，原告並非行政執行法第4條第1項前段規定，負有執行系爭外籍船員照護及遣送出國權限之行政機關，無依行政執行法第27條第1項規定實施「間接強制」或「直接強制」之事務權限，當然亦無依同法第28條第1項第1款規定，代履行系爭外籍船員照護及遣送出國之公權力，或依同法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行之權限，從而，原告主張依行政執行法第27條第1項、第28條第1項第1款及第29條第1項規定，被告應返還原告為系爭船員支出之相關費用，即屬無據。
（二）基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求，行政法規原則上並不具有溯及既往之效力，以尊重人民之既得權利與既成之法律關係，此即法律不溯及既往原則。又對於違反行政法上義務者，依法予以處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。為使行為人對其違反義務之行為可能遭受之處罰有所認識，俾負法律上應有之責任，自應以其違反義務行為時之法律有處罰之明文為限，方符合處罰法定主義原則，最高行政法院91年度判字第1838號判決要旨可資參照。是以基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範，行政機關始得據以限制之，方符憲法第23條保障人民自由權利之意旨。本件原告於95年7月7日以被告違反漁業法施行細則第33條第1款規定，違法從事非漁業行為為由，依漁業法第10條第2項規定，撤銷被告所有泰祥財號船舶原領漁業執照，故泰祥財號原領漁業執照經原告撤銷後，被告當然不能再以泰祥財號船舶從事漁業活動，故泰祥財號船舶95年7月7日以後出海期間，未從事漁業活動行為，當屬適法。另現行法律或法規命令，並無禁止船舶搭載外籍船員在公海等國際海域航行之規定，故依前揭「處罰法定原則」，被告以泰祥財號船舶搭載外籍船員在國際海域航行，而未從事漁業活動，並無違犯我國法律或法規命令規定，焉能認屬違法？準此，足徵原告認被告以泰祥財號船舶搭載外籍船員在國際海域航行之行為，係屬違法，顯欠所憑。從而，原告據上事由將系爭外籍船員自國際海域，強行押解入境留置，實屬違法之行政行為，洵屬明確。
（三）原告爰引司法院釋字第474號解釋，主張類推適用民法無因管理及不當得利規定，請求被告返還系爭外籍船員相關費用，其程序上亦顯有違法之處，且實體上亦顯無理由，茲逐一說明如次：
1、依司法院釋字第466號解釋：「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。」可知，原告就所支付之系爭外籍船員滯台、離台費用，得否請求被告返還生有爭執時，能否適用行政訴訟程序審判，應以系爭費用原告是否依據公法原因而支付（即原告於公法上有無代墊系爭外籍船員費用之權限）為斷。本件系爭48名外籍船員並非屬入出國及移民法第50條第1項第2款至第4款所列「臨時入國」、「過夜住宿」、「未具入國許可證件」等應待遣返之對象，內政部入出國及移民署對於系爭外籍船員，從未依同法第50條第2項規定，指定原告應負責照護，且原告並非入出國及移民法第2條規定之主管機關，自無依入出國及移民法第50條、第19條第1項、第20條第1項及第47條規定，遣返系爭外籍船員及墊付在台期間相關費用之事務權限，是以，縱認原告有支付系爭外籍船員費用之事實，且原告亦得準用民法不當得利或無因管理之規定，請求被告返還此部分之費用（按，此係假設之詞，非被告有自認原告有此請求權存在），然原告之請求，亦非係依據公法上（入出國及移民法）之原因所為，自難認原告支付系爭費用，係屬執行公權力之行為。準此，足認原告請求被告返還所付外籍船員費用之法律性質，實非屬公法上關係所生之爭議，即不得請求行政法院審判。是就程序上而言，原告之訴原即應予駁回，方屬適法。
