高雄高等行政法院判決
98年度訴字第773號民國99年3月31日辯論終結原 告 風成國際實業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 馬在勤 律師複 代理人 陳清朗 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年10月27日臺內訴字第0980052798號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告訂於民國98年1月29日至31日舉辦售票型「2009墾丁龍鑾潭FUN!!春農特產品展售音樂嘉年華會」活動，並於屏東縣○○鎮○○段915、916、922、958、961-96
7、969地號等12筆土地（下稱系爭土地）上搭建舞臺等展演設施，因系爭土地其使用編定為一般農業區農牧用地，原告未依農業發展條例規定作農業使用，且未依法申請容許使用，經被告聯合稽查小組於98年1月23日下午3時許赴現場會勘，認定原告未經許可即於農地上搭建舞臺展演設施，違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則第6條規定，遂當場開立勸導書交予現場負責人，並限於自收受勸導書起24小時內恢復原狀。被告復於98年1月24日下午5時許前往複勘，因現場仍搭建舞臺等展演設施，且無恢復原狀跡象，被告乃依農業發展條例第69條及區域計畫法第21條等規定，當場開立98年1月24日屏府地用稽字第00001號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於98年1月26日中午12時前改正為符合農牧用地容許使用。嗣因原告逾期未為改正，被告乃依區域計畫法第21條第2項規定按次連續處罰，陸續於98年1月26日至31日開立屏府地用稽字第00002號至第00007號裁處書，分別裁處原告12萬元、18萬元及30萬元不等之罰鍰（合計150萬元【不含第1次裁罰之6萬元】），並命原告限期改正為符合農牧用地容許使用。原告不服上開被告98年1月26日至31日屏府地用稽字第00002號至第00007號裁處書，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告並未將系爭6件行政處分合法送達原告：
1.按「對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之。」「對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」行政程序法第69條第2項、第72條第2項、第73條第1項及第110條第1項分別定有明文。今系爭6件行政處分均屬書面行政處分，而原告為法人，依上開規定，被告應將系爭6件行政處分送達予原告之代表人，送達處所則應為原告之營業所即臺北縣中和市○○路○段○○○號2樓，如此方生送達之效力，然被告竟將系爭6件行政處分均送達予訴外人劉文傑，送達處所則為系爭土地上，則被告違反上開關於送達之規定甚明，依法系爭6件行政處分不生效力。
2.被告雖主張訴外人劉文傑為原告之現場負責人，被告係因時間緊迫方未能向原告營業所送達，但仍符合行政程序法第72條第2項但書之規定，故其依同法第73條第1項規定將系爭6件行政處分均交付予有辨別事理能力之原告受雇人或接收文書人員劉文傑，並無不當之處云云。然：（1）被告並未舉證將系爭土地回復原狀有任何急迫之必要性。事實上，原告即便於系爭土地上有違法搭建舞臺等展演設施之行為，對系爭土地亦未造成立即而需即刻彌補之損害，是以本件並無行政程序法第72條第2項但書適用之餘地，被告逕以時間緊迫未能向原告營業所送達為由，主張可依行政程序法第72條第2項但書之規定，於「會晤之處所」即系爭土地上送達系爭6件行政處分，誠有違誤。（2）再者，縱使被告得於「會晤之處所」即系爭土地上送達系爭6件行政處分，然行政程序法第69條第2項明文規定，對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之，則被告亦應將系爭6件行政處分送達原告之代表人甲○○，而非訴外人劉文傑；至於劉文傑乃系爭活動之承攬人，此有原告與劉文傑就系爭活動簽訂之承攬契約為憑，亦即劉文傑並非原告之「同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員」，故被告援引行政程序法第73條第1項之規定，主張對劉文傑為送達並無不當之處云云，實於法有違。
（二）被告於作成系爭6件行政處分前並未依法通知原告陳述意見：
