高雄高等行政法院判決
98年度訴字第75號原 告 甲○○被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 劉俊一 代理局長上列當事人間建議修訂法令事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：被告代表人原為蕭裕正局長，於民國98年4月1日變更為劉俊一代理局長，茲由其具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許。
貳、實體事項：
一、事實概要：緣原告分別於96年7月10日及同年10月2日以高雄市政府制定之高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例第4條第2項有關回饋適用地區擴及資源回收場周界2公里範圍外之市縣行政村里之規定不符實際，及高雄縣鳥松鄉回饋金分配不公等事項，向被告提出陳情，案經被告分別於96年9月7日以高市環局四字第0960038410號函及同年10月12日以高市環局四字第0960042495號函略以：高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例第4條第2項，回饋適用地區是否有擴及2公里以外之必要性，係屬當地鄉鎮市區公所權責，有關動支回饋經費之分配、管理、運用之管理機關及動支項目等，皆已於各當地鄉鎮市區公所訂定之回饋基金管理委員會暨執行小組設置要點明確規範，上開自治條例尚無不符實際之處，目前並無修正之必要等語，函復原告在案。原告對上開函復內容不服，提起訴願，經訴願決定機關以該函非屬行政處分為由，決定訴願不受理，原告遂提起本件給付訴訟，請求被告應將上開高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例內容中所有「回饋」字眼更改為「補償」，同條例第4條第2項應刪除，同條例第9條規定動支回饋經費之範圍等不符實際項目，應以造成污染為考量，而為符合實際之修正，快速送請高雄市議會議決。
二、本件原告主張：（一）被告所屬中區資源回收廠自88年間開始營運，依高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例規定，每年撥付新台幣（下同）490餘萬元與高雄縣鳥松鄉公所（下稱鳥松鄉公所）為回饋距上開回收廠2公里範圍內之鳥松鄉大華、夢裡、鳥松等三村村民之用，謂之回饋金。鳥松鄉公所依高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例第10條及高雄縣鳥松鄉大華村、夢裡村、鳥松村等三村中區資源回收廠回饋基金管理委員會暨執行小組設置要點，對分配回饋金之規定除將回饋金分配半數由鳥松鄉公所自行使用外，另半數回饋金亦不依上開自治條例第6條規定計算各村回饋金額之「分配權重」分配與三村，致分配權重占全鄉71.03%之大華村與占28.93%之鳥松村及僅占0.0023%之夢裡村，竟各分配3分之1回饋金，鳥松鄉公所擴張裁量權之行為已違反憲法第23條規定之比例原則。又上開設置要點雖於91年修正，然回饋金額之分配，鳥松鄉公所依然分配半數自行使用，另半數名義上改由三村協商分配，實則由鳥松鄉公所（鄉長）主導，分配結果仍然悖離「比例原則」。（二）按「法規有左列情形之一者，修正之：一、基於政策或事實之需要，有增減內容之必要者。」為中央法規標準法第20條第1款所明定。
上開自治條例第1條規定之立法理由，係為「防止高濃度污染地區居民反對、抗爭」而已，其餘因不符實際，更有非事實者，則大可不必臚列。又該自治條例第1條末段所稱：「回饋提供用地及場（廠）相關之鄰近地區」，如真有提供用地者，自應以發放補償費處理始為合理，不得隨各場（廠）營運每年發給所謂之回饋金。又若無償提供用地者，則為行善做功德（公益）之行為，亦無需發給回饋金。再者，以「回饋」2字稱之，為封建獨裁專制統治下，以「上對下」恩賜（施）之思維，雖為各機關所慣用，然於現今以民為主之民主國家定此名稱，不僅不妥，且因此致使以「回饋」為考量，而發生上開自治條例第9條回饋經費使用規範包山包海之結果。（三）上開自治條例第4條第2項授權鄉、區公所得擴及2公里以外地區使用原應回饋地區範圍（2公里）內之回饋金，讓鳥松鄉公所得以裁量遠及全鄉各地均可使用回饋金，如鄉公所認有擴及2公里以外地區之必要，理應執其必要理由報請被告或回收廠審核，另撥付回饋金用以支應其必要之用途，不該以挹注的方式分配處理，而剝奪、排擠回饋範圍內居民該獲得之回饋（補償）權益。上開自治條例第4條第2項規定，讓鳥松鄉公所據以擴張裁量權，例外條款（第4條第2項）凌駕原則條款（第4條第1項），致發生居民對回饋金額有爭議及回饋金未能落實等諸多問題，難符上開自治條例之立法精神。因鳥松鄉公所很難提出有力事證以資證明非擴張2公里以外地區使用回饋金不可之理由。是以，將上開自治條例第4條第2項刪除之有何不可？