高雄高等行政法院裁定
99年度訴字第107號民國99年6月1日辯論終結原 告 甲○○
送達處所：高雄市○○區○○路○
號船體設計課被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間工會法事件，原告不服高雄市政府中華民國98年12月15日高市府法一字第0980073047號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條所明定。因此，提起本條之課予義務訴訟，須人民因中央或地方機關對其「依法申請」之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回即作成否准之行政處分，認為其「權利或法律上利益受損害」者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起課予義務訴訟，其起訴即應認不備要件而為不合法。
二、緣高雄市臺灣國際造船股份有限公司產業工會（下稱臺船工會）於民國96年5月10日及11日召開第10屆第1次會員代表大會，原告於該次會議提議案討論第2案（下稱系爭章程修正案）並經決議：「依工會法第21條修正，本會章程第30條修正為：本會各種會議，均以過半數之出席方得開會，出席過半數之同意方得決議，但對本會章程之通過及修改、參加上級組織及會員之除名，應提經會員大會或代表大會出席會員或代表三分之二以上之同意方得決議。」臺船工會於96年5月30日將該次會議紀錄函送被告備查，被告以96年6月1日高市勞局一字第0960017598號函復略謂：「主旨：貴會第10屆第1次會員代表大會會議紀錄，除說明二，餘同意備查。‧‧‧說明：‧‧‧二、討論提案第2案有關章程修正、參加上級組織及會員之除名，應由貴會章程所定之最高權力機構議決之，不得提由其他會議決議。」嗣臺船工會於97年5月7日及8日召開第10屆第2次會員代表大會，原告於臨時動議第3案提議略以：「‧‧‧案由：為維持工會自主權，本代表大會已決議內容，不應因上級表達意見而否決‧‧‧。」並經該次會議決議：「移交理事會研議後，再與提案人溝通。
」該工會於同年5月26日函請被告備查，經被告以97年6月2日高市勞局一字第0970018994號函復略謂：「‧‧‧說明：
‧‧‧二、臨時動議第3案有關貴會第10屆第1次會員代表大會決議修訂貴會章程第30條乙節，本局以96年6月1日高市勞局1字第0960017598號函復在案（諒達），本案仍請貴會依據工會法第20條相關規定辦理。」嗣臺船工會於98年6月29日及30日召開第10屆第3次會員代表大會，原告又於該次會議臨時動議提案略以：「‧‧‧案由：本屆第2次會員代表大會臨時提案第三案，執行情形因有疑義，請工會函請勞委會做出解釋。」並經該次會議決議：「請理事會函請勞委會釋示。」並以98年7月14日函請被告備查，經被告以98年7月31日高市勞局一字第0980029051號函同意備查。嗣臺船工會及原告分別以98年7月15日船產字第980285號函及98年7月21日陳情函向行政院勞工委員會（下稱勞委會）陳請解釋。惟勞委會以98年7月29日勞資1字第0980020912號函將臺船工會及原告上開陳情函均移交被告辦理，被告乃以98年8月12日高市勞局一字第0980032712號函復原告略以：「主旨：有關台端函詢『會員代表大會章程修正案通過之決議是否因上級陳述意見而失效』乙案，復如說明‧‧‧說明：‧‧‧二、按『工會之選舉或決議有違背法令或章程時，主管機關得撤銷之。』、『工會章程有違背法令時，主管機關得函請變更之。』分別為工會法第30條、第31條所明定。故主管機關得就工會所涉及前揭事項予以撤銷或函請變更之，合先敘明。
