高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第376號原 告 SINO CHANCE ENTERPRISE INC代 表 人 CHEN ZHIJIAN訴訟代理人 陳益軒 律師複 代理人 陳志隆 律師被 告 澎湖縣政府代 表 人 王乾發 縣長訴訟代理人 方祥權
曾馨慧上列當事人間海洋污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年11月1日環署訴字第0990098379號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有獅子山共和國籍之「HU YOU 6」號油輪於民國99年3月17日9時30分許，在澎湖縣貓嶼南0.2浬（北緯23度19分、東經119度18分）處，經行政院海岸巡防署海洋巡防總局第八海巡隊（下稱海巡署第八海巡隊）查獲原告以油管將船上柴油輸送至大陸籍之「粵陸豐Ｆ2961」船舶時，未採取適當防制排洩措施，經現場搜證後函移送被告查處，嗣經被告審查屬實，乃以原告違反海洋污染防治法第30條規定，爰依同法第54條規定，裁處原告新臺幣（下同）40萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）按「船舶裝卸、載運油、化學品及其他可能造成海水污染之貨物，應採取適當防制排洩措施。」「違反第30條規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰。」固為海洋污染防治法第30條及第54條所明定，惟依同法施行細則第19條規定「本法第30條所稱船舶之適當防制排洩措施，依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定與國際公約或慣例辦理。」可知，有關海洋污染防治法第30條所稱船舶之適當防制排洩措施，應依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定與國際公約或慣例辦理，其理甚明。本件被告並非「航政主管機關」，對於海洋污染防治法第30條所指何謂「船舶之適當防制排洩措施」，亦應由有權之航政主管機關（即交通部）予以闡釋，被告並無權限解釋，惟被告仍對海洋污染防治法第30條所指「船舶之適當防制排洩措施」予以闡釋，並進而依該法第54條規定裁罰原告40萬元，實無依據，應予撤銷。又海洋污染防治法第30條所指「船舶之適當防制排洩措施」究竟為何？行政院環境保護署及交通部航政司均未為明確解釋及規範，也未發布行政命令且未要求船舶於海上實施油料補給時應於海面佈設攔油索等設施，是原告於船上已配置有防污器材，已備油料洩漏時供緊急處理之用，應認已採取適當防制排洩措施，而非必需於海面上佈設攔油索，才算適當防制排洩措施。另綜觀各國國際商港如美國紐約、新加坡、香港、阿姆斯特丹等重要國際港口，均未明文規範油駁船為船舶補給油料時需於海面上佈設攔油索，而僅要求駁油作業時，油駁船上應配置攔油索等防污措施，以及我國海軍甚至海岸巡防署海洋局於海上實施油料整補時，亦未於海面上佈設攔油索，而係將防污設施置於船上備用等國內外慣例判斷，足認原告於船上有配置攔油索等防污器具備用，即已採取適當防制排洩措施。故被告認應於於海面佈設攔油索，才算適當之防制排洩措施，顯然係增加法律所無之限制，亦與國際慣例與我國軍事及行政機關於海上整補油料慣例有違，系爭處分，應予撤銷。
（二）退步言之，縱認船舶於海上輸送油料時，應於海面上佈置攔油索才屬適當防制排洩措施，惟我國此一規定，與各國防制海洋污染之國際慣例規範不同，而原告所屬「HU YOU6」油輪原係於臺灣海峽國際水域為「粵陸豐F 2961」船舶補給油料，惟因當時海象惡劣，風浪高達8至9級，瞬間湧浪高達5公尺以上，「HU YOU 6」油輪及「粵陸豐F 2961」船舶船長基於安全考量，才臨時將補給地點改在貓嶼南側，期藉貓嶼島為屏障，躲避凜冽北風，是貓嶼島距離國際水域僅約20餘分航程，甚難期待原告於不到30分鐘內，能瞭解我國防制海洋污染法令與國際立法例不同之處，準此，足見被告認定應於海面佈設攔油索才符合海洋污染防治法第30條規定，對於原告欠缺期待可能性，依行政罰法第7條第1項及第8條規定，亦不應處罰。另被告以系爭海域於86年4月23日以（86）澎府農漁字第22616號公告為海鳥保護區，原告為他船補給油料時有洩漏於海面上等由，裁罰40萬元。然被告所指之油污，係指海面上漂浮有直徑不足3公尺之圓形油漬。