高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第224號原 告 甲○被 告 嘉義市政府代 表 人 乙○○ 市長上列當事人間有關農業事務事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告為嘉義市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）公同共有人之一，其於民國98年11月4日向被告申報「98年2期水旱田利用調整後續計畫」輪作休耕，被告以原告檢具之土地分管契約證明及土地共有人同意書，未達共有人過半數之同意，與行政院農業委員會（下稱農委會）農糧署（下稱農糧署）98年10月20日農糧產字第0981076835號函釋示未符，遂以98年11月5日府建農字第0985035570號函復所請歉難照辦。原告不服，提起訴願，遭農委會99年5月10日農訴字第0980182598號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告自73年10月21日起，因繼承之法律關係而與訴外人黃再發等人共有嘉義市○○段984、985地號及系爭土地等多筆農地，其中系爭土地自73年起迄今26年來，均由原告分管並且單獨自任耕作，其他同段984、985地號等共有農地，則由其他共有人分管。原告分管且長期單獨自任耕作本件系爭土地，並自83年至92年（農糧署辦理水旱田利用調整計畫、輪作休耕之「基期年」)，每年均有申報參加農糧署「水旱田利用調整後續計畫」輪作休耕直接給付，並均有獲准辦理在案。迄今，不但未曾衍生任何爭議，亦未有損及其他共有人任何權益之情事。
（二）93年2期作，農糧署亦准許原告具結負完全之法律責任後，同意辦理93年2期作之輪作獎勵、休耕直接給付：93年7月間，原告就系爭土地向被告申報93年2期作之水旱田利用調整休耕補助，經被告於94年2月16日以府建農字第0940006449號函以「台端持公同共有土地參加『水旱田利用調整後續計畫』，因故無法取得全體公同共有人同意書，依行政院農業委員會農糧署函解釋，不得參加『水旱田利用調整後續計畫』領取輪作獎勵、休耕直接給付」。但是，原告提出陳情後，農糧署即於94年4月15日以農糧產字第0941102280號書函以「倘經嘉義市政府查明該等土地於93年第2期作確實依規定辦理輪作或休耕措施，本署同意由台瑞具結負完全之法律責任後，補發該期作輪作獎勵、休耕直接給付。」在案。
（三）訴願決定竟採被告之答辯書陳稱「原處分機關早已於93年12月9日以府建農字第09300119802號函知訴願人，該地係公同共有土地，申辦水旱田利用調整休耕，依修正前民法第828條規定需檢具全體公同共有人之同意書憑辦，顯見訴願人業已知悉該規定且未提出異議」云云；但查：如上述農糧署係於93年12月9日被告函文之後，再於94年4月15日以農糧產字第0941102280號書函「同意由台端具結負完全之法律責任後，補發該期作輪作獎勵、休耕直接給付。」足見本件訴願決定書所採認被告之辯詞與事實不符。
（四）94年2期作至97年2期作期間，原告就系爭農地，並未有實施輪作或休耕之作為，故亦未向被告申報輪作休耕補助。訴願決定竟採被告之答辯書陳稱「原處分機關自93年迄今已有數年未再給予訴願人『水旱田利用調整後續計畫』休耕給付，訴願人．．．推論．．．顯有誤會」云云。按本件訴願決定完全忽略原告自94年2期作至97年2期作之期間，係因原告就系爭農地並未有實施輪作或休耕之作為，亦未向被告申報休耕輪作，當然就不能獲取休耕補助之事實。訴願決定逕採被告自93年迄今已有數年未再給予原告休耕補助之結果形式（而忽略原告自94年2期作至97年2期作期間，係因未實施休耕輪作之原因要素？），作為本件認定事實之基礎，亦有違誤。