三、又『人民團體會員（會員代表）人數超過300人以上者，得劃分地區，依會員（會員代表）人數比例選出代表，再合開代表大會，行使會員大會職權。』係『人民團體法』第28條第1款定有明文，貴會第10屆第1次會員代表大會決議修定章程第31條『‧‧‧對本會章程之通過及修改、參加上級組織及會員之除名，應提經會員大會或代表大會出席會員或代表三分之二以上之同意方得決議。』乙節，核已違背上開法令規定。且有窒礙難行之虞，自屬無效，故本局以96年6月1日高市勞局1字第0960017598號函請變更之。」（被告另以98年8月12日高市勞局一字第0980031083號函復臺船工會）。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：
（一）系爭章程修正案並無違法：
1、按行為時（下同）工會法第20條規定：「左列事項應經會員大會或代表大會之議決：一、工會章程之修改。二、經費之收支預算。三、事業報告及收支決算之承認。四、勞動條件之維持或變更。五、基金之設立管理及處分。六、會內公共事業之創辦。七、總工會或工會聯合會之組織。
八、工會之合併或分立。九、理事、監事違法或失職時之解職。」第21條亦規定：「工會會員大會或代表大會，應有會員或代表過半數之出席，方得開會，非有出席會員或代表過半數之同意，不得議決。但前條第一款及第七款之決議，應經出席會員或代表三分之二以上之同意。」均有「會員大會」之規定，並分別規範「會員大會」之權限及決議門檻，故上開臺船工會第10屆第1次會員代表大會就系爭章程修正案之決議依法有據。
2、人民團體法第28條第1項係規定：「人民團體會員（會員代表）人數超過三百人以上者，得劃分地區，依會員（會員代表）人數比例選出代表，再合開代表大會，行使會員大會職權。前項地區之劃分應選代表名額之分配，應報請主管機關核備。」由本條「得」劃分地區之規定可知，該條並未限制人民團體之會員不得另召開會員大會行使自身之權利，是系爭章程修正案亦未違反人民團體法第28條第1項之規定。
3、被告雖辯稱工會法第19條、第20條及第21條規定之「會員大會『或』代表大會」係指二者擇一之規定，而非兩者並存，否則何者為工會之最高權力組織，勢將互相扞格，造成工會會務運作窒礙難行云云。惟系爭章程修正案係按照上開工會法規定抄錄並修正為「會員大會或代表大會」，自無違法。且依工會法第26條第1項規定：「勞資或僱傭間之爭議，非經過調解程序無效後，會員大會以無記名投票經全體會員過半數之同意，不得宣告罷工。」上開規定只賦予「會員大會」行使罷工之權利，可見「會員大會」應為工會之最高權力機構，並不因其召開不易而否定其功能；只是平時為維持工會運作，須依人民團體法第28條第1項規定選舉代表，召開代表大會，代會員行使會員權利，但並非就此剝奪以會員大會集體行使權利之機會。是系爭章程修正案之內容彰顯臺船工會係秉持民主原則，接受全體會員之監督，自依法有據。
4、被告雖又以臺船工會章程第31條、會員代表大會選舉辦法第16條、會員代表大會組織辦法第5條、第6條、會員代表大會秘書處組織辦法第5條等規定為據，辯稱臺船工會係會員代表大會制，並非會員大會制云云，惟上開規定之位階均低於工會章程，自不足採用。
5、另由臺灣高雄地方法院96年度重勞訴字第4號給付工資事件可知，臺船工會會員大會才是該工會章程所定之最高權力機構，且基層會員若無法適時召開會員大會，將無法維護自身權益。又工會章程如同工會內部之憲章，章程對會員權益影響至極，故系爭章程修正案將「會員大會」亦列入章程，才能讓代表大會時時惦記真正的老闆是全體會員，有監督代表大會之作用，避免代表大會作出違背會員意志之決議，故系爭章程修正案應符合公益。況且，人民有集會結社之自由，亦有選舉、罷免、創制及複決之權，乃憲法第14條及第17條所明定，且依憲法第23條始得限制之；又法律保留及應以法律規定之事項，不得以命令定之，亦分別為中央法規標準法第5條及第6條所明定；另無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者，法規命令即無效，亦為行政程序法第158條所明定。由上開規定可知，被告之行政行為干預、限制人民之自由或權利者，在無法律之具體授權下，亦法所不容。系爭章程修正案係出於公益且未違反公序良俗，自應受保障。
（二）臺船工會就系爭章程修正案之決議仍屬有效：
