高雄高等行政法院判決
99年度訴字第124號民國99年8月26日辯論終結原 告 謙有鋼鐵工業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 王進勝 律師
陳慧錚 律師梁宗憲 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 張訓嘉 律師複代理人 羅元慎 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年12月21日環署訴字第0980097173號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告前所有之工廠（潮州廠）廠址坐落於屏東縣○○鎮○○段88及89地號等2筆土地(下稱系爭土地)，經行政院環境保護署(下稱環保署)辦理廢棄工廠調查計畫第一階段查證結果顯示該2筆土地之土壤重金屬濃度超過土壤污染管制標準，被告前曾於民國98年3月26日以屏府環水字第0980001133號函限期原告於98年4月25日前採取緊急必要措施。原告不服，提起訴願，案經環保署審議結果，核認被告並未積極舉證證明原告為污染行為人，自有認定事實未憑證據之瑕疵，而以98年6月30環署訴字第0980043820號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」嗣被告重新調查以原告（一）於系爭土地停、歇業前之製程行業別屬於金屬基本工業，製程生產過程中產製含有重金屬成份產品；（二）於82年9月29日因排放水經被告採樣水質分析結果超過放流水標準，經以82屏府環二水處字第0002242號違反水污染防治法第7條第1項規定處分；（三）經現場勘查發現土壤中夾雜金屬渣且該土地並無其他產業利用；乃核認原告為系爭土地之污染行為人，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項規定，以98年8月25日屏府環水字第0980143180號函限期原告於98年9月25日前採取緊急必要措施。原告不服，復提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）「認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用。」最高行政法院61年判字第70號判例意旨可資參照。又所謂污染行為人，依土污法第2條第1項第15款或同法修正前第12款之規定，係指有該款所定行為之一，並因而造成土壤或地下水污染之人。故被告認定原告為污染行為人，除需有土壤或地下水污染之結果外，尚需證明行為人有⑴洩漏或棄置污染物；⑵非法排放或灌注污染物；⑶仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物；⑷未依法令規定清理污染物等行為，且需證明前開行為與污染結果間確具有相當因果關係。惟原告設於系爭土地之潮州廠房，早自90年代初期即已停、歇業迄今，於94年間，更由訴外人許錦春（88地號）及林傅淑貞（89地號）所買受，均有相關地籍資料可稽，故系爭土地，早非屬原告所管領。則於前開原告未營業生產，甚至未有占有管領之數年期間，究有無他人另為產業或非屬產業之不當利用，或有其他棄置、傾倒之污染行為，顯非原告所知，亦非被告僅憑事後所謂現場勘查紀錄即得逕予排除。蓋勘查之結果，固就勘查之積極事實（即土壤內有污染物質）得為適當之證明，惟就消極事實部分（即過去數年間均未有任何利用或污染之事實），顯無僅憑「現場勘查發現該地並無其他產業利用」一語，即得為證實之證明。原處分及訴願決定並未說明究憑何項勘查結果，而得予如此明確之認定。況原告於經營期間，除合法之生產管理行為外，究有無構成污染行為人之事實，被告亦未為積極之舉證及說明。原處分及訴願決定書所提出者，不過為⑴88至91年間原告曾有申報類似於土壤內重金屬之廢棄物質；及⑵早在82年間，原告潮州廠房曾有排放水經被告採樣水質分析結果超過放流水標準之事實。然而，該「超過放流水標準」其污染物質為何？放流水係排注於週邊河道管路，與廠房本身土地土壤內夾雜金屬渣有何因果關聯？且該偶發1次性之事件行政違規事件（未有後續處罰，顯示早已改善），又如何能與15年後方查得之污染結果間加以聯結？另原告固曾合法為經營、生產，並依法申報廢棄物之處理，又如何能儘憑前開合法之行為，即逕論原告有不依法令規定清理污染物之事實，並進而論斷原告與數年後土地上有污染物質一情必然有所關聯？原處分及訴願決定，不過就事後確有污染，而原告早先曾於系爭土地上為生產一情，在別無其他證據下加以臆測連結，而有認定事實不憑證據之違法。
（二）基於法治國原則，以法律限制人民權利，其構成要件應符合法律明確性原則，使受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並使執法之準據明確，以保障規範目的之實現。且法律規定所使用之概念，其意義依法條文義及立法目的，如非受規範者難以理解，並可經由司法審查加以確認，即與法律明確性原則無違，司法院釋字第432號、第491號、第521號、第594號、第602號、第617號、第623號及第636號解釋可資參照。又對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，始符合憲法第23條以法律限制人民權利之意旨，亦有司法院釋字第313號解釋可稽。則土污法第7條第5項規定主管機關得命為「緊急必要之處分」，並得於義務人不履行時再課以罰鍰，其義務之內容自當具體明確。而上開規定，固得由行政機關就裁罰要件為一定之補充，不當然認有違反法律或授權明確性之規定（即學說上關於空白刑法、行政罰法之討論）。惟行政機關若怠惰裁量，逕自依法律授權之抽象概念，課行為人以不確定之義務，當不能認已符合明確性之要求。本件被告所為處分，僅要求原告採取「緊急必要之處分」，未告以任何具體應採取之行為，此觀處分書內容甚明。以此不確定之內容，進一步聲明為不履行時罰鍰之依據，自不符前開明確性之要求。蓋處分書內所謂「減輕污染影響」與「避免污染擴大」，顯已分屬不同目的，所得採取之措施截然不同。