高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第87號原 告 甲○○被 告 臺東縣政府代 表 人 乙○○ 縣長上列當事人間津貼支給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國98年12月29日98公審決字第0420號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰原告現任被告社會處處長，前於民國95年調縣長室辦理秘書工作期間，隨同被告前縣長鄺麗貞、農業局局長廖復山、工務局局長翁義芳接受被告委辦「深層海水資源利用及產業發展規劃案」單位國立屏東科技大學（下稱屏科大）之邀請，於96年1月14日至21日赴日本考察，出國差旅費均由屏科大自委辦款項內核銷，與行政院90年5月4日(90)台忠授字第04139號函示規定不符，案經經濟部水利署（下稱水利署）97年11月25日經水文字第09751277660號函知被告繳回。嗣由被告向上開出國人員收取國外旅費共計新台幣（下同）373,235元（原告86,120元，其餘3人各95,705元）繳回屏科大，再由屏科大繳還被告後由被告以98年4月2日府農務字第0983010711號函繳回水利署。原告遂於98年6月23日簽請被告依國外出差旅費報支要點，核發其因上開出國支出之國外旅費86,120元，經被告否准。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告現職為被告依法令任用之公務員，並於擔任被告之行政處副處長期間，於95年5月3日奉令支援縣長室辦理縣長秘書工作。因被告有業務上需要須出國考察，乃由業務單位農業處辦理赴日考察深層海水資源利用及產業發展之國外考察案，農業處乃於95年12月28日簽提考察成員，並於96年1月10日核派原告為考察成員之一，惟該考察案之國外差旅費部分，係由被告委任屏科大「深層海水資源利用及產業發展規劃案」所編列之差旅費支應，爰命原告以「公費公假」方式隨團赴日執行考察任務。原告接奉長官指示，原即應依公務員服務法第9條規定意旨奉命執行出國考察任務，故依程序辦妥公假登記，於指定期日隨團出國考察，戮力完成該次出國考察所分派之工作；考察行程結束後，該次行程之辦理單位屏科大填寫國外出差旅費報告表，通知原告核章後會被告主計單位，再將國外出差旅費報告表送該校辦理本次出國經費之結報在案。嗣後水利署發函通知被告略以，依據監察院調查「臺東縣政府日本出國考察案」意見意旨，認以被告該次出國考察之經費不得由屏科大之「深層海水資源利用及產業發展規劃案」中所編列之差旅費支應，故通知被告應繳回該次出國考察旅費共計373,235元。然被告一時無法提撥是項經費解繳，基於為讓監察院調查案儘速結案，被告及該出國考察案之承辦人農業處農務科長羅文奇竟要求原告先墊繳原告所報支之86,120元，原告以為先行代被告及業務單位墊繳是項出國出差旅費後，被告將另循程序將上開原告墊繳之款項償還原告，原告乃同意協助被告於98年3月31日將現金交付予科長羅文奇解繳。是以，羅文奇科長收齊被告指派出國考察全體成員各自墊繳之出國旅費合計373,235元後，即匯入屏科大帳戶，由該校將應收回之款項支票及支出憑證影本寄送被告，被告將款項以支票寄送水利署繳回。
（二）由上開經過可知，原告係奉命執行出國考察任務，所有出國考察程序均係遵從被告指示方式辦理公費公假出國，故原告核實報支差旅費，自得申請被告支付所需費用，且依國外出差旅費報支要點相關規定，原告之權益依法應受保障，被告豈能執原告請公假而不得向其報支出國之差旅費？蓋以「公假」方式亦是被告之指示，豈是原告得以擅自為之？
（三）原告係依公費公假奉核派出國，依法執行職務，必要費用理當由指派之被告支付，出國考察案之全部作業流程亦均非原告得以置喙，原告洵無任何過失或可歸責之事由。又監察院調查「臺東縣政府日本出國考察案」，並糾正收回國外旅費，若有疏失亦是被告之責任，豈可轉嫁奉命執行職務之公務員？原告墊支先行繳回，惟並非原告有任何不法而須自行負擔此項費用。依公務人員保障法第24條及國外出差旅費報支要點第2點規定，被告應償還原告墊支之國外旅費。