1.按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」「行政機關依第102條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之︰一、相對人及其住居所、事務所或營業所。二、將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據。三、得依第105條提出陳述書之意旨。四、提出陳述書之期限及不提出之效果。五、其他必要事項。前項情形，行政機關得以言詞通知相對人，並作成紀錄，向相對人朗讀或使閱覽後簽名或蓋章；其拒絕簽名或蓋章者，應記明其事由。」分別為行政程序法第102條前段及第104條所明定。
2.本件被告雖辯稱曾給予訴外人劉文傑就系爭6件行政處分陳述意見之機會，然劉文傑僅為原告之承攬人，並非原告之代表人已如前述，被告給予第三人劉文傑而非受處分人即原告陳述意見之機會，致使原告無法就系爭行政處分違背法令之處陳述意見，系爭6件行政處分實難謂為合法之行政處分。
（三）系爭6件行政處分容有裁量濫用之瑕疵，應予撤銷：
1.按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政程序法第10條定有明文。
又「行政裁量決定之要求，在裁量決定過程必須符合法規授權之目的，若不注意此要求，則可能構成裁量濫用；另裁量決定結果必須維持法規範圍內，若不注意此要求，則可能構成裁量逾越，均屬裁量錯誤，為司法審查之範圍。」最高行政法院94年度判字第1800號判決意旨參照。
2.本件原告承認有違規使用系爭土地之情事，然區域計畫法第21條之規範目的係為以按次裁處罰鍰之方式督促行為人儘速依限變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，故倘行政機關行使裁量權，訂定期限命行為人改善否則即按次處罰之方式事實上無法達到此規範目的，應認行政機關之裁量處分構成裁量濫用。今被告自98年1月26日起連續6日（至同年月31日止）裁罰原告，每一件行政處分之裁量內容均為命原告於1日內將系爭土地改正為符合農牧用地容許使用，然98年1月26日至30日恰為98年之農曆春節期間（正月初一至初五），非但為國定假日，且依民間慣例乃休工期間，原告縱使有心依被告所命於期限內拆除系爭土地上之展演設施，亦無廠商願意於春節期間承攬施作拆除工程，是被告於春節期間連續6天命原告於1日內改正，否則即科以罰鍰，根本無法達到區域計畫法第21條之規範目的，系爭6件行政處分於限期之部分顯然構成裁量濫用。
（四）系爭6件行政處分違反平等原則：
1.按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」為行政程序法第6條所規定。今被告就農牧用地違規使用之其他行政處分，改正期限多為30日以上，此有下列裁處書為憑：（1）被告97年4月8日屏府地用字第0970070002號裁處書，限97年5月31日前改正，改正期限計53日；（2）被告97年2月22日屏府地用字第0970038032號裁處書，限97年3月31日前改正，改正期限計37日；（3）被告95年10月25日屏府地用字第0950209557號裁處書，限95年11月27日前改正，改正期限計32日；（4）被告96年1月22日屏府地用字第0960017906號裁處書，限96年2月22日前改正，改正期限計31日；（5）被告93年12月9日屏府地用字第0930230215號裁處書，限93年12月31日前改正，改正期限計22日；（6）被告96年6月11日屏府地用字第0960120043號裁處書，限96年7月20日前改正，改正期限計39日；（7）被告91年9月17日屏府地用字第0910143553號裁處書，限91年10月25日前改正，改正期限計38日。
2.然系爭6件行政處分之改正期限竟均僅有1日，被告就相類似案件為顯著之差別待遇，實難謂為合法之行政處分等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）按「本條例用辭定義如下：‧‧‧十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」分別為農業發展條例第3條第12款及第69條第1項所明定。次按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」（屏東縣於64年10月6日辦理非都市土地使用編定公告並實施管制）「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條及第21條第1項、第2項分別定有明文。又「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」非都市土地使用管制規則第5條第1項及第6條第1項前段、第3項亦有明文。準此，農牧用地容許使用項目以與農業經營有關之相關設施為限。