系爭命令之性質，又非要求為全面性之整治，而僅屬「緊急」之措施，則所指污染位址，究有無持續擴大污染範圍？有否對場址以外持續造成影響？何種措施方屬合乎緊急之需求而屬必要？有他義務人已採取相當措施的情況下，是否尚有另行採取措施之「緊急性」及「必要性」？均非無疑。故土污法於99年2月3日之修正中，即將原第7條第5項「命採取緊急必要之措施」之規定，改為「對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款」之應變必要措施，得命污染行為人．．．為之」，進一步將命令之內容加以具體化。則本件訴願決定主張：所謂「緊急必要之措施」，係指得以「減輕污染影響或避免污染擴大」之各種手段，「任何足以減輕污染影響或避免污染擴大之方式均屬之」云云，顯然放任主管機關事前怠惰裁量，卻又任憑主管機關依事後之憑斷而任意加以裁罰？行為人無從為合理之預測，而顯然違反行政行為，特別是剝奪人民權利之行政行為應予明確之要求。另各級主管機關所為命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人等採取緊急必要措施之行為，乃屬「下命處分」性質，自需具備行政程序法第92條第1項規定行政處分之要素，亦即需「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，始得據以處罰甚明，最高行政法院94年度判字第1726號判決可資參照。該判決所指案件中，主管機關即上訴人於91年1月28日，僅以抽象命行為人為緊急之應變，於91年2月6日時，再參酌行為人提出之方案，命行為人為具體之緊急應變之措施（91年2月6日）。原判決乃認土污法第7條第5項命令之效力，係於91年2月6日方始發生，而禁止主管機關將上開命令效力追溯至91年1月28日，不得依91年2月6日認定之具體方案內容，謂行為人91年2月5日所為措施違背命令而加以裁罰。
（三）本件2筆污染土地，已由現所有權人及使用人林永成與林義成委由台境企業有限公司（下稱台境公司）改善，被告並限上開所有人於98年12月11日完成土壤改善完成報告之提送。在已有義務人採取相當措施的情形下，縱原告亦共同負有緊急應變之義務，是否仍有另行採取措施之緊急性與必要性，自非無疑。被告未指出具體應變採取之義務，違反明確性之原則，自不生土污法第7條第5項命令之效力，不得以該命令之違反課以罰則。該函至多僅有行政指導之效果，使原告得依被告指導研擬相關方案，據以作為未來具體命令之依據，而不得依指導之違反與否，逕課以行政罰。原處分謂如原告不履行即依法裁罰云云，違背裁罰構成要件應予明確之要求，自應予撤銷。
（四）本件原告公司自89年間即已停工，現場經其他使用人堆置建築廢棄物，並從事鋼筋加工作業，為被告所呈調查計畫書所載明。則建築廢棄物內，必含有各項五金零件及材料，不乏銅、鋅、鉻、鎳等金屬物質，甚或有遭混雜不明廢棄物之可能，鋼筋內亦不乏各項金屬而混為合金，於空地上為鋼筋之切削、加工、焊接，粉塵、溶液等經長期溢散，堆置、沖刷，豈能謂無造成本件場址污染之可能。又系爭場址部分土壤內所含銅、鋅、砷、鉻、鎳等金屬物質，若經人體吸攝或食用而進入人體之循環，固會對人體生理產生不一之影響。惟各該金屬物質依被告所主張，係原告於89年停工後所遺留。則本件97年完成現場調查工作時，業已歷7、8年許，上開金屬物質仍穩定留存於場址土壤當中（亦可能非為原告所造成），並未有溢散揚塵、向外流散或進入當地地下水循環之情形，一定期間內顯無污染擴大或遭人體吸攝食用而致生危險之可能，是否有土污法第15條第1項及同法第7條第5項所稱「為減輕污染影響或避免污染擴大」之情形，而需採取應變措施，非無合理之懷疑。依被告答辯狀附具之「謙有鋼鐵潮洲廠土壤調查分析結果摘要表」所顯示，所謂砷含量超過管制標準者，不過僅8處採樣點中Z0000000000處，測得濃度為84.2毫克/公斤，僅較管制標準值60毫克/公斤逾約百分之40許。其餘銅、鎳、鋅、鉻等，則常見於一般建材、五金零件及各項金屬製品，為日常生活中本即能得見，單純存留於人類生活環境當中，未經吸攝或食用，顯無產生直接危害之可能。而依「謙有鋼鐵潮州廠採樣分析項目一覽表」，部分採樣點上更設有舖面，係採取舖面下方之土壤而為檢測，該檢測樣本無與地面上人員有直接接觸之可能甚明。故被告答辯意旨謂：「附近有若干住宅社區，人員來往頻繁，故如有人員進入場址，即有接觸污染土壤之毒性風險」云云，明顯誇大而不實。另被告以附近社區人員可能進入，為本件具緊急必要之依憑，卻又謂本件係命被告進行「整治」，「原告可自該處分內容知悉其負有提出整治措施之義務（而無設立警告標誌、提供飲用水等義務，蓋與整治無涉）」云云，已顯有矛盾之情形。且依被告已核定之土壤改善計畫，同未見防杜鄰近社區民眾接近之措施。自調查報告產生迄今，被告亦未依土污法第15條之授權逕自為之。所謂附近社區民眾可能接近而有緊急應變必要云云，顯無從據以認定。
（五）被告謂污染整治及提出整治計畫一事，為廣義之緊急必要措施，而得依土污法第7條第5項命污染關係人為之云云，顯有便宜行事，而紊亂土污法所設法律體系之嫌。蓋土污法依其章節，明確區分為調查評估措施、管制措施及整治復育措施。其中整治措施依土污法第22條，需先依同法第14條所提出之調查評估結果，據該調查結果於主管機關通知後6個月內，提出整治計畫而實施。於期限屆滿前30日至60日內，尚可敘明理由申請展延，展延後亦得為再次展延。而污染控制計畫依土污法第13條規定，亦給予6個月之期間，得於期限內完成調查工作而擬定，並得展延1次。至土污法第7條第5項，係逕命污染關係人為一定之「應變措施」，未輔以調查評估、一定之提出期間及展延等相應配套規定。於已實施控制計畫及整治計畫之控制、整治場址內，亦得命為之。被告訴訟代理人於99年5月11日準備程序中亦陳明：「緊急應變主要是不要讓污染物跑出去．．．一開始的緊急計畫還是先移除廢棄物、污染物或隔離不要讓人接觸、豎立警告標誌」等語明確。所謂緊急應變措施，自係具體、臨時、短暫而屬一次性之措施甚明。本件被告依土污法第7條第5項之規定，設定相應於緊急應變措施之短暫期限（本件僅1個月），自應為具體、明確，而得立即執行之指示。被告並無不能明確之情事卻不為，自違反行政程序法第5條：「行政行為之內容應明確」之具體要求，屬違法而應加以撤銷甚明。