1、按工會法第28條規定：「工會章程之修改或重要職員之變更，應函請主管機關備查。」第30條規定：「工會之選舉或決議，有違背法令或章程時，主管機關得撤銷之。」又第31條規定：「工會章程，有違背法令時，主管機關得函請變更之。」再參以臺北高等行政法院91年度訴字第3331號判決略謂：「‧‧‧惟主管機關同意備查（或稱備案、核備）或不同意備查（或稱備案、核備），甚至撤銷同備查（或稱備案、核備），應認尚未對外發生准駁之法律上效果，‧‧‧必須俟主管機關撤銷違法決議，始對外發生准駁之法律上效果，故主管機關對於‧‧‧同意備查（或稱備案、核備）或不同意備查（或稱備案、核備）、撤銷同意備查（或稱備案、核備），其性質並非為行政處分甚明。」
2、經查，臺船工會系爭章程修正案之決議並未違反工會法及人民團體法，已如前述。次查，被告上開96年6月1日函係謂：「‧‧‧第1次會員代表大會會議紀錄，除說明二，餘同意備查。‧‧‧說明：‧‧‧二、討論提案第2案有關章程修正、參加上級組織及會員之除名，應由貴會章程所定之最高權力機構議決之，不得提由其他會議決議。」並未同意備查臺船工會就系爭章程修正案之決議，揆諸上開臺北高等行政法院判決意旨，被告上開96年6月1日函即非行政處分，且被告於99年3月30答辯狀亦自承：「被告對台船產業公會第10屆第1次會員代表大會會議紀錄不予備查部分‧‧‧為單純之事實敘述與說明，其非行政處分之性質至為明確‧‧‧。」可見被告上開96年6月1日函並不生工會法第30條撤銷工會決議，或同法第31條變更工會章程之法律效果，顯見系爭章程修正案之決議仍屬有效。
（三）被告以上開98年8月12日函變更臺船工會章程，並不合法。原告為利害關係人，應有提起行政訴訟之訴權：
1、查被告以上開98年8月12日函復原告略謂：「‧‧‧三、又『人民團體會員（會員代表）人數超過300人以上者，得劃分地區，依會員（會員代表）人數比例選出代表，再合開代表大會，行使會員大會職權。』係『人民團體法』第28條第1款定有明，貴會第10屆第1次會員代表大會決議修定章程第31條『‧‧‧對本會章程之通過及修改、參加上級組織及會員之除名，應提經會員大會或代表大會出席會員或代表三分之二以上之同意方得決議。』乙節，核已違背上開法令規定。且有窒礙難行之虞，自屬無效，故本局以96年6月1日高市勞局1字第0960017598號函請變更之。」已明確表達系爭章程修正案違背人民團體法，且有窒礙難行之虞，自屬無效，且言及已以被告上開96年6月1日函請變更之，應認已發生工會法第31條變更違法章程之效果。依工會法第32條規定：「工會對前二條之處分有不服時，得提起訴願。但訴願之提起應於處分決定公文送達之日起三十日內為之。」故工會有提起訴願之權；而依訴願法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」原告為利害關係人，自有提起行政救濟之訴權。
2、次查，被告於99年3月30日答辯狀自承其96年6月1日函並非行政處分，即與工會法第30條撤銷工會決議或第31條變更工會章程之規定無關，則系爭章程修正案應屬有效。然而，被告上開96年6月1日函之內容並不明確，有違行政程序法第5條之行政行為明確性原則，致臺船工會難以理解其意旨，甚至誤解其意，以致於97年間召開第10屆第2次會員代表大會時，該工會理事會竟依被告上開96年6月1日函，就系爭章程修正案之執行情形，作成「‧‧‧執行情形：本案經由高雄市政府勞工局於96年6月1日以高市勞局醫字第0960017598號函復本會第10屆第1次會員大表大會會議紀錄時指出本討論提案第2案有關章程修正、參加上級組織及會員之除名，應由貴會章程所定之最高權力機構議決之，不得提由其他會議決議，故本條文擬維持原條文」之錯誤執行報告，原告亦因該不明確之函文而在代表大會發言時受挫，有言者諄諄，聽者藐藐之無力感。原告因此申請勞委會就臺船工會會員代表大會決議通過之系爭章程修正案，是否因被告以上開96年6月1日函陳述意見而失效乙節為解釋，被告卻以上開98年8月12日函變更該章程，則原告自屬利害關係人，得提起本件訴訟。
