高雄高等行政法院判決
99年度訴字第185號民國99年11月10日辯論終結原 告 吳明得
吳明暸吳明生吳順福被 告 屏東縣屏東市公所代 表 人 葉壽山 市長訴訟代理人 阮右杰
參 加 人 鄭有守上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服屏東縣政府中華民國99年1月25日98年屏府訴字第51號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告吳明生經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告承租參加人所有坐落屏東市○○段427、428（本筆土地重測後為金城段902地號）及428-1地號等3筆土地（下稱系爭土地），並訂有北字第626號耕地三七五租約，其租約於民國98年5月31日租期屆滿，嗣參加人以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回自耕，原告亦申請續訂租約，經被告審查原告及其戶內直系親屬戶籍資料、全年生活費用明細表、財政部臺灣省南區國稅局提供之96年度綜合所得稅各類所得資料清單及全年收支明細表，並按內政部及高雄市政府公布之96年最低生活標準，核算出原告及其戶內直系親屬96年度所得淨收入為新臺幣（下同）846,587元（收入3,152,395元扣除支出2,305,808元），認參加人符合耕地三七五減租條例第19條第2項之規定。被告乃以函文報屏東縣政府備查，經屏東縣政府98年10月14日屏府地權字第0980238641號函同意備查後，被告即以98年10月19日屏市建字第0980038080號函通知原告及參加人，本件准由參加人收回自耕（即否准原告續訂租約之申請）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告承租參加人所有之系爭土地，其使用情形分述如下：
1.系爭海豐段428地號土地（現為金城段902地號土地）：（1）系爭海豐段428地號土地與原告共有之同段738-1地號（現為金城段915地號）土地緊鄰，後者須通行系爭428地號土地，始能到達屏東市○○路西側。（2）於中正路拓寬之前，系爭428地號土地範圍，尚包括同段428-1、428-
2、428-3、428-4地號等4筆分割出去之道路用地，均包括在耕佃範圍內，該等道路用地面積約為目前系爭428地號土地之三分之二。（3）在中正路拓寬時，參加人已領取全部之徵收補償費，原告則分文未得，而且拓寬之後迄今之租金，亦分文未減。（4）自中正路拓寬時起，由於目前系爭428地號土地係狹長三角形地貌，農耕上不方便使用，是故，原告通常耕作系爭428地號土地與同段738-1地號土地相鄰至中正路之部分，實際上約為系爭428地號土地之三分之一。
2.系爭海豐段427地號土地：（1）系爭海豐段427地號土地位於屏東市○○路○○○○○段428地號土地隔著中正路。（2）在中正路拓寬前，系爭427地號土地範圍，尚包括同段427-1、427-2、427-3地號等3筆分割出去之道路用地，均包括在耕佃範圍內，該等道路用地面積約為目前系爭427地號土地之三分之一。（3）在中正路拓寬時，參加人已領取全部之徵收補償費，原告則分文未得，而且拓寬之後迄今之租金，亦分文未減。（4）自中正路拓寬時起，由於系爭427地號土地位於中正路東側，更不方便農耕使用，為免荒廢，原告因而改種蕨類植物「過貓」，任由附近居民免費採收。是故，系爭427地號土地對於原告毫無收益可言。
3.原告共有之海豐段738-1地號（現為金城段915地號）土地，由於係一筆無聯外道路之袋地，沒有通行系爭428地號土地，根本不能到達最接近之中正路（相隔約10米），勢必變成毫無使用價值。是以，原告不得不忍痛繼續承租參加人所有之系爭土地，而不管系爭土地實際使用收益價值甚微。此外，由於原告之先父承租系爭土地迄今將近70年，不計盈虧辛苦耕作，為參加人保留住系爭土地，使得系爭土地之公告現值由59年每平方公尺21.8或22.7元，提高到目前每平方公尺3,300元，讓參加人平白享有將近150倍之增值，且無土地增值稅之負擔，法律難道就這麼無情地任由參加人濫用權利收回嗎？基於保護原告共有之海豐段738-1地號土地之袋地通行權，原告不得不忍痛繼續承租參加人所有之系爭土地，並提起本件行政爭訟。
（二）原告因系爭土地被收回，將導致喪失家庭生活依據：
1.原告共有之屏東市○○段○○○○號土地，因系爭土地被收回，立即成為欠缺耕作價值之袋地，作為主要收入之家庭生活依據，必失所附麗。
