高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第375號原 告 傅永遠訴訟代理人 林石猛 律師
李衣婷 律師被 告 屏東縣新埤鄉公所代 表 人 何耀榮 鄉長訴訟代理人 于少康上列當事人間災害救助事件，原告不服屏東縣政府中華民國99年10月21日99年屏府訴字第24號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於屏東縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）上設永遠牧場第一分場，並領有屏東縣政府核發之畜禽飼養登記證飼養鴨隻，因民國96年8月9日豪雨及聖帕颱風所造成之災害，共損失鴨隻2萬5,000隻，經被告及屏東縣政府農業單位派員會勘後，被告即依據「農業天然災害救助辦法」第11條第2項第2款規定，於96年9月11日以新鄉農業字第0960006608號函（下稱96年9月11日函）核發原告救助金新台幣（下同）40萬元在案。嗣被告於97年8月清查發現系爭土地使用分區於94年3月28日已編定為河川區，經函請屏東縣政府97年8月11日屏府農畜字第0970159520號函釋示，確認原告位於河川區之養鴨場與「農業天然災害救助辦法」第5條第2項第2款及「非都市土地使用管制規則」之規定河川區不得作為畜牧設施等規定有違，故被告乃以97年8月19日新鄉農業字第0970006101號函（下稱97年8月19日函）追繳原告所請領之40萬元救助金，並限原告於97年9月30日前全數繳回，然原告未於期限內返還，被告復以99年5月19日新鄉農業字第0990004434號函（下稱99年5月19日函）廢止96年9月11日新鄉農字第0960006608號函，並命原告於文到後30日內將該40萬元救助金全數一次繳回，否則將移請法務部行政執行署屏東行政執行處強制執行。原告不服，提起訴願，經訴願決定以原告對被告97年8月19日函提起訴願，顯已逾越訴願期間，而被告99年5月19日函僅係重述97年8月19日函追繳意旨，尚難認係另為處分為由，決定訴願不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）程序部分：按「本法所稱之行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條定有明文。又按，第二次裁決是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由或教示規定有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的（最高行政法院93年度裁字864號裁定參照）。本件訴願決定認定被告99年5月19日函，僅係重述97年8月19日函文之追繳意旨，非另一行政處分。惟99年5月19日函說明二記載：「本所96年9月11日新鄉農字第0960006608號函請撥96年0809豪雨及聖帕颱風災害救助金關於傅永遠部分之行政處分應予廢止。」此為97年8月19日函說明二中所無。就該理由添加之文字以觀，可推知被告99年5月19日函係以相同之事實及法律為基礎，重新為實體審查後，決定廢止（實為「撤銷」）原授益處分，並一併追繳災害補償金，就此，已屬片面變更原告公法上之法律關係，應屬行政程序法第92條規定之行政處分無疑。且97年8月19日函未告知救濟途徑，而於99年5月19日函中方添加「若台端對本處分不服或有異議，得於文到後30日內，依訴願法第14及58條規定，向本所提起訴願申請，逾期視同放棄。」等救濟教示規定。此外，99年5月19日函尚添加：「於文到後30日內將該款項全數一次繳回，否則本所將移請法務部行政執行署屏東行政執行處強制執行追討該款項。」等文字，此亦為97年8月19日函所未記載之說明。退步言之，縱認為前後兩函之主旨及理由、法令等依據均未改變，但增添救濟教示規定及逾期將受行政執行之通知，99年5月19日函文之內容已具有法律意義之改變，應視為第二次裁決（參閱吳庚著「行政法理論與實用」第333頁）。重覆處分既屬本於現有法律及事實狀況，無異在第一次裁決之外，增加新的規制效果。倘若重覆處分使用行政處分之標準記載方式（即行政程序法第96條規定之項目），或新增不利益之變更，或對原處分之事實及法律狀態有新的法律評價，即應考慮已喪失重覆處分之性質，而為第二次裁決或新處分（參閱同上著作第332頁）。99年5月19日函既已具備所有行政程序法第96條之行政處分應記載事項，且廢止（應為「撤銷」）原告作為保有災害補償金法律上原因之授益處分，已屬對原處分之法律狀態重新評價。準此，99年5月19日函應屬「第二次裁決」無疑。綜上，行政處分之主文是否變更，固然為判斷其是否為第二次裁決之依據，但內容及教示記載之變更亦為認定第二次裁決之一項準則。99年5月19日函不僅於理由中增添具有法律意義之救濟教示規定，更進一步廢止對原告有益之行政處分。系爭函文無疑是就實體上考量重為審查之第二次裁決。
（二）實體部分：
