高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第349號原 告 李佳琦被 告 高雄市政府海洋局代 表 人 孫志鵬 局長訴訟代理人 劉宗昀上列當事人間漁業法事件，原告不服高雄市政府中華民國99年10月13日高市府法一字第0990061259號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰查高雄市與高雄縣於民國99年12月25日合併改制為新直轄市，而改制後之「高雄市」，在定位上，並非原直轄市（高雄市）之擴大，而係新直轄市之成立。準此，本件原直轄市機關被告高雄市政府海洋局即應由縣市合併改制後之新直轄市機關高雄市政府海洋局承受訴訟，茲合併改制後之高雄市政府海洋局及代表人孫志鵬局長於本件訴訟繫屬中聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要︰緣原告係「安進鋒號」漁船（CT4-1623，總噸數78.39噸）之船主，該船領有被告核准經營單船拖網漁業之漁業執照。
於99年2月1日6時20分許，在曾文溪外海2.58浬處，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第四海巡隊（下稱第四海巡隊）查獲該船於距岸12浬內海域從事拖網作業，並將查獲事實移請被告處理。被告於同年4月27日依法舉發，並給予陳述意見之機會，原告雖提出意見陳述，惟經被告調查事證及審酌後，仍認原告違反行政院農業委員會（下稱農委會）依漁業法第44條第4款規定公告之「台灣地區拖網漁船禁漁區位置及有關限制事宜」第1項第2款禁止於距岸12浬內作業規定，乃依漁業法第65條第5款規定及「漁船違規拖網作業及從事未經核准漁業處分基準」（下稱處分基準），裁處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）按行政罰係對於違反行政法上義務行為所為之制裁，應以有「行政法上義務」為前提要件。而行政罰之處罰成立要件，如依法律或自治條例規定，係以行為人之積極行為為要件。且行政秩序罰需符合明確性原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確之法律上根據，無法律規定不得處罰人民，此乃行政法上之重要原則。按漁業法第65條第5款規定違反第44條第4款規定者，得處3萬元以上15萬元以下罰鍰，而同法第44條第4款係指主管機關得公告規定漁區、漁期之限制或禁止。故依上開條文之規定，可知漁業法第65條第5款之處罰對象應為從事違反主管機關公告漁區、漁期限制或禁止規定等違規行為之人，亦即係以有從事該等違規行為之人為處罰之構成要件，至於漁船之所有人如無從事違反漁區、漁期限制或禁止規定等行為，並非當然為處罰之對象。況且參諸漁業法第63條定有法人之代表人、法人或自然人之代理人、受僱人、或其他從業人，因執行業務犯第60條至第62條之罪者，除依各該條規定處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科以各該條之罰金之規定相互比對觀之，益足證明漁業法第65條既未就若漁船之船長或船員有違反該條各款之規定時，漁船所有人亦應予以處罰，而如前述漁業法第63條之明文處罰規定，則漁業法第65條之處罰對象自應以具有從事該條各款違規行為之人為限，並不得併予處罰漁船所有人。
（二）被告就原告所有「安進鋒號」漁船於99年2月1日6時20分在曾文溪外海2.65浬處（東經120度01.298分；北緯23度0
1.231分）違規在距岸12浬內從事拖網作業之行為，業已對實際從事違規行為之人即「船長」依漁業法第65條第5款規定核處3萬元之罰鍰在案，則依行政法「一事不兩罰」之原則及最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議要旨，被告並不得恣意就同一違規行為同時處罰實際行為人（船長）與漁船所有人（原告），因此本件被告既已依漁業法第65條第5款對實際從事違規之行為人（船長）為處罰，此應已足達成其行政目的，自不得允許被告再對原告為本件處罰。