而被告機關僅設1個月之期限，卻又謂命原告採取曠日廢時之整治措施云云，已屬行政程序法第111條第1項第3款「內容對任何人均屬不能實現」之處分而無效。縱強行將該「措施」一詞解釋為「提出計畫」云云，亦已不當剝奪原告公司依土污法第22條提出整治計畫前所得享有之期限及展延利益。被告訴訟代理人於99年5月11日準備程序時表示：「主管機關的作業流程是，一開始對抓到的污染行為人、關係人要求其為初步緊急措施」等語，似一律命為緊急必要措施，於99年6月11日答辯狀二內又謂：「實務上於修法前如係命義務人採取緊急整治措施者，其處分有關義務內容之記載亦與本件處分極其類似」，顯見各縣（市）主管機關係慣常以此便宜行事之方式為之，規避土污法就控制、整治措施所定程序及期限，逕以此種處分強要受處分人依主管機關恣意之指示，為各項控制、整治之措置，剝奪受處分人依法得享有之各種權利，而並未具體斟酌有無緊急應變必要甚明。此一便宜行事之方式，陷受處分人於必然違背指示而隨時遭受重罰之危險及恐懼，豈能以有他違法處分之存在，而有他處分人亦默默忍受，即認本件之處分係屬合法，而強要受處分人接受之理。相類似處分之存在，反足見司法機關確有以判決糾正此類違法不當之處分，而回歸土污法正常運作之必要。而土污法第7條第5項經修正後，亦將所謂應變措施，明定係指同法第15條第1項各款所列舉，顯係針對實務上屢為概括不當之處分行為而為。該修正之意旨，應屬本為原條文文義、體系之當然解釋，而僅將原條文之文義進一步明確，非屬法律之變更甚明。原處分縱依舊法規定，亦違反法律之明確性而應予撤銷。至被告訴諸於所謂「污染者負責之歸責原理」，而謂原告依系爭處分應與土地所有人共同執行改善計畫或單獨接續實施改善計畫，本件處分並未違法云云，顯又混淆實體歸責與正當程序之區別。蓋「歸責原理」本身，並未允准被告違背法定之授權與程序而恣意對污染者課以處分。土地所有權人自行整治處理後，各該關係人間如何依所謂「污染者負責之歸責原理」最終負責，均已為土污法第31條所規定，土地所有人本得於事後向污染行為人訴追而請求分擔費用。而共同執行或接手執行與否，涉及污染土地關係人間彼此間內部之各項事務協調及土地管領支配等問題，確有執行上之困難，更遑論以一紙命為緊急必要措施之處分，即謂需共同或接手執行整治計畫。而依被告所提送之改善計畫內表9.1改善計畫行程表，其改善期程均至97年底結束，而據聞被告亦業於98年8月6日為採樣監測。則其採樣分析結果如何？若已改善完畢，則顯已無再委託他公司進行改善之必要，各污染土地關係人間應類同於所謂連帶債務關係，一人履行完畢後，全體債務關係自然消滅，僅關係人間得依「污染者負責之歸責原理」就內部分擔之問題再為訴追。主管機關自不能再命各該污染土地關係人為各項措施或改善甚明。
（六）被告主張「系爭場址調查採樣時，係撿擇原告廠區之『高污染潛勢區域』佈點為之，查得污染結果與被告營運時可能產生污染物質相符，現地號89號位址僅從事之鋼筋加工業，不可能產生如此多樣之污染物質，88地號則未使用云云」。惟本件被告所稱污染物質，僅銅、鋅、砷、鉻、鎳等5種常見於各種建築五金及日常用品之金屬及類金屬（砷）材料，未見有甚為罕見，非原告工廠製程即不可能產生的物質。且所謂自原告廠區之「高污染潛勢區域」進行佈點之結果，依「謙有鋼鐵潮州廠土壤調查分析結果摘要表」顯示，該8處採樣點中，有3處採樣點未有物質超過管制標準，2處採樣點僅1種物質超過標準，又有2處採樣點僅2種物質超過標準，顯見上開所謂「高污染潛勢區域」，其污染種類均甚為單一，未有所謂多元複雜的情形。又原告於該場址從事鋼材軋延、伸線及擠型之製程中，因鋼材雜質沈積、汽化所產生之爐渣及集塵灰，所含物質較為駁雜，其污染應同時有多種物質之情形不符，自較可能為現所有人所為鋼筋加工過程中，因切削、磨耗、銲接（銲材含各種合金添加物、還原劑及助熔原料）、電鍍等，使各項金屬物質不當散逸而污染所致。而系爭場址除有前揭鋼筋加工施作外，依謙有鋼鐵潮州廠調查計畫書廠區所示場址勘查結果，亦顯示有「廠房都已拆除部分空地堆置建築廢棄物」之情形。故系爭場址經土地所有權人買受後，顯有長期缺乏管理，任憑他人進出，甚而隨意傾倒有害事業廢棄物的情形。則建築所用各項廢棄五金，顯均任意雜置於系爭場址，是否其他事業廢棄物另混置其中，亦不得而知。被告答辯意旨，僅提及鋼筋加工，就更嚴重之事業廢棄物傾倒一情卻置而不論，顯有避重就輕，而不當歸責原告之情形。另被告主張「有污染物質超過標準，即屬土污法第7條第5項所稱『影響人體健康之虞』，得依該條項命污染行為人進行包含整治在內幾無任何範圍限制之各項措施。」云云，顯甚為荒謬。蓋依修正前（99年1月8日）土污法第7條第5項所稱緊急必要措施，固未明示該措施之種類及範圍。惟其立法理由內有明確謂：「三、公私場所之土壤、地下水中污染物可能產生有毒氣體而有嚴重危害人體健康之虞，亦可能會影響農漁業生產或造成地下水體污染之慮，故第5項明定主管機關應依序命土壤、地下水污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取必要措施，以減輕或避免污染之危害或擴大。」故所謂「影響人體健康之虞」，顯係指污染物質會揮發、汽化，而有遭吸攝入體而產生即時危險之情形，否則「影響農漁業生產或造成地下水體污染」，亦會因飲食而影響人體健康，何需重複規定？。本件污染物質均無汽化、揮發、溶解溢散，亦無影響農漁業生產或造成地下水體污染，均無遭吸攝入人體而產生緊急危險之情形，該污染情形亦無進一步擴大之情形，自不符合前開需為緊急必要處分之條件。
