高雄高等行政法院判決
99年度訴字第00017號民國99年5月20日辯論終結原 告 正嘉造紙股份有限公司
19號代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡碧仲律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 乙○○○○訴訟代理人 辛○○
庚○○上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年11月9日環署訴字第0980068178號暨第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣（一）原告於嘉義縣太保市○○里○○○○區○○路○○號從事造紙業，使用廢紙為原料達百分之60以上，其所產生廢（污）水經核准納入經濟部工業局嘉太工業區（下稱嘉○○○區○○○○○道系統處理。惟經被告所屬環境保護局（下稱嘉義縣環保局）人員於民國97年10月4日7時55分至8時45分前往稽查，發現原告廠區廢（污）水未納入嘉○○○區○○○○道系統處理，逕由未經許可之排放口排放至廠區外至地面承受水體，經稽查人員於排放處採取水樣檢驗結果，懸浮固體為885毫克/公升、化學需氧量為759毫克/公升，未符合「放流水標準」所定限值，被告乃以原告未取得廢（污）水排放地面水體許可證或簡易排放許可文件，即逕行排放廢（污）水於地面承受水體，核認原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，從重依同法第40條第1項規定，以97年12月18日府環字第0970005492號裁處書處新台幣（下同）27萬元罰鍰。（二）嗣嘉義縣環保局復於97年10月21日11時至11時50分派員前往稽查，發現原告原廢水貯存槽（池）之廢水未納入廢水處理設施妥善處理，逕由廠區溝渠排放至廠外地面承受水體，經稽查人員於排放處採取水樣檢驗結果，懸浮固體為427毫克/公升、化學需氧量為710毫克/公升、生化需氧量為203毫克/公升，未符合「放流水標準」所定限值（造紙業：懸浮固體30毫克/公升、化學需氧量180毫克/公升、生化需氧量為30毫克/公升），被告乃以原告未取得廢（污）水排放地面水體許可證或簡易排放許可文件，即逕行排放廢（污）水於地面承受水體，且未符合放流水標準，核認原告違反水污染防治法第7條第1項、第14條第1項及放流水標準第2條規定，從重依同法第40條第1項規定，以97年12月24日府環字第0970005516號裁處書處33萬元罰鍰。（三）原告對上開2個裁罰處分均表不服，提起訴願，經行政院環境保護署（以下簡稱環保署）98年6月1日環署訴字第0980009394號及98年7月15日環署訴字第0980016126號訴願決定將上開2個裁罰處分撤銷，責由被告於2個月內另為適法之處分。嗣被告重行認定原告上述2個行為係違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項規定，乃依水污染防治法第46條暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」規定，以98年6月23日府環字第0980086632號及98年8月3日府環字第0980111574號裁處書分別對原告處18萬元及30萬元罰鍰。原告對上開2個裁罰處分仍表不服，提起訴願，經遭環保署以98年11月9日環署訴字第0980068178號及第0000000000號訴願決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
甲、關於被告以98年6月23日府環字第0980086632號裁處書處18萬元罰鍰部分：
（一）原告並未排放廢水於地面水體，97年10月4日嘉義縣環保局稽查人員稽查當日，原告公司停工並未生產，公司代表人甲○○及工廠重要幹部柯國隆（領有廢水處理員證書）均未在工廠內，工廠內僅有普通作業員丙○○留守，丙○○對於廢水處理業務一無所知，故稽查人員協同嘉太工業區污水處理廠人員己○○前往稽查取樣時，稽查紀錄雖有丙○○簽名，但當時丙○○是誤以為僅是一般稽查作業，且當時稽查地點是在農民之稻田裡，行為人亦是農民，丙○○未及細看即草率簽名，丙○○確實從未「確認」是原告公司所為之繞流排放行為。訴願決定書稱「稽查結果之操作檢查欄，勾選操作中，有訴願人會同人員於該稽查紀錄簽名確認，並於事業代表意見陳述欄敘明將立即拆除該等管線」，惟原告公司之代表人為甲○○，丙○○僅是普通作業員，亦不瞭解現場情況，稽查當日亦未由原告授權簽名，丙○○亦不清楚所簽名之內容為何，實無法證明係原告繞流排放廢水於地面水體。
