高雄高等行政法院判決
98年度訴字第00088號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○○共 同訴訟代理人 蔡欽源 律師
吳小燕 律師嚴宮妙 律師被 告 高雄縣鳳山地政事務所代 表 人 黃琡婉訴訟代理人 己○○
戊○○上列當事人間地上權登記事件，原告不服高雄縣政府中華民國97年12月16日府法訴字第0970300144號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告於民國97年8月18日向被告申請辦理高雄縣鳳山市○○段牛寮小段1025-1、1025-2、1026-1、1026-2、1027-1及1028-1地號等6筆土地（下稱系爭土地）之時效取得地上權登記，經被告審核結果以原告所附證明文件不足，乃以97年9月1日補字第00983號土地登記案件補正通知書（下稱系爭補正通知書），通知原告自接到該通知書之日起15日內向被告補正，逾期不補正或補正不完全即依土地登記規則第57條予以駁回。原告於97年9月5日函向高雄縣政府建設局都市計畫課（下稱高雄縣都計課）申請「土地使用不違反都市計畫法規定之證明」（下稱不違反都市計畫法證明）因尚須作業時日，乃以97年9月16日函請求被告准予該證明於高雄縣都計課正式發文後再行辦理補正。被告經核原告所附證明文件尚有欠缺，又原告未能於上開期間內補正所須證明文件，乃以97年9月22日鳳登駁字第175號土地案件駁回通知書（下稱系爭駁回通知書）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原告父執輩自35年間起，即於系爭土地建築有建築物或其他工作物或竹木為目的而使用至今。系爭土地之所有權人雖登記為台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）；嗣部分土地復移轉訴外人盧老富、盧進丁、郭文雄等人，惟依據民法第769條、第770條、第772條及同法第947條規定，原告以行使地上權之意思，善意並無過失和平繼續占有他人不動產之行為已逾10年，原告因時效完成取得受登記為地上權人之權利，自得依法向被告申請辦理時效取得地上權之登記。
（二）被告雖以上開補正通知書，命原告應於文到後15日內完成補正事項，原告已於於97年9月16日為部分補正，但就上開不違反都市計畫法證明，主管機關高雄縣都計課承辦人員告知原告尚須一定的申辦期間，故原告於97年9月16日函知被告上情，並請求被告寬限補正期限。詎被告竟於97年9月22日逕予駁回原告本件申請，顯有違行政程序法第7條、第8條及第10條規定。
（三）原告於96年10月24日即已提出「土地登記申請書」，其中並勾選「申請登記事由：時效取得地上權」乙項，其後更詳為填載申請人戶籍謄本、土地所有權人資料等事項，並經被告蓋上「96年10月24日代理人親自到場核對國民身分證相符」之核章收件，依法自無不合。且原告已向高雄縣都計課申請上開不違反都市計畫法證明，但該課迄今未為准駁，其行政作業顯有嚴重遲誤及疏失，此項該管機關作業時程之遲誤，自不應將其不利益歸屬原告。又原告上開未依限補正，依土地登記規則第118條及第57條第1項第4款規定，並未明定即生有失權效果，被告前揭命原告定期補正者，無非裁量權之行使，自應考量個案具體情形，而為符合法規授權目的之裁量，否則，即屬裁量瑕疵（參最高行政法院91年度訴字第344號判決），自有違反行政程序法第10條之裁量濫用之違誤。又被告未給予原告充足之補正期間，又對原告陳報請准延長補正期間，惟被告違反前揭行政程序法第7條所定之比例原則，逕以原告逾期不補正為由而駁回其申請，使原告負擔其他行政機關作業遲延所生不利益，亦有違同法第8條所定誠信原則之違誤。
（四）原告於上開登記申請書中已載明權利價值，惟尚未收受被告核發之繳費通知，自無法辦理規費繳納。且原告於申請書中亦填具土地所有權人之戶籍資料或登記資料，並無未能查明之事實，僅未檢具土地所有權人之戶籍謄本，該戶籍謄本非原告所可輕易取得，原告與系爭土地所有權人更無血親、訴訟、契約關係之情形下，依「申請戶籍謄本及閱覽戶籍登記資料處理原則」規定，實無法取得，即應屬無庸補正之事項。又系爭補正通知書上並未要求以四鄰證明人應證明申請人尚有「以行使地上權意思為占有」之事實，原告對此自無須補正。再者，原告自35年迄今，業已繼續占有系爭土地63餘年，超過民法第769條所定20年即可時效取得地上權之規定，自原告本件申請時點往前回溯20年，即民國76年間，原告所提四鄰證明人已年滿20歲，具有完全行為能力，該四鄰證明書之效力自無疑義。又系爭補正通知書並未要求以四鄰證明人應證明原告尚有「以行使地上權意思為占有」之事實。