惟該油漬乃係行政院海岸巡防署強行剝離「粵陸豐F 2961」船舶端油管時，不慎將管內餘油滴入海面，此乃執法機關疏失所致，實不應苛責原告，再者，該油漬經海浪沖擊約2、3分鐘即消失無蹤，對於海洋生態根本無不利影響，如就海洋生態危害言，被告所指之油漬對於生態影響程度，遠不及船舶於海洋中排放廢水嚴重，是以，原告為「粵陸豐F 2961」船舶補給油料之行為，並未對貓嶼海域造成任何危害，被告僅據海面短暫漂浮一塊小小油漬，即認原告對於海洋生態造成重大危害，重罰40萬元，且未說明裁處重罰之理由，堪認被告所為系爭裁罰處分，違反比例原則甚明等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）查依海巡署第八海巡隊移送原告99年3月17日之警詢筆錄記載，詢問「HU YOU 6」號油輪肖碧清：「你是否知道駁油油管有漏洩現象，導致餘油流入海面」，答：「我原先不知道，與「粵陸豐F 2961」脫開後管內餘油流入海洋，經海巡人員發現後會同船長一同確認。」準此，原告所有之「HU YOU 6」號油輪駁油過程確實造成油污染海面，事證明確無誤；而原告雖辯稱：「船上已配置有防污器材，已備油料洩漏時緊急處理之用」，然現場之油料洩漏事件，卻未見其採取任何防污器材進行緊急使用，且對照警詢筆錄中問：「你船於駁油至他船時，有無採取適之防制排洩措施？如何防制」，肖碧清答：「沒有任何防制措施」。顯見原告「HU YOU 6」號油輪除無任何防制措施外，發生污染當時亦未防止油污染擴散或清除行為；對於其應作為而無作為，與所訴之採取適當防制排洩措施之合理、適切性認定，係屬二種不同層次情事。
（二）另原告所指：「因海象惡劣，風浪高達8至9級，瞬間湧浪高達5公尺以上，‧‧‧船舶船長基於安全考量，才臨時將補給地點改在貓嶼南側，期籍貓島為屏障，躲避凜冽北風。」顯見當時海象、風象條件狀況之險惡，今竟因風大緣故避難，更應小心緊慎評估，在嚴峻惡劣的情形下從事海上駁油行為之適切及合理性。且原告之「HU YOU 6」號油輪所從事之油料補給行為，係為非法經營柴油零售業務，分別違反「石油管理法」第17條第1項規定及船舶法第76條之非法停泊罪，前者經被告99年4月2日府建商字第0990900655號函裁處在案，後者則經臺灣澎湖地方法院刑事簡易判決99年度馬簡字第39號判決，處有期徒刑5月。而針對其違法從事駁油所造成之污染行為，於海巡署第八海巡隊筆錄中原告也坦承：「‧‧‧但我知道駁油會污染海洋」，在種種跡象及證詞下，足以證明原告應負其過失責任。
（三）依被告86年4月23日（86）澎府農漁字第22616號公告，澎湖縣貓嶼為海鳥保護區，主要保護海鳥及其棲地環境，然原告卻訴稱：「所污染之油漬經海浪沖擊約2、3分鐘即消失無蹤，對於海洋生態根本無不利影響。」然原告污染事實屬實，且未採取任何防制措施進行漏油之緊急因應作為在前，坦承造成海洋油污染在後，被告乃援依海洋污染防治法第54條規定：「違反第30條‧‧‧規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，‧‧‧。」並考量污染地點位於環境敏感區域，兼具評估漏油污染範圍及影響層面情形下，酌予裁處較最低罰鍰額度略高之40萬元，並未違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有被告99年5月19日府授環治字第0993600216號裁處書、現場蒐證照片、海巡署第八海巡隊99年3月19日洋局八海字第0990080962號函、99年3月17日檢查紀錄表、現場蒐證照片等附卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞，資為爭執，惟查：
（一）按「本法適用於中華民國管轄之潮間帶、內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域及大陸礁層上覆水域。於前項所定範圍外海域排放有害物質，致造成前項範圍內污染者，亦適用本法之規定。」「船舶裝卸、載運油、化學品及其他可能造成海水污染之貨物，應採取適當防制排洩措施。」「違反第30條或第31條規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰‧‧‧。」分別為海洋污染防治法第2條、第30條及第54條前段所明定。