2、司法院釋字第474號解釋，係闡釋公務人員參加公務人員保險，請求保險金之權利，乃屬公務人員之公法上財產請求權，其法律性質本屬公法上之關係，於相關法律（公法
）未有規定前，應類推適用民法之規定。而本件原告請求被告給付系爭外籍船員相關費用，並非為因公法關係所生之爭執，已如上述，故依前開司法院解釋，原告即無以行政訴訟程序類推適用民法規定之餘地。
3、「無因管理」與「不當得利」，固分別為債之發生原因之一，然其成立要件與效果則各別，前者係指為未受委任，並無義務而為他人管理事務，後者則為無法律上之原因而受利益，致他人受損害。因而適法之無因管理，本人之受利益，既係基於法律所允許之管理人無因管理行為，自非無法律上之原因，僅管理人即債權人對於本人即債務人對於本人即債務人取得必要或有益費用償還請求權、債務清償請求權及損害賠請求權；至不當得利之受害人即債權人對於不當得利之受領人即債務人則取得不當得利返還請求權，二者不得牽混，最高法院86年度台上字第229號判決足資參照。故系爭外籍船員相關費用，原告是否係基於法律所允許之管理人無因管理行為而支付？被告有無因此獲有利益？乃原告有無具無因管理或不當得利請求權存在之依據，分述如下：
⑴被告以泰祥財號船舶搭載外籍船員在國際海域航行之行為
，並未違反我國相關法律或法規命領之規定，且原告並非漁業法或入出國及移民法之主管機關，依我國現行法律或法規命令規定，原告並無自國際海域將系爭外籍船員押解入境，據以照護及遣送出國之權利，已如前述，足認原告並非為依據法律授權允許之管理人，其所為照護及遣送系爭外籍船員出國之行為，顯與民法第172條規定無因管理成立要件有間，實非屬無因管理行為，從而，原告依無因管理規定，請求被告返還系爭費用，即屬無據。
⑵承前述，原告將系爭外籍船員自國際海域押解入境之行為
，乃屬違法之行政行為，則原告因其本身違法行政行為所支出之費用，對被告言，即非屬利益。是以，被告依法既未負有支付系爭外籍船員在台費用之義務，亦未受有原告所陳之利益，足認原告請求主張，顯與民法第179條規定不當得利要件不符，自無足採。
⑶從而，原告並非法律所允許之管理人，其所支出系爭費用
之行為，非屬無因管理行為，且被告亦未受有原告支出系爭費用之利益，足認原告主張依無因管理或不當得利法律關係，請求被告返還系爭費用，實無理由。
（四）綜上，原告提起本件訴訟，請求被告返還系爭費用，因其非為公法關係所生之爭執，依司法院釋字第466號解釋，即不得依行政訴訟程序審理。復參系爭外籍船員，並非依據入出國及移民法第50條第1項各款所列原因入境，依同法條第2項但書規定，被告並無負擔系爭外籍船員相關費用之責任，且被告以業遭原告撤銷漁業執照之泰祥財號船舶搭載系爭外籍船員在國際海域航行之行為，並未違犯我國法律或法規命令規定，原告主張對於系爭外籍船員支出之費用，顯非基於無因管理行為所為之支出，且被告並未因之受有利益情形存在，故原告主張類推適用民法無因管理或不當得利法律規定，據之請求被告返還系爭費用，實屬無據，應予駁回等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。是提起一般公法上給付訴訟，其請求權須係因公法上之原因而發生者，自不待言。而發生公法上給付請求權之原因，除基於法令之規定外，其他行政法受償請求權，如因公法上之侵權行為所生之損害賠償請求權、公法上之不當得利返還請求權、公法上無因管理之費用返還請求權，均應包括在內，為學者所肯認，此參學者陳敏著，行政法總論5版，第1227頁至1236頁足資參照。本件原告主張其對被告存有公法上之不當得利返還請求權、公法上無因管理之費用返還請求權而提起本件一般給付訴訟，依上開說明，本院自有審判權。次按「對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限。」民事訴訟法第248條定有明文，此即客觀訴之合併之規定。客觀訴之合併，可分為單純合併、重疊合併、選擇合併與預備合併。