（七）行政機關查有污染物質超過管制標準，而有整治必要之情形，應視有無前開緊急應變必要，循序命提出：⑴緊急應變措施（視情況而定）⑵調查評估計畫及⑶整治計畫等。此參最高行政法院91年度判字第2335號判決，該件行政機關（同為屏東縣政府）獲知檢查結果而查有漏油溢散之情形後：係先請被上訴人提出說明，再請上訴人於7日內採取緊急處理措施，後於1個月內提出污染有關資料，再命3個月提出調查計畫書，才再命函報相關改善措施及整治計畫。每一階段均依法給予受處分人詳細之指示及適當之準備時間，未如本件般便宜行事，逕以「緊急整治必要措施」一語，即欲涵蓋所有行政機關依法所應為之措置，規避其行政程序上之義務，而侵奪受處分人應有之權利。被告固謂有他機關為相同之處置，並舉其他機關之類似處置為憑。惟上開偶見濫用「緊急應變措施」，而不當規避土污法所定各項措施應為程序之情形，顯業經上級行政機關及立法機關所注意，而旋於99年1月8日修正時，以將第7條第5項以準用修正條文第15條之方式，明文規定相關應變措施之類型，係針對上開不當濫用之情形加以糾正甚明。此參提案人行政院於提案說明內表示：「修正第5項，為明確規定必要措施之內容，爰修正應變措施得準用修正條文第15條相關規定」即知（見立法院公報第99卷第5卷第404頁）。又「法令規定之形式，通常有概括規定、列舉規定、例示規定或例示規定加概括規定等方式。概括規定涵蓋較廣，不易遺漏，惟常因語意不確定而生疑義。列舉規定則文義較明確，但易發生掛一漏萬之弊。單以例示規定，除例示規定外如何適用該規定，亦有疑義。為避免上述之弊病，多數法令採例示兼概括規定。以此方式所訂，概括規定係補充例示規定之不足，故概括規定須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據」，有最高行政法院94年度判字第00077號判決意旨可參。故修正後第15條第1項第8款所謂「其他應變措施」，其解釋自不能漫無邊際，而應依前7款所列舉之行為類型，為解釋之根據。而「整治行為」既另有完整之措置程序，且缺乏所謂「緊急」「應變」等特性，與該列舉之7款行為性質不符。被告主張修正後土污法第15條第1項第8款之「其他應變措施」，亦包括命提出整治計畫云云，自前開法令規範者有間。而縱依修正前土污法，其施行細則第19條內，亦規定整治計畫之提出應給予3個月的期限（修正後為6個月），被告假緊急必要處分為名，不當剝奪原告提出整治計畫所應享有之期限利益，自屬違背法令。被告雖又以土污法施行細則第14條及第21條規定，謂土污法所定控制計畫及整治計畫之撰寫必須符合一定之格式，應變措施並不要求該複雜而嚴謹之撰寫模式，無給予較長期間之必要云云。惟被告命土地所人提出之本件改善計畫書，其目錄編排即依照前開土污法施行細則第21條各條項為之，被告謂該撰寫不需依上開格式云云，顯與事實不符。況該土污法施行細則第21條所需記載者，包括有：①計畫提出者、撰寫者及執行者之資料。②計畫大綱。③場址基本資料。④場址現況及污染情形。⑤污染物、污染範圍及污染程度。⑥整治基準或整治目標。⑦整治方法。⑧污染監測計畫。⑨污染防治計畫。⑩場址安全衛生計畫。⑪整治完成之驗證計畫。⑫整治經費預估。⑬整治期程，均僅係一整治之「計畫」所當然會記載之內容。形式上免除依該格式記載之義務與否，均不影響擬定「整治計畫」所需費之時間。而所謂整治，係將污染物質由管制標準以上降低至以下。本件污染物質逾管制標準以上，與其餘應為整治之案件並無任何不同，亦無任何較為特殊之而應為緊急處置之事由，若得隨意以藉口規避法規所賦予之期限利益，前開土污法之規範豈非形同具文，被告之答辯顯無理由。
（八）原告於98年9月初接獲原處分後，即有積極了解現場狀況，並由董事長甲○○親向系爭88、89地號土地所有人林義成及林永成詢問系爭場址污染及處置情形，而獲知上開土地均早經地主與台境公司簽約，由台境公司人員駐上開場址執行整治措施當中，而原預定改善計畫，亦已接近完成之階段，顯無任何應緊急處理之事項明確。而後續是否共同施作？如何施作？要否負擔經費？負擔比例為何？均非短期間所能完成協議，且牽涉原告與土地所有人間之糾紛，需經原告股東會協議後方能決定。蓋系爭場址土地出售時，因其上仍有廢棄廠房設備留存，其售賣予現所有人之價格乃甚為低廉，約定由買受人自行整理所留存之廢棄廠房設備。故該事後之整理是否有不當而造成現址污染之情形，乃值斟酌。另買受人當初係為興建廠房使用而購買，為何會任由該地傾倒建築事業廢棄物，上開事業廢物是否造成或加重本件之污染，在上開爭議未予釐清以前，原告自不願貿然允諾一定之分擔比例，顯不能以各該土地所有人稱被告尚未給付一定之止錢，即謂原告有置之不理之情事。而原告上開處理過程中，被告所定一個月的期間轉瞬即過，原告認該處分內容極不明確，場址已在積極整治當中，並無需緊急處理之情事，系爭整治工作又趨近於完成，不應因此而受有不履行之處罰，乃依法提出訴願及行政訴訟。被告若認檢測並未通過，整治仍未完成，且應由原告接手而負最終之責任，自得依土污法第17、22條等規定，給予原告適當期限而命提出相關控制或整治計畫。豈能一再將錯就錯，非要以不合理之要求，陷原告於隨時遭處罰之處境，而以此顯有瑕疵之處分強脅被告履行其本可透過合理之行政措置達成之目的。試問在已逾越期限的情形下，詢問原處分如何履行，又如何能變更該逾期之處境，原告依法提出訴願抗辯，靜候被告進一步較為合理之處分，並不違常情。被告竟以原告並未主動向行政機關詢問，謂原告自始無履行其身為污染行為人義務之意願，違反所謂明確性原則之規範意旨，將所有責任歸諸於原告，原告豈能甘服。又被告謂相同處分內容經被告命場址所有人，均能於1個月期限內完成提出改善計畫措施云云，亦殊值懷疑。被告並未提出各該案件中，其處分送達迄改善計畫經核准而履行之期間以實其說。依被告所呈改善計畫前開說明，受處分人接獲通知後，需向被告詢問如何履行？履行至何種程度？再雇請環工公司為全址之調查查評估及檢驗，而撰寫長達年餘整治期程之計畫及送審，恐甚難能於1個月內完成。蓋許多受處分人基於民不與官鬥，避免紛爭之立場，縱處分內容並不合理，亦往往默默忍受，陷己身於可能無故遭罰之困境，而冀望行政機關片面之善意，然而此恐非受處分人所應負之義務，豈能因此謂提出訴願之受處分人均屬惡意而故不履行云云等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告未依規定清理污染物，自屬系爭土地之污染行為人無疑：
１、「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水