（五）本件所涉乃行政處分與私權爭議之學理，按我國採行公、私二元之法制建構，規範國家機關公權力與人民之間法律關係之公法、與規範人民與人民之間法律關係之私法，各有不同之屬性與相異之法適用原則。被告錯誤援用民法第820條部分條文作為依據駁回原告之申報，顯有混淆私人領域之民法與公權力規制之行政法之不同規範性質，而有適用法令錯誤之違法。此查：
１、按民事行為在私法自治，契約自由原則之下，民法屬於行為後之裁判規範之性質。即民事法庭，對於人民私人間之個案爭議，須在當事人適格無疑，且完備民事訴訟法所規定之訴訟程序規定後，法院進行具體之民事爭議案件實體裁判時，所適用之裁判標準。此查民法第820條前3項之規定，足見共有物之管理，仍是以私人間的契約約定為優先，必在遇有具體顯失公平或情事變更之情形，且由不同意之共有人提出聲請時，民事法院才能在司法被動性之原則下，予以介入而以裁判變更之。至於人民日常生活之民事契約行為，則未必均與民法規定相符；其與民法規定不相符之部分，只要不違反強制禁止規定或公序良俗，仍均屬有效。足見在私法自治、契約自由之大原則下，只要當事人間之契約合意，自非第三人所能置喙，尤其國家機關更無權介入，違反者即屬逾越權限而有公權力濫用之虞。
２、行政機關在依法行政原則下，行政法屬於行為時行為規範之性質。在法治國家原則下，行政機關必須謹守其所設立之行政目的與機關權限，一切行政行為均須遵守行政程序法與本身業務相關實體法規之規範，且不得擅自介入私權爭議之領域，以維護行政之公正性，亦避免逾越權限，甚至侵犯司法之審判權限。足見，行政機關之行政作為所依據之行政法規，與民事法律在性質上，明顯不同，任意參雜援用，即有違反不當連結禁止原則之虞。
（六）農地之「實際耕作人」與農地「所有權人」分離之法規範，為民法第66條及第817條以下關於共有物管理或處分之特別規定。按農地所有權為共有者，該農地之耕作權，未必亦為共有，而係依其所由成立之法律關係或實際耕作之事實而認定「實際耕作人」，且此項實際耕作人對於耕作物之權限，更不得以民法第66條第2項「不動產之出產物，尚未分離者，為不動產之部分」之規定視之。此查最高法院86年度台上字第2889號判決，以「土地法第215條、第236條及第242條之規定，土地與地上農作改良物係分別辦理徵收、補償。農作改良物被徵收時，政府所發給之補償費，乃屬該農作改良物之代替利益，其應受之補償與土地補償無關，土地所有人並非當然有領取權。且依內政部71年4月8日71台內地字第73674號函釋：被徵收土地上之農作改良物，其補償費發給對象，在無租賃關係之占耕、借耕者及非三七五租約之一般租賃者，以調查之『實際耕作人』為公告之受補償人。」之判決意旨，足證實際耕作人與土地所有權人各具相異之權限。就本件而言，只有實際耕作人才能配合農糧署之休耕輪作計畫，土地所有權人與農糧署之休耕輪作計畫，則毫無任何牽連。被告援用民法關於共有物之規定，據以駁回本件實際耕作人配合農糧署休耕輪作計畫之申報，不但適用法規錯誤，更與農業機關之行政目的有違。
（七）本件原處分違誤之處如下：
１、被告適用本件休耕輪作行為後之釋函，作出駁回處分，有適用法令錯誤之違誤：
按原告係於98年7月6日，依農糧署98年2期作農戶種稻及輪作休耕作業規定，向嘉義市農會申報本件系爭農地之休耕輪作，已獲嘉義市農會受理，原告並已種植綠肥作物太陽麻完畢。但查，被告98年11月5日府建農字第0985035570號函卻係依農糧署98年10月20日農糧產字第0981076835號函，駁回原告之申報。被告適用原告就系爭農地已提出申報且已實施休耕輪作行為後之釋函而為駁回處分，已有適用法令先後順序之違誤，更違反信賴利益保護原則。