１、查被告96年9月11日函核撥40萬元救助金予原告，係屬確認原告享有法律上利益之授益行政處分。原告請求被告發放系爭災害補償金時，所檢具之畜禽飼養登記證及其他附件皆為真實，並未施以詐欺脅迫等不正方法，或就重要事項提供不實之資訊使被告陷於錯誤而作成96年9月11日之行政處分，且被告事後亦無命原告補正相關資料或提出任何疑義，原告自已對上開核發補償金之授益處分（即信賴基礎）生信賴之表現。反之，若許被告撤銷96年9月11日之行政處分，原仰賴該畜禽養殖業之原告，不僅因天災致生產工具滅失，更因災害補償金之追繳，生計頓失依靠，對原告之生存、財產權益影響甚大。又被告撤銷該96年9月11日之行政處分，究欲維護何種公益，殊難想像。是以，原告之信賴利益顯然大於撤銷該處分所欲維護之公益，依行政程序法第117條第2款規定，該96年9月11日之行政處分依法不得撤銷。
２、原告於96年8月29日申請農業天然災害救助金時所檢附之證明文件皆為真正，訴外人林金妹、傅明興與郭南芬皆為土地所有權人，並無持分部分不符情事：依系爭土地登記第二類謄本96年8月31日當時記載，系爭土地登記名義人分別為陳羅松妹、郭南芬、王士豪、謝美妙、許哲維、賴運興、傅明興、林金妹、張傅玉里、鄧月利及鄭明輝等11人所共同，且前開所有權人間復於96年12月21日，就系爭土地部分作成共有土地分管契約書，並經台灣高雄地方法院所屬民間公證人李溪芬事務所，就系爭土地分管範圍及位置按公證書附圖分別管理及收益，作成96年度雄院民公溪字第0589號公證書。而屏東縣政府於97年4月25日會勘時，方依系爭公證書附圖作成屏府農畜字第0970086104號函附之現場勘查圖，藉以確認原告所有之畜禽飼養場座落於訴外人傅明興所管理收益之土地上。徵諸天然災害畜牧業現金救（補）助審查表上並未要求原告提供土地所有權人之同意書。訴外人林金妹之同意書係原告於96年8月29日向被告申請農業天然災害救助金時，因被告承辦人員要求，方隨系爭土地登記謄本一併檢附之文件。該同意書所載林金妹所有之權利範圍為100000分之33274，與系爭土地登記謄本相符，亦與前揭公證書內所附屏東縣○○鄉○○段○○○○○○○號共有人土地持分清冊所載相合。訴外人郭南芬與傅明興（原告子）之應有部分各為100000分之2154及100000分之27875，亦與系爭土地登記謄本與被告附件12一致。從而，被告答辯意旨，稱該場所坐落之土地所有權人郭南芬、傅明興及林金妹之持分範圍，與前揭同意書所載所有權人林金妹持分範圍不同云云，似有誤會。系爭土地於申請當時確實為郭南芬、傅明興與林金妹等11人共同持有。
３、原告檢具訴外人林金妹同意書上土地所有權人之記載與土地登記謄本所載相符，不具行政程序法第119條第1款之事由：按「本辦法救助對象，係指實際從事農、林、漁、牧生產之自然人。」農業天然災害救助辦法第5條第1項定有明文。參諸「農業天然災害救助辦法之救助對象指『實際從事農、林、漁、牧生產之自然人』，故宜對土地經營者給予災害救助；而此一土地經營權除因擁有土地所有權而隨之取得外，餘應以經租賃關係或接受委託經營等方式而取得合法經營權者為限，並且經營權在存續或有效期間。」此有行政院農業委員會（83）農輔字第0000000A號解釋在卷可稽。是以，農業天然災害救助金之發放對象應為實際從事農、林、漁、牧之人，土地所有權人若非實際從事農、林、漁、牧之人，自非農業天然災害救助金之發放對象甚明。被告於99年2月10日準備程序筆錄，陳稱依法只有土地所有權人有權領取災害救助金云云，似有誤解前揭法條文義情事。再按「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。」行政程序法第119條第1款定有明文。承前所述，天然災害畜牧業現金救（補）助審查表依「農業天然災害救助辦法」第5條第1項並未要求原告提出所有權人同意之證明文件，僅因被告承辦人員於原告申請農業天然災害救助金時，另外要求原告須提供所有權人中一人之同意書，原告方檢具系爭同意書予被告，且申請當時系爭土地登記謄本與系爭同意書內所載訴外人林金妹之權利範圍亦皆相同，則原告另外提供之土地所有權人同意書本為真正，自無提供虛偽不實文件詐欺被告情事。再查，系爭分管契約係於96年12月21日訂立，訂立時點在原告申請農業天然災害救助金之後，申言之，原告申請農業天然災害救助金當時，尚未有系爭分管契約書存在。原告於申請時，自無從知悉其所有之畜禽養殖場非坐落於現今訴外人林金妹所分管之土地上。從而，原告自無以申請當時不知之事項對被告施以詐術之可能。系爭同意書非被告作成行政處分之重要事項，被告抗辯原告有行政程序法第119條第1款信賴不值得保護之事由，亦無足採：衡諸「農業天災害救助辦法」第5條第1項規定，農業天然災害救助金之發放對象應為實際從事農、林、漁、牧之人，土地所有權人若非實際從事農、林、漁、牧之人，自非農業天然災害救助金之發放對象，已如前述。土地所有權人之同意書即非被告審酌原告是否為農業天然災害救助金之必要文件，被告就其他可證明原告為農業天然災害救助金救助對象之文件審查後，即得作成發放之處分。從而，土地所有權人之同意書並非被告作成之96年9月11日新鄉農字第0960006608號行政處分所依據之資料或陳述，被告援引本條款抗辯原告信賴不值得保護，亦無理由。