3、又被告上開96年6月1日函因內容不明確造成臺船工會有所誤解，可見被告之行政行為確有剝奪臺船工會會員直接行使工會權利之情事，被告僅以非行政處分之函文即可達成作成行政處分變更章程之目的，則工會會員權益如何保障？又倘被告上開98年8月12日函文所載：「‧‧‧核已違背法令規定‧‧‧故本局以96年6月1日高市勞局1字第0960017598號函請變更之。」未被撤銷，而被告始終自認其不備查之行為非行政處分，又不依工會法第30條及第31條為行政處分，自屬「行政機關應作為而不作為」，仍將造成臺船工會之誤解，恐將損害工會會員權益，而行政訴訟法第5條第1項正是給予人民此行政救濟之權利。
4、再按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」為行政程序法第6條所明定。被告對臺船工會始終未作成撤銷系爭決議或變更章程之行政處分，惟當原告申請解釋時，被告卻以上開98年8月12日函復：「核已違背法令規定‧‧‧故本局以96年6月1日高市勞局1字第0960017598號函請變更之。」明顯違反行政程序法第6條不得為差別待遇之原則。且若該函未被撤銷，將因此對原告於臺船工會會員代表大會提案修改章程之行為產生規制效果，並使系爭修正案在工會章程中被推翻。被告以該函非屬行政處分置辯，實難以信服。
5、另最高行政法院44年判字第18號判例要旨雖謂：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提，所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」惟上開判例之案例事實係認為該案官署最初之處分係42年12月31日第6014號通知，另認定43年7月10日第3687號通知係屬拒絕原告之請求固屬消極的行政處分，可以對之提起訴願，而43年8月5日第4191號通知係復述前通知之單純的事實之敘述。依上開最高行政法院判例可知，原告並非僅對最初之行政處分始有行政救濟之訴權。本案被告上開96年6月1日函並不明確，原告依法申請函釋，不服被告上開98年8月12日之行政處分，依訴願法第2條應有提起訴願之權，訴願決定認定該98年8月12日函非行政處分顯有違誤等語，並聲明求為判決：（1）訴願決定及原處分（即被告98年8月12日高市勞局一字第0980032712號函）均撤銷；（2）被告應作成對臺船工會第10屆第1次代表大會決議章程修正案予以備查之行政處分。
四、被告則以：
（一）按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」分別為訴願法第3條第1項、第18條及第77條第8款所明定。次按，最高行政法院44年判字第18號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」再參以臺北高等行政法院91年度訴字第3331號裁定略謂：「．．
．惟主管機關同意備查（或稱備案、核備）或不同意備查（或稱備案、核備），甚至撤銷同意備查（或稱備案、核備），應認尚未對外發生准駁之法律上效果，．．．必須俟主管機關撤銷違法決議，始對外發生准駁之法律上效果，故主管機關對於．．．同意備查（或稱備案、核備）或不同意備查（或稱備案、核備）、撤銷同意備查（或稱備案、核備），其性質並非為行政處分甚明。」
（二）查工會法第19條前段規定：「工會會員大會或代表大會，分定期會議及臨時會議兩種，由理事長召集之。」第20條規定：「左列事項應經會員大會或代表大會之議決：‧．．。」及第21條規定：「工會會員大會或代表大會，應有會員或代表過半數之出席方得開會；非有出席會員或代表過半數之同意不得議決。但前條第一款及第七款之決議，應經出席會員或代表三分之二以上同意。」上開規定所揭示之「會員大會『或』代表大會」均係指二者擇一之規定，而非兩者並存。倘會員大會及會員代表大會二者能夠並存，則何者為工會之最高權力組織，勢將相互扞格，造成會務運作窒礙難行。