高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第307號原 告 許錦木被 告 臺南縣新營市公所代 表 人 李宗智 市長訴訟代理人 顏淑卿上列當事人間有關農業事務事件，原告不服臺南縣政府中華民國99年8月26日府行濟字第0990159214號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落臺南縣新營巿後鎮段2541地號土地（下稱系爭土地），面積0.2105公頃，於民國99年3月18日參加「99年第1期作水旱田利用調整後續計畫」，申報休耕種植項目為綠肥大豆類。嗣經被告執行小組於99年5月7日勘查結果，依實地現況估測系爭土地種植0.1公頃甘藷及0.1105公頃綠肥大豆，並於同年月12日及14日以掛號送達方式通知原告所種植之作物項目與申報項目不符。因原告對上述實地勘查結果有異議，故被告另於99年5月27日會同實地勘查，其結果仍同前。被告乃以99年6月2日所建字第0990008911號函通知原告，該筆申報面積當期作不給予轉作獎勵及休耕直接給付，並停止次年同一期作申辦各項保價收購及休耕、輪作之資格。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）有關系爭土地99年第1期作，原告於99年3月間請大型耕耘機作業手黃金峰，就系爭土地翻土施作，費用新臺幣1,000元，並播種30公斤大統益大豆。休耕期間（98年10月至99年3月）種植甘藷（約0.07公頃）、花生（約0.05公頃）、玉米（約0.04公頃）、綠豆、高麗菜、花椰菜、菜頭、芋等作物。
（二）嗣原告於99年5月5日接到被告所屬建設課電話告知，系爭土地初查核定種植大豆0.1105公頃、甘藷0.1公頃，因原告本期未種植甘藷，乃要求於99年5月10日下午3時與被告李姓查核員（未告知全名，當天亦未配戴執行公務臂章及被告識別證）前往系爭土地會勘，原告請教該員初核甘藷
0.1公頃是如何核算，該員稱站在農路上看到不少甘藷葉（自由心證）。原告解釋甘藷葉為上季收成翻埋後自行發芽，因今年初乾旱適合旱作甘藷生長，何況種植甘藷須大型耕耘機翻土後，再增請舊式手操作耕耘機翻培土成畦後插植甘藷苗，應整齊成列，將來收成才符合經濟成本，本期系爭土地並不符合種植甘藷時節。系爭土地上之甘藷葉茂盛但凌亂不整齊，特此敘明。第1次會勘該員並未製作會勘紀錄，亦未會同原告丈量該員認定所謂種植甘藷面積，僅停留約30分鐘，隨即匆匆離去，相當草率。原告於99年5月12日收到被告函知核定種植大豆0.1105公頃、甘藷0.1公頃。嗣原告於99年5月24日以書函要求被告提出系爭土地種植甘藷0.1公頃之面積計算式，然被告迄未函知原告，實令人不服。
（三）原告於99年5月24日收到被告函知訂於同年月27日上午9時30分前往系爭土地會勘（被告於會勘日前3天始函知原告，不符合公文程序）。原告乃於99年5月27日當天上午8時30分先行前往系爭土地，因被告所屬人員尚未到達，於是原告前往附近臺南縣鹽水鎮南榮技術學院旁鹽水牛墟趕集，約9時35分回到系爭土地，看到被告一行五員，未經原告同意及引導，竟擅自進入系爭土地踐踏及拍照，並以此次照片作為認定原告違規之依據。被告會勘人員即建設課長蔡昆宏、主辦顏淑卿、協辦陳小姐、一位自稱新營市農會人員之羅先生及另一位隨行小姐（非相關人員），當場指責原告沒有好好管理系爭土地，讓甘藷葉生長茂盛，幾乎蓋過大豆生長。原告告知花費相當多時間剷除整理田埂雜草及四周排水，系爭土地內生長之大豆、自行發芽生長之甘藷葉、玉米等均是很好之綠肥。查核人員要求原告須剷除甘藷葉等作物，方認定符合其所謂休耕地管理，原告認為不合理。記得50年代農業發達時代，長輩們均教導原告珍惜生長在田地裡之作物及雜草，因其翻埋後皆為良好之基肥。被告會勘人員不依會勘程序讓原告引導說明，且參加會勘人員亦不自我介紹及說明來意，擅自進入系爭土地踐踏作物，任意拍照；原告要求作成會勘紀錄並確認之，被告所屬人員理應於當場將其拍照認定原告違規之作物，會同丈量面積，讓原告說明及作確認於會勘紀錄內，使原告心服口服。但被告所屬人員於原告到達半小時後即匆匆離去（詳原告99年5月28日書函），不符合會勘程序，其擅自拍照行為亦有可議，迄今被告仍未提出會勘確認紀錄，已影響原告權益。