（二）另被告為有效輔導及管理戶外藝文展演活動，業以96年10月16日屏府行法字第0960207502號令發布實施「屏東縣戶外藝文展演活動管理辦法」，並配合修訂「屏東縣政府戶外藝文展演活動申請案件作業須知」，就申請人於屏東縣內申請展演活動之期限、地點、申請書件等均訂有明確之規範，期使大型戶外演出活動於舉辦時能兼顧安全性及合法性，並因應調整地方交通警力、結合舞臺結構安全、環保噪音管理等作為，以保障社會安寧及促進觀光文化發展，合先陳明。
（三）本件原告因未依前揭法令及管理作業程序申請核准，即於系爭12筆土地上搭建展演舞臺等設備，擬於98年農曆春節期間（大年初四至初六）舉辦售票型「2009墾丁龍鑾潭FUN!!春農特產品展售音樂嘉年華會」活動，此舉已違反上開農業發展條例、區域計畫法及非都市土地使用管制規則等相關法令規定事證明確。又據被告聯合稽查小組歷次現場勘查紀錄所示，原告在系爭土地上未經申請許可擅自搭建與農業使用無涉之表演舞臺等設施，亦已同時違反農業發展條例第3條第12款關於「農業使用」之規定，業經行政院農業委員會97年12月18日農企字第0970171608號函釋有案，即得適用該條例第69條規定核處。準此，原告未經申請許可，擅自於系爭土地搭建大型表演舞臺設備，顯已構成違反農業發展條例及區域計畫法之事實，全案進入裁處程序前，更經被告聯合稽查小組98年1月23日於現場說明相關法令並面交「勸導書」予原告之現場負責人劉文傑（該員主動出示名片自稱現場負責人）簽章收執送達，並希冀原告能於被告依法裁處前接受勸導並及時改正，孰知原告仍執意照常舉辦售票型演唱會違規使用，被告乃依據區域計畫法第21條第1項規定處分，並視原告改正成效，再依同條第2項規定予以按次加重處分，依法並無不符。
（四）至於原告主張被告對本件違規行為所為之處分有違比例原則、裁量濫用、未給予原告陳述意見及拆除改正期限太短無法實現等云云各節。查原告於系爭土地上未經申請許可違規使用，業如前述，事證明確，被告依區域計畫法審酌處分自無不當；且被告為顧及原告權益，於處分前先開立勸導書，給予改正機會令其自行拆除以減低損失，然原告仍執意違規使用，此均與被告行政管制之目的相違。又被告為考量春夏之際墾丁地區「春天吶喊」活動舉辦在即，為避免後續業者跟進利用農地違規使用舉辦類似演唱會，倘不予以處罰，則不足以遏阻業者於受利益驅使之下，恣意開發對農業生產環境的破壞，更可能因此混淆其他願依規定申請展演之守法業者之權益，故被告依法定程序當場會勘、給予原告之現場負責人陳述意見之機會及開立裁處書，並現場送達原告之現場負責人劉文傑，依法並無不符且符合行政行為之適當性。況且有關限期改正時程，被告係考量舞臺（非屬定著之固定設施）拆除所必須使用之時間，以本件情形每次給予24小時時間，並無不當且可實現，此經被告於系爭活動結束（即98年2月1日凌晨4點）之翌日（即98年2月2日星期一）早上11時左右再至現場複查，現場除少部分舞臺支架未拆除外，均已拆卸清運完畢，足資證明。故原告辯稱誠屬無法實現乙節，顯無可採。另有關按次連續處罰並加重罰鍰乃法有明定，且經當場告知原告之現場負責人劉文傑，並在其獨立、自由意志下，於陳述意見書、送達證書、現場勘查紀錄等文件內簽名收執無訛，故本件各裁處書，雖因時間緊迫未能向原告營業所即臺北縣中和市○○路○段○○○號2樓送達，且於現場不獲會晤原告代表人甲○○，但被告仍依行政程序法第72條第2項但書：「但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。」及同法第73條第1項：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」之規定辦理，依職權將該裁處書交付予有辨別事理能力之原告受雇人或接收文書人員（即現場負責人劉文傑）收執。故本件被告所為處分均依上開行政程序法規定辦理，並無濫權或不符比例原則等不當之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告勸導書、農業用地違反使用案件審查表、現場照片、98年1月24日屏府地用稽字第00001號裁處書、聯合稽查小組現場勘查紀錄、地籍圖、被告於98年1月26日至31日開立屏府地用稽字第00002號至第00007號裁處書等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為被告以原告在系爭土地上搭建舞臺等展演設施，違規使用農地，而連續以屏府地用稽字第00002號至第00007號裁處書對原告裁處罰鍰，有無違法。茲分述如下：