２、被告適用法律斷章取義，有拒絕適用法令之違誤：退萬步言，縱如被告所選擇適用之民法第820條規定，惟查，依民法第820條第1項之規定，亦即只要有分管契約者，即無須再取得共有人之同意書；再依「契約之不要式原則」即契約並不以書面為必要，依最高法院83年度台上字第1377號判決：「共有物分管之約定，不以訂立書面為要件，倘共有人間實際上劃定使用範圍，對各自占有管領之部分，互相容忍，對於他共有人使用、收益，各自占有之土地，未予干涉，已歷有年所，即非不得認有默示分管契約之存在。」則查：本件系爭農地已由原告自73年起分管並單獨自任耕作迄今，逾26年以上之事實，有被告持有原告自83年至92年農糧署辦理水旱田利用調整計畫、輪作休耕之基期年期間，每年均有獲准辦理農糧署「水旱田利用調整後續計畫」休耕輪作有案田區之檔案資料、本件系爭農地之共有人黃再發等人所出具之分管契約證明書，依法亦足證明：本件系爭農地有分管契約存在，而屬於民法第820條「契約另有約定」之情形，自無其他共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意之問題。惟被告於訴願時竟主張：「查系爭公同共有農地為私有農地，各所有權人間權利關係屬私權性質，行政機關並無司法偵查權，無從釐清私有權關係甚或所稱默示分管情形。」而拒絕適用本件有利於原告之最高法院裁判意旨。足見被告顯有適用法律斷章取義及拒絕適用法令之違誤。
３、最高法院83年度台上字第1377號判決關於「默示分管契約」之司法實務見解，竟不被被告所採？被告要求原告須提出共有人書面同意書，所憑之法律依據為何，均未見提出，足見被告之作法，顯有增加法律所無之限制之違誤。
４、原處分違反行政作為之不當連結禁止原則。按原處分所依據之農糧署98年10月20日農糧產字第0981076835號函：「說明三、為確保全體共有人之權益，對於持共有土地申請轉作休耕，應檢具與其他共有人合意之分管證明，以利查核具參加計畫之資格面積及辦理現地勘查作業，以避免衍生爭議。」云云。惟查，「確保全體共有人之權益」與「避免衍生爭議」，何以是農業機關之權限？其所憑之法令依據為何？被告已有逾越權限之違法之虞。尤其，如上述錯誤援用與其行政目的不相干之民法片斷規定之結果，不但未避免衍生爭議，反而先引發諸多適用法律違誤之爭議。更有甚者，竟利用「避免衍生爭議」之極端抽象性理由為藉口，而排除實際耕作人參與農業機關本身主管之輔導休耕輪作，以掌控國內糧食產量之目的，被告明顯違反行政目的。次按農業機關為達成輔導國內農地之實際耕作人休耕輪作，以掌控國內糧食產量之「行政目的」，本應依職權查明實際耕作人，實施實質之行政事實認定與合目的性之行政裁量，並作成適法之行政處分後，倘其他共有人或第三人有異議之情形，行政機關亦應函囑異議人循民事爭訟程序解決之，以避免行政機關無端介入私權爭議之領域，始為適法。
（八）農業機關之行政作為，違反平等原則：按「所謂行政自我拘束原則，得參照行政程序法第6條規定，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。該原則係要求行政機關對於事物本質上相同之事件為相同之處理，以維持人民對行政行為一貫性之信賴。」智慧財產法院98年度行商訴字第215號行政判決參照。經查：農糧署於98年8月間，辦理莫拉克風災產業輔導專案措施之三、「專案輔導對象及應備文件」欄中，對於土地多人共同持分的情形，即規定實際耕作人應備之文件為「土地所在地村里辦公處出具土地現耕證明」及「申請人切結書」，以「替代土地所有權、租賃契約書或委託經營書等相關證明文件」，供農業機關作為調查事實與證據之佐證。則何以同一農業機關對於同樣係共有土地相關之行政處分(或可能涉及私權爭議)，在「產業輔導措施」與「休耕輪作申報」二項業務，竟採取不同之構成要件與不同之認定標準？明顯違反平等原則。亦足證：原處分所依據之法令，有適用法令矛盾之違誤等語。並聲明求為判決(1)請求准予原告就嘉義市○○段○○○○號面積1.02186公頃土地申報辦理98年2期作農戶輪作獎勵休耕直接給付事宜。(2)被告應給付原告休耕輪作獎勵金新台幣（下同）45,983元。