污染之人：⑶未依法令規定清理污染物」99年2月3日修正前土污法第2條第1項第12款第3目（修正後移列為同條項第15款第4目，文字未修正）定有明文。為貫徹污染者負責原則，土污法對於土壤或地下水污染之整治工作，原則上均要求污染行為人從事或由其承擔整治工作所支出之費用，如修正後土污法第7條第5項、第13條第1項、第14條、第15條第2項、第22條第1項及第43條等。又「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」「一般事業廢棄物之貯存方法，應符合下列規定：．．．二、貯存地點、容器、設施應保持清潔完整，不得有廢棄物飛揚、散逸、滲出、污染地面或散發惡臭之情事。」廢棄物清理法第36條及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條第1項第2款分別定有明文。是以有關事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，已由環保署定有「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」供事業遵循；倘事業就其廢棄物之貯存、清除、處理或相關設施與前開標準規範內容不符，而致土壤或地下水污染者，即已構成土污法所規定「未依法令規定清理污染物」之污染行為人。本件系爭土地前由環保署委託瑞昶科技股份有限公司辦理「96年度廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫」，該報告於第12頁指出原告所屬潮州廠之主要製程為金屬軋延、伸線及擠型業，次於第14頁指出其製程各階段產生之廢棄物，並於第16頁進行實際調查前即已研判：「依據本廠運作資料，於土壤及地下水環境中可能產生之污染物質主要包括爐渣及集塵灰等事業廢棄物可能含有鉛、鉻、鎘、鎳、銅、鋅等重金屬。另本廠軋鋼爐使用大量燃料油，亦為造成污染之可能來源。常見之污染區位包括：金屬軋展製程區、儲槽、管線設施區、廢水處理設施區、廢棄物以及污泥貯存或堆置區、廠區空曠地區（可能掩埋事業廢棄物區域）」。另依該報告第19頁記載，系爭土地北側即有明顯可見之廢棄物堆置及廢棄噴砂用之金剛砂區。
２、瑞昶科技股份有限公司依其研判之高潛勢污染區域進行佈點（前開報告第22頁），就採樣樣本加以分析並作成調查結果，發現8組土壤採樣樣本中有5組重金屬含量超過土壤污染管制標準，其種類包含銅、鋅、砷、鉻、鎳等，與調查前依原告潮州廠製程研判之可能污染物質大致相符，堪認為原告所造成且該廠於現場調查時發現地面夾雜金屬渣，顯有廢棄物污染地面之情事存在。
３、綜上，原告所屬潮州廠經環保署委託瑞昶科技股份有限公司進行污染調查，確認已有土壤遭受重金屬污染情事，且其採樣點為該廠高污染潛勢區、重金屬物質與其製程相符、現場亦有廢棄物堆置及金屬渣散逸地面之情事。是以原告就其製程產生之廢棄物，顯未善盡廢棄物清理法及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準所定不得使廢棄物飛揚、散逸、滲出、污染地面或散發惡臭之義務，而構成「未依法令規定清理污染物」之要件，自屬系爭土地之污染行為人無疑。另原處分說明段第3項所稱之「土地並無其他產業利用」，係僅指發現土壤中夾雜金屬渣之區塊，而非泛指全廠區；亦即被告認定原告為污染行為人，並非以原告潮州廠歇業後全廠區即無其他產業利用為理由，而係依據前開調查報告之結果，併予敘明。
（二）原處分並無內容不明確之情事：
１、「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」修正前土污法第7條第5項定有明文。是以主管機關於場址查證階段時，如認為該區域之污染情形有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，即得命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。本件原告既為系爭土地之污染行為人，已如前述，則被告自得依前開規定命原告就系爭土地採取緊急必要措施。至於緊急措施之內容，原處分說明段第4項已載明係為「提出採取緊急整治之必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大」。至於具體之污染整治措施應如何進行，依環保署98年1月23日發布之「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」第10點準用第4點之規定，應先由污染行為人即原告自行訂定緊急必要整治措施之執行計畫後提送所在地主管機關即被告審查，並於審查核定後據以實施，而非由被告逕行於處分內設定其緊急必要整治之工法、範圍等細節性事項。準此，原處分命原告辦理之緊急整治必要措施已屬明確之指示，後續之辦理方式亦均有法規可資遵循；是以原告認為原處分之指示未臻明確，係不熟悉土污事件相關法規所產生之誤解，自不足採。
２、土污法於99年2月3日修正後，固將第7條第5項之必要措施內容準用同法第15條之規定辦理，惟原處分係於98年8月25日作成，亦不受嗣後修法內容之拘束。況原處分說明第4項既已載明「貴公司顯為該地號之污染行為人，依法應命貴公司提出採取緊急整治之必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大」，則原告自得在減輕污染影響或避免污染擴大之前提下擬訂緊急必要整治措施。是以原處分縱未具體引用第15條各款規定之內容，亦無處分不明確之違法情形。又本件縱係依修正後土污法之規定，被告亦僅將準用第15條第1項第7款規定而命原告「提出移除或清理污染物之整治必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大」，與本件原處分之內容亦無實質差異；至於第15條第1項第7款以外之其他各款，既與整治措施無涉，自不可能為原處分義務內容所涵括，是以原告於99年5月11日準備程序中主張「．．．若原告僅為部分行為，被告再指摘原告沒有設立警告標誌而裁罰，原告無法接受」等，顯屬過慮。質言之，原處分既已命原告「提出採取緊急整治之必要措施」，則原告即可自該處分內容知悉其負有提出整治措施之義務（而無設立警告標誌、提供飲用水等義務，蓋與整治無涉；至若原告自願於整治工作外執行此等措施，則於法自無不可），至於整治措施應具備之工法、範圍等細節性事項本應由原告提送相關計畫或報告而由被告審查核定，並非為原處分應予詳細記載之事項。再原告引用之最高行政法院94年度判字第1726號判決，其審議之標的既屬違反第7條第5項而依土污法修正前第32條第2項所為之行政罰，並非依第7條第5項作成之處分本身，自與本件原處分是否合法之認定無涉。況該案件中之主管機關桃園縣政府係單純以言詞方式命污染行為人辦理緊急必要措施，與本件原處分已經以書面方式指明原告應在減輕污染影響或避免污染擴大之前提下提出緊急整治之必要措施，顯有不同，不能混為一談。另實務上於修法前如係命義務人採取緊急整治措施者，其處分有關義務內容之記載亦與本件原處分極其類似，且他案之義務人亦均得依循處分內容據以執行，從未認為處分內容不明確而無法辦理；縱僅就本案而言，系爭場址之土地所有權人收受之處分所載義務內容亦與原處分相類似，而2位土地所有權人均能依處分內容提出污染改善計畫，何以僅原告認為處分有不明確之事由？足見原告提出此項抗辯純係卸責之詞，實無可採。