（二）至訴願決定書稱「惟查本件水污染稽查紀錄明載：4、請嘉太工業區污水處理廠加強督導。5、責請正嘉公司將該等管線立即拆除。復據原處分機關繪製稽查當時管線流向簡圖顯示，有關稽查採證照片上排放廢（污）水於稻田至地面承受水體之廢水管線確係源自訴願人廠區」乙節。惟本件「水污染稽查紀錄」及「管線流向簡圖」均由稽查人員於稽查當時自行填載，稽查採樣地點並不在原告之工廠內，亦非原告工廠外之廢水排放口，稽查人員應屬誤載。況且，依據當日稽查員所拍之現場照片圖示，稽查採樣點係在原告工廠西側之緊鄰嘉太工業區污水處理廠之稻田內，廢水是由原告工廠相反方向之水管流出。稽查當時稽查員對於污染之來源應有明確之採證，到底是由原告工廠或其他嘉太工業區之工廠，抑或農民為了稻田的灌溉擅由污水下水道汲取，稽查人員應有明確之證據，始足以作為裁罰之基礎。本件事實無法單純從外觀上看出係何處排放廢水，且稽查當日未即時通知原告負責人到場確認，被告僅憑原告員工簽名之事實，輔以嘉太工業區污水處理廠（亦可能是污染來源）己○○之片面指認，即援引為裁罰之依據，似嫌速斷。
（三）原告已於96年5月18日向經濟部工業局嘉太工業區服務中心申請納○○○區○○○○道系統，經該中心以96年7月5日嘉太服字第0967020465號函同意在案，原告並於同日連接使用嘉○○○區○○道系統。簡言之，原告之廢水已有正當、合法之處理管道，且均未超過核准之最大排放量，原告實無必要另外以管線直接排放廢水於地面水體。被告於訴願答辯稱原告向嘉義縣環保局申請之水污染防治措施廢水產生量每日最大量為106CMD，廢污水回收使用量60CMD，但原告每月納入污水處理廠之廢水平均僅有123.8立方公尺，顯示未正常納入工業區污水廠處理，以此方式「推測」原告有將廢水繞流排放於地面水體之污染行為。惟：
（１）「行政行為之內容應明確。」「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．二、主旨、事實、理由及法令依據。」行政程序法第5條及第96條第2款分別定有明文。被告動輒課以人民數十萬元之罰鍰，對人民權益之影響不可謂不大，其認定事實、適用法律自應以更嚴格之證明程序為之，不得任意以「推測」之方式認定人民有排放廢水之行為。
（２）其次，近年來因金融風暴來襲，百業蕭條，原告從事製紙業，亦無法倖免於難，產品銷售不易，經常處於停工狀態，有里長證明書可證，故廢水之排放量亦隨之銳減，詎料，被告卻以此為據，「推測」原告公司廢水未正常納入工業區污水處理廠處理，顯然昧於實情。
（３）再者，原告為減低成本，回收廢水中之紙漿，90％之廢水均有進行過濾、回收之程序，此部分之流程嘉義縣環保局知之甚詳，被告未能詳細瞭解原告工廠之運作模式，僅以單純的「數據」就認定原告工廠廢水未正常納入工業區污水廠處理，顯然過於草率。
（四）按行政訴訟之舉證責任分配理論與一般民事訴訟相同，即認為事實不明之情況下，其不利益應歸屬於由該事實導出有利之法律效果之訴訟當事人負擔。換言之，主張權利或權限之人，於有疑義時，除法律另有規定外，應就權利發生事實負舉證責任，行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定甚明。另最高行政法院36年判字第16號判例：「當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」亦採相同之見解。被告主張原告97年10月4日有違法排放廢水之情形，依法自應由被告負舉證責任，證明原告確有違規排放廢水之事實，然被告並無具體實證，僅係「懷疑」原告排放廢水，即對原告處罰：
（１）證人戊○○於99年3月22日準備程序到庭證稱：「（法官問：如何確定稽查採樣之管線係屬原告工廠所排放？）現場當時有經過科長指示懷疑是原告。（法官問：稽查當天除於系爭地點之塑膠軟管採取水樣外，有無至原告工廠進行採樣？）沒有。」查戊○○稽查採樣之地點係在距離原告工廠數十公尺外之農田，並非在原告工廠內之污水池或排放口，當時經嘉義縣環保局科長丁○○指示「懷疑」為原告違法排放，但除稽查採樣地點外，未至原告工廠進行取水採樣，實難以證明原告公司於97年10月4日違法排放廢水。
（２）針對證人丁○○於99年3月22日準備程序之證述內容，陳述意見如下：
1、丁○○係嘉義縣環保局科長，係具有專業知識且有多年環保取締經驗之公務人員，如果丁○○所述為真，在97年10月4日早上6點多即發現有違規排放廢水之情形，為何勞師動眾、耗費一整個早上的時間卻無法確定廢水之源頭，只能以「推論」的方式認定原告公司違規排放廢水。
2、由證人即嘉太工業區管理人員己○○所述，97年10月4日稽查採樣當天己○○係在取水採樣後到場簽名，並未確認廢水源頭；丙○○亦無代表原告公司之權限，故丁○○稱有通知嘉太工業區管理人員及原告公司代表到場確認，實屬誤會。
3、丁○○表示因為涉及暗管排放，因此在取水採樣當時並未通知原告公司人員在場，亦未確認廢水源頭。惟由被告所提出之稽查照片可知，鄰近產業道路之處有一黑色塑膠「三通管」，分別通往西、北、東方，而通往東方之黑色塑膠軟管係呈現扁平狀，由外觀來看應係無水狀態，灌溉至農田之水源應係從別處而來，並非原告公司。退步言之，由該稽查照片觀之，分明是農民「公然」自排水溝渠內取水灌溉，並無「暗管」排放之情形。