次查，臺船工會章程第31條明定：「本會各種會議，均以過半數之出席方得開會，出席過半數之同意方得決議，但對本會章程之通過及修改、參加上級組織及會員之除名，應提經會員代表大會出席代表三分之二以上之同意方得決議。」又該工會會員代表大會代表選舉辦法第16條規定：「本辦法經會員代表大會通過後陳報主管機關核備後實施，修正時亦同。」該工會會員代表大會組織辦法第5條規定：「本大會須有代表過半數之出席方得開會，非有出席代表過半數之同意不得決議，但有關章程之通過及參加上級工會組織，須經出席代表3分之2以上之同意，方得決議。」第6條規定：「本大會任務如下：（一）通過或修改本會章程．．．。」及會員代表大會秘書處組織辦法第5條規定：「秘書處工作人員由本會理事會遴聘，並提代表大會預備會議追認之。」益徵臺船工會係採會員代表大會制，且為該工會之最高權力組織，並非會員大會，殆無疑義。故被告函請該工會就有關章程之修正，應提請其章程所定之最高權力組織議決之，始核符上揭工會法及臺船工會章程之規定。
（三）原告雖以前詞以為爭執。惟查依工會法第26條第1項規定：「勞資或僱傭間之爭議，非經過調解程序無效後，會員大會以無記名投票、經全體會員過半數之同意，不得宣告罷工。」本條為法律規範工會罷工行為必須踐行法定程序所為之特別規定，原告據此主張：「依憲法民主原則，會員大會應為工會最高權力組織極為明確。」云云，實為曲解法令之意旨，勢將造成會員代表大會與會員大會之功能混淆，且使工會會務推動有窒礙難行之虞。又查，原告訴請撤銷之標的為被告上開98年8月12日函，惟該函係被告承勞委會函轉原告所提之工會決議章程效力疑義所為之說明，且該函僅係就法令條文及其適用情形函復原告，並非行政處分。再查，被告雖以上開96年6月1日函復不予備查，惟該函之相對人為臺船工會，亦非原告。縱認原告為利害關係人而對上開96年6月1日函復不予備查部分提出行政爭訟，惟揆諸上開判例及裁定意旨，該函文亦僅為單純之事實敘述與說明，其非行政處分之性質至為明確。是原告對非屬行政處分之標的提出訴訟，於法自有未符等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：
（一）本件原告於起訴時係聲明求為判決：（1）訴願決定及被告98年8月12日高市勞局一字第0980032712號關於處分臺船工會第10屆第1次代表大會決議章程修正案違背法令函均撤銷。（2）確認臺船工會第10屆第1次代表大會決議章程修正案有效，有原告99年2月12日起訴狀附本院卷可稽。原告嗣於本院99年6月1日行言詞辯論時陳稱：「訴之聲明變更為：一、訴之聲明求為撤銷訴願決定及原處分（即被告98年8月12日高市勞局一字第0980032712號函）。二、被告應作成對原告臺船工會第10屆第1次代表大會決議章程修正案予以備查之行政處分‧‧‧。」「（問：本件是要提起課予義務訴訟嗎？）是。」亦有本院99年6月1日言詞辯論筆錄可稽，足認原告所選擇之訴訟類型為課予義務訴訟，則本件課予義務訴訟自應符合上開行政訴訟法第5條之規定，始為合法。
（二）依行政訴訟法第5條之規定，所謂依法「申請」者，係指原告已向行政機關提出請求之謂，如原告根本未先向主管機關請求作成行政處分，即逕行向高等行政法院提起課予義務訴訟者，其所提起之訴即不合法。查本件原告係於98年7月21日以陳情函向勞委會請求就「會員代表大會章程修正案通過之決議是否因上級陳述意見而失效」之疑義為解釋，並非向有權對系爭章程修正案予以備查之主管機關即被告提出申請，且觀諸該陳情函之內容，亦無任何請求被告依其申請作成對臺船工會第10屆第1次代表大會決議章程修正案予以備查之行政處分之具體表示，有該陳情函附原處分卷可稽，自難謂原告已依法向被告提出申請。又臺船工會雖於96年5月30日以船產字第960187號函將第10屆第1次會員代表大會會議紀錄函請被告備查，亦非係以原告之名義函送，亦有上開臺船工會函附原處分卷可稽，可見本件原告並無先向被告請求作成行政處分之情事，揆諸前揭法律規定及說明，則原告提起本件課予義務訴訟，與行政訴訟法第5條所規定之要件即有不符。