（三）另者，本件訴願決定書雖謂本案對於原告（即船主）係違反漁業法第44條第4款規定而依同法第65條第5款處罰；對於船長部分則係因違反漁船船員管理規則第31條第7款「其他違反法令」之規定而依漁業法第65條第8款規定處罰，尚無一行為二罰之情事云云，更顯屬無稽，且為刻意曲解法令。蓋：⑴查漁業法第65條第5款所謂違反漁業法第44條第4款之規定，就本案而言係指農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告關於禁止50噸以上拖網漁船於距岸12浬內作業之限制。⑵漁業法第65條第8款所稱違反主管機關依本案發布之命令者，就本案而言，縱然訴願機關以迂迴適用法律之方式而稱船長依漁船船員管理規則第31條第8款之規定不得有其他違反法令之行為，再以該所謂違反之法令即係農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告關於禁止50噸以上拖網漁船於距岸12浬內作業之限制，然就實質面觀之，其所稱違反之法令仍即係該農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告。⑶是以，漁業法第65條第5款既已就違反第44條第4款關於主管機關公告「漁區、漁期之限制或禁止」者為處罰之列舉規定，則同法第65條第8款所稱「違反主管機關依本法發布之命令者」，乃屬例示之規定，自應排除同條第1款至第7款之情形。換言之，若該行為已該當漁業法第65條第1款至第7款之情形時，殊無就同一行為再依同條第8款例示規定適用之餘地。⑷準此，本件如前所述，無論訴願決定書所稱違反漁業法第44條第4款之規定或漁船船員管理規則第31條第8款之情形，兩者所指均係農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告關於禁止50噸以上拖網漁船於距岸12浬內作業之限制，就此項違規行為既已於漁業法第65條第5款予以列舉為處罰規定，自當僅得依該款規定處罰之，而不得另行再依同條第8款之例示規定予以處罰，詎料訴願決定卻以輾轉迂迴解釋之方式而為法律適用，遽謂本案對於原告（即船主）係違反漁業法第44條第4款規定而依同法第65條第5款處罰；對於船長部分則係因違反漁船船員管理規則第31條第7款「其他違反法令」之規定而依漁業法第65條第8款規定處罰，尚無一行為二罰之情事云云，顯然避談該兩者所規定之情形，根本均係針對農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告，二者之情形確屬同一，並與最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議要旨相符，然訴願決定卻未見於此，仍謂本件原處分並無不當，所為訴願決定顯有違誤等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
（一）卷查第四海巡隊查報資料，該隊5013號艇據報於99年2月1日6時20分，在東經120度01.298分、北緯23度01.231分（曾文溪外海2.58浬），查獲原告所有「安進鋒號」漁船，違規於距岸12浬內從事拖網作業，即予蒐證錄影及登檢製作檢查紀錄表。該船檢查紀錄表業經原告所僱用之船長洪德宏親閱無訛後簽章。嗣後，第四海巡隊於99年2月2日以洋局四海字第0990040325號函，將所作查報資料及蒐證光碟函送被告依法處分。據第四海巡隊蒐證光碟，該隊人員於發現「安進鋒號」漁船違規於拖網禁漁區從事拖網作業，即以雷達及相關航海儀器鎖定作業位置經緯度及距岸距離，並拍攝該船準備起網、起網過程及該網次所捕獲之漁獲物等違規畫面，被告另於農委會漁業署指定漁業專用海圖量測後，該船位置為距岸2.65浬，仍為距岸12浬內之拖網禁漁區。「安進鋒號」漁船雖經漁業主管機關核准經營單船拖網漁業，惟漁業經營核准之漁業執照（背面）限制事項記載：「不准在距離本島海岸（包括離島）12浬以內作業。」又該船總噸數為78.39噸（50噸以上），依農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告規定，僅得於距岸12浬外從事拖網作業。本案第四海巡隊於曾文溪外海2.65浬處查獲「安進鋒號」漁船違規從事拖網作業，乃不爭之事實。被告爰以原告違反前揭公告，並參酌農委會訂定處分基準，裁處原告3萬元罰鍰之處分，應無不當。
（二）原告固稱行政罰之處罰成立要件，係以行為人之積極行為為要件。然查行政罰法第10條：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」其立法意旨對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。而該條文第1項所謂依法有防止之義務，不以法律有明文規定之義務為限，凡基於現行法令衍生之防止義務均屬之。爰此，顯與原告主張須以積極行為要件之必然性有異。