高雄高等行政法院判決
98年度訴字第73號原 告 屏東縣崁頂鄉八寶香土協會代 表 人 甲○○訴訟代理人 周春米 律師複 代 理人 吳忠諺 律師被 告 屏東縣崁頂鄉公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 庚○○
參 加 人 屏東縣政府代 表 人 丙○○ ○○訴訟代理人 己○○
戊○○上列當事人間補助費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣參加人辦理「94年度新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫」案，向內政部營建署（下稱營建署）申請取得補助款後，將其中「崁頂鄉北勢村北勢橋暨臺糖路邊環境綠美化規劃案」委由被告執行，被告遂於民國94年5月11日與原告簽訂工程計畫執行契約書，由原告以自力打造方式施工，並補助原告百分之九十工程費，補助款則由營建署先撥付參加人，再由被告向參加人請領後給付原告。然被告於原告完工後，僅向參加人申請第1期補助款，且迄未將補助款給付原告，原告遂基於原契約之法律關係，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按司法院釋字第466及533號解釋意旨，行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務。按本件系爭工程計畫執行契約係以達成營建署「94年度新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫」案之「崁頂鄉北勢村北勢橋暨臺糖路邊環境綠美化規劃案」為主要目的，並以由原告執行並完成該規劃案，而被告提供所需補助款之給付行政為主要內容，依據雙方系爭契約之標的、目的、內容及其所發生請領補助款等公法上效果，系爭契約具有行政契約之性質，故本件履約爭議，鈞院有審判權，合先敘明。
（二）本件兩造當事人為辦理營建署「94年度新故鄉社區營造－社區風貌營造計畫」案之「崁頂鄉北勢村北勢橋暨臺糖路邊環境綠美化規劃案」，於94年5月11日共同簽定工程計畫執行契約，依契約有關該案之工程預算最高額為新臺幣（下同）60萬元，其中百分之九十由營建署補助，而該補助款係由營建署先撥付參加人後，再由被告請領給付予原告。原告在確信工程補助款項無虞之情況下進行施工，並於合約期限內完成相關之工作，其工程費用總計達628,700元，依約原告應獲補助款計54萬元，其後被告雖有根據原告所完成之工程向參加人申請相關補助經費，且其中百分四十之先期補助款項，參加人並已撥付被告，然被告不僅未將該已撥付之補助款轉交原告，且對其餘百分之六十之第2期補助款亦因被告未補正申請資料，而未獲參加人撥付，對此原告雖曾多次請求被告依約給付款項，惟其卻置之不理，以致原告至今未獲任何應得之補助款。
（三）按本件原告確實依約於期限內完成相關工程，其間並無違約情事，此由工程期間被告並無任何對原告主張違約或要求改善之表示可證，且由被告依階段向參加人辦理申請本件系爭工程補助經費之事實，該工程各階段業已經被告查驗合格，否則其應不會向參加人辦理申請該補助經費，此有被告95年6月6日屏崁鄉建字第0950004020號函可稽，是以原告已依約完成給付義務，被告實無抑留不發其已領取之先期補助款及拒絕辦理補正第2期補助款之程序之理由。
（四）按系爭工程於兩造簽約後，被告來函表示經費業經屏東縣議會同意先墊付，並敦促原告儘速開工，而原告在確信工程補助款項無虞之情況下方依約進行施工，因此原告施工係在被告認可及要求下所進行，絕非如所述未經其同意而擅自施工。又原告確實依約將營造工作會議、經費明細及施作示意圖等資料送予被告，而從被告對上開提交之資料內容於工程開始至完工期間均無任何異議，且向參加人申請補助經費可證，該會議紀錄、經費明細及施作示意圖業經被告認可，因此被告主張原告未曾依約將施工圖交予原告核可，自非屬實。