（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，．．．。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項及第2項分別定有明文。是違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，尚需該管直轄市、縣市政府限期令變更使用或恢復原狀，經合法送達後，仍不依限改善時，始有同法第21條第2項之適用，得按次處罰。
（二）次按「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人．．．。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起．．．依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」行政程序法第100條第1項及第110條第1項分別定有明文。又「對於．．．法人．．．為送達者，應向其代表人．．．為之。」「對於．．．法人．．．之代表人．．．為送達者，應向其．．．事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」復為同法第69條第2項、第72條第2項及第73條第1項所明定。
按送達雖是對應受送達人為之，但為確實將文書送達，即有必要選擇作為應受送達人生活中心之住居所或法人等之事務所、營業所等以為送達處所。換言之，送達處所乃是以與應受送達人之關連性而定。又依上開行政程序法第73條第1項規定，須在應受送達處所不獲會晤應受送達人時，始得為補充送達，若將文書送至非屬前揭行政程序法所規定之應送達處所，縱使不獲會晤應受送達人時，亦不得以補充送達為之。
（三）查，系爭土地使用編定為一般農業區農牧用地，原告因舉辦「2009墾丁龍鑾潭FUN!!春農特產品展售音樂嘉年華會」活動，未依法申請容許使用即在該土地上搭建舞臺等展演設施，固已違反區域計畫法第15條規定，被告依區域計畫法第21條等規定，對原告裁罰及限期命其恢復原狀，雖非無據。然查，原告之營業所為臺北縣中和市○○路○段○○○號2樓，而原告代表人甲○○之住居所則為臺北縣中和市○○里○○街○號4樓，此有原告公司變更登記表影本附訴願卷足稽。揆諸前揭行政程序法第69條第2項、第72條第2項規定，被告對原告裁罰及限期命其恢復原狀之裁處書，自應以原告代表人甲○○為應受送達人，且應以原告營業所或其代表人甲○○之住居所為送達處所，始為合法，若於上開應送達處所不獲會晤應受送達人時，方得為補充送達。查，被告對原告所為裁罰及限期命其恢復原狀之裁處書，均係當場製作，並立即在系爭土地上送達訴外人劉文傑乙節，為兩造所不爭，復有送達證書及現場照片附卷為憑。揆諸前揭法條規定及說明，被告既非於應送達處所即上開原告營業所或其代表人之住居所送達上開裁處書，縱使不獲會晤應受送達人即原告代表人甲○○，亦不得依行政程序法第73條第1項規定為補充送達。況且，訴外人劉文傑係向原告承攬上開活動之舞臺、燈光及音響等項目，在現場負責搭建舞臺等設施乙節，亦據原告陳明在卷，復有合約書影本附本院卷可參。參以原告員工投保勞工保險之名冊中，亦查無劉文傑其人，此外，並無其他證據足以證明劉文傑為原告或其代表人甲○○之同居人、受雇人，益證被告將上開裁處書送達劉文傑，核與行政程序法第73條第1項規定補充送達之要件不合，難謂合法。本件被告對原告所為裁罰處分，均係以之前限期命原告恢復原狀之裁處書為依據，是被告限期命原告恢復原狀之裁處書既未合法送達給原告代表人甲○○，其依區域計畫法第21條第2項規定，對原告按次處罰，即屬無據，而應予撤銷。
（四）綜上所述，被告限期命原告恢復原狀之裁處書既未合法送達原告代表人，其依區域計畫法第21條第2項規定，對原告按次處罰，即屬違法。訴願決定予以維持，亦有可議。原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法並不足以影響本件判決之結果，自無庸逐一論述，併此敍明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 4 月 13 日
書記官 周 良 駿