4、丁○○亦不否認97年10月4日稽查採樣當天原告公司係處於停工之狀態，僅主張當天原告公司的廢水池有儲存多量廢水。然97年10月4日當天原告公司確實處於停工狀態，故僅有作業員丙○○留守，但丙○○並無代表公司之權限，被告亦坦承未詢問丙○○有無代表權；既然稽查當天原告公司廢水池存有多量廢水，為何未至原告工廠內取水採樣比對？足見被告稽查採樣之程序確有重大瑕疵。
5、丁○○表示是從相關之地理位置、取樣廢水之外觀、氣味等「推論」為原告公司所排放等語。如前所述，丁○○係具有專業知識之環保稽查人員，自應以科學、客觀之方式確定廢水污染排放之源頭為何，而非僅以「主觀」之心證論定，而且依稽查當天之情形觀之，被告亦可透過至原告工廠取水採樣或者循黑色塑膠管線查出廢水源頭，並無不能查證之情形，然稽查當時未積極、客觀採證，丁○○事後卻一再以「旁證」推論係原告工廠所排放之廢水，顯然有失客觀公允。
（３）由證人丙○○99年3月22日之證述內容可知，97年10月4日稽查採樣當天，原告工廠內僅有丙○○一人因值夜班而留守，丙○○僅係國中畢業，在工廠擔任一般作業員，並無任何權限代表原告公司；況且，丙○○到場時已取水採樣完畢，係丁○○要求丙○○於稽查紀錄上書寫「將立即拆除該等管線」等語，當時丙○○有向其表示「那不可能是我們公司的水會排出來」。由此可知，97年10月4日稽查當日之廢水是否由原告工廠所排放，實有可疑。
（４）證人己○○於97年10月4日稽查當天，係於採取水樣後始到場，己○○亦未確定廢水之源頭，雖己○○有於稽查紀錄上簽名，但僅能證明其有「到場」，不能證明廢水係原告工廠所排放。
（五）原告早於97年8月間，已將所有農田導水管線全部拆除、封閉，並立敬告農友告示一面於溝渠附近，嚴禁鄰近農民再私自接水並指派員工加強巡察，俾免觸犯環保法規。鈞院於99年4月6日至現場履勘，亦可發現農民用汲水馬達抽取溝渠中之水作為灌溉用水，97年10月4日稽查採樣當日，農民極有可能係以同樣的方式取水灌溉，被告不察，誤以為係原告公司違法排放廢水，實屬誤會。
（六）行政罰法第3條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」姑且不論本件廢水源頭為何，如果原告公司欲違規排放廢水，以常理推之，自當於暗處將廢水排放至溝渠，怎有可能在光天化日之下，蓄意將工廠廢水排放於鄰近農田，農田所有權人勢必於第一時間發現並提出檢舉。原告更不可能甘冒被查緝之風險，公然將廢水排放於鄰近農田，被告認定該排放於稻田之廢水是原告公司所為，顯然與經驗法則有違。本件顯然是鄰近農田之農民自行取水灌溉，被告早已將所有對外之排放管線封閉、拆除，原告公司所生產之廢水均已納管處理，並無任何違反水污染防治法義務之行為。至於取水灌溉之源頭為何，農民有何違反行政法上義務，均非原告所得置喙，被告明知係農民自行取水灌溉，卻執意裁罰原告鉅額罰鍰，顯有違法不當之處。
乙、關於被告以98年8月3日府環字第0980111574號裁處書處30萬元罰鍰部分：
（一）被告主張於97年10月21日派員稽查採樣檢驗結果，認原告將廢（污）水未依下水道管理機關核准之排放口排入污水下水道，而逕自繞流排放於地面水體，違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項前段規定，並依同法第46條暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」規定，裁處30萬元罰鍰。按「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。」水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項固有明文，被告亦援引水污染防治法第46條規定，對於原告違反上開管理辦法之行為作出裁罰。惟查：
（１）行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」原告係因管線溝壁長年歷經地震、自然結構退化而有小裂縫，導致廢水稍微短暫溢出，管線溝壁位於廠區外圍，日常巡察難以發覺，且原告得知廢水溢出後亦馬上派員搶修完畢，並未放任廢水繼續污染地面水體，實難認原告有何排放廢水之故意或過失，被告未察，直接課予原告30萬元之高額罰鍰，顯有不當。
（２）訴願決定書雖稱原告既為系爭廢（污）水處理設施之所有人及管理人，即應遵守法令規定，隨時注意維修保養（污）水處理設施及相關設備，以維持該設施之正常操作，然原告應注意，能注意，而不注意導致原廢水貯存槽之廢水由廠區溝渠排放至廠外地面承受水體，縱無故意，亦難謂無過失，自應受罰。然其僅以原告應隨時注意維修保養（污）水處理設施及相關設備，即率認原告縱無故意，亦有過失，而未考量其他具體事實，認事用法亦有違誤。