所謂重疊合併係指於同一訴訟程序，主張二訴訟標的，以單一聲明，請求法院為同一之判決（最高法院78年度臺上字第1391號參照）。前開民事訴訟法之規定，依行政訴訟法第115條規定，於行政訴訟準用之。本件依原告起訴狀及本院言詞辯論程序時之主張，其請求之依據為公法上不當得利及公法上無因管理費用返還請求權，並聲明「被告乙○○或丙○○應給付原告983,304元及自98年12月24日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。」即於同一程序，主張公法上不當得利及公法上無因管理行為二訴訟標的，並以單一聲明求為返還原告983,304元及利息，係屬學說上所謂訴之重疊合併。而訴之客觀合併，依首揭民事訴訟法第248條規定程序要件，須符合行同種訴訟程序者為限，且以有審判權為前提。如上所述，原告依據公法上不當得利及公法上無因管理費用返還請求權，以單一聲明提起本件一般給付訴訟，本院俱有審判權且得行同種訴訟程序，程序上尚無不合；被告抗辯本件非屬公法爭議事件，本院並無審判權，應有誤解。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經原告陳明於卷，並有其提出之海巡署海洋巡防總局第5海巡隊檢查紀錄表、原告墊支費用一覽表、支出憑證黏存單、高雄區漁會前鎮漁市場岸置處所泰祥財45名船進住岸置所食宿費用明細表及被遣送人員領用零用金簽領單等附本院卷可資參佐。本件兩造之爭點為原告得否依不當得利及無因管理之法律關係，向被告請求給付「泰祥財號」船舶上所有外籍人員入境期間之食宿及遣返費用983,304元及自98年12月24日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。爰分述如下：
（一）查被告乙○○所有「泰祥財號」船舶前因違法從事非漁業行為，於95年7月7日經原告以該被告違反漁業法施行細則第33條第1款規定，依漁業法第10條第2項規定，撤銷該船舶原領漁業執照。該船舶於98年2月2日18時40分許，在屏東東港外海約60海浬處，經海巡署第5海巡隊及原告依海岸巡防法第4、5條規定予以攔檢，發現船上除有擔任船長之被告丙○○、本國籍船員周學鴻外，尚有大陸籍船員2名、外籍船員48名，認有進一步調查必要，乃將人船解送入境；丙○○、周學鴻部分調查後，以涉犯違反國家安全法罪嫌移送屏東地檢署，經該署檢察官以彼2人涉有違反國家安全法第4條第1項第1款、第6條第2項罪責聲請簡易判決處刑（98年度偵字第1077號），旋經台灣屏東地方法院98年度簡字第1492號判決有罪在案；嗣「泰祥財號」船舶搭載之48名外籍船員於解送入境後，係由原告依行政院98年1月6日「研商漁民境外僱用外籍船員管理措施相關事宜」會議結論（二）：「．．．查獲之非法外籍船員之後續遣返費用，由農委會先行墊支。」安置於高雄區漁會前鎮漁港大陸船員岸置處所，迄至全部外籍船員搭機離境時止，原告支出外籍船員住宿、餐費、零用金、拖鞋及機票等，計983,304元各情，為原告所自陳，並有上開海巡署海洋巡防總局第5海巡隊檢查紀錄表、原告墊支費用一覽表、支出憑證黏存單、高雄區漁會前鎮漁市場岸置處所泰祥財45名船進住岸置所食宿費用明細表及被遣送人員領用零用金簽領單、泰祥財號漁船基本資料、船員名冊、原告95年7月7日農授漁字第0951215039號撤銷泰祥財號漁業執照處分書、上開刑事聲請書、判決書、行政院98年2月2日院台農字第0980081272號函暨檢附之上開「研商漁民境外僱用外籍船員管理措施相關事宜」會議紀錄等附卷可稽。