（三）土污法第7條第5項之義務主體，包括污染行為人、場所使用人、管理人或所有人，該規定並無要求主管機關應先命何人辦理，亦無規定不得同時命數個義務主體進行緊急必要措施。況污染行為人係因非法行為導致土壤及地下水污染之人，其可非難性顯較單純之場所使用人、管理人或所有人為高，是依舉輕以明重之法理，系爭土地自得於所有權人與使用人外，另命污染行為人採取緊急必要措施。
（四）原告應與系爭場址之土地所有權人共同提出及執行污染清除計畫：
１、「污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人為多數時，得共同提出土壤、地下水污染整治計畫。」土污法第22條第5項定有明文（相當於99年2月3日修正前土污法第16條第5項）。是以應提出污染整治計畫之人縱有多數，於技術上仍可由其共同提出，至於計畫核定後之實施部分，該條項雖未予明文規定，惟解釋上亦應認為不妨由共同提出者共同實施。又本條項雖係就整治計畫予以規定，惟於土污法中類似之計畫提出及實施情形，包括土污法第7條第5項及第15條應變必要措施、第13條第1項污染控制計畫、第14條第1項調查評估計畫及第19條清理或污染防治計畫書等，解釋上縱有多數義務人，於技術及法理上就同一計畫共同提出及實施既無任何障礙，則自應類推適用前開土污法第22條第5項之規定，而認為多數義務人得共同辦理措施或計畫之提出及實施。本件系爭場址因於污染查證過程發現其土壤重金屬含量過高，對於人體健康已產生威脅，被告乃依修正前土污法第7條第5項之規定命污染行為人即原告及系爭場址之土地所有權人等提出緊急整治之必要措施，如依現行第7條第5項準用第15條之規定，其性質應屬第15條第1項第7款之「移除或清理污染物」。就該項義務之履行，原告及土地所有權人皆屬第7條第5項規範之義務人，是以被告為使緊急整治工作得以確實完成，乃同時命原告及土地所有權人皆應提出緊急整治之必要措施。準此，依前開土污法第22條第5項之規範意旨，原告及土地所有權人既皆屬義務人，則自應共同提出緊急整治之計畫供被告核定通過後，續依核定內容共同實施，殊無僅得命義務人其中一人執行或其中一人執行後其餘義務人即免其義務之理。如其中一人已提出計畫書，則其他之人亦得援用其計畫加入為共同提出及執行計畫之人。
２、退萬步言，縱認土污法第7條第5項義務之執行僅得由1人辦理，則於場址存有污染行為人時亦應優先由其執行。蓋土污法之規範體系，遵循污染者負責之歸責原理，原則上係安排由污染行為人負最終污染責任（土污法第31條第2、3項參照），是以縱認系爭場址已由土地所有權人提出緊急整治計畫，亦應由污染行為人接替其後續執行工作，始符污染者負責之基本歸責原理。
（五）系爭場址經查證後發現土壤已有銅、鋅、砷、鉻、鎳等5項重金屬含量超過污染管制標準，對人體具有急毒性及慢毒性之影響；且場址附近有若干住宅社區，人員來往頻繁，殊難謂無採取緊急措施之必要：
依修正前土污法第7條第5項之規定，各級主管機關經查證後如發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞時，即應命相關義務人採取緊急必要措施，以減輕污染危害或避免污染擴大。就此而言，凡土壤、地下水之污染現況已有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，即構成主管機關應命相關義務人採取緊急必要措施之要件。換言之，「緊急必要」之要件該當與否即繫諸於是否具有「影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」之情形；如確有「影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」之情形，則當然構成「緊急必要」。本件系爭場址經污染查證後發現土壤中有銅、鋅、砷、鉻、鎳等5項重金屬含量超過污染管制標準，依環保署97年度「土壤污染管制標準研修計畫」台大農化所及環工所研究顯示，其中超過管制標準之砷、鉻、銅均對人體具有影響不一之急毒性及慢毒性，鎳及鋅亦有致癌及導致身體不適之風險；且系爭場址附近有若干住宅社區，人員來往頻繁，故如有人員進入場址，即有接觸污染土壤之毒性風險。準此，系爭場址之污染情形實已有影響人體健康之虞，而有進行緊急措施以減輕污染危害或避免污染擴大之必要無疑。又系爭場址目前雖有設置圍籬，惟亦難完全杜絕第三人闖入之風險，實務上即有已設置圍籬而仍有第三人闖入之案例可循，是以本件場址於圍籬設置外亦有同時進行污染改善等應變措施之必要，始能減輕污染危害。