（二）再者，依據行政程序法第96條之規定，書面之行政處分應記載主旨、事實、理由及法令依據等，以便人民提出救濟；同法第102條亦規定作成限制或剝奪人民權利之行政處分前，應給予人民陳述意見之機會。然被告未查明相關事實，逕自認定原告私自將污水繞流排放於地面水體，惟其前因後果為何，被告並未詳查，亦未告知原告到場表示意見，顯然與法不合。又原告並非惡意未經許可排放廢水，實屬無心之過，原告發現後更立即派人修復完成，被告竟裁處原告30萬元高額罰鍰，亦有不當之處等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）水污染防治法第18條第1項規定：「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」同法第46條規定：
「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新台幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業」。
（二）本件原告主張被告98年6月23日府環字第0980086632號裁處書處18萬元罰鍰，原告當日停工並未生產等語。惟當日稽查時，會同嘉太工業區污水處理廠人員己○○確認係為原告公司繞流排放之行為無誤，現場並由原告公司代表丙○○確認後簽名並承諾將立即拆除該等管線。原告復主張其先前已於96年5月18日向嘉太工業區服務中心申請納○○○區○○○○道系統，並經服務中心函文同意，原告並於96年7月5日連接使用嘉○○○區○○道系統，其實無必要另外以管線直接排放廢水於地面等語。惟查原告向被告環保局申請之水污染防治措施之廢水產生量每日最大量為106CMD，廢污水回收使用量60CMD，根據嘉太工業區污水廠97年7月至12月份廠商水量統計表，原告公司納入污水廠之廢水平均每月只有123.8立方公尺，顯示未正常納入工業區污水廠處理。原告另主張依據行政程序法第96條之規定，書面之行政處分應記載主旨、事實、理由及法令依據等；同法第102條亦規定作成限制或剝奪人民權利之行政處分前，應給予人民陳述意見之機會等語。然被告已於97年11月11日函文至原告公司陳述意見，惟原告屆期未為陳述，被告依據環保署97年5月13日環署水字第0000000000A號函發布訂定之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」項次一裁處18萬元罰鍰【計算式為：（A）3萬元＋（B）12萬元＋（C）０＋（D）3萬元＋（E）0萬元＝18萬元】，乃依法處分。
（三）另原告主張係因管線溝壁長年歷經地震、自然結構退化而有小裂縫，導致廢水稍微短暫溢出，日常巡察難以發覺，並於得知後馬上派員搶修完畢，並未放任廢水繼續污染地面水體，實難認定有何排放廢水之故意或過失乙節。按水污染防治法第59條第1項第2款規定：「廢(污)水處理設施發生故障時，符合下列規定者，於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準：．．．二、立即於故障紀錄簿中記錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，並記錄報備發話人、受話人姓名、職稱。」惟原告違反當日，廢（污）水處理設施發生故障時並未以電話或電傳向被告報備，實係原告未善盡管理之責。被告以原告違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項前段規定，爰依同法第46條及「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」項次三規定裁處罰鍰30萬元【計算式為：（A）3萬元＋（B）12萬元＋
（C）12萬元＋（D）3萬元＋（E）0＝30萬元】，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有97年10月4日及97年10月21日水污染稽查紀錄、水質檢測報告、稽查採證照片、被告98年6月23日府環字第0980086632號及98年8月3日府環字第0980111574號裁處書附原處分卷可稽，洵堪認定。茲兩造之爭點為97年10月4日嘉義縣環保局所採未符合放流水標準之水樣是否為原告所繞流排放，以及原告對於97年10月21日繞流排放廢水有無故意或過失？經查：
（一）按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第7條第1項．．．規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰．．．。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依．．．第18條所定辦法．．．處新台幣1萬元以上60萬元以下罰鍰．．．。」水污染防治法第7條第1項、第40條第1項及第18條、第46條分別定有明文。次按水污染防治措施及檢測申報管理辦法第2條第12款規定：「本辦法專用名詞，定義如下：．．．