另與上開自治條例同性質之「高雄縣區域性垃圾焚化廠營運階段回饋金管理運用自治條例」，因無類似上開自治條例第4條第2項之例外條款之設計，鳥松鄉公所就無法作怪，乖乖將仁武垃圾焚化廠每年撥付與鳥松鄉公所回饋鳥松鄉夢裡村之320餘萬元回饋金，全額由夢裡村使用無誤，反而毫無紛爭，故被告刪除上開自治條例第4條第2項應無何顧忌。（四）再按上開自治條例第9條規範之使用範圍，該條第1款第1目所謂「地方公共建設」，本是地方政府依輕重緩急需要，編列預算該做之工作，不應以此種回饋經費為該建設。同條款第2目所謂「環境衛生、美化環境、公害監測鑑定及醫療保健」，亦僅醫療保健項目較符健康受損者之需求，惟自始迄今8年餘卻全未落實，其餘部分如上所述，同為應由地方政府編列預算建設。同條款第3目所謂「樂育及民俗活動」，亦非因有該活動，受害者之健康即可恢復，且有空參與活動者亦非多數，此類活動讓主事者有易於報銷經費得利之空間。同條款第4目所謂「其他與環境保護有關者」，如有上開「高雄縣區域性垃圾焚化廠營運階段回饋金管理運用自治條例」第5條之「補助一般住（租）戶之一般廢棄物清除處理費（隨自來水費徵收之清除處理費）之項目，尚符合全面對受害居民之補償，否則與上開條款規定相同，可讓執行者選擇利己之項目，隨心所欲執行，結果實際上並無法對受害者落實補償。總而言之，被告訂定上開自治條例及回饋基金管理委員會設置要點，無非希冀所謂之回饋金能夠真正落實。然因設計不周，致鄉公所得以隨意裁量分配回饋金自行使用；因回饋經費使用範圍及項目籠統不切實際，使鄉長及村長可以僅選擇利己之項目執行致回饋未能真正落實。是上開自治條例施行結果已然乖離立法本旨與精神，被告卻仍認無修正之需求，委實無法令人接受等情。並聲明求為判決被告應將上開高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例內容中所有「回饋」字眼更改為「補償」，同條例第4條第2項應刪除，同條例第9條規定動支回饋經費之範圍等不符實際項目，應以造成污染為考量，而為符合實際之修正，快速送請高雄市議會議決。
三、被告則以︰（一）原告分別於96年7月10日及10月2日以高雄市政府制定之高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例第4條第2項有關回饋適用地區擴及資源回收廠周界2公里範圍外之市縣行政村里之規定不符實際，及高雄縣鳥松鄉回饋金分配不公等事項，向被告提出陳情，案經被告分別於96年9月7日以高市環局四字第0960038410號函及同年10月12日以高市環局四字第0960042495號函略以：高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例第4條第2項，回饋適用地區是否有擴及2公里以外之必要性，係屬當地鄉鎮市區公所權責，有關動支回饋經費之分配、管理、運用之管理機關及動支項目等，皆已於各當地鄉鎮市區公所訂定之回饋基金管理委員會暨執行小組設置要點明確規範，上開自治條例尚無不符實際之處，目前並無修正之必要等語，函復原告在案。（二）依上開自治條例第1條規定，其立法意旨相當明確係為回饋，並無所謂賠償或補償之意。次依該自治條例第4條第2項，回饋適用地區如當地鄉鎮市區公認為有擴及2公里以外地區之必要者，得就前項回饋地區回饋金額內酌予辦理；上開自治條例第10條，廠(場)址相關鄉鎮市區公所輔導回饋對象之居民成立基金管理委員會及訂定基金管理委員會設置要點，以統籌辦理基金應用事項，皆已明文訂定回饋金適用地區及辦理應用形式。另查上開自治條例第9條，對動支回饋經費之範圍亦有詳加規範，以供遵行且無不妥。按上開自治條例實施迄今歷經近9年，廠(場)址回饋區相關區（鄉）公所，包括高雄市小港區、三民區、左營區、高雄縣林園鄉、大寮鄉、仁武鄉及鳥松鄉等區鄉公所辦理執行基金應用事項，其中依上開自治條例酌予擴及2公里以外地區者亦有小港區公所，惟除鳥松鄉有原告提出之異議外，執行情形在其他區（鄉）公所尚無不合之處，顯原告所指摘事項係屬鳥松鄉公所執行面上所衍生之問題，其爭議及不符實際等問題，並非由本自治條例訂定不當所發生，或回饋金無法落實亦非由自治條例之規定條款所導致等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。
五、次按「直轄市設直轄市議會、直轄市政府；縣（市）設縣（市）議會、縣（市)政府；鄉（鎮、市）設鄉（鎮、市）民代表會、鄉（鎮、市）公所，分別為直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）之立法機關及行政機關。」「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第5條第2項及第25條分別定有明文。查，高雄市政府為順利取得廢棄物處理用地，推動廢棄物處理場（廠）興建計畫及有效處理廢棄物，並回饋提供用地及場（廠）相關之鄰近地區，特制定高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例（該條例第1條立法意旨參照）。揆諸前揭地方制度法規定可知，高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例乃係高雄市就廢棄物處理等自治事項，經高雄市議會通過，並由高雄市政府公布施行。故該自治條例之修正，乃屬高雄市議會之職權，高雄市政府及被告並無修正該條例之權限。