（六）原告主張「其於89年停工後，系爭場址曾由第三人作為鋼筋加工等使用，故系爭場址污染可能為第三人所造成。」云云。惟依調查計畫及調查成果所示，系爭場址超過污染管制標準之各項重金屬均與原告營運時之製程所可能產生之污染物相符，且調查採樣時亦均依當初原告廠區之高污染潛勢區域進行佈點，是以本件污染物質及佈點位置均指向污染結果與當初原告之製程有關。又系爭場址之88地號（即廠區西側）雖有部分地區曾供第三人進行鋼筋加工用途，惟其工法亦不致造成本件如此多樣之污染物質；且89地號（即廠區東側）土地於原告停工後即持續閒置至今，並無第三人使用之情形，惟其土壤仍檢測出多項超過污染管制標準之重金屬，與88地號之污染物質亦大致相同，更足證系爭場址2筆地號土壤之重金屬污染結果均係原告所造成，而應負污染行為人之責任無疑。又原告另引用99年2月3日修正後之土污法第13條第1項有關控制計畫及第22條第1項有關整治計畫之規定，而主張本件應比照前開規定給予原告6個月之提出計畫期限，惟本件原處分被告命其採取之緊急必要措施卻僅給予1個月之期限，其內容已構成行政程序法第111條第1項第3款「內容對任何人均屬不能實現」之無效事由云云。然相同之處分內容經被告命系爭場址之土地所有權人後，而其均能於1個月期限內完成提出改善計畫措施之義務，顯見原告主張此期限對於任何人均不能實現者，與客觀事實不符而無足採。再原告引用之6個月期限規定均係原處分作成後始增訂之內容，修正前之土污法第11條第4項及第16條第1項均無類似期限規定，僅土污法施行細則第19條有規定整治計畫應於3個月內提出之；另控制計畫及整治計畫之撰寫必須符合依一定之格式，此觀土污法施行細則第14條及第21條之規定自明，惟依第7條第5項所提出之應變必要措施則因有迅速處理之規範需求，而無如控制、整治計畫複雜而嚴謹之撰寫格式，是以法令中亦無比照控制、整治計畫給予較長撰寫期間之必要。準此，原告所引用者為修正後之土污法規定且忽略應變必要措施與控制、整治計畫於撰寫複雜度上之顯著差異，是其主張應無可採。
（七）原告既為系爭場址污染行為人，則在污染者負責原則（環境基本法第4條第2項規定參照）之大前提下，對於場址之污染結果自有最高之可歸責性。準此，系爭場址雖於原處分作成前即已由土地所有權人實施若干緊急必要措施，惟其措施既尚未完結，則原告於原處分送達後，自應依原處分內容接手土地所有權人完成後續措施之實施或與土地所有權人共同實施，始屬正辦。詎料原告於原處分送達後，僅曾1次向土地所有權人詢問其已支出之費用明細，其後即未再為積極之聯繫，任由恪遵法令之土地所有權人繼續承擔整治工作之不利益，於法於理均難謂公允。又原告屢次主張原處分內容不明確致其不知應如何採取緊急必要措施，應依違反明確性原則而撤銷云云，惟原處分於98年8月25日作成後，原告既曾有一次與土地所有權人聯繫表示擬暸解已支出費用之情況，顯見其應知原處分之緊急整治措施可由其與土地所有權人共同實施；退萬步言，縱認原告確實不知如何依原處分內容實施，則其於原處分送達後仍有充裕時間向被告、環工專家學者或環工專業公司詢問，惟其從未嘗試詢問或瞭解其內容，即於爭訟階段逕行主張處分內容不明確，可見其並無遵守原處分所命義務之意願，是以原告於無遵守原處分之意願下主張原處分內容不明確而使其無從遵守，顯然違反明確性原則之規範意旨（以受規範者有遵守之意願為前提）及誠信原則，應無足採。至有關原告請求提出系爭場址於原處分作成前後之驗證結果一事，系爭場址包含88、89兩地號，其中89地號於98年12月16日始首次採樣檢測，其執行措施則至98年11月結束，是以原處分作成時（98年8月25日）原告仍得就89地號採取緊急應變必要措施無疑；至於88地號雖於98年8月6日進行採樣，而於同年9月18日始正式完成分析，惟因實務上採樣樣品送實驗室進行全量分析之成本高昂，通常會於採樣後先進行XRF分析方法，以篩選出具有超過管制標準高度可能性之樣品再送實驗室進行正式分析。是以88地號於98年8月6日進行採樣後，被告旋即於98年8月10日將樣品送交澳新科技股份有限公司進行XRF分析，該公司則於98年8月11、12日完成分析工作，並發現自88地號所採集之土壤樣品不符合管制標準者甚多，是以被告乃認為系爭場址之兩筆地號均仍有續採緊急應變措施之必要，爰於98年8月25日作成本件原處分。準此，被告作成原處分時，系爭場址之89地號尚在進行污染改善工作，88地號之改善成果雖形式上仍於檢測分析程序中，惟被告實質上已先透過XRF分析方法知悉其驗證結果不可能符合管制標準，是以原處分作成時系爭場址確仍有採取污染改善等應變措施之必要，應無疑義等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有被告98年8月25日屏府環水字第0980143180號函、環保署98年6月30環署訴字第0980043820號訴願決定及98年12月21日環署訴字第0980097173號訴願決定等附本院卷及原處分卷可稽，應堪認定。茲就兩造之爭執論述如下：
（一）按「本法專用名詞定義如下：．．．一二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：．．．(三)未依法令規定清理污染物。」92年1月8日修正公布之土壤及地下水污染整治法第2條第1項第12款第3目定有明文。又「一般事業廢棄物之貯存方法，應符合下列規定：．．．二、貯存地點、容器、設施應保持清潔完整，不得有廢棄物飛揚、逸散、滲出、污染地面或散發惡臭情事。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準(下稱設施標準)第6條第1項第2款亦有明文。查「設施標準」係中央主管機關環保署依據廢棄物清理法第36條第2項規定之授權，所訂立關於廢棄物貯存、清除、處理方法及設施標準之細節性規定，核與廢棄物清理法授權意旨無違，本院自得爰予援用。可知，未依上揭設施標準第6條第1項第2款之規定所為之廢棄物貯存、清除及處理等相關設施，即屬土污法第2條第1項第12款第3目所規定「未依法令規定清理污染物」，而為土污法第2條所定之「污染行為人」，合先敘明。
（二）依本院卷所附之瑞昶科技股份有限公司出具之系爭土地「96年度廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫」報告所示，原告原潮州廠之主要製程為金屬延軋延、伸線及擠型業(報告第12頁參照)，且進行實際調查前即已研判「依據本廠運作資料，於土壤及地下水環境中可能產生之污染物質主要包括爐渣及集塵灰等事業廢棄物可能含有鉛、鉻、鎘、鎳、銅、鋅等重金屬。另本廠軋鋼爐使用大量燃料油，亦為造成污染之可能來源。常見之污染區位包括：金屬軋展製程區、儲槽、管線設施區、廢水處理設施區、廢棄物以及污泥貯存或堆置區、廠區空曠地區（可能掩埋事業廢棄物區域）」(報告第16頁參照)。又系爭土地北側即有明顯可見之廢棄物堆置及廢棄噴砂用之金剛砂區。(報告第19頁參照)再瑞昶科技股份有限公司就系爭土地研判為高潛勢污染區進行佈點，並予以採樣分析，發現8組土壤採樣樣本中有5組重金屬含量超過土壤污染管制標準，其種類包含銅、鋅、砷、鉻、鎳等，與調查前依原告潮州廠製程研判之可能污染物質大致相符，且該廠於現場調查時發現地面夾雜金屬渣，顯有廢棄物污染地面之情事存在。(報告第22頁參照)另原告原廠區所使用之範圍並無其他產業利用。綜上足證原告為系爭土地污染源之污染行為人無疑。原告雖主張「原告自89年間即已停工，且系爭土地現有其他使用人堆置廢棄物並從事鋼筋加工作業，系爭場址之污染亦有可能是該鋼筋加工業者所為」云云，惟查，系爭土地所遺留的廢棄物和原告之前所從事之行業相關且所採樣取證之處所亦是原告原廠之舊址區域，非是現鋼筋加工業者所使用之地區一節，已如前述，故系爭污染物和原告潮州廠作業具有因果關係且應非係鋼筋加工業者所造成堪以認定，原告此部分之主張並無理由。