十二、繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」第52條第1項前段規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」又按環保署97年5月13日環署水字第0000000000Ａ號令訂定發布之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第2條之附表項次一規定：「【違反條款】：第7條第1項（事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施排放廢(污)水不符合放流水標準）。【處罰條款及罰鍰】：第40條：事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：6萬元以上60萬元以下。．．．【污染源規模或類型(A)】：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：．．．(五)非屬上述各種類型者，3萬元＞A≧1萬元．．．。【不符合放流水標準排放或其他污染行為(B)】：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：．．．（一）排放之廢(污)水中任一污染物(不含大腸桿菌群)最高濃度為放流水標準限值倍數：（1）6倍以上者，36萬元≧B1≧12萬元．．．。【違規紀錄(C)】：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：C＝自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相同條款次數(N)×6萬元(N係指未經撤銷之裁罰次數)。【承受水體或環境類型(D)】：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：．．．(三)排放廢(污)水非屬上述情形者，4萬元＞D≧2萬元。【其他(E)】一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：繞流排放廢(污)水，36萬元≧E≧12萬元。【罰鍰計算】：一、事業(不含畜牧業)或污水下水道系統：60萬元≧A + B + C＋D+ E≧6萬元。」項次三規定：「【違反條款】：第18條（水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條）（事業繞流排放廢（污）水）。【處罰條款及罰鍰】：第46條：事業：1萬元以上60萬元以下．．．。【污染源規模或類型(A)】：
．．．五、非屬上述各種類型者，6萬元＞A≧3萬元。【不符合放流水標準排放或其他污染行為(B)】：一、排放廢（污）水不符合放流水標準時，24萬元≧B≧12萬元。
．．．【違規紀錄(C)】：C＝自本次違反之日起，往前回溯1年內違反相同條款次數(N)×12萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）。【承受水體或環境類型(D)】：．．．三、排放廢（污）水非屬上述情形者，6萬元＞D≧3萬元。
【其他(E)】：E≧0。【罰鍰計算】：一、事業：60萬元≧A+B+C+D+E≧1萬元．．．。」該附表並備註：「一、違規次數(C)中規定之違反相同條款次數，不包括一行為於本表所定期間內同時違反本法數個規定且未依該相同條款裁罰之違規次數。於本準則施行前違反本法相同條款之次數不列入計算。二、超過放流水標準倍數計算方式為：稽查採樣之檢測值∕放流水標準規定之限值＝倍數。」
（二）關於被告以98年6月23日府環字第0980086632號裁處書處18萬元罰鍰處分（即97年10月4日違規）部分：
1、查此部分係被告之環保局科長丁○○97年10月4日早上，騎車經過原告公司附近，發現有事業廢水排放於稻田，再經稻田流至鄰旁溝渠，依該排放水之外觀、色澤，研判是造紙業排放之廢水，乃電話通知局內派員前往稽查，經稽查人員在稻田現場採取水樣後，沿路面管線循線追蹤，發現管線變成暗管時是在原告工廠後方的廢水處理場隔著道路附近，研判廢水為原告公司所排放，乃派員通知原告當時在廠值班員工丙○○到場確認系爭廢水是否為原告公司所排放，經其承認並表示「將立即拆除該等管線」，而當日所採水樣送驗結果，懸浮固體為885毫克∕公升、化學需氧量為759毫克∕公升，未符合「放流水標準」所定限值（造紙業：懸浮固體30毫克∕公升、化學需氧量180毫克∕公升）等情，有稽查紀錄照片、經原告公司員工丙○○簽名確認之97年10月4日水污染稽查紀錄、水質檢驗報告附第1次訴願卷（第38-46頁）可憑，並經被告之環保局科長即證人丁○○、稽查人員戊○○到庭證述屬實，洵堪認定。
2、原告雖主張97年10月4日稽查日前已停工多日，並97年8月間已將附近農民私自接引該工廠廢水灌溉之導水管線及取水口全數拆除、封閉，系爭廢水自非原告工廠所排放，稽查紀錄雖有員工丙○○簽名，但其僅係一般作業員，並無代表原告之權限，又其誤以為僅是一般稽查作業，行為人是農民，稽查員要求簽名時，未及細看即草率簽名，事後亦未將稽查當日之詳情告知原告代表人，迨至97年10月14日接獲被告陳述意見通知書，經詢問丙○○及察看封閉之農民引水灌溉出水口，並無接管或受破壞之情事，誤認係農民趁原告未注意時，將沉水幫浦置於原告廢水處理池內取水灌溉，於98年1月16日提起訴願時，始會主張係農民竊取原告廢水處理池內水源灌溉，行為人並非原告（詳見98年6月1日環署訴字第09394號訴願卷宗第9頁原告訴願書狀、第53-54頁原告訴願補充理由狀及本件起訴狀）云云，並舉證人丙○○及提出封閉管線、立告示農友牌照片（本院卷第31頁）為證。
