高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第116號原 告 甲○○被 告 臺東縣政府代 表 人 丙○○ 縣長上列當事人間動物用藥品管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國99年2月12日農訴字第0980166223號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於民國96年4月間承接經營心語寵物用品專賣店，該店原負責人為莊添富，領有臺東縣政府94年11月1日核發之東縣動藥販字第0003號動物用藥品販賣業許可證，嗣於96年4月間變更負責人為原告及營業地址遷至臺東縣臺東市○○里○○路○段○○○巷○○號1樓，且經被告於96年4月12日核發東商甲字第00000000-0號營利事業登記證，其登記之營業項目為飼料零售業及動物用藥零售業。嗣經臺東縣動物防疫所於98年7月29日派員前往查核，發現該店未依規定辦理動物用藥品販賣業許可證之記載事項變更登記，遂先後函請原負責人莊添富及原告陳述意見，並認應辦理變更登記義務人為變更後之負責人，被告遂以原告違反動物用藥品管理法（下稱藥品管理法）第19條第2項授權訂定之動物用藥品販賣業管理辦法（下稱管理辨法）第5條第2項規定，爰依同法第40條規定，以98年10月2日府農防字第0986600005號裁處書（下稱系爭處分）處原告新臺幣（下同）9萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）按行政罰法第36條規定：「行政機關執行職務人員，應向行為人出示有關執行職務之證明文件或顯示足資辨別之標誌，並告知其所違反之法規。」而被告謂：「．．．本縣動物防疫所於98年7月29日派員前往心語寵物用品專賣店查核，確為一般業務性查核，查核人員亦有表明身份及目的，發現該店未依規定辦理動物用藥品販賣業許可證之記載事項變更登記，因當時該店負責人及藥品管理技術人員均不在店內，相關違規事項無從確認，．．．。」被告既曰相關違規事項無從確認，又如何於98年7月29進行一般業務性查核，發現原告有未依規定辦理動物用藥品販賣業許可證之記載事項變更登記之事實（原告否認有此事實），且如何依法告知「其所違反之法規」？諸多疑點，顯見本件裁處之調查程序，有其違法且可疑之處。另據江春菊告知，當日防疫所人員並無告知其查核意圖及目的，僅於店內作一般性檢視後，即要求簽署查核文件。而於江春菊簽署該等文件時，其上所謂「訪視宣導內容」欄處均為空白，非如被告所謂其上已有第1點至第8點內容之記載。可知此為「事後添加」，意圖以此先形塑被告有進行訪視、向原告宣導不得違反使用動物用藥品之規定假象，嗣後再以發現原告有「未依規定辦理動物用藥品販賣業許可證之記載事項變更登記」（原告否認之）等為由加以論處。此等作為顯違反誠信原則及行政裁罰之正當法律程序，該等書面之作成顯有違法，是本件裁處之程序顯有違誤。
（二）依藥品管理法第19條之規範意旨，係課予「動物用藥品販賣業者」行政法上義務，即須經「審查合格獲核發藥品販賣許可證後」，方得登記營業，且負有遵循依該條授權制定之法規命令等相關行政法上義務，諸如「許可證應記載事項與變更登記」「營業場所之設施」及「其他應行遵行事項」等。基於第19條之授權，主管機關訂頒有管理辨法，以具體化藥品管理法之行政法「義務主體」及「義務內容」。依該辦法第2條及第3條之規定，可知依據藥品管理法第19條規定所謂「審查合格獲核發藥品販賣許可證之動物用藥品販賣業者」，必係以「經營動物用藥品批發、輸出入及零售等」為業之業者。是藥品管理法暨管理辦法，係以「動物用藥品販賣業者」為行政法上之義務行為主體。而同辦法第5條第2項、第6條及第7條所規定相關之行政法上作為義務，依相同規範意旨，該等作為義務當以該辦法所謂經營動物藥品零售、批發等業務之動物用藥品販賣業者為履行義務主體，此為規範解釋之必然，亦符合藥品管理法第1條「為改進動物用藥品品質，維護動物健康，促進畜牧事業發展」之規範目的。
（三）按行政罰法第2條規定意旨，僅有違反行政義務之行為人，方為行政罰所予以裁罰之對象，而依其立法理由說明，所謂行為人之範圍，係依各該條文規範性質個別認定之。為求改進動物用藥品品質，維護動物健康，促進畜牧事業發展等目的，藥品管理法暨管理辦法特課予「動物用藥品販賣業者」一系列行政義務，諸如「申請核發動物用藥品販賣業許可證」、「許可證應記載事項與變更登記」等義務，故違反此等義務者，亦屬該法之義務主體「動物用藥品販賣業者」方為可能。被告本件裁處卻以「辦理變更登記義務人為變更後之負責人」為裁罰對象，非以「販賣動物用藥品」之事證為裁罰要件，似有將「變更動物用藥品販賣業許可證之登記義務」與「販賣動物用藥品」一分為二。然如非販賣動物用藥品為業，當無藥品管理法暨管理辦法所課予之行政法上義務，被告之裁處理由，顯見其適用法令有錯誤與矛盾之處。且被告已承認原告並無販賣動物用藥品之事實，故依行政罰法第2條之規範意旨，違反藥品管理法暨管理辦法之相關行政法上義務，係以動物用藥品販賣業者方為可能，以其為裁罰主體方屬正辨，被告之裁處顯有違法之誤。