第按「巡防機關掌理下列事項︰．．．三、海域、．．．之查緝走私、防止非法入出國、執行通商口岸人員之安全檢查及其他犯罪調查事項。四、海域及海岸巡防涉外事務之協調、調查及處理事項。．．．七、執行事項︰(一)海上交通秩序之管制及維護事項。(二)海上救難、海洋災害救護及海上糾紛之處理事項。(三)漁業巡護及漁業資源之維護事項。(四)海洋環境保護及保育事項。八、其他有關海岸巡防之事項。」「巡防機關人員執行前條事項，得行使下列職權︰．．．四、對航行海域內之船舶、其他水上運輸工具，根據船舶外觀、國籍旗幟、航行態樣、乘載人員及其他異常舉動，有正當理由，認有違法之虞時，得命船舶或其他水上運輸工具停止航行、回航，其抗不遵照者，得以武力令其配合。但武力之行使，以阻止繼續行駛為目的。五、對航行海域內之船舶或其他水上運輸工具，如有損害中華民國海域之利益及危害海域秩序行為或影響安全之虞者，得進行緊追、登臨、檢查、驅離；必要時，得予逮捕、扣押或留置。」為海岸巡防法第4條第1項、第5條第1項所明定。又「．．．(三) 中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法第16條規定，中華民國之國防、警察或其他機關，對在專屬經濟海域或大陸礁層之人或物，認為有違反中華民國相關法令之虞時，得進行緊追、登臨、檢查；必要時，得強制驅離、或逮捕其人員，或扣留其船舶、航空器、設備、物品等，並提起司法程序。(四) 海岸巡防法第5條第1項第5款規定，對航行海域內之船舶或其他水上運輸工具，如有損害中華民國海域之利益及危害海域秩序行為或影響安全之虞者，得進行緊追、登臨、檢查、驅離；必要時，得予逮捕、扣押或留置。(五)綜述，依中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法、海岸巡防法等相關法令，賦予海岸巡防機關執法之規定及權責明確，執行應無疑義。」亦有海巡署89年09月25日（89）署巡海字第0890008500號函釋可參；則原告主張因海上船屋有損害我國海域之利益及危害海域秩序行為、影響安全之虞，乃配合海巡署取締被告所經營之海上船屋，依上規定及說明，尚無被告所指違法執行之情形。
（二）惟關於公法上不當得利請求權（學者稱「公法之返還請求權」），除個別法律中予以明文規定，如稅捐稽徵法第28條規定，在無個別法律特別規定情形，一般行政法中亦應普遍存在此一性質之公法上不當得利請求權，是為「一般之公法返還請求權」。一般之公法返還請求權，其結構及目的，皆與民法之不當得利返還請求權相似，則關於民法不當得利之相關規定，自得類推適用。從而，公法上不當得利請求權，仍須符合民法不當得利之要件。另未受委任，並無義務而為他人管理公法事務之情形，亦即公法之無因管理時，因公法上並無特別規定，亦應類推適用民法有關規定，要不待言。亦即公法上的無因管理及公法上之不當得利亦可為行政訴訟法第8條第1項之公法上原因，而兩者之成立要件則應類推民法無因管理和不當得利之規定，是本件原告可否以公法上無因管理或公法上之不當得利之法律關係作為公法上的請求權，提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付之訴，請求被告返還泰祥財號船舶上全部外籍人員入境期間之食宿及遣返等費用983,304元及自98年12月24日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，關鍵在於其類推結果，是否合致民法無因管理或不當得利之規定。
（三）茲先就公法上無因管理部分論述如下：
1、按「未受委任，並無義務，而為他人管理事務者，其管理應依本人明示或可得推知之意思，以有利於本人之方法為之。」民法第172條定有明文。公法上無因管理類推該規定之結果，自須行政機關執行行政事務時，所管理者為「他人之事務」，且自身為受委任，並無義務始足當之；於本件即須將外籍船員由事發之屏東東港外海約60海浬海域帶入我國境內予以安置及後續遣送等事宜乃被告之事務，且未經被告委任而由原告代為完成，始符合無因管理之要件。就此原告主張依據入出國及移民法第50條、第19條第1項、第20條第1項、第47條規定，被告應負擔外籍船員滯台、離台期間所生費用，則原告於墊付後得向被告請求返還云云。