（三）其次，依行政訴訟法第5條規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務者，其所謂「依法」申請之案件係指人民依法律有請求行政機關為行政處分或為一定內容行政處分之公權利而言。實體法規範有明文賦予人民申請權者，該申請權人固得依法申請；反之，法律雖未明文規定申請權人，但依法律規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請。而所謂法律保護之權利，應指法秩序認為應予保護之權利而言，如僅為反射利益或非具法律上之利害關係者，即不在保護之內（最高行政法院98年判字第1339號判決參照）。是以，人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，應就法律規範保障之目的觀之，而「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」（司法院釋字第469號解釋理由書參照）。準此，本件課予義務訴訟是否合法，即應視法規範有無賦予原告得請求被告依其申請作成「對原告臺船工會第10屆第1次代表大會決議章程修正案予以備查之行政處分」之公權利而定。經查，原告提起本件課予義務訴訟，無非係以：原告於臺船工會第10屆第1次會員代表大會提案並經會員代表大會決議通過之系爭章程修正案未違反工會法第20條、第21條及人民團體法第28條第1項等規定，惟該章程修正案經臺船工會函請被告備查時，被告雖以上開96年6月1日函復不予備查，但該函並非行政處分，亦未依工會法第30條撤銷該決議或依同法第31條變更該章程，故該章程修正案仍應有效。惟因被告上開96年6月1日函之內容並不明確，致臺船工會誤解該函意旨，而作成錯誤之執行報告，亦對被告於臺船工會會員代表大會推動該章程修正案之活動造成影響。嗣臺船工會及原告分別函請勞委會就系爭章程修正案是否合法有效之疑義為解釋，經該會移交被告辦理後，被告竟以上開98年8月12日函復原告表示系爭章程修正案已違背法令規定，並變更系爭章程修正案，亦將對造成臺船工會之誤解，並對原告於該工會會員代表大會提案修改章程之行為產生規制效果，最終使系爭修正案被推翻等語為據，主張其為訴願法第18條之利害關係人，得提起本件行政訴訟，且原告於本院99年6月1日行言詞辯論時亦陳稱：「（問：就其他不予備查的部分原告是法律上的直接利害關係人嗎？）我是這個案件的提案人，我是會員其中的一員，所以當然是利害關係人。」可見原告僅泛稱其為利害關係人，並未具體指明究竟有何實體法規範賦予其請求被告作成對系爭章程修正案予以備查之公法上請求權，自難認原告有請求被告作成行政處分之申請權。又工會法第28條固規定：「工會章程之修改或重要職員之變更，應函請主管機關備查。」惟本條之規範目的為課予「工會」於工會章程修改後有函請主管機關備查之義務，亦未賦予「工會」或「工會會員」有請求被告予以備查之公法上請求權，則原告自亦不得據此請求被告備查系爭章程修正案。是以，本件既無任何賦予原告請求被告依其申請作成對系爭章程修正案予以備查之行政處分之實體法規範存在，自無「依法申請」之情事，則原告提起本件課予義務訴訟，依法亦有不合。此外，原告雖主張其為訴願法第18條之利害關係人，惟依訴願法第18條之規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」利害關係人固得提起訴願並進而提起行政訴訟，但原告是否為利害關係人？仍須視其有無受法律保護之公權利，因行政機關於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回即作成否准之行政處分而受侵害而定。又按工會法第32條固規定：