六、又按「本自治條例回饋之適用地區如下：一、資源回收廠：廠址周界2公里範圍內之市縣行政村里。二、垃圾衛生掩埋場：場址周界2公里範圍內之市縣行政村里。三、安定掩埋場：高雄市所轄與場址周界緊鄰之行政里及環保局認定為主要聯外道路行經之行政里。前項第1款及第2款回饋適用地區，如當地鄉鎮市區公所認為有擴及2公里以外之必要者，得就前項回饋地區之回饋金額內酌予辦理。」「回饋之範圍與方式如下：一、動支回饋經費之範圍：（一）地方公共建設。（二）環境衛生、美化環境、公害監測鑑定及醫療保健。
（三）育樂及民俗活動。（四）其他與環境保護有關事項。」高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例第4條及第9條第1款分別定有明文。查，本件原告主張高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例第1條規定，高雄市政府為順利取得廢棄物處理用地，推動廢棄物處理場（廠）興建計畫及有效處理廢棄物，並回饋提供用地及場（廠）相關之鄰近地區，故依該條後段規定提供用地者，主管機關應係發放補償金，若為無償提供者，則屬行善作功德，無需發給回饋金，故上開高雄市廢棄物處理場（廠）回饋自治條例第1條之立法理由，應係以「回饋場（廠）相關之鄰近地區」為目的，惟「回饋」2字為封建獨裁專制統治下以上對下之恩賜，現今以民為主之民主國家用此名稱，不僅不妥，且造成該自治條例第9條規定回饋經費使用範圍過於廣泛；另該條例第4條第2項規定，授權鄉鎮市區公所得擴及2公里以外地區，使用原屬2公里範圍內之回饋金，讓鳥松鄉公所得以裁量遠及全鄉各地，均可使用回饋金，而排擠回饋範圍內居民應獲得之回饋權益，對「分配權重」占全鄉71.03%之大華村民尤不公平，故該條項應予刪除；又該條例第9條規定回饋之範圍與方式，讓執行者可選擇利己之項目，隨心所欲執行，結果實際上並無法對受害者落實補償；因此請求被告應將上開自治條例內容中所有「回饋」字眼更改為「補償」，同條例第4條第2項應刪除，同條例第9條規定動支回饋經費之範圍等不符實際項目，應以造成污染為考量，而為符合實際之修正，快速送請高雄市議會議決等語。
七、然按「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民之權利如下：一、對於地方公職人員有依法選舉、罷免之權。二、對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。三、對於地方公共設施有使用之權。四、對於地方教育文化、社會福利、醫療衛生事項，有依法律及自治法規享受之權。五、對於地方政府資訊，有依法請求公開之權。六、其他依法律及自治法規賦予之權利。」地方制度法第16條定有明文。查，創制是人民取代議會制定法規之謂，由公民依法定程序向議會提出法案原則，議會有據以制定法規的義務。則由上開規定可知，直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民，對於地方自治事項，故得行使創制權，然應由人民依法定程序向議會提出，而非直接對行政機關行使。另依行政程序法第168條規定，人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。惟主管機關對陳情事項所為之函復，核其內容為單純的事實敘述或理由說明，並不對外發生准駁之法律上效果，亦未直接影響陳情人之權利義務。綜上，地方自治團體之人民得以行使創制權，依法定程序向議會提出法案，由議會據以制定法規；或以陳情之方式，促使主管機關提出法案，送請議會決議通過後公告施行。除此之外，法律並未賦予人民得直接請求主管機關提法律案送請立法機關決議之權利。故本件原告請求被告應將上開自治條例內容中所有「回饋」字眼更改為「補償」，同條例第4條第2項應刪除，同條例第9條規定動支回饋經費之範圍等不符實際項目，應以造成污染為考量，而為符合實際之修正，快速送請高雄市議會議決，自屬無據。
八、綜上所述，原告就地方自治事項須由議會通過後公布施行之自治條例既無請求被告提案或修法之權利。從而，原告提起本件訴訟，請求被告應將上開自治條例內容中所有「回饋」字眼更改為「補償」，同條例第4條第2項應刪除，同條例第9條規定動支回饋經費之範圍等不符實際項目，應以造成污染為考量，而為符合實際之修正，快速送請高雄市議會議決，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
九、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 20 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 4 月 20 日
書記官 周 良 駿