2、惟按入出國及移民法第19條第1項規定：「搭乘航空器、船舶或其他運輸工具之外國人，有下列情形之一者，入出國及移民署依機、船長、運輸業者、執行救護任務機關或施救之機、船長之申請，得許可其臨時入國：一、轉乘航空器、船舶或其他運輸工具。二、疾病、避難或其他特殊事故。三、意外迫降、緊急入港、遇難或災變。四、其他正當理由。」第20條第1項規定：「航空器、船舶或其他運輸工具所搭載之乘客，因過境必須在我國過夜住宿者，得由機、船長或運輸業者向入出國及移民署申請許可。」第47條第2項規定：「前項機、船長或運輸業者，不得以其航空器、船舶或其他運輸工具搭載未具入國許可證件之乘客。但為外交部同意抵達我國時申請簽證或免簽證適用國家國民，不在此限。」第50條規定：「（第1項）航空器、船舶或其他運輸工具搭載之乘客、機、船員，有下列情形之一者，機、船長或運輸業者，應負責安排當日或最近班次運輸工具，將機、船員、乘客遣送出國：一、第7條或第18條第1項各款規定，禁止入國。二、依第19條第1項規定，臨時入國。三、依第20條第1項規定，過夜住宿。四、第47條第2項規定，未具入國許可證件。（第2項）前項各款所列之人員待遣送出國期間，由入出國及移民署指定照護處所，或負責照護。除第1款情形外，運輸業者並應負擔相關費用。」可知，上開第50條第2項規定運輸業者應負擔其運輸工具乘員代遣送出國期間之相關費用者，限於船長或運輸業者，其船舶或其他運輸工具搭載之乘客、船員有因「⑴轉乘航空器、船舶或其他運輸工具；⑵疾病、避難或其他特殊事故；⑶意外迫降、緊急入港、遇難或災變；⑷其他正當理由，而臨時入國。」或「航空器、船舶或其他運輸工具所搭載之乘客，因過境必須在我國過夜住宿者。」而由船長或運輸業者申請臨時入境或「未具入國許可證件之乘客」入境情形；亦即，負擔上開費用得認屬運輸業者之「事務」，必須符合上開規定之情形始足當之；且上開第50條第2項規定，僅課運輸業者應負擔相關費用，不及於船長。
3、 查「泰祥財號」船舶乃被告乙○○所有，被告丙○○僅為
船長之事實，見諸原告起訴狀及其所附漁船基本資料甚明；是原告主張被告丙○○依據上開入出國及移民法第50條規定，應負擔「泰祥財號」船舶上48名外籍船員，因原告支援海巡署取締非法海上船屋，將之從屏東東港外海約60海浬海域帶返國內，安置於高雄區漁會前鎮漁港大陸船員岸置處所，迄至全部外籍船員搭機離境時止，原告所支出之外籍船員住宿、餐費、零用金、拖鞋及機票等計983,304元之費用及其遲延利息云云，核與該法條規定要件不符，自屬無據。
4、又被告乙○○固為「泰祥財號」船舶所有人，然「泰祥財號」船舶所搭載之48名外籍船員之所以從上開海域進入我國國境，並非有上開入出國及移民法第19條第1項、第20條第1項情形，而由船長申請臨時入國或過境過夜住宿者，亦非屬同法第47條「未具入國許可證件」之情形；而是，原告支援海巡署等行政機關執行職務中，發現被告等人經營海上船屋，為調查彼等是否涉有犯罪，且基於保護船上全部乘員生命、財產安全之人道理由，依據行政執行法即時強制之授權，以公權力之行使，將船上48名外籍船員亦一併帶返我國境內，至原告支付外籍船員滯留國內期間及後續遣返之費用，係依上開行政院98年1月6日「研商漁民境外僱用外籍船員管理措施相關事宜」會議結論先行墊支，此為原告所陳明，並有上開會議紀錄附本院卷足佐。則原告主張被告乙○○依出入國及移民法第50條規定應負擔照護外籍船員於陸上之生活，並安排運輸工具使之儘速出境義務，是全部外籍人員入境及在台期間之相關費用及遣返費用應由被告負擔云云，顯屬無據。