（四）原告於99年6月2日收到被告函知系爭土地違反規定，認定與申報不符，核定系爭土地不給予轉作獎勵及休耕直接給付，並停止次年同一期作申辦各項保價收購及休耕、輪作之資格。本件被告所屬人員與原告兩度就系爭土地辦理會勘，結果前後矛盾，不當場與原告製作會勘紀錄確認，即認定原告種植違規作物，只拍到甘藷葉凌亂生長情形，亦不當場丈量面積，如此能讓原告無語？只憑被告所屬人員自由心證，如此草率行事，讓原告耿耿於懷。原告重申系爭土地土壤肥沃，所有作物生長良好，系爭土地能生長出上季作物為自然法則。被告查核人員所謂系爭土地違規種植作物，其範圍實為有限，作物生長零零落落，實無法收成供應市場買賣。又臺南縣政府所謂因其他作物之生產而衍生市場產銷失衡及公平性問題，因縣府人員從未到系爭土地，不了解實況。至臺南縣政府所謂系爭土地種植現場已遭改變（即系爭土地北側部分甘藷葉已被剷除），其原因乃係系爭土地北側農民鄭清亮協助收割甘藷葉送達新營市妙法寺當有機蔬菜食用所致，此亦符合被告查核人員所謂管理要求。原告因甘藷葉留著可當綠肥，捨不得剷除，剷除後由照片可看出原告確實有種植綠肥大豆（詳見原告99年5月17日書函所附照片）。
（五）原告曾函請臺南縣政府，邀請農業試驗所鑑定系爭土地有無種植甘藷，讓原告心服。按種植甘藷須增加多次程序及投資成本，方有經濟收益；甘藷營養豐富，有機更可貴。原告剛退休年餘，努力學習種植有機蔬菜，除自己食用外，其餘皆贈送親朋好友共享。原告再次重申系爭土地皆依規定辦理，並未種植甘藷，該自行發芽生長茂盛之甘藷葉，原告業於99年8月27日雇請大型耕耘機翻埋作基肥，其並未生長出甘藷供食用，無法收成。又訴外人涂欲字，今年約73歲，其從5歲起即在系爭土地周圍之農地從事農作，幾乎每天從系爭土地經過，相當了解系爭土地本期有無種植甘藷，併此敘明。綜上，本件原處分及訴願決定均未查明事實，顯有違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）本件原告於99年3月18日向被告申報系爭土地休耕種植項目為綠肥大豆類，嗣經被告執行小組於99年5月7日勘查結果，發現現有作物為甘藷約0.1公頃及綠肥大豆約0.1105公頃（此有A組相片附原處分卷可佐），被告乃於99年5月12日及14日將上開勘查結果以掛號方式通知原告。因原告對被告執行小組實地勘查結果有疑問，故另擇期於99年5月27日會同實地丈量，然於會勘當日發現原告已先行剷除系爭土地北側部分甘藷，改變會勘現場。查當日現場實況為系爭土地雖然可見綠肥大豆作物，惟仍不乏甘藷作物，而系爭土地南側則明顯可見甘藷及部分花生、玉米等綠肥大豆以外之作物，西側則有種植部分綠豆及設置1間工具室（此有B組相片附原處分卷可證）。由於系爭土地種植現場已遭原告改變，現場2種主要作物除最東側作畦完全種植甘藷外，其餘分布呈間作穿插方式，原告當時並向被告承辦員嗆聲站在其所有系爭土地上言語要謹慎，故被告承辦員站在系爭土地外圍道路及田埂拍攝，就該系爭土地作畦部分進行簡單量測【該土地地形為21公尺（東西向）100公尺（南北向），最東側作畦完全種植甘藷面積約100平方公尺，其中靠北側約25平方公尺之甘藷於99年5月27日前已被剷除】。而有關99年度「水旱田利用調整後續計畫」相關規定，被告執行小組屢屢向原告說明，但均不被原告接受。基此，有關本覆勘結果，被告承辦員當場即告知原告將依現場實況儘速函請臺南縣政府核示，並以函文向原告說明告知，而當時原告並未表示異議。