（三）次按「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」92年1月8日修正公布之土壤及地下水污染整治法第7條第5項定有明文。又「主管機關為執行依本法所提出控制、整治計畫以外之相關計畫及其他推動污染改善工作事項之審查，準用第4點規定辦理。」「控制、整治計畫提出者應依本署訂定之撰寫指引提出計畫書，並檢附應備書件。經審查所送計畫書資料不符合撰寫指引及其他格式規定者，所在地主管機關應限期命補正。補正次數以1次為限，期間不得超過30日。補正期間不計入審查期間。經審查相關計畫之內容符合撰寫指引及格式規定者，推動小組應即進行實體審查。所在地主管機關並得依審查結果，限期命補正。補正次數以3次為限，總補正日數不得超過90日。補正時間不計入審查期間。所在地主管機關應於收到計畫書後90日內作成審查意見；其有特殊情形者，得視實際狀況延長審查期限，但就可執行之部分應先作成審查意見，由控制、整治計畫提出者先行依審查意見進行污染改善。」土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第10點及第4點分別定有明文。可知，各級主管機關依92年1月8日修正公布之土污法第7條第5項命污染行為人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大，係指由污染行為人提出「緊急整治措施」之執行計畫，並由主管機關審查核定後施行。查本件原告為系爭土地之污染行為人，已如上述，被告依上揭土污法第7條第5項命原告採取緊急整治必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大，亦即被告係命原告提出「緊急整治措施」之執行計畫，依上揭規定，並無違誤或不明確之情事。是原告主張「系爭處分(被告98年8月25日屏府環水字第0980143180號函)僅抽象要求原告應為『緊急必要措施』，並未具體說明應為何種『緊急必要措施』，亦即其內容並不具體明確，有違明確性原則」，並不足採。況縱認為原告真無法從系爭處分得知其所應為之緊急措施為何，依原告所提出之準備(二)狀，原告自承其已與系爭土地之所有人林義成及林永成聯繫，並積極了解現場狀況及處置情形等，原告斷無可能再不清楚其所應為之緊急措施為何，故原告此部分之主張並無可採。至於原告主張被告須以99年2月3日修正之土污法第7條第5項之規定，明確限應變措施為同法第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款所規定之方式，始符合明確性原則云云，然被告作成原處分係98年8月25日，當時土污法第7條第5項尚未修正，自無適用99年2月3日修正後之土污法第7條第5項之理，附此敘明
（四）原告雖又稱：「依上揭土污法第7條第5項之立法理由可知，須污染物有揮發、氣化，致吸入人體有影響人體健康之虞始有必要為緊急必要措施，本件之污染物為鋅、砷、鎳等五金金屬，無揮發、氣化之性質，縱附近居民眾多，亦無因接觸而有緊急之危險，且系爭土地之所有人已有對系爭土地進行整治，並已接近完成階段，顯可見本件並無存在任何緊急之狀況。」云云，惟查，本件已經專家現場鑑定而確認系爭土地有普遍重金屬污染情況，污染事證明確一節，有本院卷附之瑞昶科技股份有限公司出具之系爭土地「96年度廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫」報告可稽；且系爭場土地北側係農地，南側為民宅及廟宇，東側係民宅及農地，西側則係民宅及魚塭等情，亦有上開調查計畫書關於「廠區及鄰近地區描述」可參，並為被告於言詞辯論時所不否認，又系爭土地位於屏東平原地下水分區，距離約2.7公里處即有屏東縣環保局於潮州國小設置之地下水質監測站等情，亦經該調查計畫書載明在案，被告因之判斷上開污染有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞，遂認有命原告採取緊急必要措施之必要，尚非無據。原告主張系爭土地上之污染物無揮發及氣化性即無緊急危險云云，並未舉證以實其說，自不足採。
（五）另原告與土地所有人同為整治義務人，依「污染者負責之歸責原理」，土地所有人已為整治，並不當然免除原告所應負之整治義務，況土地所有人所為之整治，尚有部分不符合管制標準，有屏東縣○○鎮○○段○○○號98年8月6日採樣XRF分析檢測報告附本院卷可證；又原處分所命原告者，僅是要求原告先提出「緊急整治措施」之執行計畫，並非是完成整治措施，已如上述，且土地所有人亦能在相同期限下提出「緊急整治措施」之執行計畫，並無原告所述對任何人皆屬不可能及剝奪原告期限利益之問題。是原告主張「土地所有人已為整治，自無再命原告整治之必要」及「被告所給予的整治改善期限僅1個月，對任何人而言皆屬不能實現，屬無效之行政處分且此作法剝奪原告期限利益。」云云，均無足採。
五、綜上所述，原告之主張均不足採。從而被告以98年8月25日屏府環水字第0980143180號函命原告採取緊急必要之整治措施，並無違誤。訴願決定予維持，亦無不合。原告起訴意旨，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，附此說明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 9 月 9 日
書記官 李 昱