４、被告要求原告檢附之土地所有權人林金妹同意書，欠缺法源依據，不屬於被告判斷救助資格之文件：按「行政機關基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。」行政程序法第40條定有明文。系爭條文並非被告審核原告申請本件救助金款項是否符合規定之判斷要件，被告以此條文作為要求原告提出系爭同意書之授權依據，顯屬誤會。被告尚以行政院農業委員會（下稱農委會）96年10月15日農牧字第0960156419號函及95年農業災害查報救助手冊第17頁作為被告要求原告提供系爭同意書之授權法令。惟查，96年10月15日農牧字第0960156419號函僅揭示「對於未具備畜牧生產用地之所有權或未以租賃、接受委託經營等取得方式而取得合法經營權之畜牧生產者，應不予救助。」並未提及申請農業天然災害救助應檢附之文件，被告援引本條要求原告提出系爭同意書，似有誤會。再查，95年農業災害查報救助手冊第17頁略以「應攜帶之證件資料：土地所有權狀或土地登記謄本或存續有效期間之土地委託經營或租賃契約書。」前開救助手冊係為確立行政機關認定救助資格及防止重複申領救助金之重要方法與程序而設，性質上或屬行政程序法第159條第2項第1款所謂就機關內部業務處理方式所為之行政規則抑或行政指導，應無拘束人民之效力。惟查，前開救助手冊並未要求申請人應檢具原告要求之系爭同意書，被告額外要求系爭同意書，欠缺法源依據。從而，系爭同意書非證明救助資格及防止重複申領救助金之重要方法，不屬於被告核發災損救助金之判定依據及條件。
５、原告依農委會94年7月14日農牧字第0940135567號函釋，向被告申請災害救助，應屬合法：自文義以觀，農委會94年7月14日牧字第0940135567號函所載「使用有案」之用語，係客觀上有利用該土地從事農牧行為之事實即為已足，無須如被告所稱須向農業單位為畜牧場登記或畜禽飼養場登記，經農業單位認定其為使用有案方屬之。原告於87年11月2日與訴外人涂梅英簽訂租賃契約，租用系爭土地養殖蛋鴨。嗣後，該筆土地於94年3月28日經屏東縣政府及第七河川局編訂為河川區，已符合系爭函釋所謂「調整為河川區前即依特定農業區農牧用地使用有案者」。從而，原告依該函釋向被告申請災害救助金，應為合法，併此敘明。
６、訴外人傅明興及郭南芬於96年3月21日買賣所取得者為系爭土地之持分，並非系爭土地之A2區及G區：按「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」民法第758條定有明文。系爭土地登記第二類謄本記載訴外人郭南芬及訴外人傅明興於96年3月2日買賣取得系爭土地權利範圍各10000分之2154及10000分之27875，並未記載系爭土地A2區及G區等文字。是以，訴外人郭南芬與訴外人傅明興於96年3月2日取得者為系爭土地之持分，而非嗣後訴外人郭南芬及訴外人傅明興與其他所有權人於96年12月21日96年度雄院民公溪字第0589號公證書約定管理之A2區及G區。被告於100年3月22日第二次補充理由狀主張，系爭土地A2區及G區之所有權已於96年8月災害發生前由訴外人郭南芬及訴外人傅明興分別登記完成云云，顯有誤會。被告又以97年5月11日切結書上記載原告（實際買受人應為訴外人傅明興）承買A2區土地，訴外人郭南芬承買G區土地等語，認定原告早於92年占用系爭土地至94年辦理畜禽飼養登記證時，已明白確定該養殖場位置坐落於系爭土地A2區及G區。惟查，原告（實際應為訴外人傅明興）於97年5月11日切結書上，雖自承其承買系爭土地A2區，惟辦理土地移轉登記時係記載訴外人傅明興取得該土地10000分之27875。依民法第758條，訴外人傅明興因受讓系爭土地持分之移轉登記，而與訴外人林金妹及郭南芬等共有系爭土地，並非因買賣取得系爭土地A2區域，已如前述。再查，系爭土地至96年12月21日全體共有人作成96年度雄院民公溪字第0589號公證書時，方規劃為數區域由各共有人分管，由訴外人傅明興及郭南芬分別取得系爭土地A2區及G區之管理權，原告自無可能於96年8月災害發生時，知悉其畜禽養殖場坐落於何人所分管之何區域內。末查，前開公證書之約定僅就系爭土地為管理之約定，無礙各管理人為土地所有人之事實，原告於被告額外要求提供土地所有權人同意書時（被告此一要求亦無法源依據），檢具其中一所有權人即訴外人林金妹之同意書，應屬適法。基上，原告並無被告所謂行為有失誠信之情形，其信賴被告發放救助金之處分，應有信賴保護原則之適用。承上，被告未考量當事人是否適用信賴保護原則，忽略行政處分實質存續力之效果，以99年5月19日函任意撤銷違法之授益行政處分，於法未合等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）屏東縣政府97年8月11日屏府農畜字第0970159520號函示略以：「『農業天然災害救助辦法』第5條第1項（應為第2項）第1款規定：『經營農、林、漁、牧業依有關法令應辦理登記或核准而未辦理者，不予救助』、第2款規定：『使用土地、水源及設施，不符有關法令規定者，不予救助』及非都市土地使用管制規則規定河川區不得作為畜牧設施使用；復按95年農業災害查報救助手冊規定略以：現金救助部分‧‧‧合於救助之條件‧‧‧畜禽部分‧‧‧畜牧場土地須符合土地使用管制規定‧‧‧。」再按農委會復原告陳情之97年8月28日農牧字第0970147431號書函略以：「二、依據『農業天然災害救助辦法』第5條第2項第2款規定：『前項救助對象，有下列情形之一者，不予救助：‧‧‧使用土地、水源及設施，不符有關法令規定者。』準此，對於土地、水源、設施等不符有關法令規定之業者，其雖領有畜禽飼養登記證者，仍非農業天然災害之救助對象。三、又依據現行法令河川區不容許養鴨等農牧行為‧‧‧。四、依據『農業發展條例』第8條之1規定：『農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先取得農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。』有關畜牧場用地上之畜牧設施，仍應符合有關法令之規定，始符合農業天然災害救助辦法之規範‧‧‧。」又查農委會96年10月24日農牧字第0960138225號函意旨亦與前述書函相同，綜上可見，現行法令規定保障可請領天災災損救助金之資格為土地、水源、設施等符合有關法令規定之業者，位於系爭土地之原告雖領有畜禽飼養登記證，仍非合法救助對象。