5、原告另主張共同被告為泰祥財號之船主、船長，未使漁船運用於漁業用途，反而違法經營海上船屋載送、安置未經登錄之外籍船員，經原告會同其他行政機關查獲後，因此衍生之安置、遣送費用，本應由共同被告基於公益原因與私法契約擔負此等支出，故於原告以國家經費代共同被告先行墊付後，得請求被告返還云云；然如上所述，外籍船員係由原告等行政機關基於國際救援與人道公益義務，帶返我國境內予以安置並安排後續遣送事宜，原告主張之法律規定，並未規範應由被告負擔此項公益支出；被告復否認與外籍船員間存有私法契約應負擔外籍船員遭我國公權力解送入境復遣送出境期間衍生之費用，原告就此亦未舉證證明被告與48名外籍船員間有何私法契約存在。因此，本件尚難依原告主張認定原告所為係為被告管理事務，原告自無依公法上之無理管理法律關係向被告請求支付前述費用之理由。
（四）次就公法上不當得利部分論述如下：按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第179條定有明文。可知，要成立公法上之不當得利須一方受有利益，而他方受有損害，且損益間有因果關係並且無法律上之原因。查本件原告及海巡署押解被告返國偵查犯罪之同時基於保護船上乘員生命、財產安全之人道理由，將全部外籍人員併同帶返入境，係履行其自身人道及安全考量之公益上義務，而非由被告所為；至原告支付外籍船員滯留國內期間及後續遣返之費用，係依行政院98年1月6日「研商漁民境外僱用外籍船員管理措施相關事宜」會議結論而為，且被告並無應負擔上開外籍人士入境在台期間相關費用及遣返費用之法律原因各節業如前述，是被告既無負擔上開外籍人士入境在台期間相關費用及遣返費用之法律義務，則原告墊付上開費用，其受利益之人為上開外籍船員，對被告而言，難認有何利益可言，核與上開不當得利之要件不符，故原告主張依據公法上之不當得利請求被告負擔全部外籍人員入境及在台期間之相關費用及遣返費用，亦無理由。
（五）再「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。
」「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。．．．」「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」固為行政執行法第27條第1項、第28條第1項第1款及第29條所規定。然自上揭規定以觀，執行機關得依代履行之間接強制方法執行，並於代履行後，命義務人繳納其費用者，須以行政機關有作成行政處分及限期被告履行照護系爭外籍船員及載送出國之義務為前提。本件原告未舉證原告或相關行政機關有作成行政處分，限期要求被告履行照護系爭外籍船員在台期間及載送出國之行為義務，被告對此亦予爭執，本院自無從僅依上開法律規定即認定被告負有該項行為義務，且於原告代履行該項義務後，被告應就其費用負責繳納。從而，原告主張依行政執行法第27條第1項、第28條第1項第1款及第29條第1項規定，被告應返還原告為系爭船員支出之相關費用，仍屬無據。
（六）原告另主張被告經營海上船屋，協助運輸船上外籍船員至其他漁船上工作，違反國家安全法第3條及第6條等規定，已經檢察官聲請簡易判決處刑，並且被告丙○○另有與本件事實相同之違反國家安全法之行為，經台灣屏東地方法院判刑且被告並無作類似違法搜索及妨害人身自由之抗辯云云。惟查檢察官起訴被告丙○○之罪名為國家安全法第6條第2項及第4條第1項第1款之「無正當理由逃避海岸巡防機關對出境旅客及其所攜帶物件依其職權所實施之檢查罪」，有上開屏東地檢署檢察官聲請簡易判決處刑書、台灣屏東地方法院簡易判決書附卷可參，與原告經營海上船屋部分無關，況海上船屋俗稱「海上旅館」，目前並無相關法律可資規範，業經原告訴訟代理人於本院行言詞辯論時到庭陳明，原告此部分之主張亦無理由。
六、綜上所述，原告主張並無足採，原告起訴依公法上不當得利及無因管理之法律關係，訴請被告應返還原告983,304元及及自98年12月24日起至清償日止，按年息百分之5計算之法定利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 4 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 2 月 4 日
書記官 陳 嬿 如