3、查，證人丙○○固證稱：「（問：稽查當天證人是否有承認系爭廢水係原告公司所排放？）我沒有承認，我第一次講的話是那不可能是我們公司的水會排出來。」云云。惟審視卷附本件水污染稽查紀錄已載明：「1.地點正嘉造紙股份有限公司。2.現勘時，上址為一造紙廠，該廢水由嘉太工業區廢水處理廠處理，巡查時見該廠廢水未經處理，經未經許可之排放口，繞流排放於稻田再流入溝渠。3.於排放口處採樣3瓶（1瓶1,000C C，2瓶250C C），COD瓶部分加酸小於2。4.請嘉太工業區污水處理廠，加強督導。5.責請正嘉公司將該等管線立即拆除。6.現場已拍照存證。」稽查結果摘要之操作檢查欄，勾選操作中，該份稽查紀錄係經證人丙○○簽名確認，並於事業代表意見陳述欄親筆書立「將立即拆除該等管線」字樣，此經丙○○到庭證述確為其簽寫無訛，丙○○尚陳證其係國中畢業，至原告公司工作已有5、6年，擔任一般作業員，稽查當日是其負責晚上值班看門（詳見99年3月22日準備程序筆錄，本院卷第81-82頁），是原告代表人甲○○99年3月11日準備程序筆錄（本院卷第63頁）所述丙○○是工友，稽查當時才任職沒多久，顯非實在；則以丙○○之學識及在原告公司之經歷，依一般經驗法則，其對於原告事業廢水不得繞流排放於鄰近稻田一事，應知之甚詳，倘稽查當時系爭廢水非由原告工廠排放，及採樣處發現之排放管線非原告公司所有，且其未經原告授權代為接受稽查，衡諸常情，應會立即通報原告代表人或公司高層主管到場處理，至少亦應即時向在場之稽查人員提出異議，卻捨此不為，反在稽查紀錄事業代表簽名欄簽名及在意見陳述欄簽認「將立即拆除該等管線」，事後復未向原告反映以供原告提出裁處前之陳述意見；則其證稱「我沒有承認，我第一次講的話是那不可能是我們公司的水會排出來」云云，顯屬避重就輕，迴護原告之詞而不足採信。
4、次由前述第1次訴願卷附稽查紀錄照片（第45頁）所示，本件採樣點係在原告廠外稻田邊，該稻田旁之農路設置有數條管線，近稻田之2條方向相反暗藍色軟質管線中離稻田較近者（下稱B管線，反向者，下稱A管線）可見有泥黃色廢水排入農田，再轉流至鄰旁溝渠，雖堪認採樣地點非在原告工廠；然觀本院卷（第94頁）附原告提出之位置圖所示，採樣地點週邊僅有原告1家造紙業，此亦為原告所不爭，而比對上開照片中原告公司廢水處理槽內廢水顏色（泥黃色）與排入農田廢水顏色近似，再與被告另於後述97年10月21日稽查所得照片（98年11月9日環署訴字第0980081606號訴願卷第18頁）中原告廢水池旁流出之作業廢水顏色及本院99年4月6日勘驗現場拍攝之原告廢水池照片（本院卷第97頁）之廢水顏色均同為泥黃色。又排放廢水之B管線其走向係朝原告公司方向，無排水之A管線則朝原告自鑿水井方向，已經本院勘驗現場明確，有勘驗筆錄及現場履勘示意圖在卷可資比對，原告主張採樣之B管線走向非其公司方向云云，並非正確；其另稱被告採樣處係本院現場履勘示意圖中D（農路邊坡）處即本院卷第102頁編號14號照片，然該處地形地貌與稽查採樣照片互核，兩者地形地貌顯然不同。另證人丁○○就其發現經過，於本院審理中證述：「因為我家就住在附近，97年10月4日當天早上6點我騎車經過採樣農田發現有排放廢水情形，依據排放水的外觀、色澤，研判是造紙所排放的廢水，而附近只有一家造紙業即原告，所以我就打電話請局內派員到現場進行稽查採樣，．．．稽查人員到現場後就直接採樣，然後再通知原告公司人員及嘉太工業區管理機關的人員到現場共同確認。」「我有看到藍色的管線，而暗管是看不到的，經追蹤藍色排放管其最終是埋在土裡，由其方向研判是往原告工廠。通常發現有暗管情形，若事業單位不承認，我們就會開挖，當天因為原告代表人員有承認，所以就沒有進行開挖。」等語；協助稽查之人員戊○○亦到庭證述：「採樣地點位置在原告工廠廢水處理設施邊有一條產業道路，再沿著道路往西邊走的旁邊農田就有看到一條管線在排放廢水，．．．我們沿著管線查來源，發現其變成暗管時是在原告工廠的污水處理場隔著道路附近。」「現場當時有經過科長指示懷疑是原告，然後也有請原告公司的員工過來確認。」「沒有廢水排放的管線（朝東向西方向）是接到農田的尾端靠近朴子溪，而有排放廢水的管線是接往原告公司方向。」（見本院99年3月22日準備程序筆錄）等語明確。被告97年10月4日實施稽查時間為當日上午8時左右，尚非正常上班時間，難以判斷原告公司當日有無停工，縱當日停工，然觀原告當日廢水處理槽內廢水存量不少，亦無法排除有非法排放可能；再以，原告公司事業產出之廢水，長期遭附近農民引用灌溉乙節，為原告所不爭；原告雖提出照片主張已於97年10月4日稽查前，拆除、封閉農民導水管線口及立牌告示農友禁止引用公司廢水灌溉農田等詞，然仍無法因此即認原告無經由其他不明管線繞流排放之可能。