（二）查申請合法之畜牧場登記，其負責人或主要管理人、土地、設施、建物、廢污處理等皆須符合相關法令規定始得辦理登記，於畜牧法第4條第1項、第5條、第6條、畜牧法施行細則第3條、第4條、第5條、畜牧場主要設施標準第2條、第3條、農業發展條例第8之1條、申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第3條第1項第4款、第5條、第19條、第20條分別定有明文。另查畜禽飼養登記管理辦法第2條規定：「本法中華民國93年4月14日修正施行前，飼養家畜、家禽已達中央主管機關公告指定之飼養規模以上者，因土地使用或建築管理等限制，而未能依本法施行細則第4條規定辦理畜牧場登記者，應自本辦法發布之日起至民國96年12月31日止向所在地鄉（鎮、市、區）公所申請畜禽飼養登記。」而申請畜禽飼養登記之資格與程序，則於該辦法第3條定有明文；又查農委會96年8月31日農牧字第0960040872號及96年9月27日農牧字第0960152780號等函意旨為：「養畜禽業者申辦之『畜禽飼養登記證』，更予明確定位為僅係畜牧行政管理之措施，其意旨係基於畜牧行政管理之需求，予申請人作為飼養行為之登記紀錄，如已取得畜禽飼養登記證者，即可不受『畜牧法』第39條第1項第1款罰則之處分，並非排除其他主管機關及飼養場土地所有人或管理者之適用其他相關法規規定。」承上可知，分別領有畜牧場登記證及畜禽飼養登記證之業者，於公法上之位階、合法性及權利義務有其明顯差異，再次可證領有畜禽飼養登記證之原告，仍非合法救助對象。又按非都市土地使用管制規則第6條、河川管理辦法、第五章河川管理使用第27條至第58條等規定所示，河川區不容許養畜禽等農牧行為。原告於系爭土地上放養鴨隻屬違反前述法令之行為，再按「農業天然災害救助辦法」第5條第2項第2款規定：「使用土地、水源及設施，不符有關法令規定者，不予救助。」原告自非合法救助對象。
（三）查原告99年6月17日訴願書、潮州地政事務所核發96年8月31日系爭土地登記謄本、臺灣高雄地方法院所屬民間公證人李溪芬事務所96年度雄院民公溪字第0589號公證書、被告97年5月22日新鄉農業字第0970003687號函及附件、屏東縣政府97年4月25日屏府農畜字第0970086104號函及附件、被告94年4月14日新鄉農業字第0940002810號函及附件，發現該場所轄系爭土地範圍（下稱該場所轄範圍）所有權人為訴外人郭南芬及傅明興（原告之子）所持分範圍，與原告96年申請災損檢具之救助金同意書所載所有權人為訴外人林金妹持分部分明顯不符。承上，原告明知該場所轄範圍權利非訴外人林金妹所有，竟提供虛偽不實之資料，以此詐術使被告所屬承辦人員陷於錯誤並使公務員於公文書登載不實，誤以為原告已提出有效之所有權證明而核發救助金，原告之行為顯有失誠信，原告為申領96年8月9日豪雨及聖帕颱風災損救助金40萬元，明知系爭土地於河川區禁止養鴨、其地上設施無容許使用同意書及建築執照，又提出虛偽不實之救助金同意書，前諸違法在先之行為，依行政程序法第119條第1款及第2款規定，其授益信賴不值得保護。又行政機關對於違法之行政處分或瑕疵裁量處分，本於依法行政及機關職責自應辦理撤銷，若該處分為提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷後要求受益人應返還因該處分所受領之給付，此乃行政程序法第127條第1項所明訂，故被告追繳原告所受領之40萬元災損救助金之不當得利，於法並無不當。雖人民權益固應予保護，但依法無據且失其信賴之違法行為，自無維護之必要。
（四）屏東縣政府96年8月23日屏府農畜字第0960171627號函所附「0809豪雨（含聖帕颱風）畜產災害受損及災害救助之申請規定、內容、流程暨應注意事項」第5點規定：「‧‧‧受災戶應準備身分證影本、牧場登記證影本、飼養登記證影本、受損頭（隻）數照片、進貨單收據、化製三聯單證明、土地登記謄本等證明‧‧‧」第6點規定：「公所接受受災戶申請後現場去勘查如經查屬實應於表一勘查人簽章後註明經查符合規定或符合非都市土地使用管制規則，准予辦理現金救助‧‧‧」、第9點規定：「以上請各鄉鎮公所承辦人依據行政院農業委員會96年8月17日函示說明一、依據『農業天然災害救助辦法』辦理‧‧‧（2）使用土地、水源及設施，不符有關法令規定者，不予救助‧‧‧。」再查農委會93年7月13日農牧字第0930133439號及93年7月27日農牧字第0930135829號等函意旨為：