（二）查原告所有之「HU YOU 6」號油輪於99年3月17日9時30分許，在澎湖縣貓嶼南0.2浬（北緯23度19分、東經119度18分）處，經海巡署第八海巡隊查獲原告「未採取適當防制排洩措施」，即未使用攔油索即以油管將船上柴油輸送至「粵陸豐Ｆ2961」船舶，有海巡署第八海巡隊99年3月17日檢查紀錄表、現場蒐證照片、99年3月19日洋局八海字第0990080962號函、船長肖碧清及船員王國章之警詢筆錄等附卷可稽。是原告有違反海洋污染防治法第30條規定之行為，洵堪認定，被告據此依同法第54條之規定，裁罰原告40萬元罰鍰，於法並無不合。
（三）原告雖主張：被告非航政主管機關，無權對海洋污染防治法第30條所規定之「船舶之適當防制排洩措施」作解釋，且被告要求船舶於海上實施油料補給時應於海面佈設攔油索並無其法令依據，依據國外慣例，只要在駁油作業時，在駁油船上有配置攔油索等防污措施備用即已符合海洋污染防治法第30條所規定之「船舶之適當防制排洩措施」云云。惟查，海洋污染防治法第4條已明定，本法所稱主管機關，在縣（市）為縣（市）政府。故被告當然有權對海洋污染防治法第30條所規定之「船舶之適當防制排洩措施」作解釋。又依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」可知，原告主張有利於已之國外慣例，應對該慣例之存在負舉證責任，惟綜觀本件卷附資料，原告僅空言主張，並無提出任何證據以實其說，故據此並不足為原告有利之認定。另縱認海洋污染防治法第30條所規定之「船舶之適當防制排洩措施」並無要求須達到「於海上實施油料補給時應於海面佈設攔油索」之程度，惟依原告所屬之船長肖碧清及船員王國章於警詢時均陳稱「駁油至他船時，沒有採取適當之防制排洩措施」，有渠等警詢筆錄附卷可證，且佐以現場蒐證照片可知，原告所有「HU YOU6」號油輪斯時根本無為任何防制排洩措施，是原告陳稱當時在駁油船上有配置攔油索等防污措施備用云云，並非事實，故本件原告之駁油作業確已違反海洋污染防治法第30條之規定，並無疑義，原告此部分之主張，並無可採。
（四）原告另主張：原告係因當時海象惡劣，才會於澎湖縣貓嶼南0.2浬處為駁油作業，要原告於不到30分鐘內了解我國法律規定，實欠缺期待可能性，依行政罰法第7條第1項及第8條之規定，原告實不應受罰。又原告所造成之污染僅係直徑不足3公尺之圓形油漬，經海浪沖擊約2、3分鐘即消失，對海洋生態根本不會造成影響，且會造成該油漬是行政院海岸巡防署強行剝離油管所致，是本件被告重罰原告40萬元，實有違比例原則云云。惟查，原告所屬之船長肖碧清於警詢時陳稱「油管駁油與粵陸豐Ｆ2961號脫開後管內餘油流入海洋」，有警詢筆錄附卷可證，可知，原告所屬之船長當時係對駁油會造成海洋之污染有所認知，且肖碧清身為船長，斷無理由不知世界各國對此種污染海洋之駁油行為均會課予處罰以維護其海洋環境，是原告縱無故意，亦難免過失之責，故原告推諉其不知我國法律，欠缺期待可能性，不應受罰，並不足採。又「本法所稱執行機關，指海岸巡防機關。」「主管機關及執行機關得視海洋污染防治需要，共同或分別與協助執行機關組成聯合稽查小組，執行海洋污染事項之檢查、鑑定或取締、蒐證等。」海洋污染防治法施行細則第4條第1項及第3項分別定有明文。是行政院海岸巡防署強行剝離駁油之油管，係本於其檢查、鑑定、取締及蒐證海洋污染事項之正當權限之行使，原告以此認為該污染之造成應歸責於海巡機關，重罰原告違反比例原則，亦不足採。另基於保護海洋環境，維護海洋生態，確保國民健康及永續利用海洋資源之目的，對於海洋污染行為，當應以影響海洋漁業資源和漁民生計為裁罰之標準，而非以漏油面積的大小為裁罰之依據，是原告主張其污染面積甚小，裁罰40萬元過重，有違比例原則，並無可取。另本件原告駁油之地點為「海鳥保護區」，本即為重點保護海域，且原告當時明知天候不佳，卻仍執意於斯時為駁油行為，增加海洋污染之可能性，其主觀惡性重大，被告裁罰40萬元並無不當，亦無違比例原則情事。
五、綜上所述，原告主張並不可採。被告以原告違反海洋污染防治法第30條規定，爰依同法第54條規定，裁處原告40萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 22 日
高雄高等行政法院第一庭
法 官 呂 佳 徵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 100 年 7 月 22 日
書記官 李 建 霆附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。