農委會99年6月29日農授漁字第0990143164號函釋：「漁業人僱用船長及船員從事漁撈作業並給予報酬，負有選任、監督船長、船員及船員管理之責，主管機關對漁業人為行政處分，並不以漁業人必須出海作業為限，漁業人縱未出海，只要其經營漁業之漁船利用出海或作業機會，從事漁業執照未登記核准經營之漁業項目及未遵守相關作業規定，漁業人亦應受漁業法規範，爰本會訂定『漁船違規拖網作業及從事未經核准漁業處分基準』，規範違規作業漁船之漁業人及漁業從業人均應受處分，尚無一行為兩罰情事。」原告既為主管機關授予經營特定漁業之人，即具有採捕水產動植物權利之人，自應遵守漁業法相關規定，如有違反，雖非親力所為，該經營漁業之人仍應負責。況原告前於97年12月16日即曾違反類此案件，系爭行政處分案後，復於99年4月24日再次違規，並經被告依法分別裁罰，且前案原告當時所僱船長黃新助亦不服原行政處分及訴願決定，提起行政訴訟，經貴院99年4月26日99年度簡字第67號簡易判決駁回原告之訴有案。故原告理應督促所僱用之船長遵守作業相關規定，卻任由違反行政法義務之行為再度發生，基於原告顯有能防止而不防止，及因違反行政法義務行為所生利益分擔之理由，按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」遂被告依據上開規定予以核處，並無違誤。
（三）另原告主張無論違反漁業法第44條第4款規定或漁船船員管理規則第31條第7款之情形，兩者所指均係農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告禁止作業之限制，既為漁業法第65條第5款處分規定，即不得再依同法條第8款規定處罰，並與前述最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議要旨相符云云。惟查，為養護及管理台灣地區沿近海漁業資源，以維繫沿近海漁業資源之永續利用，農委會特依據漁業法第44條第4款規定，以88年11月24日農漁字第88685344號公告，禁止50噸以上拖網漁船於距岸12浬內作業，違反者即應依同法第65條第5款規定處罰。次按漁船違規拖網作業，漁業人未隨船出海作業，主管機關分別就漁船漁業人及漁業從業人（船長）予以行政處分，係因漁業人僱用船長及船員從事漁撈作業並給予報酬，負有選任、監督船長、船員及船員管理之責，主管機關對漁業人為行政處分，並不以漁業人必須出海作業為限，漁業人縱未出海，只要其經營漁業之漁船利用出海或作業機會，從事漁業執照未登記核准經營之漁業項目及未遵守相關作業規定，漁業人亦應受漁業法規範，尚無一行為兩罰情事，此觀諸農委會99年6月29日農授漁字第0990143164號函自明。經查本件原告所有系爭漁船，由船長駕駛於距岸12浬內違規拖網作業，船長所違反者乃漁船船員管理規則第31條第7款「其他違反法令」之規定，而所謂「其他違反法令」於系爭漁船船長部分，即違反農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告所揭示，禁止50噸以上拖網漁船於距岸12浬內作業之規定。前述漁船船員管理規則係漁業法授權針對漁船船員所訂定之特別規範，如有違反者，應依漁業法第65條第8款規定處罰；而原告為系爭漁船之船主（即漁業人），其僱請船長從事拖網漁業作業，並給予報酬，自負有選任、監督船長之責，故原告雖稱未親至違規地點從事漁撈作業，惟船長基於執行原告交付應從事之拖網漁業作業，既係為原告所為，則不僅該作業之效力應及於原告本身，且依行政罰法第7條第2項規定，實際作業之船長之故意、過失，推定為原告之故意、過失，則除原告能證明其於選任、監督船長時已善盡雇主之注意責任，否則即無從據以主張免責。今系爭漁船既違規於距岸12浬內作業，核有違反漁業法第44條第4款規定之事實，被告自應依同法第65條第5款規定裁處原告罰鍰。是本案因原告即船主與船長係分別違反漁業法及其有關法令所規範之不同義務，而各該義務所定之要件及目的亦均不相同，被告依「處分基準」規定，各處原告及船長3萬元罰鍰，尚無一行為兩罰之情事，此項見解復為前揭函釋所肯認。至於最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議意旨於本案之適用乙節，查該決議研商之建築法事件，係建物所有權人、使用人未依建築法第73條第2項規定，擅自變更使用建物時，應依同法第91條第1項第1款規定裁處罰鍰，該規定係就一個擅自變更使用建物之行為，視建物實際違規使用情況，對建築物所有權人或使用人擇一處罰，而不得兩者皆罰，其屬一行為不二罰範疇，核無疑義。惟本案如上所述，係法規對於不同規範對象及違反各該不同之規定所為之處罰，故二者情況尚有不同，自無比附援引之餘地，是原告據以主張自屬無據。從而本案違規事實明確，原告所辯均不足採，揆諸前揭法令規定，原處分並無違誤，應予維持。故原告稱對其之處罰無法律依據，且違反一事不二罰原則云云，核不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有被告核發高市海拖（96）字第1905號漁業執照、第四海巡隊99年2月2日洋局四海字第0990040325號函附檢查紀錄表、現場照片、航海日誌影本及蒐證光碟、原告陳述意見表及被告99年5月19日高市海三字第0990006517號行政處分書等附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞，資為爭執，惟查：