殊知原告於99年5月24日自行向臺南縣政府請示，並函請被告儘速作成最後裁量，而臺南縣政府立即於99年5月28日以府農務字第0990124838號函就系爭土地勘查結果指示被告並副知原告，說明本件應依據行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）99年度「水旱田利用調整後續計畫」轉作、休耕作申報作業程序規定辦理，亦即農民申請種植綠肥、景觀作物或生產環境維護措施，經實地勘查種植綠肥、景觀作物以外之其他作物，且農民又未於土地所在地之鄉鎮勘查前主動申請更正申報，應認定為申報不符，且該筆申報面積當期作不給予轉作獎勵及休耕直接給付，並停止次年同一期作申辦各項保價收購及休耕、輪作之資格。是故，被告依據臺南縣政府99年5月28日府農務字第0990124838號函釋意旨，於同年6月2日以所建字第0990008911號函文告知原告，經被告執行小組多次實地勘查結果，均證實系爭土地確實種植綠肥大豆以外之其他作物（有A、B組相片可佐），且原告未於被告勘查前主動申請更正申報，視同申報不符，該筆申報面積當期作不給予轉作獎勵及休耕直接給付，並停止次年同一期作申辦各項保價收購及休耕、輪作之資格。
（二）依據農糧署99年度「水旱田利用調整後續計畫」種植綠肥或生產環境維護措施執行要項規定，農田種植綠肥旨在綠肥生長後經掩埋可改進土壞中的有機質含量，並改善土壤理化性質，以維持地力，必要時得以隨時恢復生產，以確保糧源與糧食安全。對於符合基期年認定資格之農田，民眾得依意願自由選擇辦理輪作或休耕。該獎勵農作休耕直接給付獎勵金為針對農田放棄生產政府保價作物辦理休耕措施而給予農民之休耕直接給付，並非福利政策，若選擇辦理休耕則應遵守相關規定，被告於休耕期間亦廣為宣導應注意田間管理，且不得再種植其他作物以避免因其他作物之生產而衍生市場產銷失衡及公平性等問題。姑且遑論甘藷等作物是否為原告蓄意種植，系爭土地上有綠肥大豆以外之其他作物乃係事實（此有A、B組相片附原處分卷可證），且由原告99年6月22日書函內容可知，原告對種植無農藥之農產品滿懷期待，任由各生產性作物在申報休耕補助的田區生長而未善盡田區管理之責，亦是屬實。
（三）被告勘查人員係依實地現況作出勘查結果，發現與原告申報事項不符者，初步以個人固定步伐距離估測，並以拍攝實地現況予以佐證。系爭土地經勘查估測結果，現有作物為甘藷約0.1公頃及綠肥大豆約0.1105公頃，並依相關規定將勘查結果通知原告，且告知若對勘查結果有疑問，可向被告申請覆查，實無失當之情事。
（四）臺南縣政府為免基層對「水旱田利用調整後續計畫」作業程序相關規定衍生疑義，於99年6月7日以府農務字第0990134070號函請農糧署釋示，該署於同年月10日以農糧產字第0991074147號函復臺南縣政府，內容略以：「說明：‧‧‧二、‧‧‧農民申請種植綠肥措施，倘需更改種植符合之輪作作物，可於土地所在地公所勘查前主動申請更正，並經勘查後核予輪作獎勵；倘農民未依上開規定申請更正，經勘查屬實，以申報不符處理。」等語。本件原告於99年6月22日以書函要求再次會勘，臺南縣政府乃依前開農糧署函文意旨，於同年月29日以府農務字第0990151357號函復原告原處分並無不當之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告99年1期作農戶種植稻及輪作、休耕申報書、被告99年5月24日所建字第0990008870號函、同年6月2日所建字第0990008911號函及99年5月7日（A組）、同年月27日（B組）現場照片等附原處分卷及訴願卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞資為爭執，惟查：