「‧‧‧救助認定條件，係以有受災事實，且畜牧場土地符合土地使用管制規定者，即予以救助。」另對非擁有土地所有權，並以租賃關係或接受委託經營等方式經營其土地上牧場之災損申領人，為查明是否取得合法經營權及避免同一筆地號土地重複申領救助金，請申領人檢具土地所有權人委託代領救助金同意文件、委託經營書面契約或租賃契約等證明文件，為被告認定其救助資格及防止重複申領救助金弊端之重要方法與程序，並無逾越行政程序法第40條規定。又農委會96年10月15日農牧字第0960156419號函意旨：「本會83年8月22日（83）農輔字第0000000A號函略以：『‧‧‧故宜對土地經營者給予災害救助，而此一土地經營權除因擁有土地所有權而隨之取得外，餘應以經租賃關係或接受委託經營等方式而取得合法經營權者為限，並且經營權在存續或有效期限內。』準此，對於未具備畜牧生產用地之所有權或未以租賃、接受委託經營等方式而取得合法經營權之畜牧生產者，應不予救助。」及95年農業災害查報救助手冊第17頁規定略以：「‧‧‧應攜帶之證件或資料：‧‧‧土地所有權狀或土地登記謄本或存續有效期間之土地委託經營或租賃契約書‧‧‧ 」等法令授權範圍。綜上可知，是否檢具上述各項證明文件及飼養場所是否符合土地使用管制規定及是否同時具備受災事實，為核發災損救助金之判定依據及條件；再查原告災損申領案，雖依上述規定檢具各項證明文件（除不實之救助金同意書）及具受災事實，但原告於河川區養鴨之違反土地使用管制規定行為及檢具不實之救助金同意書，不符救助認定條件，自非合法救助對象。
（五）查農委會94年7月14日農牧字第0940135567號函重點有：㈠「依據現行法令河川區不容許養豬等農牧行為。」爰引上述補充理由一之非都市土地使用管制規則及河川管理辦法等規定，亦不容許原告於河川區系爭土地上之養鴨行為。㈡「惟若在調整為河川區前即依特定農業區農牧用地使用有案者，則依規定仍可繼續作原來之使用。」系爭土地於94年3月28日編定為河川區前係一般農業區農牧用地，其上之永遠牧場第一分場（飼養登字第100002316號）於94年4月27日才核准在案，且原告所持之畜禽飼養登記證，係基於畜牧行政管理之需求，予原告作為飼養行為之登記紀錄，可不受「畜牧法」第39條第1項第1款罰則之處分，並非排除其他主管機關及飼養場土地所有人或管理者之適用其他相關法規規定，準此，系爭土地情況顯不符該函重點㈡之意旨。㈢「本案若有受災事實，請依救助相關規定處理。」爰引「農業天然災害救助辦法」第5條第2項第2款規定及上述補充理由二之說明，原告仍非合法救助對象。
（六）查96年8月31日系爭土地登記謄本所示，系爭土地為賴運興等9人所共有，當中並無原告在列，爰此，為查明原告是否取得系爭土地合法經營權及避免重複申領救助金情事，請原告檢具土地所有權人委託代領救助金同意文件、委託經營書面契約或租賃契約等證明文件，以釐清原告是否確實取得系爭土地合法經營權，為被告調查本案事實證據之重要方法與程序，合乎行政程序法第40條規定。農委會90年9月7日（90）農牧字第900144298號函略以：「查『農業天然災害救助辦法』第5條規定，其救助對象係指實際從事農、林、漁、牧生產之自然人，亦即針對土地經營者予以災害救助，而土地經營權除因擁有土地所有權而隨之取得外，餘應以經租賃關係或接受委託經營等方式而取得『合法』經營權者為限，且其經營權係在存續或有效期限內者，方符規定。‧‧‧。」故請原告檢具上述合法證明文件，藉此認定原告是否為具系爭土地合法經營權之畜牧生產者，於法有據。絕非原告100年3月14日行政準備（二）狀所稱欠缺法源依據，不屬於被告判斷救助資格文件。
（七）系爭土地A、A1、A2、J等區所有權由訴外人傅明興持有，系爭土地G區所有權由訴外人郭南芬持有，系爭土地B、J區所有權由訴外人林金妹（上述出具代領救助金同意文件之人）持有。原告所屬永遠牧場第一分場位置坐落於系爭土地A2、G區。又原告97年5月11日切結書所示：「立切結書人傅永遠（以下簡稱甲方），郭南芬（以下簡稱乙方）：一、緣於92年間經甲、乙雙方協議於新埤段199-32地號（當時土地界址尚不明），依96.12.21高雄地方法院公證書共有土地分管圖之A2（西邊）土地及G區與西邊毗鄰土地占用土地。由甲、乙雙方共同出資經營‧‧‧94年由甲方申請畜禽飼養登記。二、至95年新埤段199-32地號土地經法院拍賣成交後，新地主即申請土地鑑界，並分別售予佔用者。經甲、乙雙方協定，由甲方（應為傅明興）承買A2 區土地，乙方承買G區土地，於96年3月登記完成‧‧‧」原告早於92年占用系爭土地至94年申辦畜飼養登記證時，已明白確定該場位置坐落於系爭土地A2、G區，有該切結書清楚敘明，更加確定該場位置坐落之A2區及G區所有權於96年8月災害發生前，已由訴外人傅明興及訴外人郭南芬分別登記完成並持有而非訴外人林金妹所持有之B、J區（林金妹持有部分於96年4月登記完成）。準此，原告明知該場坐落位置並非訴外人林金妹持有範圍（持有範圍為B、J區），仍以訴外人林金妹出具虛偽不實之委託代領救助金同意書，其行為顯有失誠信，援引行政程序法第
119 條第1款第2款規定，原告之信賴顯不值得保護。