（四）本項出國計畫及報支程序，原告屬奉核派公費出國，且於向被告申請核發旅費之簽陳中，人事處、秘書長及副縣長皆認定原告為因公出國，應核發出國旅費，惟因主計處認定因出國計畫未依規定程序完成，依規定無法核支旅費。是以本案既然被告之首長均認定原告係「因公出國」，應核發出國旅費，竟不依公務人員保障法第24條規定返還原告墊支之款項，又駁回原告之申請，豈非自我矛盾？
（五）原告應受信賴原則之保障：
１、公務員受上級或機關指令執行公務，於該指令外觀形式並無明顯違法，復經各相關權責審查之後，自應信賴該指令係適法而遵守之，否則將有違公務員服務法第9條之規定，從而受此指令之公務員之權益，亦應因受信賴該指令之保護。
２、原告並非系爭因公出國考察案之業務承辦人，依行政機關事務分工角度言，對系爭考察案流程及其適法性，原則上甚難知悉，更無從置喙。故本案原告之責任應以一般公務員之立場及注意義務程度，作為評價之標準，方屬公允，是以原告就系爭考察案之適法性認識，並無過失，原告之權益自應受保障，方符法理。
（六）被告主張出國前，原告並未提出簽案核准由被告負擔出國旅費，以資救濟等語，係倒果為因、混淆卸責之辭：
１、系爭因公出國考察案原係被告接受屏科大邀請，就其之間委託計畫案協助至日本考察，其間接洽過程均為被告與屏科大之權責，至被告決定系爭因公出國考察案後，方遴派含原告在內之成員執行本案，故被告接受屏科大邀請之情節，是否合乎法制，均超出原告之權責範圍，如何再執之苛責原告未盡「如有意見，得隨時陳述」之責？有失公允。
２、原告以「公假」登記辦理，亦非原告專擅妄為，此由被告於答辯狀中亦自承原告之出國「雖屬公務行為」等語亦證之，既然原告之出國是屬公務行為，則當時指派原告出國之際，被告亦應認為原告奉派出國係適法行為，既是適法又屬公務行為，其相關費用自應由被告依規定負擔，何以要求原告承受之？是以，被告將其與屏科大間違反規定之結果，作為原告應自行負擔出國旅費之原因，顯然是倒果為因，更將其違反規定之責任，推卸由原告等之出國公務員承擔，豈符法理？
（七）被告明知系爭因公出國考察案原係被告接受屏科大邀請，出國報告書係屏科大主導，卻以此責問原告顯為不當之苛責：
１、原告原任行政室副主任，支援縣長室辦理縣長秘書工作，是不爭之事實，惟亦屬被告指派支援，並非原告恣意為之，出國考察負責何事務，甚至協助縣長秘書行政工作，在在均為被告之職權，若被告認為原告出國考察所負之工作非屬公務，則被告是否作違法之指令？何以昨是今非？
２、至被告主張「返國後，亦無相關出國報告之提出，自應無由本府核支旅費之適用」乙節，被告明知系爭因公出國考察案原係被告接受屏科大邀請，就其之間委託計畫案協助至日本考察，考察之主體係屏科大，相關出國報告書應由屏科大撰寫製作；況且被告無論出國前抑或返國後，均未指示原告等撰寫出國報告書，茲又執之責問原告，又係「倒果為因」之不當苛責。
（八）被告主張略謂系爭因公出國考察案「預定計畫書雖依程序簽核在案」等語，顯然被告自承系爭因公出國考察案已「依程序簽核在案」，則原告之奉派出國有何違法或逾越之處？又被告主張「但經費來源欄已明示，由本府委託國立屏東科技大學規劃『深層海水資源利用及產業發展計畫』費用項下勻支」等語，亦證被告核定本案出國費用支付時自為決定以前揭計畫案項下勻支，非原告自行支付出國旅費。嗣其經審計室及監察院糾彈追繳後，卻反而要原告等負擔不該負之費用，實有違一般公務出國之經驗法則，被告昨是今非、推諉卸責之做法，令爾後公務員何人再敢接受指派出差或出國？故本件出國案是否允當適法，係屬被告之責，收回國外旅費乙節，亦應由被告繳回，而非轉向原告收取等情，並聲明求為判決(1)復審決定及原處分均撤銷。(2)被告應就原告96年1月14日至同年月21日間奉派前往日本考察深層海水資源利用及產業發展之事件，作成核發原告國外旅費86,120元之行政處分。
三、被告則以︰
（一）本案被告係依監察院糾正案及補助單位水利署裁示辦理。依公務員服務法第2條之規定，長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。但屬官對於長官所發命令，如有意見，得隨時陳述。本案原告係奉派臨時出國，如有意見，依法得自力救濟為之，且服從縣長指派係屬義務行為，出國前，原告並未提出簽案核准由被告負擔出國旅費，以資救濟，故雖屬公務行為，仍與被告出國旅費之核給規定不符。