「工會對前二條之處分有不服時，得提起訴願。但訴願之提起應於處分決定公文送達之日起三十日內為之。」惟本條規定係賦予「工會」得對主管機關依同法第30條撤銷工會決議，或依同法第31條函請變更違背法令之工會章程之行政處分提起訴願，並未賦予「工會會員」亦得對此等行政處分提起訴願。是以，本件既無任何賦予原告請求被告備查之公權利，則原告自非利害關係人。至於原告於臺船工會會員代表大會提案推動系爭章程修正案之活動是否因被告上開96年6月1日函或上開98年8月12日函而受到影響，亦僅屬事實上之利害關係，原告就被告是否依其申請對系爭章程修正案予以備查，亦無法律上之利害關係，則原告提起本件課予義務訴訟，依法亦有不合。
（四）又人民依行政訴訟法第5條第2項規定提起之課予義務訴訟，須以有「否准之行政處分」存在為前提。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，亦為行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項所明定。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願（最高行政法院著有44年判字第18號、62年裁字第41號判例參照），足見行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，僅屬單純之事實通知，並非行政處分，則行政機關自無行政訴訟法第5條所稱對人民依法申請之案件予以駁回之情事，人民自不得對之提起行政訴訟法第5條第2項規定之課予義務訴訟，倘提起課予義務訴訟者，亦非適法。查本件原告係因臺船工會將系爭章程修正案函請被告備查，被告不同意備查，且函復略謂：「主旨：貴會第10屆第1次會員代表大會會議紀錄，除說明二，餘同意備查。‧‧‧說明：‧‧‧二、討論提案第2案有關章程修正、參加上級組織及會員之除名，應由貴會章程所定之最高權力機構議決之，不得提由其他會議決議。」原告始於98年7月21日以陳情函向勞委會請求就「會員代表大會章程修正案通過之決議是否因上級陳述意見而失效」之疑義為解釋，經該會移送被告辦理，被告遂以上開98年8月12日函復原告略謂：「‧‧‧說明：‧‧‧二、按『工會之選舉或決議有違背法令或章程時，主管機關得撤銷之。』、『工會章程有違背法令時，主管機關得函請變更之。』分別為工會法第30條、第31條所明定。故主管機關得就工會所涉及前揭事項予以撤銷或函請變更之，合先敘明。三、又『人民團體會員（會員代表）人數超過300人以上者，得劃分地區，依會員（會員代表）人數比例選出代表，再合開代表大會，行使會員大會職權。』係『人民團體法』第28條第1款定有明文，貴會第10屆第1次會員代表大會決議修定章程第31條『‧‧‧對本會章程之通過及修改、參加上級組織及會員之除名，應提經會員大會或代表大會出席會員或代表三分之二以上之同意方得決議。』乙節，核已違背上開法令規定。且有窒礙難行之虞，自屬無效，故本局以96年6月1日高市勞局1字第0960017598號函請變更之。」是上開函文內容，僅係單純說明工會法及人民團體法等有關規定，並敘述被告辦理臺船工會函請備查系爭章程修正案之事實經過及不予備查之理由，並非對原告之請求有所准駁，而原告之權利或法律上利益既不因該項敘述或說明而發生具體法律上之效果，核其性質應屬觀念通知，並非具有法效性之行政處分，則被告上開函文並非「否准之行政處分」甚明，原告自不得對之提起課予義務訴訟。
六、綜上所述，本件原告起訴意旨求為訴願決定及原處分均撤銷，並訴請被告應作成對系爭章程修正案予以備查之行政處分，揆諸上開說明，原告既未向被告申請作成行政處分，亦無任何實體法規賦予原告請求被告作成行政處分之公法上權利，則本件即無人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內予以駁回（即作成否准之行政處分）之情事，是原告依行政訴訟法第5條規定提起本件課予義務訴訟，即與該條所規定之要件不合，其起訴應認不備要件，應裁定駁回之。又本件原告之訴既因不合法而遭駁回，故兩造關於本件實體理由之爭執，本院即無再予論述之必要，附此敘明。
七、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 99 年 6 月 17 日
書記官 宋 鑠 瑾