（五）系爭工程完工後，原告確實曾向被告提報完工並請求辦理驗收，惟因當時被告所屬驗收承辦人員丁○○表示該工程驗收並毋須被告人員簽章，以致系爭工程之驗收紀錄並無被告簽署之情況，而此係被告一方對是否須於驗收紀錄簽署之認知問題，並非因原告之施作有任何瑕疵所致。因此被告自不得據其未於驗收紀錄簽署而主張原告未依約完工。又「在債權人遲延中，債務人僅就故意或重大過失，負其責任。」為民法第237條所明定。本件雖屬行政事件，惟上開條文並無與行政契約法理相牴觸之情形，因此應得予類推適用。如前所述，系爭工程原告業已依約完工，然卻因被告本身因素以致未予驗收，此顯係可歸責於被告事由所致而構成受領遲延，類推適用民法第237條規定，原告於受領遲延期間僅就故意或重大過失，負其責任。因此被告以系爭工程於95年3月17日遭人破壞至今未完全回復為由，而拒付本件補助款，顯屬無據等情。並聲明求為判決被告應給付原告54萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。
三、被告則以：
（一）本件兩造間所定之工程計畫執行契約，其內容及效力均非公法所定，故縱其一方為執行公務，仍屬私法上契約範圍（最高法院61年臺上字1672號判例意旨參照）。準此，依行政訴訟法第2條之反面解釋，原告提起本件行政訴訟，顯不適格。又依民法第153條第2項規定：「當事人對於必要之點，意思一致，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，‧‧‧。」謹就本件契約之適法性先予敘明。
（二）系爭契約第7條明定工程之監督權屬於被告，而第5條第2款亦明示94年4月29日之研討會紀錄內容屬本契約範圍內。惟本件原告並未於該工程施工前送交施工圖予被告核可，即逕行施工，顯已違背本契約。又系爭契約規定施工方式雖可由當地居民自力打造進行，然其所謂之驗收紀錄上並無被告之會驗或簽署。原告無視被告之監督權而逕行製作驗收報告，於法不合。是揆諸參加人96年12月7日就本件補助款之核撥事宜研商會議結論要求被告應查明本件工程驗收之各項作業是否完成政府採購法規定之程序，並非無據。
（三）本件工程於原告所謂之驗收完成日（即94年12月9日）後經3個月餘，於95年3月17日遭屏東縣崁頂鄉北勢村村民王榮泰、許枝芳、郭章課等人破壞現場，此有臺灣屏東地方法院檢察署（下稱屏東地檢署）檢察官96年度調偵字第16號聲請簡易判決處刑書及同字號不起訴處分書可稽。該毀損案件民事賠償部分經人斡旋已達成和解，許枝芳、郭明安等2人同意將破壞之現場恢復原狀。此既經渠等2人承諾，原告理應要求該2人依約履行，容恢復原狀後再會同被告補辦驗收手續，持憑領款，始為正途。按民法第264條第1項前段規定：「因契約互負債務者，於他方當事人未為對待給付前，得拒絕自己之給付。」今原告擅自施工，且未完成合法驗收程序，嗣後遭人破壞工地，致契約成果損毀殆盡，試問何以憑之取款等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則主張：本件係依據營建署94年3月4日營署都字第09429034224號函辦理，嗣營建署補助後，參加人即於94年3月24日以屏府建住字第0940040841號函轉補助被告，總經費為54萬元。第1期補助款24萬元部分業已核撥予被告，第2期補助款30萬元部分則尚未核撥。依據「屏東縣政府對鄉鎮市公所補助辦法」及「獎補助費－對地方政府之補助（臺北市、高雄市、臺灣省及福建省各縣市）」之規定，第2期補助款之撥付，須被告將驗收成果、決算書、納入預算證明資料及收據等送交參加人審核，參加人始得據以撥付。又本件兩造當事人間發生爭執，參加人出面協調，亦作成須將前述驗收成果等資料送交參加人之決議。由於被告迄未檢送前開資料交參加人審核，故無法撥付補助款等語。
五、兩造之爭點為渠等所簽訂「崁頂鄉北勢村北勢橋暨臺糖路邊環境綠美化規劃案」工程自立打造工程計畫執行契約書，究為行政契約或私法契約；另原告是否已依約完成工程，而得請求系爭補助款，經查：
(一)按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按「行政機關基於法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」亦經司法院釋字第348號解釋理由書闡明在案。再按「．．．行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。」最高行政法院92年度判字第84號判決意旨參酌。本件被告係具有行使公權力權能之行政機關（地方制度法第2條第2款、第3款及第5條規定參照），被告為達成社區美化，提高人民生活環境品質之行政目的，與原告簽訂「崁頂鄉北勢村北勢橋暨臺糖路邊環境綠美化規劃案」工程自立打造工程計畫執行契約書，原告依該契約規定負有結合社區人力及資源以自立打造方式完成上開工程，提昇社區環境綠美化，營造社區新風貌之給付義務，被告於該工程驗收合格後，則應提供系爭補助款給原告，是上開契約核屬行政契約無疑。被告主張上開契約為私法契約，因該契約所生之爭議，不能提起行政訴訟云云，尚非可採。