三、被告則以︰
（一）系爭土地為公同共有土地，該地公同共有人合計達14人，且系爭土地被告前業以93年12月9日府建農字第09300119802號函知原告，該地係公同共有土地，申辦水旱田利用調整休耕需檢具全體公同共有人之同意書憑辦。另農糧署94年4月15日農糧產字第0941102280號函說明四：「原告公同共有土地93年第2期作申辦輪作、休耕乙節，經查嘉義市政府係於93年12月9日函知台端限期檢具全體公同共有人之同意書憑辦，已逾第2期作休耕期間。基於信賴保護原則，倘經嘉義市政府查明該等土地於93年第2期作依規定辦理輪作或休耕措施，本署同意由台端具結負完全之法律責任後補發該期作輪作獎勵、休耕直接給付。惟台端如欲申辦94年第1期作輪作、休耕，仍應依前項規定辦理」。足見93年2期作係因被告於該年12月份始函知原告補附相關證明文件，因日期過晚已逾當期作時間，農糧署始基於信賴保護原則，如當期作原告確有輪作休耕事實時，特例同意以具結方式辦理，惟嗣後申報輪作、休耕時，仍應依相關規定辦理，足見原告前確已知悉規定。
（二）原告於98年7月6日向嘉義市農會申請系爭農地休耕種植綠肥，案經嘉義市農會移送被告審核，因系爭農地係公同共有土地，且經被告93年12月9日府建農字第09300119802號函函知在案，被告遂以98年8月27日府建農字第0981402882號函函復原告於文到後10日內檢具公同共有土地全體之同意書憑辦，逾期視為條件不符，惟原告卻稱被告係於98年11月5日始予函復，為原告行為後始予決定，違反信賴利益保護原則，顯與事實不符；且原告業於93年12月即知悉相關規定，亦於起訴狀中自承94年至97年間確無再申報輪作休耕。今原告98年7月6日申報案，被告亦未曾予以核可，自無所稱信賴利益保護原則之適用。另原告主張83年至92年均有獲准參加輪作休耕，惟經查相關資料，原告自87年起至92年間並未獲准參加輪作休耕領取獎勵金，所主張顯非事實。
（三）原告復以98年9月7日陳報書向被告再度提出申請，惟查仍未能檢具全體公同共有人之同意書，被告遂以98年9月9日府建農字第0985025821號函函復原告「核與規定未符，所請歉難照辦」。案經原告於98年10月9日提起訴願，被告依修正後民法第820條、第828條之規定，另再重新就公同共有人之一持公同共有農地申辦「水旱田利用調整後續計畫」，是否應檢具全體公同共有人之同意書憑辦，或得檢具部分公同共有人之土地分管證明書，或切結書申辦，報請農糧署釋示，案經該署98年10月20日農糧產字第0981076835號函釋示：「持共有土地申請轉作休耕，應檢具與其他共有人合意之分管證明．．．。倘未能檢具所有共有人同意，得依本(98)年1月23日修正民法第820條規定，共有物之管理，除契約另有約定外應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾3分之2者，其人數不予計算。」被告遂依修正後民法第820條、第828條規定暨農糧署函釋，以被告98年10月29日府建農字第0981404169號函，自動撤銷被告98年9月9日府建農字第0985025821號函，並請原告檢具所有共有人同意書，或以共有人過半數之同意書申辦，另以98年10月30日府建農字第0981404207號函將原告98年10月9日訴願書及被告自動撤銷98年9月9日原處分函報送農委會。