5、復據本院99年4月6日至採樣現場勘驗結果，被告指認之採水樣點係在編號12、13勘驗照片插紅旗處，依照片所示現況：左側為第三人稻田，右側為荒地，中間有田埂，田埂兩側各有一條塑膠水管，原告稱該水管係其設施接引井水供其工廠製程使用，有勘驗筆錄及現場照片在卷可憑。核與證人丁○○於99年3月22日庭提附卷之系爭採樣地點網路空照圖及稽查照片相關位置圖相符，且該井水管沿田埂向南至農路附近，即轉向東成為暗管而直通原告廠區內，依常理，本件若如原告主張係農民將沉水幫浦置於原告廢水處理池或嘉太工業區雨水放流口所在下水道內取水灌溉，農民取水管線應均以明管導水於稻田，於稽查當時，將不會有系爭廢水經暗管再連接至田埂中藍色明管排放之情事，足見系爭廢水為原告工廠所排放之事業廢水一節，應堪認定。故原告主張97年10月4日稽查採樣當日，農民極有可能係以同樣的方式取水灌溉，被告不察，誤以為係原告公司違法排放廢水云云，亦無可採。從而，原告以前揭情詞主張，顯與事實有間，不足採取。
6、第查，原告雖確經經濟部工業局嘉太工業區服務中心以96年7月5日嘉太服字第0967020465號函同意聯接使用○○○區○○○○道系統，有該函附本次訴願卷（第46頁）可佐；然查，原告向被告之環保局申請之水污染防治措施之廢水產生量每日最大量為106CMD，廢污水回收使用量60CMD（見本次訴願卷第47頁），根據嘉太工業區污水廠97年7月至12月份廠商水量統計表（同上卷第52頁，原告公司納入污水廠之廢水平均每月只有123.8立方公尺，顯示其產出之事業廢水未正常納入工業區污水廠處理；復參後述97年10月21日原告違規事證之稽查照片所示，當時原告廢水池旁有大量未經處理之作業廢水排放於溝渠，亦可證明原告之作業廢水並非全部納排至嘉○○○區○○○○道系統，此或與上開服務中心函文所載納管後開徵污水處理費有關，是原告主張其事業廢水已有正當、合法處理管道，無須另以管線排放云云，仍無可採。又原告一再否認稽查所獲排放廢水管線與該公司無關，主張並無證據證明該管線之廢水係取引原告事業廢水乙節；則查，排放廢水之管線乃原告公司所有，業經原告留守職員丙○○簽章確認，並承諾立即拆除，已如前述，就該不爭之事實，被告自無當場開挖暗管必要，原告事後始為是項爭執，要無可取。
7、原告復爭執被告所採樣水縱為原告公司廢水，亦係附近農民未經原告同意，擅自引取，其已立牌警告農民，並無故意過失云云；按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項固定有明文。
查，本件縱非原告主動提供作業廢水予農民灌溉農田，然原告公司附近農田因非屬農田水利會供水區域，長年接引原告公司作業廢水灌溉，82年間亦經被告於農田稽查採樣化驗不合規定，經原告向被告力爭及農民陳情後，被告僅責成原告注意防污操作，以符規定，該次稽查結果予以免罰，乃兩造所不爭之事實，並有原告第1次訴願所提農民陳情函、被告82年12月28日八二府環字第124035號函影本附該訴願卷（第65-78頁）足參；則原告自應注意其防污操作，並善加管理做好廠區週邊防護措施，以免未經處理之作業廢水再經農民引取，其並無不能注意之情形，竟疏於注意，致經農民導接其未經處理之作業廢水，仍難辭過失之責，所稱無故意過失乙節仍無可採。
8、又查，本件原告所繞流排放之事業廢水經稽查人員於排放處採取水樣檢驗結果，懸浮固體為885毫克∕公升、化學需氧量為759毫克∕公升，未符合「放流水標準」所定限值（造紙業：懸浮固體30毫克∕公升、化學需氧量180毫克∕公升），已如上述，則本件原告廠區廢水未由經許可之放流口排放，即由管線經稻田溝渠排放至地面承受水體，且經嘉義縣環保局稽查人員採取水樣送驗，結果懸浮固體及化學需氧量未符合放流水標準，原應論以違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨管理辦法第52條第1項前段規定，依行政罰法第24條規定從一重依水污染防治法第40條第1項暨「裁罰準則」規定，裁處27萬元罰鍰（A＝1萬元、B＝12萬元、C＝0元、D＝2萬元、E＝12萬元，A＋B＋C＋D＋E＝27萬元），始為適法，被告逕認原告係違反水污染防治法第18條暨管理辦法第52條第1項前段規定，並依同法第46條第1項及「裁罰準則」規定裁處18萬元罰鍰，置水污染防治法第7條第1項規定而不論，雖有未合。然基於行政救濟不得更不利於當事人之原則，原處分仍應予以維持。訴願決定援引訴願法第81條第1項訴願決定不得為更不利益變更或處分之原則，作成「訴願駁回」之決定，尚無不合。
（三）關於被告以98年8月3日府環字第0980111574號裁處書處30萬元處分（即97年10月21日違規）部分：