（四）再按最高行政法院95年度1月份庭長法官聯席會議之決議意旨，行政罰處罰之對象，除法有明文外，需經符合相關立法目的為必要之裁量，方為適法。依管理辦法第5條第2項規定「前項記載事項有變更者，應於事實發生後15日內申請變更登記」，故本件裁處之爭點為：「孰為辦理動物用藥品販賣業許可證之變更登記義務人？」依前揭說明，基於法規範解釋，應以實際經營動物用藥品販賣業為義務人；縱認上揭規定解釋上非僅限「原先登記之動物用藥品經營者」，而可能包括「後續接手之動物用藥品經營者」，然基於被告98年7月29日函文予原心語寵物用品專賣店之負責人莊添富，請其就變更登記事提出說明，亦經莊添富於98年8月11日提出陳述意見書謂：「．．．根據『動物用藥品管理法』第19條第2項規定，並經由該法訂定之『動物用藥品販賣業管理辦法』第7條第5項規定：動物用藥品販賣業者未依規定申請停業、復業或歇業登記，經直轄市或縣（市）主管機關查核發現原址無營業事實者，應公告廢止其販賣業許可證。若援上項辦法之規範，貴所所核發之許可證，負責人與營業場所皆以變更，且無營業之事實，依據該辦法之規定，懇請貴所研擬公告廢止該證．．．。」則原動物用藥品販賣業許可證之負責人亦認已不再經營相關動物用藥品販賣，並請被告逕依該辦法公告廢止該許可證。然被告卻怠於執行其應盡職務，執意曲解法令，恣意認定非為動物用藥品販賣業者之原告，應為辦理變更登記義務人，並以原告未辦理變更登記為由，裁罰原告9萬元罰鍰，其裁量難謂合於法規目的，顯有恣意入人於罰之意圖，違反行政程序法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情事，一律注意」之原則，與上揭聯席會議之決議意旨顯有不符。是行政罰處罰之對象亦需依法規目的為必要之裁量，對非屬動物用藥品販賣業者之原告處以罰鍰實難謂為合法規目的之裁量。原告自96年經營「心語寵物用品專賣店」以來，僅單純從事寵物用品買賣，並未販賣過相關動物用藥品，亦從未遭被告指摘有何違法之處。被告竟於98年間以一般業務查核之名，取得店員之簽名後，誣指販賣動物用藥品，而未辦理許可證變更登記，並以此為由處以罰鍰，原告對此等與事實不符之處分與訴願決定實難甘服等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）原告於96年4月間承接經營心語寵物用品專賣店，該店原負責人為莊添富，領有被告94年11月1日核發之東縣動藥販字第0003號動物用藥品販賣業許可證，並聘有林靜宜獸醫師為藥品管理技術人員，嗣於96年4月間變更負責人為原告，且營業地址遷至臺東縣台東市○○里○○路○段○○○巷○○號1樓，並經被告於96年4月12日核發東商甲字第00000000-0號營利事業登記證，其登記之營業項目為飼料零售業及動物用藥零售業。案經臺東縣動物防疫所於98年7月29日派員前往查核，發現該店未依前揭動物用藥品販賣業管理辦法第5條規定辦理動物用藥品販賣業許可證之記載事項變更登記，此有該店原負責人莊添富及原告之陳述意見書、原告申准變更登記之96年4月12日東商甲字第00000000-0號營利事業登記證可稽，違規事實足堪認定。
（二）又管理辦法第5條第2項明定，記載事項有變更者，應於事實發生後15日內申請變更登記。原告於該店負責人及營業場所地址變更時，應於事實發生之後15日內負有辦理變更登記之義務，卻未依規定申請變更，且原告登記從事動物用藥品販賣之行業，即須對動物用藥品相關法令及資訊主動了解，又行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」就本件案例事實，依情境與原告個人相關情事，行為人有義務注意、有能力注意，卻未注意，以致未認識其已實現行政裁罰之構成要件，即屬構成行政裁罰上之過失行為。
（三）另臺東縣動物防疫所於98年7月29日派員前往心語寵物用品專賣店查核，為一般業務性查核，查核人員有表明身分及目的，發現該店未依規定辦理動物用藥品販賣業許可證之記載事項變更登記，因當時該店負責人及藥品管理技術人員均不在店內，相關違規事項無從確認，遂先後函請原負責人莊添富及原告陳述意見，並認應辦理變更登記義務人為變更後之負責人即原告。被告遂依藥品管理法第19條第2項授權訂定之管理辦法第5條第2項規定，並依藥品管理法第40條第1項第7款規定，裁處原告最低罰鍰9萬元，而非以「販賣動物用藥品」之事證為裁罰要件等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告動物用藥品販賣業許可證、營利事業登記證、系爭處分、臺東縣動物防疫所98年8月2日動防三字第0980001615號函、畜禽水產品藥物殘留監控措施宣導紀錄表附卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為被告以系爭處分處原告9萬元罰鍰是否適法？爰分述如下：