（二）況原告時任被告行政室副主任，支援縣長室辦理縣長秘書工作，以公假方式辦理出國，係協助縣長處理秘書行政，非關出國考察深層海水產業業務之目的；返國後，亦無相關出國報告之提出，自應無由被告核支旅費之適用。本案96年因公出國考察計畫預定計畫書雖依程序簽核在案，但計畫書內經費來源欄內已明示，由被告委託屏科大規劃「深層海水資源利用及產業發展計畫」費用項下勻支，並無動支被告年度預算經費，原告認「因公出國」即應核發出國旅費，係不了解預算來源所致。又該筆款項非由被告核銷，而係匯回屏科大指定帳戶；被告依規定無法支付旅費之處分殆無疑義等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業據兩造各自陳明在卷，並有被告97年1月31日府人任字第0974000571號令、原告98年6月23日申請簽、請假單、水利署上開各函、自行收納款項收據等附於原處分卷及復審卷可稽，洵堪信實。兩造之爭點為被告應否給付原告系爭國外旅費？而原告無非以其係奉被告之命出國考察，依公務員服務法第9條規定，祇能遵從前往，其因而支出之國外旅費，依公務人員保障法第24條及國外出差旅費報支要點第2點規定，應由被告負擔。原告信賴被告之命令出國，支領出國旅費之權益應受保護。至於被告在出國前核定本案出國經費由委辦單位屏科大「深層海水資源利用及產業發展規劃案」中勻支，是否合法，係被告與屏科大應否負責之問題，不能轉由原告承受等語，資為論據。
五、經查：
（一）按「公務人員執行職務墊支之必要費用，得請求服務機關償還之。」為公務人員保障法第24條所明定。次按「中央政府各機關公務人員，因公出差至國外各地區，其出差旅費之報支，除法令另有規定外，依本要點之規定辦理。」「本要點所稱出差，係指公務人員經機關首長核准出國執行下列任務之一：㈠應外國政府、民間團體或國際組織之正式邀請出國訪問。㈡應外交需要從事有關訪問。㈢代表政府出席國際會議或談判。㈣因業務需要出國考察或視察。㈤其他公務。」「各級地方政府機關與公營事業機構及駐外機構派赴駐在地以外國家出差人員，其國外出差旅費之報支，準用本要點之規定。」為國外出差旅費報支要點第1點、第2點及第20點所明定。又「各機關不得以補助款或委辦費支應原補助或委辦機關人員之出國旅費。」為行政院90年5月4日(90)台忠授字第04139號函所釋示（見復審卷第68頁）。其次，94年10月19日修正之臺東縣政府及所屬各機關學校因公出國案件處理要點（下稱臺東縣因公出國要點）第2點：「因公出國以下列事項為限：㈠應友邦政府或有關國家或團體之邀請。㈡為配合總體外交之需要，與外國地方政府結盟，加強雙方之友好關係。㈢參加各種國際會議或國際學術、文化、體育活動。㈣為促進友好關係訪問姐妹縣(市)。㈤與業務有關之考察、訪問與觀摩。㈥與業務有關之訓練、進修與研習。㈦其他因公出國之必要者。」第3點：「各機關因業務需要，需派員出國者，應詳訂出國計畫，於前一年度8月以前依下列程序辦理。㈠本府各單位年度因公出國計畫送本府人事室彙辦。㈡本府所屬各機關年度因公出國計畫，應先報經本府業務主管單位審核後送本府人事室彙辦。㈢本府所屬各級學校年度因公出國計畫，應先報經本府教育局審核後送本府人事室彙辦。」第7點第1項：「（第1項）凡經本府核定之年度因公出國計畫，其所需經費除本點第2項規定以外，均應循預算程序列入年度預算國外旅費項下執行之。」及第8點規定：「凡未報經本府審核列入年度計畫之因公出國案件，除確屬業務急需，且符合本要點第3點規定，專案報經本府核准者外，一律不予同意辦理。」又「各機關學校執行因公派員出國案件，應依下列原則辦理：‧‧‧㈥各機關學校受補助及委辦款項，不得邀請原補助及委辦機關學校人員出國。」則為教育部及所屬機關學校因公派員出國案件處理要點第4點第6款所規定。此外，「各機關及非營業特種基金因公派員出國，應依行政院所訂年度預算籌編原則及編製概算應行注意事項等有關規定，編製年度派員出國計畫。」「各機關及非營業特種基金應依年度派員出國計畫切實執行；如有特殊原因必須變更計畫，或因臨時業務需要派員出國者，應從嚴核定，其所需經費在原列國外旅費項下支應，不得超支。」「各機關及非營業特種基金不得接受由其補助或委辦之機關、學校、團體、個人負擔所屬職員出國所需費用。」則有94年12月23日修正行政院及所屬各級機關因公派員出國案件編審要點（原名公教人員申請出國案件審核要點）第2點第1項、第4點及第6點第2項可資參照。