（一）按「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業。」「本法所稱漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之人。本法所稱漁業從業人，係指漁船船員及其他為漁業人採捕或養殖水產動植物之人。」「為維持漁船作業秩序及航行作業安全，中央主管機關應訂定漁船船員管理規則。」「主管機關為資源管理及漁業結構調整，得以公告規定左列事項：‧‧‧
四、漁區、漁期之限制或禁止。」「有左列情事之一者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：‧‧‧五、違反第44條第4款至第9款規定之一者。‧‧‧八、違反主管機關依本法發布之命令者。」「船員不得有下列行為：‧‧‧
七、其他違反法令或本規則規定者。」漁業法第3條、第4條、第12條、第44條第4款、第65條第5款、第8款、行為時漁船船員管理規則第31條第7款分別定有明文。次按「領有拖網漁業執照漁船，進入禁漁區內從事拖網作業，處漁業人（簡稱船主）及船長各新台幣3萬元罰鍰‧‧．。」為處分基準第1點所明定。又「依據：漁業法第44條第4款。公告事項：一、為養護及管理台灣地區沿近海漁業資源，以維繫沿近海漁業資源之永續利用，特公告拖網漁船禁漁區，其禁漁區位置及有關限制事宜如下：‧‧‧(二)自公告日起禁止50噸以上拖網漁船於距岸12浬內作業‧‧‧四、違反第1項規定者，依漁業法第65條規定核處。」業經農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告在案。
（二）經查，第四海巡隊於99年2月1日6時20分許，在曾文溪外海2.58浬（東經120度01.298分、北緯23度01.231分），查獲原告所有「安進鋒號」漁船，違規於距岸12浬內從事拖網作業，即予蒐證錄影及登檢製作檢查紀錄表，據該蒐證光碟，第四海巡隊人員於發現「安進鋒號」漁船違規於拖網禁漁區從事拖網作業，即以雷達及相關航海儀器鎖定作業位置經緯度及距岸距離，並拍攝該船準備起網、起網過程及該網次所捕獲之漁獲物等違規畫面，檢查紀錄表業經原告所僱用之船長洪德宏親閱無訛後簽章，第四海巡隊乃於99年2月2日將所作查報資料及蒐證光碟函送被告依法處分，此有第四海巡隊99年2月2日洋局四海字第0990040325號函附檢查紀錄表、現場照片、航海日誌影本及蒐證光碟等附於原處分卷可稽。被告另於農委會漁業署指定漁業專用海圖量測後，該船位置為距岸2.65浬，系爭「安進鋒號」漁船雖經漁業主管機關核准經營單船拖網漁業，惟漁業經營核准之漁業執照（背面）限制事項記載：「不准在距離本島海岸（包括離島）12浬以內作業。」又系爭漁船總噸數為78.39噸（50噸以上），依農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告規定，僅得於距岸12浬外從事拖網作業，故被告乃以原告違反前揭公告，予以裁罰，揆諸上開規定，並無不合。原告雖主張：行政罰之處罰成立要件，以行為人積極行為為要件，漁業法第65條之處罰對象應以具有從事該條各款違規行為之人為限，被告不得就同一違規行為同時處罰實際行為人與漁船所有人云云。惟按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」行政罰法第7條第1項、第10條分別定有明文。是以，行政罰係對於違反行政法上義務行為所為之制裁，因此，應以有「行政法上義務」為前提要件。而行政罰之處罰構成要件，如依法律或自治條例規定，係以行為人之積極行為為要件者，原則上不能因行為人之消極不作為而符合構成要件。但如行為人對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，其消極不作為之不法評價，應與積極行為相同，仍應處罰。