（五）原告除提出公證書或認證書外，並提出「地上權申請登記敘明理由書」，說明原告繼承長輩之以行使地上權意思，繼續占有系爭土地迄今之始末。且於土地登記申請書中，更檢具原告戶籍謄本，可查證原告與上開公證書或認證書之長輩具有血親關係。又原告所提出其長輩與台糖公司所簽訂之「協議書」，及其後經法院公證之「催告書」，均可證明原告及其長輩於系爭土地，係以建築有建築物或其他工作物或竹木為目的而占有系爭土地至今，即屬基於地上權之意思而使用系爭土地。另系爭土地縱非台糖公司所有，惟依「高雄縣七老爺農地重劃區所有權原有土地與新分配土地對照清冊」亦載台糖公司小港糖廠為系爭土地之承租人，出租使用中，亦可證明原告長輩有上開行使地上權之意思而占有系爭土地。又上開「協議書」第1條及第3條所載之土地與本件系爭土地無關。
（六）另系爭土地自68年間起，實際上即作為農業使用，縱有設私有土地耕地375租約，亦非司法院釋字第408號解釋限制地上權登記之範圍，因該解釋所稱不得登記地上權之耕地，係指農業發展條例所規定之耕地為限。且依68年「高速公路五甲交流道附近特定區計畫書」，系爭土地係在該都市計畫「貨物轉運專用區」之範圍，非屬都市計畫法劃定作農業使用之區域，自非農業發展條例所規定之「都市計畫編為農業區、保護區」，自無該解釋所稱耕地不得作為時效取得地上權登記標的之問題等語，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成將系爭土地中如附圖編號A-R所示部分辦理時效取得地上權登記予原告共有。
三、被告則以：
（一）被告系爭補正通知書補正事項第2點記載：「本案權利價值不明，請於申請書適當欄自行載明權利價值，憑以核計繳納登記規費。」原告雖於補正時已依規定填寫權利價值，惟其仍未依土地法第67條、第76條及土地登記規則第49條規定繳納登記規費。
（二）上開補正事項第3點記載：「本案土地登記申請書請註明土地所有權人之現行住址及登記簿住址；如已死亡者，則請填載繼承人及其現住址，並檢具戶籍謄本附案；惟若證明客觀上確無法查明前述資料者，請於登記申請書備註欄切結不能查明之事實憑辦。」而原告僅於申請書申請人欄填具土地所有權人之資料，並未檢附土地所有權人之戶籍資料或在申請書切結不能查明之事實，有違時效取得地上權審查要點（下稱審查要點）第7點之規定。
（三）前揭補正事項第5點記載：「申請土地標示為『田』地目土地，請檢附都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件及土地分區使用證明，並加註現行分區使用變更之日期，俾以審核使用是否違反使用管制法令。」原告亦自稱其尚未取得都市計畫主管機關之上開不違反都市計畫法之證明文件。
（四）該補正事項第6點記載：「本案係主張時效取得地上權，須為行使地上權之意思而為占有始足當之，若依其所由發生事實之性質，無行使地上權之意思者，非有變為以行使地上權之意思而占有之情事，其取得時效，不能開始進行，如其占有人對於使其占有之人表示所有之意思時起，為以所有之意思而占有，本案請檢具占有目的及對其占有之人表示所有之意思之證明文件憑辦。」原告雖提出「地上權申請登記敘明理由書」，並以其所附之台灣高雄地方法院公證處45公字第0990號公證書、46認字第5643號認證書主張其有行使地上權之意思。但查，依該公證書所載台糖公司小港糖廠與原告長輩吳新傳等人之協議書內容所示，不但未能憑以證明渠等間於系爭土地有地上權之關係；且依協議內容台糖公司要求原告長輩應在占有房屋辦理承租手續，並不足憑以認定原告長輩係本於行使地上權之意思而占有系爭土地。另依認證書內之催告書乃為催請台糖公司協辦訂立租約，更證原告長輩並無行使地上權之意思。
（五）該補正事項第7點記載：「請檢附本案四鄰證明人之印鑑證明及足資證明開始占有至申請登記時，繼續為該占有地附近土地之使用人、所有人或房屋居住者，且於占有人占有之始有行為能力之證明文件。」但原告所檢附之四鄰證明，僅述及證明人證明原告35年間起居住於原告之戶籍地已達20年以上之事實，而其究以無權占有之意思，或以所有之意思或以租賃之意思為之，非必皆以行使地上權之意思而占有。縱足認定原告長輩係本於行使地上權之意思而居住，其占有土地四鄰證明書之證明人於35年（即原告開始占有之始）時尚未有行為能力，亦與上開審查要點第6點之規定不符。
（六）上開補正事項第8點記載：「若申請土地原為『耕地』者（92年2月7日農業發展條例第3條第11款修正前為都市計畫範圍內農業區或保護區之田、旱地目土地），則占有人主張時效取得地上權時之起算點應自該土地變更為建地時開始起算。」及該補正事項第9點記載：「本案五甲段牛寮小段1025-1、1025-2、1026-1、1026-2、1027-1地號等5筆土地於83年前為『耕地』訂有三七五租約，依司法院第408號解釋『性質上不適於設定地上權』。」依地籍資料顯示，系爭土地均為73年4月5日由母號五甲段牛寮小段1025、1026、1027、1028分割出，且為高雄縣七老爺農地重劃區之農業用地，依當時公布之農業發展條例即屬耕地，且原所有權人為顏林麗屏、林滿雄，並與台糖公司小港副產加工廠訂有租約，其中五甲段牛寮小段1025-1、1025-2、1026-1、1026-2、1027-1地號於83年7月29日83府地權字第123913號函終止租約。而同段1028-1地號則是台糖司於61年間經法院拍賣優先承買取得；又系爭土地在89年農業發展條例修正前即屬耕地，84年間又列為道路用地，依土地法第82條及上開審查要點第3點第3、4款規定，不得供其他用途之使用，亦不得為時效取得地上權之標的。