（四）原告復以98年11月4日申報書再向被告申報系爭農地休耕，惟檢視所附土地分管契約證明書及土地共有人同意書，僅有公同共有人黃再發、黃聰明2人同意，未達土地分管契約證明及土地共有人同意過半數之情形。查民法第828條規定雖於98年1月23日修正，惟僅對於公同共有物之處分及其他之權利行使，不再需得到全體公同共有人之同意，然仍需有公同共有人過半數之同意為要件，顯與修正後民法第820條、第828條規定暨農糧署98年10月20日農糧產字第0981076835號函釋示規定未符，被告遂以98年11月5日府建農字第0985035570號函駁回所請，依法並無不合。
（五）至所提最高法院83年度台上字第1377號判決，稱其與他共有人間就系爭土地成立默示及不要示分管契約，被告應尊重此一事實而准原告參加「水旱田利用調整後續計畫」之休耕給付一節，以原告對於其申請仍需提供相關資料供被告作為核准之判斷基礎，所提土地分管契約證明書及同意書僅有其他共有人黃再發、黃聰明2人蓋章於其上，相較全部公同共有人計14人，核難認為已符合參與該計畫之資格。
（六）系爭土地申報休耕案雖於98年7月6日由嘉義市農會受理申報，惟被告並未予以核定，且以98年8月27日府建農字第09814 02882號函函知原告應補附相關合格證明文件，俾利核定，原告既未能依法提出所需證明文件，即應自負無法核可責任，且受理申請僅係申請送件程序，非謂送件受理即視同核可之理，如同送件申請建照，若未能合乎規定或依限補齊相關所需文件，即未必核可核發建照同理。另依98年度「水旱田利用調整後續計畫」輪作、休耕申報作業程序：「二、工作步驟及方法(一)受理申報3、規定，申報時農民應配合提出所有權狀或最近3個月內之土地登記謄本、有效期間內租約等相關證明資料．．．。」足見被告要求原告提出共有人同意書等證明文件，係基於審核需要，為依法行政，原告卻引申有增加法律所無之限制及行政作為不當連結情形，顯為曲解。
（七）另原告主張於98年8月間辦理「莫拉克風災產業輔導專案措施」應備文件，對於土地多人共同持分情形應備文件為「土地所在地村里辦公處出具之現耕證明」及「申請人切結書」即可，何以辦理申辦休耕同樣土地共有情形所需文件卻不相同，查農糧署業以98年10月1日農糧產字第0981076021號函函復原告：「說明五、有關建議比照申辦莫拉克風災產業輔導專案措施應備文件申辦休耕措施乙節，查旨揭計畫係為因應加入世界貿易組織，應削減農業境內支持，調整水稻等保價收購作物生產面積，輔導農民辦理輪作或休耕之階段性產業結構調整計畫，與農業天然災害救助係以協助農民災後復耕、復建，期早日迅速恢復生產為目的之宗旨及精神皆不相同，不宜比照辦理。」在案。且政府辦理「莫拉克風災產業輔導專案措施」既定為「專案」，其本質即與一般既定工作計畫不同，原告據以主張有違行政程序法第6條平等原則，顯有誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告申報書、土地分管契約證明書、土地共有人同意書、土地現耕證明書、被告98年11月5日府建農字第0985035570號函等附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞資為爭執，惟查：
（一）按「為因應加入世界貿易組織開放稻米進口及削減農業境內支持，國內稻米產業政策以『供需平衡』為目標，為達到該目標，自90年起推動『水旱田利用調整後續計畫』，輔導農民辦理輪作、休耕措施，以調整水稻等保價作物產業結構。」「為因應國際糧食危機及有效引導連續休耕稻田回復耕作，經廣納各界意見，適度調整休耕措施及獎勵標準，除提高輪作及契作獎勵標準與配合獎勵造林外，並規劃推動休耕農地租賃措施，以達到活化休耕農地之政策目標，說明如下：㈠推動休耕田復耕，提高糧食自給率：