（二）由上規定可知，服務機關之所以需償還公務人員墊支之費用，無非因該費用乃執行公務之必要支出，故由公費負擔，乃當然之理，惟若非執行職務且非必要費用，自無由公費負擔餘地。而所謂執行職務雖包含出差在內，但必以該出差係公務人員執行職務所必要，所生費用方與公務有關，否則無由服務機關以公費負擔之餘地。前引國外出差旅費報支要點第2點規定之得請領出差旅費之出差行為，核與公務人員保障法第24條所稱公務人員執行職務之精神相符，自得適用。因此，若非國外出差旅費報支要點第2點規範之出差，即不得報支國外旅費。該要點第2點第4款明定：「本要點所稱出差，係指公務人員經機關首長核准出國執行下列任務之一：．．．四、因業務需要出國考察或視察。」是以，首長之核准並非該當上開國外出差規定之唯一要件，換言之，必需與業務有關為前提。而除特殊機關及特殊事件外，出國考察並非公務人員執行職務之常態，因其攸關國家人力財力等資源之有效利用，自應於年度提出計畫，並有年度預算編列為依據。公務人員據此所為之出國，方屬執行年度計畫之出國考察，而為公務人員執行職務之範圍。此從前引臺東縣因公出國要點第3點、第8點、行政院及所屬各級機關因公派員出國案件編審要點第2點、第4點等規定觀之，益徵機關派員出國者，應在已編列年度國外旅費預算及事先報核之年度出國計畫範圍內為必要，否則難謂係基於業務需要之出國考察甚明。而機關既將業務以補助或委外方式辦理，即表示該業務非由其所屬職員辦理，自不得藉補助或委辦之名，將原應挹注於受委辦機關辦理業務之經費，支應委辦機關所屬職員之出國旅費，蓋此舉不僅規避機關派員出國應循之法定程序，甚且有鼓勵浮列此種補助經費之虞，更可能造成委辦機關苛扣受委辦機關之經費，影響執行成效，有害公益。受委辦或補助機關以委辦或補助費邀請原委辦或補助機關人員出國，受邀之公務人員，縱經機關給予公假隨行，難謂係執行公務人員職務，即非國外出差旅費報支要點第2點第4款所稱之因業務需要出國考察或視察，不得依同要點報支國外旅費。被告所屬機關公務人員申請因公出國案件，必須依照上開規定詳訂出國計畫報經被告核定後，始得依據該核准之經費來源申請國外出差旅費，並就其先行墊支之差旅費，請求服務機關償還。
（三）原告雖稱其係因公奉派執行公務，應依公務人員保障法第24條及國外差旅費報支要點第2點核發國外旅費等語。惟查，原告隨同被告前縣長鄺麗貞赴日考察案，係改制前被告所屬農業局（以下簡稱農業局）於95年12月28日簽報縣長，經縣長於96年1月10日批示：「請補送考察計畫後速辦」。農業局復於同日簽報該府96年因公出國考察計畫預定計畫書，並載明係依據「95年度深層海水資源利用及產業發展計畫及應國立屏東科技大學之邀請辦理」、經費來源為「本府委託國立屏東科技大學規劃『深層海水資源利用及產業發展計畫』費用及本府深層海水相關業務內項下勻支。」，經縣長於96年1月12日批示：「如擬」在案。
是系爭出國案係應屏科大之邀請辦理，其經費來源為該府委託屏科大規劃深層海水資源利用及產業發展計畫與該府深層海水相關業務內項下之費用，並非依據臺東縣因公出國要點第3點規定，於前一年度8月以前報核之年度因公出國案件。此有農業局95年12月28日、96年1月10日簽呈及被告96年因公出國考察計畫預定計畫書等資料影本附原處分卷（第21、22、45、46頁）可稽。