（七）綜上各情，原告既未於前揭時限補正上開事項，則被告依土地登記規則第57條第1項第4款，駁回原告之申請，依法並無不合等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原告土地登記申請書暨附件、系爭補正通知書、原告97年9月5日申請函、97年9月16日補正函、系爭駁回通知書附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告是否已經依法補正，被告是否應就其申請系爭土地時效取得地上權登記，為實體審查？茲分述如下：
（一）按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：1、申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺者。2、登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。
3、登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。4、未依規定繳納登記規費或罰鍰者。」「有下列各款情形形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．4、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」土地登記規則第56條及第57條第1項第4款分別定有明文。查土地登記規則係內政部本於中央地政機關之地位，依土地法第37條第2項規定之授權所訂立，關於土地登記之內容、程序、應附文件及資料提供等細節性及執行性事項之法規命令，其授權內容明確，其中上述規定，亦與授權意旨相符，爰予援用。
（二）本件被告以原告未於補正期限內，補正系爭97年9月1日補字第983號土地登記案件補正通知書所載第2、3、5、6、7、8點之補正事項，而駁回原告之申請，業據被告陳明在卷，復有系爭駁回通知書附卷足稽。原告雖以前揭情詞以資爭執，然按「凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。但經該管直轄市或縣(市)地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。」土地法第82條定有明文。次按「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：1、登記申請書。2、登記原因證明文件。3、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。4、申請人身分證明。5、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」土地登記規則第34條第1項定有明文。又內政部訂頒時效取得地上權登記審查要點第3點第3款規定占有人使用土地違反土地使用管制法令者，不得申請時效取得地上權登記。則承辦時效取得地上權登記之地政機關，審查土地占有人有無違反使用管制法令時，自應由申請人提出相關之證明文件，始能加以審查。故申請人就其占有使用之土地未違反使用管制法令，自有提出證明文件之法定義務，以證明其合法取得地上權。查系爭土地均屬「鳳山都市計畫（原高速公路五甲交流道附近特定區計畫實施日期84年5月10日）」範圍內之土地，且其土地編定均為「道路用地」乙節，有高雄縣鳳山市公所97年9月8日鳳市建字第0970039196號函附原處分卷可稽。再按「稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。」民法第832條定有明文。依原告主張其係以行使地上權之意思而和平繼續占有系爭土地，則不論其係在系爭土地上有建築物，或其他工作物，或種植竹木，均與系爭土地所編定之○○○區○道路用地」之用途有所違背；換言之，土地○○○區○○○○道路用地」之土地，其用途既非供建築物、工作物及種植竹木使用，占有人縱使在該土地上有建築物、工作物或竹木，依法亦不可因時效而取得地上權。系爭土地使用分區既已編定為「道路用地」，揆諸前揭規定及說明，自不得為時效取得地上權之標的。故本件被告為審查原告使用系爭土地有無違反使用管制法令，乃命原告提出都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件，及系爭土地於原告主張占有使用之期間（即自35年間起至84年5月10日發布都市計畫時止），該土地使用分區種類之證明文件，依法並無不合。