（八）原告為「農業天然災害救助辦法」第5條第2項第2款規定之不予救助對象甚明，其理由有：（一）系爭土地為河川區，原告於其上之養鴨行為已違反非都市土地使用管制規則及河川管理辦法；（二）原告以上述虛偽不實之委託代領救助金同意書（即不具土地合法經營權）詐領救助金，依行政程序法第119條第1、2款規定，其信賴顯不值得保護；（三）原告於系爭土地上之養鴨設施未依農業發展條例第8條之1規定申請容許使用及建築執照。被告為行政機關，因行政瑕疵裁量對原告作出違法之授益行政處分而誤發救助金，本於依法行政及機關職責自應辦理撤銷，並依行政程序法第127條第1項規定追繳原告受領之災害救助金，以符公平正義，並維護「依法行政」之公益，於法有據。又農業天然災害救助之給付，旨在提供非常災害者之緊急慰助，並非對人民財產權損失之補償，對於不符合慰助條件者，不予給付，本質上並未涉及人民財產權之限制。而原告既依法令不應接受救助，其受領之救助金，即屬不當得利，此與政府依法應補償人民損失之補償金性質不同，故被告追繳原告原領之災害救助金，於法並無不合等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有原告96年度8月豪雨農業天然災害現金救助申請表、被告天然災害畜牧業現金救（補）助審查表、原告永遠牧場第一分場畜禽飼養登記證、系爭土地登記第二類謄本、系爭土地分管契約書暨附圖、屏東縣政府97年8月11日屏府農畜字第0970159520號函、農委會97年8月28日農牧字第0970147431號函、被告96年9月11日函、97年8月19日函、99年5月19日函等分別附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。茲兩造之爭點厥為被告撤銷96年9月11日函關於核發原告救助金之授益處分，是否合法？原告申請救助金時，出具訴外人林金妹之同意書，是否屬對重要事項提供不正確資料？爰分述如下：
（一）按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」係指行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的。而「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由或教示規定有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的（最高行政法院93年度裁字第864號裁定參照）。查本件系爭被告99年5月19日函，觀其文義內容，旨在說明其96年9月11日新鄉農業字第0960006608號函請撥96年0809豪雨及聖帕颱風災害救助金關於原告部分之行政處分應予廢止（實即撤銷），並請原告於文到30日內將款項全數一次繳回，否則將移送強制執行。亦即該函客觀上已發生撤銷原核發原告救助金之處分，並應將其所領取之款項繳回之規制效果，與被告97年8月19日函僅說明原告非農業天然災害救助法救助對象，請繳回誤撥金額之內容有異，且被告99年5月19日函亦有「若台端對本處分不服或有異議，得於文到後30日內，依訴願法第14及58條規定，向本所提起訴願申請，逾期視同放棄」之救濟教示記載，是核該函之性質應屬「第二次裁決」，實質上為另一行政處分，則原告就該函循序提起行政爭訟，程序上並無不合。又原告訴願書已聲明請求撤銷被告99年5月19日函所為之處分，則訴願決定逕以被告97年8月19日函為原處分，原告提起訴願逾越訴願期間，而被告99年5月19日函僅係重述97年8月19日函追繳意旨，尚難認係另為處分為由，決定訴願不受理，核有誤解，先予敘明。
（二）次按行政機關所為之行政處分，於原處分機關或上級機關發現其處分違法後，在一定之條件下，本得自行予以撤銷，以確保行政處分之合法性，此參行政程序法第117條之立法意旨自明。經查，原告於系爭土地上設永遠牧場第一分場，並領有屏東縣政府核發之畜禽飼養登記證飼養鴨隻，因96年8月9日豪雨及聖帕颱風所造成之災害，共損失鴨隻2萬5,000隻，經被告及屏東縣政府農業單位派員會勘後，即依據「農業天然災害救助辦法」第11條第2項第2款規定，核發救助金40萬元。嗣被告於97年8月清查發現系爭土地使用分區於94年3月28日已編定為河川區，經函請屏東縣政府97年8月11日屏府農畜字第0970159520號函釋示，確認原告位於河川區之養鴨場與「農業天然災害救助辦法」第5條第2項第2款及「非都市土地使用管制規則」之規定河川區不得作為畜牧設施等規定有違，故被告乃以97年8月19日函追繳原告所請領之40萬元救助金，並限原告於97年9月30日前全數繳回，然原告未於期限內返還，被告復以99年5月19日函廢止（實即撤銷）96年9月11日新鄉農業字第0960006608號函請撥96年0809豪雨及聖帕颱風災害救助金關於原告部分之行政處分，並向原告追繳該款項。原告不服，主張其依農委會94年7月14日農牧字第0940135567號函釋「依據現行法令河川區不容許養豬等農牧行為，惟若在調整為河川區前即依特定農業區農牧用地使用有案者，則依規定仍可繼續作原來之使用」，向被告申請災害救助，應屬合法云云。惟有關天然災害受損需達「農業天然災害救助辦法」第10條或第11條規定之標準並經中央主管機關公告，方符合現金救助之條件，又按「本辦法救助對象，係指實際從事農、林、漁、牧生產之自然人。前項救助對象，有下列情形之一者，不予救助：．．．二、使用土地、水源及設施，不符有關法令規定者。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。‧‧‧前項容許使用及臨時性設施，其他法律或依本法公告實施之區域計畫有禁止或限制使用之規定者，依其規定。各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。‧‧‧。」「五、農牧用地－（四）畜牧設施（工業區、河川區除外）‧‧‧。」「使用地位於河川區者，本附表中許可使用細目之使用應經河川管理機關之同意。」分別為農業天然災害救助辦法第5條第1項、第2項第2款、非都市土地使用管制規則第6條、附表一及備註所明定，準此，河川區不容許飼養畜禽等農牧行為。