1.提高輪作獎勵及契作獎勵：．．．。2.獎勵平地造林：．．．。3.推動有機農業專區。．．．。㈡擴大經營規模，提高經營效率：透過農會辦理連續休耕農地租賃措施。．．．。㈢對於未能出租或無力復耕之連續休耕田，可兩期種植綠肥作物，給付每期作每公頃4.5萬元；或辦理生產環境維護措施，給付每期作每公頃3.4萬元。」農糧署98年2月6日農糧產字第0981092162號函頒「水旱田利用調整後續計畫」之休耕措施及獎勵標準、調整「水旱田利用調整後續計畫」之休耕措施及獎勵標準說明二、三所規定（見本院卷第58頁）。又「二、工作步驟及方法：㈠受理申報：．．．3.受理農戶申報時，執行單位應請農民配合提出土地所有權狀或最近3個月內之土地登記簿謄本、有效期限內租約等相關證明資料，供查核原建立之農戶資料檔。．．．。㈡代耕申報：現耕人如為委託經營之受託人，應先提出土地所有權人之委託證明文件，向戶籍所在地之農會辦妥代耕手續後，始得向現耕人之戶籍所在地執行單位辦理申報手續，土地所有權人不得重覆申報。．．．。」則為98年度「水旱田利用調整後續計畫」輪作、休耕申報作業程序第二點所規定（附原處分卷）。
（二）次按「（第1項）共有物之管理，除契約另有約定外，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾3分之2者，其人數不予計算。（第2項）依前項規定之管理顯失公平者，不同意之共有人得聲請法院以裁定變更之。．．．。」「（第1項）公同共有人之權利義務，依其公同關係所由成立之法律、法律行為或習慣定之。（第2項）第820條、第821條及第826條之1規定，於公同共有準用之。（第3項）公同共有物之處分及其他之權利行使，除法律另有規定外，應得公同共有人全體之同意。」為民法第820條及第828條所規定。而「水旱田利用調整後續計畫」固係由國家以獎勵手段，調整農地之利用方式，達成建構供需平衡與確保安全存糧的糧食生產體系之目的，惟農地是否休耕，事涉農地所有權之管理，其加入休耕計畫者，在規定之期間內祇能種植綠肥作物，或辦理生產環境維護措施，不得另作他用，因此，輪作休耕之對象當以對農地有所有權或合法使用權限者為限，其土地共有時，更應符合民法共有物管理之規定，而非不問其權源，僅以實際耕作之外觀即足，否則即失上開計畫之意義。農糧署98年10月20日農糧產字第0981076835號函：「．．．說明二、為配合農戶申報種稻及輪作、休耕作業需要，本署輔導各鄉鎮農會依『辦理農戶資料檔工作須知』建立資料檔，對於符合規定且具耕作權者均得適用該需知申請建檔，以申報種稻或輪作休耕等措施。所稱建檔耕地耕作權，其合法持有人係指地政機關登記之土地所有權人、耕作權人，或持有土地所有權人同意將該筆土地出租、託耕、分耕、輪耕之耕戶協議書者或三七五租約等契約書者，合先敘明。三、為確保全體共有人之權益，對於持共有土地申請轉作休耕，應檢具與其他共有人合意之分管證明，以利查核具參加計畫之資格面積及辦理現地勘查作業，以避免衍生爭議。．．．。」乃為執行前引「水旱田利用調整後續計畫」所為闡明計畫原意及技術性、細節性之解釋，核與該計畫之意旨無違，並無法令溯及既往之問題，自得適用。原告主張「水旱田利用調整後續計畫」為公法關係，不應介入私權爭議，上開計畫乃以實際耕作人為申請對象，無民法第820條、第828條規定之適用，且其係於98年7月6日向嘉義市農會申報休耕輪作，並已種植綠肥作物，被告不得以行為後農糧署上開函釋適用於本案云云，顯係對法令之誤解，自非可採。
（三）查原告因與訴外人黃再發等13人公同共有系爭土地，原告於98年11月4日持申報書向被告申辦「98年2期水旱田利用調整後續計畫」休耕，因其檢具之土地分管契約證明書及土地共有人同意書均僅有2位公同共有人蓋章（見原處分卷第1-3頁），並未達共有人過半數，即難認其有權管理系爭土地而符合前引「水旱田利用調整後續計畫」有關休耕之要件。原告雖稱其與其他共有人已成立默示分管契約，且契約成立不以要式為必要，被告要求原告提出共有人過半數之書面契約，係增加法令所無限制云云。