（三）又依土地登記規則第56條規定，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正，已明文規定申請人補正之期限為15日。其立法精神乃在於申請人向登記機關申請時效取得地上權登記時，依規定本即有提出申請書及相關證明文件，並依規定繳納登記規費之法定義務，若因申請人疏未提出相關證件及繳費，即予駁回，未免過苛，故明定登記機關應給予15日補正期間，以便申請人能及時提出相關證明文件；至於補正期間內，申請人能否取得相關證明文件，則在所不問。換言之，申請人若須提出其他行政機關核發之證明文件，其應於申請登記前，即向各該權責機關請求核發，俟取得相關證明文件後，始能提出申請；而非在相關證明文件尚未準備齊全，即先行提出申請，然後再要求登記機關等其相關證明文件辦齊後，再續行審查。故本件原告主張被告在上開補正通知書第5點所載，應檢附都市計畫主管機關認定不違反都市計畫法規定之證明文件，因高雄縣都計課無法在補正期限內核發，非可歸責於原告，是被告不能因此認定其逾期未補正，而駁回其申請云云，顯不可採。又「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之1繳納登記費。」「申請他項權利登記，其權利價值為實物或非現行通用貨幣者，應由申請人按照申請時之價值折算為新臺幣，填入申請書適當欄內，再依法計收登記費。申請地上權、永佃權、地役權或耕作權之設定或移轉登記，其權利價值不明者，應由申請人於申請書適當欄內自行加註，再依法計收登記費。前2項權利價值低於各該權利標的物之土地申報地價百分之4時，以各該權利標的物之土地申報地價百分之4為其1年之權利價值，按存續之年期計算；未定期限者，以7年計算之價值標準計收登記費。」「辦理土地登記程序如下：1、收件。2、計收規費。3、審查。4、公告。5、登簿。6、繕發書狀。7、異動整理。8、歸檔。前項第4款公告，僅於土地總登記、土地所有權第一次登記、建物所有權第一次登記、時效取得登記、書狀補給登記及其他法令規定者適用之。第7款異動整理，包括統計及異動通知。」土地法第76條第1項、土地登記規則第49條及第53條分別定有明文。查本件原告提出本件申請案，未依上開土地登記規則第49條第1項規定自行載明權利價值，憑以核計繳納登記規費。原告雖於補正時已依規定填寫權利價值新台幣（下同）1,258,560元，惟其迄今仍未依土地法第76條及土地登記規則第49條第1項規定繳納登記規費1,258元（即1,258,560元之千分之1）等情，業據兩造於本院98年3月20日行準備程序時分別陳明在卷，並有原告於前揭土地登記申請書⑼備註欄所填載之權利價值為1,258,560元附原處分卷可稽。依前揭土地登記規則第53條規定之辦理土地登記程序可知，被告於計收規費後始得進行審查本件因時效取得系爭土地地上權登記，且原告既於被告為系爭駁回處分前已補正填寫系爭權利價值為1,258,560元，依前揭規定即可得知其登記規費為權利價值之千分之1，而計算出1,258元，並依限繳納，以使被告依法進行審查，是原告徒以尚未收受被告核發之繳費通知，自無法辦理規費繳納云云，依法容有未合，尚難憑採。另原告主張68年「高速公路五甲交流道附近特定區計畫書」，系爭土地係在該都市計畫「貨物轉運專用區」之範圍，非屬都市計畫法劃定作農業使用之區域，自非農業發展條例所規定之「都市計畫編為農業區、保護區」，自不在司法院釋字第408號解釋限制時效取得地上權登記之範圍云云。查原告上開主張縱然屬實，惟系爭土地於84年5月10日鳳山都市計畫實施時，其土地編定均已變更為「道路用地」，依法不能因時效而取得地上權，已如前述，則系爭土地於68年間是否屬於前揭「高速公路五甲交流道附近特定區計畫書」之「貨物轉運專用區」範圍，是否屬於都市計畫法劃定作農業使用之區域，均與本件判決之結果無涉，附此說明。
五、綜上所述，原告之主張既不可採，因其未依規定期限補正前述事項，被告因而否准原告依時效取得系爭土地地上權登記之申請，並無違法。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應就系爭土地中如附圖編號A-R所示部分辦理時效取得地上權登記予原告共有之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 98 年 6 月 10 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 6 月 10 日
書記官 宋 鑠 瑾