查系爭土地使用分區為河川區，有土地登記第二類謄本附卷可稽，而河川區不得作為畜牧設施使用，是原告於系爭土地上放養鴨隻係屬違反前述法令之行為，非屬依法得救助之對象。原告雖領有屏東縣政府所發放之畜禽飼養登記證，然參農委會96年9月27日農牧字第0960152780號函可知，該會96年8月28日發布修正「畜禽飼養登記管理辦法」，對修正受理未及辦理畜禽飼養登記證之既有養畜禽業者申辦之「畜禽飼養登記證」，明確定位為僅係畜牧行政管理之措施，意指係基於行政管理之需求，予登記人作為飼養行為之登記紀錄，如已取得畜禽飼養登記證者，可不受畜牧法第39條第1項第1款罰則之處分，並非排除其他主管機關及飼養場土地所有人或管理者之適用其他相關法規規定，是並非謂取得畜禽飼養登記證，即可於河川區為畜牧行為。再按農委會回復原告陳情之97年8月28日農牧字第0970147431號書函略以：「依據『農業天然災害救助辦法』第5條第2項第2款規定：
『前項救助對象，有下列情形之一者，不予救助：‧‧‧使用土地、水源及設施，不符有關法令規定者。』準此，對於土地、水源、設施等不符有關法令規定之業者，其雖領有畜禽飼養登記證者，仍非農業天然災害之救助對象。
三、又依據現行法令河川區不容許養鴨等農牧行為‧‧‧。四、依據『農業發展條例』第8條之1規定：『農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先取得農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。』有關畜牧場用地上之畜牧設施，仍應符合有關法令之規定，始符合農業天然災害救助辦法之規範‧‧‧。」又查農委會96年10月24日農牧字第0960158780號函意旨亦與前述書函相同，足見現行法令規定保障可請領天災災損救助金之資格為土地、水源、設施等符合有關法令規定之業者，位於系爭土地之原告雖領有畜禽飼養登記證，仍非合法救助對象。又依原處分卷附系爭土地第二類登記謄本及原告申請畜禽飼養登記證之資料所示，系爭土地原為一般農業區，94年3月28日編定為河川區，原告於94年4月14日向被告提出申請設立永遠牧場第一分場（飼養登字第100002316號），於94年4月27日核准，為在系爭土地調整為河川區之後，且觀之原告與系爭土地前地主涂梅英於87年11月2日簽訂之土地租賃契約書，其租賃土地為「種植農作物」之用，非為畜牧使用，是原告尚無法爰引上開農委會94年函釋主張其於系爭土地調整為河川區之前即租用土地養殖蛋鴨，仍可為原來之使用，向被告申請災害救助。綜上，本件被告撤銷原核發救助金之處分，追繳原告已領取之救助金，於法並無違誤。
（三）至原告主張被告未考量行政程序法第117條及第119條之信賴保護原則，任意撤銷違法之授益行政處分乙節。按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰．．．二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」行政程序法第117條及第119條第2款分別定有明文。次按信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法規之制定修正或行政處分之撤銷，而使其遭受不能預見之損害，用以保護人民之既得權，並維護法律尊嚴者。故值得保護之信賴至少應具備三要件：1、信賴基礎：信賴保護之成立須有信賴保護之構成要件存在為基礎，通常並以授益處分存續力之產生為前提。2、信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體的信賴行為。3、信賴值得保護：人民之信賴係基於善意，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形。又信賴是否值得保護，除依行政程序法第119條規定要件判斷外，於提供金錢給付之情形，尚須就受益人有無因該金錢之給付而耗用，或作成不能回復或難於回復之財產處置，其間並有因果關係者而論，若僅消極受領給付，而非積極為上開行為者，即難認有信賴表現，自無信賴保護原則之適用（最高行政法院100年度裁字第540號裁定參照）。本件原告僅係消極受領被告所核發之系爭救助金，其並未指出及舉證因該救助金之受領，而有如何之耗用行為，或作成不能回復或難於回復之財產處置，自難認其信賴原違法授予利益之行政處分而值得保護。且原告受領之救助金為40萬元，縱有信賴利益亦僅於上開金額範圍而已，較之災害救助旨意乃係民眾因天然災害生活陷於困境政府適時予以救助紓困之公平性、正確性與貫徹依法行政原則等公益之維護，原告之信賴利益顯非大於撤銷所欲維護之公益，被告仍非不得依職權撤銷該違法之授益處分。