（一）為因應加入世界貿易組織開放稻米進口及削減農業境內支持，國內稻米產業政策以「供需平衡」為目標，為達到該目標，自90年起推動「水旱田利用調整後續計畫」，輔導農民辦理輪作、休耕措施，以調整水稻等保價作物產業結構，因此，農糧署每年均有函頒「水旱田利用調整後續計畫」。又據99年度「水旱田利用調整後續計畫」種植綠肥或生產環境維護措施執行要項規定：「一、目的：農田種植綠肥或辦理生產環境維護措施旨在種植綠肥作物生長至適期耕犁掩埋後，可增加土壤中的有機質含量，改善土壤理化性質；另翻耕、蓄水等生產環境維護措施，可避免農田雜草叢生或荒廢，影響鄰近之農耕環境，有益維持生態環境，農田維持隨時可耕狀態，供必要時恢復生產，以確保糧源及糧食安全。二、辦理方式：同一農地在同一年度內得兩個期作種植綠肥作物或辦理生產環境維護措施，以維持地力。三、種植綠肥：（給付標準：每期作每公頃45,000元，其涵蓋綠肥種子、翻耕及至少1次之蟲害防治等相關費用）。（一）適合各縣市種植之正期作綠肥作物種類，第1期作有田菁、太陽麻、紫雲英、埃及三葉草、苕
子、大菜、虎爪豆、青皮豆、綠肥大豆及改良場推薦之綠肥作物種類；．．．。（二）休耕期間種植綠肥作物，其成活率應占該休耕區50%以上，且休耕期間除綠肥作物外不得再種植其他作物。．．．。」再據99年度「水旱田利用調整後續計畫」轉作、休耕申報作業程序規定：「．．．二、工作步驟及方法：（一）受理申報：．．．4.各農戶應逐筆填寫耕地實際種植情形，每筆面積計算至公頃以下小數點4位，實際種植情形與申報項目或申報面積不符時，應於土地所在地之鄉鎮勘查前自動申請更正。．．．
（六）申報不符之處理：1.遇有下列情形，應認定為申報不符，且該筆申報面積當期作不給予轉作獎勵及休耕直接給付，並停止次年同1期作申辦各項保價收購及轉作、休耕之資格：⑴農民申請種植綠肥、景觀作物或生產環境維護措施，經實地勘查種植綠肥、景觀作物以外之其他作物，且農民又未於土地所在地之鄉鎮勘查前主動申請更正申報。」（詳見本院卷附農糧署函頒之99年度水旱田利用調整後續計畫工作手冊第1、3、11頁）。
（二）查，原告於99年3月18日向被告申報系爭土地99年第1期作休耕種植綠肥大豆乙節，此有原告99年1期作農戶種植稻及輪作、休耕申報書影本附訴願卷足稽。又被告所屬水旱田利用調整後續計畫執行小組人員先後於99年5月7日及同年月27日至系爭土地實地勘查結果，該土地除種植綠肥大豆外，尚有種植甘藷、花生、芋頭及玉米等其他作物，此有99年5月7日（A組）、同年月27日（B組）現場照片附原處分卷為憑。原告雖主張系爭土地上之甘藷葉為上季收成翻埋後自行發芽，本期並未種植甘藷云云。然觀之上開（A組）照片顯示系爭土地上的甘藷葉生長茂密良好，且為整齊的一畦，而B組照片則顯示系爭土地北側部分甘藷已被剷除，據原告稱其原因乃為該土地北側農民鄭清亮協助收割甘藷葉送達新營市妙法寺當有機蔬菜食用所致，則由上開甘藷葉生長整齊茂密及可供食用研判，該甘藷葉不論是原告新種植或上季收成翻埋後自行發芽，均為原告有意讓該作物在系爭土地繼續生長之結果，惟據前揭99年度「水旱田利用調整後續計畫」轉作、休耕申報作業程序規定，農民申請休耕種植綠肥，在休耕期間除綠肥作物外，不得再種植其他作物，則系爭土地上既尚有甘藷葉等其他作物，原告若欲辦理休耕，即有義務加予除去，並栽種綠肥作物，本件原告任由上開甘藷葉等其他作物繼續生長，又未於被告勘查前主動申請更正申報，核與前揭作業程序規定不符，被告乃以99年6月2日所建字第0990008911號函通知原告，系爭土地申報面積當期作不給予轉作獎勵及休耕直接給付，並停止次年同一期作申辦各項保價收購及休耕、輪作之資格，並無不合。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。被告以系爭土地在休耕期間除綠肥作物外，尚有種植其他作物為由，對原告裁處該土地申報面積當期作不給予轉作獎勵及休耕直接給付，並停止次年同一期作申辦各項保價收購及休耕、輪作之資格，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。另本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 12 月 24 日
書記官 周 良 駿附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。