（四）復查被告於95年度接受水利署補助費340萬元，辦理深層海水資源利用及產業發展規劃案，列入該府「水利行政－業務勘測－業務費-委辦費」科目，並於95年4月21日委由屏科大辦理該項技術服務勞務採購規劃案。嗣被告前縣長鄺麗貞偕同原告（時任該府秘書）、農業局局長廖復山、工務局局長翁義芳及被告諮詢委員會副主任委員吳俊立，接受該校邀請於96年1月14日至21日赴日本沖繩、靜岡及高知等地區考察「深層海水資源利用及產業發展規劃」，期間由高雄往返日本之交通費及日支生活費等國外旅費，係由屏科大深層海水資源利用及產業發展規劃之（經費來源項目0000000）建教合作成本-服務費用-國外旅費項下支應（預算科目00000000）。屏科大出納組於96年5月22日開立支票號碼17429，支付鄺縣長出國旅費95,705元、工務局局長翁義芳95,705元、農業局局長廖復山95,705元及原告86,120元，合計373,235元，此為原告所不爭，並有水利署97年11月25日經水文字第09751277660號函、原告之請假單、原告國外出差旅費報告表、屏科大報告表、屏科大98年1月13日屏科大管字第0982570001號函、公務員懲戒委員會98年度鑑字第11497號議決書、監察院糾正案文附復審卷（第109頁、第92頁-100頁、第47頁-54頁、第41頁-45頁）可稽。準此，被告於預定計畫書內所定由被告委託屏科大規劃「深層海水資源利用及產業發展計畫」經費來源，及實際委由屏科大負擔出國旅費之情形，不僅違反上開行政院90年5月4日（90）臺忠授字第04139號函示規定，且被告之深層海水相關業務內項下之費用，亦無編列國外旅費項目，為原告所不爭，則系爭出國案自始即非循預算程序列入年度預算經費支應之因公出國案件。原告縱經被告准給公假隨同前往，仍非屬國外出差旅費報支要點所稱因業務需要出國考察或視察，或者因公務出差之範疇。況原告亦自承系爭考察案為屏科大受委辦業務，相關出國報告應由屏科大撰寫，與原告無涉，益徵系爭規劃案即便有出國考察之必要，亦非由原告執行職務甚明。
原告依公務人員保障法第24條請求被告償還，自屬無據。
又政府之預算於每一會計年度辦理1次，政府不得於預算所定外動用公款，為預算法第11條及第25條所明定，而系爭出國案件之經費既未合法編列於被告96年度之預算中，自亦不得於其他年度予以補列。是以被告亦不得於98年度國外差旅費項下支應非屬該年度之國外差旅費。從而，被告對於原告98年6月23日請求核發系爭96年度發生之差旅費所為否准之決定，揆諸首揭規定及說明，並無違誤。原告主張其係奉派出國，其因而支出之國外旅費，應由被告負擔云云，並非可取。
（五）至原告訴稱其係信賴被告之命令出國，其支領出國旅費之權益應受保護云云。惟如前述，原告雖係由被告前縣長鄺麗貞核准隨同出國，但並非執行系爭規劃案職務之人，不符支領國外旅費之要件。況以原告當時身為縣長秘書，對其出國經費來源係由屏科大之委辦費負擔，然此種勻支費用方式，早為行政院明令禁止等情，難謂諉為不知，原告若謂其不知，亦為可歸責於己之重大過失，自無值得保護之信賴利益。再者，原告亦享有等價於系爭旅費之旅行及公假利益，難謂受有損害。退而言之，原告縱有損害，亦為被告前縣長鄺麗貞個人之違法指示所造成，應由鄺麗貞個人對原告負責，原告執詞主張本件應由公費負擔其出國旅費，被告應如數給付云云，洵無可採。再按「因公出國案件處理權責劃分如下：．．．㈣自費或由他機關支付費用之因公出國案件，經報本府核定後，其公假之核給除機關首長應報經本府核定外，餘授權服務機關自行核定。」為臺東縣因公出國要點第5點第4款所明定，可知，經被告核定給予公假者，並非等同公費出差，亦包括自費及他機關付費之情形，原告主張本件既經被告核定給予公假出國，其出國之旅費自應由被告支付云云，顯有誤解。
六、綜上所述，原告之主張均非可採，被告否准原告請求核發系爭國外旅費之申請，並無違誤。復審決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並判命被告應就原告96年1月14日至同年月21日間奉派前往日本考察深層海水資源利用及產業發展之事件，作成核發原告國外旅費86,120元之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。另本件屬簡易事件，爰不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 21 日
高雄高等行政法院第二庭
法 官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 7 月 21 日
書記官 涂 瓔 純附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。