（四）又查，原告於申請系爭天然災害畜牧業現金救助金時，於審查項目中之「土地謄本或土地所有權狀影本」項，檢附訴外人林金妹之同意書，表明同意由原告辦理救助之申請及救助金之領取，有原告96年度8月豪雨農業天然災害現金救助申請表（畜牧業）、被告天然災害畜牧業現金救（補）助審查表及林金妹出具之同意書等附於原處分卷可稽。惟據農委會90年9月7日（90）農牧字第900144298號函略以：「查『農業天然災害救助辦法』第5條規定，其救助對象係指實際從事農、林、漁、牧生產之自然人，亦即針對土地經營者予以災害救助，而土地經營權除因擁有土地所有權而隨之取得外，餘應以經租賃關係或接受委託經營等方式而取得『合法』經營權者為限，且其經營權係在存續或有效期限內者，方符規定。‧‧‧。」另農委會96年10月15日農牧字第0960156419號函略以：「本會83年8月22日（83）農輔字第0000000A號函略以：『‧‧‧故宜對土地經營者給予災害救助；而此一土地經營權除因擁有土地所有權而隨之取得外，餘應以經租賃關係或接受委託經營等方式取得合法經營權者為限，並且經營權在存續或有效期間。』準此，對於未具備畜牧生產用地之所有權或未以租賃、接受委託經營等方式而取得合法經營權之畜牧生產者，應不予救助。」及屏東縣政府96年8月23日屏府農畜字第0960171627號函所附「0809豪雨（含聖帕颱風）畜產災害受損及災害救助之申請規定、內容、流程暨應注意事項」第5點規定：「‧‧‧受災戶應準備身分證影本、牧場登記證影本、飼養登記證影本、受損頭（隻）數照片、進貨單收據、化製三聯單證明、土地登記謄本等證明‧‧‧。」是以農業天然災害救助辦法第5條第1項規定該辦法救助對象，係指實際從事農、林、漁、牧生產之自然人。該自然人為土地所有權人之時，以土地所有權人為救助對象，另對非擁有土地所有權，並以租賃關係或接受委託經營等方式經營其土地上牧場之災損申領人，為查明是否取得合法經營權及避免同一筆地號土地重複申領救助金，請申領人檢具土地所有權人委託代領救助金同意文件、委託經營書面契約或租賃契約等證明文件，為被告認定其救助資格及防止重複申領救助金弊端之重要方法與程序，原告訴稱被告要求原告檢附同意書，欠缺法源依據，不屬於被告判斷救助資格之文件，非被告作成行政處分之重要事項云云，為不可採。本件原告申請救助金時，未能檢具租賃契約或其他證明文件以證明其於系爭土地上有合法經營權，而以訴外人林金妹之同意書代之，惟參照系爭共有土地分管契約書、分管圖及土地使用配置及位置示意圖，系爭土地A、A1、A2、J等區所有權由訴外人傅明興持有，系爭土地G區所有權由訴外人郭南芬持有，系爭土地B、J區所有權由訴外人林金妹持有。原告所屬永遠牧場第一分場位置係坐落於系爭土地A2、G區，又依原處分卷附原告與郭南芬於97年5月11日書立切結書所載：「立切結書人傅永遠（以下簡稱甲方），郭南芬（以下簡稱乙方）：一、緣於92年間經甲、乙雙方協議於新埤段199-32地號（當時土地界址尚不明），依96.12.21高雄地方法院公證書共有土地分管圖之A2（西邊）土地及G區與西邊毗鄰土地佔用土地。由甲、乙雙方共同出資經營‧‧‧94年由甲方申請畜禽飼養登記。二、至95年新埤段199-32地號土地經法院拍賣成交後，新地主即申請土地鑑界，並分別售予佔用者。經甲、乙雙方協定，由甲方（實為傅明興）承買A2區土地，乙方承買G區土地，於96年3月登記完成。‧‧‧。
」可知原告之永遠牧場第一分場係位於訴外人郭南芬及傅明興分管之土地，非林金妹之土地，雖該共有土地分管契約係於96年12月21日方至台灣高雄地方法院所屬民間公證人李溪芬事務所公證，然共有土地之分管契約多延續原實際使用情況為之，且參照上述原告與郭南芬書立之切結書，養鴨場為雙方共同出資經營，足見原告明知其養鴨場所在地非林金妹實際支配之處，卻出具由林金妹書立之同意書，顯屬不實。證人即原告同居人林金妹雖到庭證稱：該同意書手寫部分之內容是由被告訴訟代理人于少康（即本件災害救助被告承辦人員）所書寫，證人僅係簽名及填載年籍、住址等資料，申請當時于少康對於證人及傅明興與原告之關係都知情云云。惟為被告訴訟代理人于少康所否認，並稱：原告申請災害救助時有提出林金妹土地所有權狀影本，委託代領救助金同意書和土地登記謄本供被告審查認定，原告主張飼養場位置在林金妹的土地上，事後經被告調查後才發現原告的養鴨場是位於傅明興和郭南芬的土地上等語，又該同意書之內容既經證人林金妹過目並簽名，縱認林金妹上述證詞屬實，亦無礙於該同意書之真正。則原告檢具林金妹之同意書，使被告誤以為原告已提出有效之所有權證明而核發救助金，而原告是否為救助對象，為被告核發救助金之重要事項，原告對此重要事項提供不正確資料，致使被告依該資料而作成授益行政處分，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護，故本件應無行政程序法第117條第2款規定之適用，被告對於違法核發救助金之處分，自得依職權撤銷，與信賴保護原則無違，原告上開主張，委無可採。
五、綜上所述，原告上開主張，均無足取，從而被告撤銷原核發救助金之處分，並追繳原告已領取之救助金40萬元，並無違誤，訴願決定以原告對被告97年8月19日函提起訴願逾越訴願期間，而被告99年5月19日函非另為行政處分為由，決定不受理，理由雖有不同，惟其駁回之結論並無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要。另本件為簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論逕為判決，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 6 月 21 日
高雄高等行政法院第一庭
法 官 呂 佳 徵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 6 月 21 日
書記官 李 建 霆附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。