(二)次依上開執行契約書第5條規定：「本契約文件包括：一、本契約條文。二、民國94年4月29日於崁頂鄉公所召開『94年度新故鄉社區營造-社區風貌營造計畫補助款執行研討會紀錄』。」又依上開執行研討會紀錄結論第4點：「本案施作前八寶香土協會應召開工作會議，並須有施工圖，經本所核可後施作。」綜上可知，原告須提出施工圖（設計圖）經被告核可後，始得按該施工圖施工。然查，原告就系爭工程僅提出經費概算表及全區配置圖即進行施工，惟其所提出之全區配置圖所紀載工程概要，只大略說明其施工之內容及數量，其提出之全區配置圖亦僅就其施作之涼亭、水池及照明設備，標示其相關位置，至於其所施作之涼亭、水池及照明設備之大小尺寸，及所使用之材料、尺寸規格均未記載，則依原告所提出之經費概算表及全區配置圖之內容，與其實際完成之工程內容是否相符，實無從比對。故原告所提出之全區配置圖與契約約定其應提出之施工圖（設計圖）並不相同，自難認定原告已依約提出施工圖以作為其施工之依據。
(三)又按上開執行契約書第10條規定：「乙方（指原告）請領工程款所用之印鑑應為簽訂本契約所用之印鑑，其領款應依實際查驗合格進度請款。」其第18條第1款亦規定：「乙方得分階段申請施工，階段完工後得報請甲方（指被告）辦理查驗，合格後由甲方支付乙方施作費及材料費。」綜上規定可知，原告向被告申領補助款須先會同被告查驗系爭工程，查驗合格後被告始能依據查驗情形，給付補助款。本件原告雖提出驗收紀錄，主張系爭工程已經驗收合格，驗收時被告承辦人員丁○○亦在場云云。然據被告陳稱：工程驗收須會同被告所屬建設科、主計、政風等3個單位人員到場辦理，上開驗收紀錄係原告自行辦理，並未會同被告辦理驗收等語。另證人即被告承辦人員丁○○亦到庭證稱：上開工程原告並未會同被告辦理驗收，原告自行辦理驗收時，其僅是到場瞭解，並非代表被告會同原告驗收等語。再觀之原告提出之驗收紀錄，確無會同被告驗收之記載，驗收紀錄上亦無被告驗收人員之簽章，故被告及證人丁○○所述，該驗收紀錄為原告自行辦理，並未會同被告驗收乙節，堪予採信。又查，系爭工程完工後原告尚未會同被告辦理驗收，即遭村民許枝芳等人以系爭工程所設置之漂流木裝飾等物影響崁頂鄉北勢村風水為由，遂於95年3月17日將該工程之水池中造景，予以搗毀，並將水池填平，嗣經原告代表人甲○○與許枝芳等人成立和解，由許枝芳等人將水池、花草及樹木恢復原狀，惟許枝芳等人所為回復後之水池及其造景與原告原施工完成時之情形已有所變更等情，業據兩造陳明在卷，復有屏東地檢署檢察官96年度調偵字第16號聲請簡易判決處刑書、和解書及現場照片等附卷可稽。則訴外人許枝芳等人恢復原狀後之造景，是否符合兩造所簽訂之上開執行契約書之規定，亦有待兩造會同勘驗釐清。是本件原告施作之系爭工程，既未提出詳細之施工圖（設計圖）於前，供被告驗收時參考，且該工程尚未經被告驗收即遭破壞，嗣雖經許枝芳等人將破壞的現場予以回復，然其所回復之造景與原施作之造景已有所不同，是否仍符合上述執行契約書規定，均有待釐情。原告在尚未會同被告驗收系爭工程前，即訴請被告給付系爭補助款，自屬無據。另被告雖曾向參加人申請系爭補助款，然此乃為被告與參加人間應如何撥付該補助款之問題，被告於取得該補助款後，仍須依上述執行契約書第10條規定，於驗收合格後，始得給付該補助款給原告。故原告主張被告已經向參加人申請系爭補助款，可見其系爭工程已經被告查驗收合格云云，尚非可採。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，其所施作之系爭工程既未經被告驗收合格，依上述執行契約書第10條規定，原告尚不得向被告請求補助款。從而，原告訴請被告應給付其54萬元補助款及遲延利息，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 10 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 10 日
書記官 周 良 駿