1、查此部分係被告之環保局另於97年10月21日11時至11時50分派員前往稽查，發現原告原廢水貯存槽（池）之廢水未納入廢水處理設施妥善處理，逕由廠區溝渠排放至廠外地面承受水體，經稽查人員於排放處採取水樣檢驗結果，懸浮固體為427毫克/公升、化學需氧量為710毫克/公升、生化需氧量為203毫克/公升，未符合「放流水標準」所定限值（造紙業：懸浮固體30毫克/公升、化學需氧量180毫克/公升、生化需氧量為30毫克/公升），乃以98年8月3日府環字第0980111574號裁處書處30萬元罰鍰部分之違章事實，有98年11月9日環署訴字第81606號訴願卷附之水污染稽查紀錄（第13-14頁）、水質檢驗報告（第15頁）及稽查照片4張（第18-19頁）可稽，並為原告所不爭執（詳見本院99年3月11日準備程序筆錄第2頁）；茲原告所爭執者僅為係因管線溝壁長年歷經地震、自然結構退化而有小裂縫，導致廢水稍微短暫溢出，管線溝壁位於廠區外圍，日常巡察難以發覺，且原告得知廢水溢出後亦馬上派員搶修完畢，並未放任廢水繼續污染地面水體，實難認原告有何排放廢水之故意或過失云云。
2、惟按「廢(污)水處理設施發生故障時，符合下列規定者，於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準：1、立即修復或啟用備份裝置，並採行包括減少、停止生產或服務作業量或其他措施之應變措施。2、立即於故障紀錄簿中記錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，並記錄報備發話人、受話人姓名、職稱。3、於故障發生24小時內恢復正常操作或於恢復正常操作前減少、停止生產及服務作業。4、於5日內向當地主管機關提出書面報告。5、故障與所違反之該項放流水標準有直接關係者。6、不屬6個月內相同之故障。前項第4款書面報告內容，應包括下列事項：1、設施名稱及故障時間。2、發生原因及修復方法。3、故障期間所採取之污染防治措施。4、防止未來同類故障再發生之方法。5、前項第1款及第2款有關之證據資料。6、其他經主管機關規定之事項。」為水污染防治法第59條所明定。查原告為水污染防治法第2條第7款規定所稱之事業，本即負有使其事業排放之廢污水應流經其處理設施單元，並經主管機關許可之放流口排放，而不得繞流排放之義務；且關於本件繞流排放之情，於嘉義縣環保局稽查時既得發現，則原告若有加以注意及管理，應得及時發現及防制，且若確有故障發生，亦應迅速依前述水污染防治法第59條規定辦理，然原告卻未注意及管理，任由廢污水未依規定排放，自難認其已盡其注意及管理義務，是原告以上述事由，爭執其並無過失云云，尚難採取。則本件原告廠區廢水未由經許可之放流口排放，而由廠區溝渠排放至廠外地面承受水體（即廠外排水溝渠），且經被告之環保局稽查人員採取水樣送驗，結果懸浮固體及化學需氧量未符合放流水標準，已如前述，又因原告往前回溯6個月內（即97年10月4日）曾違反相同條款，原應論以違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨管理辦法第52條第1項前段規定，依行政罰法第24條規定從一重依水污染防治法第40條第1項暨「裁罰準則」規定，裁處33萬元罰鍰（A＝1萬元、B＝12萬元、C＝6元、D＝2萬元、E＝12萬元，A＋B＋C＋D＋E＝33萬元），始屬適法，然被告逕認原告係違反水污染防治法第18條暨管理辦法第52條第1項前段規定，並依同法第46條第1項及「裁罰準則」規定裁處30萬元罰鍰，置水污染防治法第7條第1項規定而不論，要有未合。然基於行政救濟不得更不利於當事人之原則，原處分仍應予以維持。訴願決定援引訴願法第81條第1項規定，作成「訴願駁回」之決定，尚無不合。原告訴稱被告之處分過重云云，洵無可採。
（四）另被告作成本件2個裁罰處分前，已依行政程序法第102條之規定給予原告陳述意見之機會，有被告陳述意見通知書及送達證書（影本）附於98年11月19日環署訴字第68178號訴願卷（第54-55頁）、98年7月15日環署訴字第16126號訴願卷（第42-43頁）可稽，程序上尚無侵害原告權益之情事。是原告以未告知其到場表示意見爭執原處分有所違法云云，自無足取，併予敘明。
五、綜上所述，本件原告於97年10月4日及同年10月21日有將廠區廢（污）水繞流排放至地面承受水體，且經取樣檢測未符合放流水標準，應堪認定，原應論以違反水污染防治法第7條第1項及第18條暨管理辦法第52條第1項前段規定，依行政罰法第24條規定從一重依水污染防治法第40條第1項暨「裁罰準則」規定，分別裁處27萬元及33萬元罰鍰，始堪稱適法，被告逕認違反水污染防治法第18條暨管理辦法第52條第1項規定，並依同法第46條第1項及「裁罰準則」規定裁處18萬元及30萬元罰鍰，置水污染防治法第7條第1項規定而不論，固有未合。然訴願決定援引訴願法第81條第1項訴願決定不得為更不利益變更或處分之原則，作成「訴願駁回」之決定，尚無不合。則本院依據行政訴訟法第195條第2項「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決」之規定，亦不得為較訴願決定不利於原告之判決；故原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 5 月 31 日
書記官 黃 玉 幸