惟查，原告申請輪作休耕，對其已獲共有人過半數同意休耕之事實，負舉證責任，而其證明方式，農糧署98年10月20日農糧產字第0981076835號函僅要求以書面為之，非在介入所有權人之私權爭議，核乃達成其行政目的之必要措施，並未增加「水旱田利用調整後續計畫」所無之限制。原告既未能提出符合規定之書面資料，難認其已獲共有人過半數同意休耕，被告否准其申請，並無違誤。又輪作休耕應否准許，應逐期審核，要與原告83年至92年間有申報參加「水旱田利用調整後續計畫」輪作休耕無涉，是以原告縱使以前曾獲准休耕，並不能作為本件應准休耕之依據，遑論被告主張原告自87年至92年間並未獲准參加輪作休耕領取獎勵金!此外原告亦自認其94年2期至97年2期作並未申請輪作休耕，足見各期情形不同，自難相提併論。再者，依98年度「水旱田利用調整後續計畫」輪作、休耕申報作業程序第一點規定，其審核權限在各縣市政府，系爭土地雖於98年7月6日由嘉義市農會受理申報，惟未經被告核定，則原告徒以其與其他共有人已成立默示之分管契約，可由其之前曾獲准輪作休耕可得證明，而其已種植綠肥作物，卻遭被告否准，被告違反信賴保護原則云云，並無可採。
（四）另農糧署94年4月15日農糧產字第0941102280號函說明四：「至於台端申請該等公同共有土地93年第2期作申辦輪作、休耕乙節，經查嘉義市政府係於93年12月9日函知台端限期檢具全體公同共有人之同意書憑辦，已逾第2期作休耕期間。基於信賴保護原則，倘經嘉義市政府查明該等土地於93年第2期作依規定辦理輪作或休耕措施，本署同意由台端具結負完全之法律責任後補發該期作輪作獎勵、休耕直接給付。惟台端如欲申辦94年第1期作輪作、休耕，仍應依前項規定辦理」足見93年2期作係因被告於該年12月份始函知原告補附相關證明文件，因日期過晚已逾當期作時間，農糧署始基於信賴保護原則，如當期作原告確有輪作休耕事實時，特例同意以具結方式辦理，非謂俟後申報輪作、休耕時，仍得比照而可不依相關規定辦理，原告主張其93年2期作既已獲准輪作休耕，本件自應比照辦理云云，亦無可採。
（五）另原告主張於98年8月間辦理「莫拉克風災產業輔導專案措施」應備文件，對於土地多人共同持分情形應備文件為「土地所在地村里辦公處出具之現耕證明」及「申請人切結書」即可，何以申辦休耕同樣土地共有情形所需文件卻不相同，查農糧署業以98年10月1日農糧產字第0981076021號函函復原告：「說明五、有關建議比照申辦『莫拉克風災產業輔導專案措施』應備文件申辦休耕措施乙節，查旨揭計畫係為因應加入世界貿易組織，應削減農業境內支持，調整水稻等保價收購作物生產面積，輔導農民辦理輪作或休耕之階段性產業結構調整計畫，與農業天然災害救助係以協助農民災後復耕、復建，期早日迅速恢復生產為目的之宗旨及精神皆不相同，不宜比照辦理。」在案。且政府辦理「莫拉克風災產業輔導專案措施」既定為「專案」，其本質即與一般既定工作計畫不同，原告據以主張有違行政程序法第6條平等原則，亦有誤解。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。原處分駁回其申請並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求判決如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。另本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 29 日
高雄高等行政法院第二庭
法 官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 29 日
書記官 涂 瓔 純附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。