（一）按「動物用藥品販賣業之許可標準、許可證應記載事項與變更登記、營業場所之設施及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」「有下列各款情形之一者，除第2項規定外，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰：．
．．7.未依第19條第1項規定取得許可證而擅自營業，或違反依同條第2項所定辦法中有關許可證之變更申請、懸掛處所．．．。」藥品管理法第19條第2項及第40條第1項第7款分別定有明文。次按「具有下列資格之一者，得申請為動物用藥品販賣業者：1.依法設立登記之公司或商號經營動物用藥品之批發、零售、輸入或輸出，聘有專任獸醫師（佐）、藥師或藥劑生駐店管理動物用藥品。2.動物用藥品製造業者在其製造處所經營自製產品零售業務。3.依法設立之獸醫診療機構，由獸醫師（佐）自行管理零售動物用藥品。4.農會、漁會、農業合作社聘有專任獸醫師（佐）管理動物用藥品。」「動物用藥品販賣業許可證，應記載事項如下：．．．3.負責人。．．．5.營業場所地址。前項記載事項有變更者，應於事實發生後15日內申請變更登記。」管理辦法第2條、第5條第1項及第2項亦分別定有明文。是依法設立登記之商號，經營動物用藥品之批發、零售、輸入或輸出，而聘有專任獸醫師（佐）、藥師或藥劑生駐店管理動物用藥品，得申請為動物用藥品販賣業者，且在向所在地直轄市或縣（市）主管機關申請，經審查合格並核發動物用藥品販賣業許可證後，始得登記營業，如動物用藥品販賣業許可證，應記載事項有變更，該動物用藥品販賣業者有於事實發生後15日內，申請變更登記之義務。
（二）經查，被告96年4月12日東商甲字第00000000-0號營利事業登記證載明：「．．．據甲○○君申請營利事業變更登記，本府已予登記特發給證並摘錄事項如下：一、營利事業名稱：心語寵物用品專賣店。．．．三、負責人：甲○○。．．．。七、營業項目：（一）Ｆ202010飼料零售業。（二）Ｆ207070動物用藥零售業。」明確，此有該營利事業登記證可憑，足見原告自96年4月間由原負責人莊添富承接經營心語寵物用品專賣店時，其所經營之營業項目已包括動物用藥之零售無訛。揆諸首述，原告自有義務於承接經營心語寵物用品專賣店時起15日內，向被告申請變更登記該寵物用品專賣店之動物用藥品販賣業許可證上負責人為原告。惟臺東縣動物防疫所於98年7月29日至原告寵物用品專賣店稽查時，原告有營業之事實，卻未辦理動物用藥品販賣業許可證之變更登記，原告違反變更登記之義務屬實，則被告依首揭規定，裁處原告9萬元罰鍰，自無違誤。原告雖主張:其自接手該寵物用品專賣店後，僅以寵物用品販賣為主，此兩年並未販賣藥品云云。然查，如上所述，原告於接手經營前述寵物用品專賣店向被告申請辦理營利事業變更登記時，其營業項目仍保留動物用藥零售，況衡諸常情，寵物用品專賣店經營動物用藥零售之業務，方便其顧客，亦屬常態，則依上述營利事業登記證之記載，認定其有經營動物用藥零售之業務，自無不合。原告上述主張，並未提出其他具體證據，以實其說，且與常情有違，尚難遽採。另原告於98年9月8日變更寵物用品專物店之營業項目為Ａ401031寵物服務業及Ｆ202010飼料零售業乙節，固有心語寵物用品專賣店商業登記抄本及財政部臺灣省南區國稅局臺東縣分局98年9月10日南區國稅東縣三字第0983002399號函附卷足稽。惟該營業項目之變更，係在被告於98年7月29日發現原告有上揭違法行為之後，自不影響原告應負上揭未申請變更登記之責任。
五、綜上所述，原告主張既不足為採，則被告以原告違反動物用藥品販賣業許可證變更登記之義務，裁處原告9萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。另本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 25 日
高雄高等行政法院第三庭
法 官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 25 日
書記官 楊 曜 嘉附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。