農委會99年6月29日農授漁字第0990143164號函釋：「漁業人僱用船長及船員從事漁撈作業並給予報酬，負有選任、監督船長、船員及船員管理之責，主管機關對漁業人為行政處分，並不以漁業人必須出海作業為限，漁業人縱未出海，只要其經營漁業之漁船利用出海或作業機會，從事漁業執照未登記核准經營之漁業項目及未遵守相關作業規定，漁業人亦應受漁業法規範，爰本會訂定『漁船違規拖網作業及從事未經核准漁業處分基準』，規範違規作業漁船之漁業人及漁業從業人均應受處分，尚無一行為兩罰情事。」即同斯旨，是原告主張行政罰之處罰必須以行為人有積極行為要件，並非可採。查原告既為主管機關授予經營特定漁業之人，即具有採捕水產動植物權利之人，自應遵守漁業法相關規定，如有違反，雖非親力所為，該經營漁業之人仍應負責。又原告為系爭漁船之船主（即漁業人），其僱請船長從事拖網漁業作業，並給予報酬，自負有選任、監督船長之責，故原告雖未親至違規地點從事漁撈作業，惟船長基於執行原告交付應從事之拖網漁業作業，既係為原告所為，則不僅該作業之效力應及於原告本身，且依行政罰法第7條第2項規定，實際作業之船長之故意、過失，推定為原告之故意、過失，則除原告能證明其於選任、監督船長時已善盡雇主之注意責任，否則即無從據以主張免責。況原告所有「安進鋒號」漁船除本件違規外，前於97年12月16日即曾違反類此漁業法案件，之後復於99年4月24日再次違規，並經被告依法分別裁罰，且前案原告當時所僱船長黃新助亦不服原行政處分，循序提起行政訴訟，經本院99年度簡字第67號簡易判決駁回原告之訴在案，此有被告各該行政處分書及本院上述判決附於原處分卷可考。故原告理應督促所僱用之船長遵守作業相關規定，卻任由違反行政法義務之行為一再發生，基於原告顯有能防止而不防止其發生，即與因積極行為發生事實者負同一責任，被告以其違反漁業法第44條第4款規定，依同法第65條第5款之規定予以裁罰，並無可議之處，原告主張漁業法第65條之處罰對象應以具有從事該條各款違規行為之人為限，被告不得就同一違規行為同時處罰實際行為人與漁船所有人云云，委無可採。
（三）另原告主張：被告對原告以違反漁業法第44條第4款規定，依同法第65條第5款處罰，並對船長以違反行為時漁船船員管理規則第31條第7款規定，依漁業法第65條第8款處罰，違反一行為不二罰之原則，並不符最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議要旨云云。惟查，本件原告所有系爭漁船，由船長駕駛於距岸12浬內違規拖網作業，船長所違反者乃行為時漁船船員管理規則第31條第7款「其他違反法令」之規定，而所謂「其他違反法令」，於系爭漁船船長部分，即違反農委會88年11月24日農漁字第88685344號公告所揭示禁止50噸以上拖網漁船於距岸12浬內作業之規定。至前述行為時漁船船員管理規則係漁業法授權針對漁船船員所訂定之特別規範，如有違反者，應依漁業法第65條第8款規定處罰；而原告為系爭漁船之船主（即漁業人），其僱請船長從事拖網漁業作業，並給予報酬，自負有選任、監督船長之責，本件原告依其事實係違反漁業法第44條第4款規定，已如前述，被告自應依同法第65條第5款規定裁處原告罰鍰，是本件因原告即船主與船長係分別違反漁業法及其有關法令所規範之不同義務，而各該義務所定之要件及目的亦均不相同，被告依「處分基準」第1點規定，各處原告及船長3萬元罰鍰，尚無一行為兩罰之情事。至於最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議研商之建築法事件，係建物所有權人、使用人未依建築法第73條第2項規定，擅自變更使用建物時，應依同法第91條第1項第1款規定裁處罰鍰，該規定係就一個擅自變更使用建物之行為，視建物實際違規使用情況，對建築物所有權人或使用人擇一處罰，而不得兩者皆罰，其屬一行為不二罰範疇，核無疑義。惟本件如上所述，係法規對於不同規範對象及違反各該不同之規定所為之處罰，故二者情形尚有不同，自無比附援引之餘地，是原告上開主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告上開主張並不可採。被告以原告違反漁業法第44條第4款規定，乃依同法第65條第5款規定，裁處原告3萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 21 日
高雄高等行政法院第一庭
法 官 呂 佳 徵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 2 月 21 日
書記官 李 建 霆附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。