2.97年之金融海嘯造成收入遽減，以及98年之莫拉克颱風造成屏東之嚴重災損，乃眾所週知之事實。故系爭租約於98年5月31日屆滿後，被告核准參加人收回時，原告已因上開之天災事變，陷於入不敷出之狀況，系爭土地被收回，將導致原告失其家庭生活依據。
3.原告96年度綜合所得稅各類所得資料清單，不能顯示98年度之所得、支出等入不敷出之真實狀況。至被告辯稱其係依據內政部編印之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」，對原告等4人之收支加以審核云云。惟本件租約係於98年5月31日期滿，顯然不能適用上開內政部編印之工作手冊來審酌。被告遽憑該工作手冊內容審核，於法不合。
4.原告96年度綜合所得稅申報，並未採用列舉申報，其中支出部分，均係根據當年度扶養親屬寬減之法定金額計算，並未根據實際開銷核計，是故，申報綜合所得稅資料清單，其中支出金額嚴重低估（此亦屬眾所周知之事實）。例如：原告吳順福為身心障礙者，其本身之醫藥、復健、保健等經常性支出龐大，絕非被告所估之114,108元生活費用可應付，且一家6口同住共同生活，其孫女吳紋瑾甫於00年0月00日出生，其母就業須托嬰，每3天食用嬰幼兒奶粉1罐，每罐以500元計算，加上每月2萬元托嬰費用，一年之開銷超過30萬元，又其孫女吳奕萱於00年0月00日出生，每個月付給屏東市私立華山幼稚園保育費7,200元，加上車費、服裝、英語、才藝等學雜費，每個月開銷超過l萬元。
5.原告等4人並非同居共財，財務各自獨立且不相隸屬，互不支應，是故原告吳順福、吳明得等2人均嚴重入不敷出，縱使原告吳明生、吳明暸等2人收入大於支出，仍不能互相支應流用。易言之，原告吳順福、吳明得之入不敷出，將因系爭土地被收回，導致家庭生活更失其依據。
（三）參加人收回自耕之理由不成立：
1.參加人收回自耕，純係損人不利己之權利濫用行為，於法無據。且依據參加人於99年10月22日鈞院行準備程序中所述，現今參加人對於收回系爭土地不僅沒有耕作計畫，且其於98年申請收回時，亦未提出擴大家庭農場經營規模之計畫。又參加人自承系爭土地面積狹小，如再參酌地籍圖，即可知系爭土地完全沒有獨立耕作之條件，而原告因有相鄰土地而可合併耕作，但對於參加人則無任何耕作價值，遑論擴大家庭農場經營規模。是參加人收回系爭土地，不僅欠缺擴大家庭農場經營規模之可能及價值，亦欠缺擴大家庭農場經營規模之計畫，純屬權利濫用而已。
2.依參加人之年齡、身體及日常生活判斷，其不能自任耕作，且參加人迄未能舉證其同一戶內之直系血親能自任耕作，復其所提之自任耕作切結書之內容虛偽。
3.參加人為屏東市大地主，土地超過20甲，絕大部分為廢耕之荒地，根本沒有擴大家庭農場經營規模之事實。
（四）被告之核准參加人收回自耕之事由，違法無據：
1.被告未根據事證來審查參加人能否自任耕作、有無擴大家庭農場經營規模等爭點，故其認定結果，違法無據。
2.被告就參加人提出之自任耕作切結書內容真偽未予以調查，故其認定結果，違法無據。被告雖謂其認定係依據內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函釋意旨，然而，該函明示本於最高法院51年臺上字第582號判例，認為「不能自任耕作係屬事實認定問題」、「依具體事件實質審查認定」，足見被告認定時應進行實質審查，並非書面上形式審查參加人之自任耕作切結書而已。至於上開內政部函釋另謂為便利基層執行審查認定，能自任耕作之情形，得由申請人自行切結為之云云，僅在承租人毫無異議時才能適用，否則率爾適用，自屬違反上開最高法院判例之意旨。
3.就參加人提出之自任耕作切結書，被告審查認定結果，未曾提示原告表達意見，其審查認定程序違法。
4.被告遽憑原告96年度之所得、支出等資料，認定原告98年度「入可敷出」，而且系爭土地被收回，不會致使原告失其家庭生活依據云云，均屬不相干之論斷，故其認定結果，違法無據。又被告對原告等4人收入之審核，除認為原告吳順福殘障無工作能力外，完全漠視其餘3人單憑務農糊口，根本不可能達到基本工資之收入水準。故被告之收入之審核，核與事實不符。被告另謂原告係共同耕作關係（非分耕），其權利與義務不可分，故收支之計算應為原告之總和而不可分云云。被告將共同耕作關係所得之權利與義務不可分，無限上綱及於原告等4人之收入、支出、財產均不可分，完全顛覆個人財產分立之法理，其違法無稽，亦不待贅述。
5.原告吳順福、吳明得等2人之生活本即入不敷出，將因系爭土地被收回，導致家庭生活更嚴重失其依據。縱使原告吳明生、吳明暸等2人之收入大於支出，亦不因此而改變上開事實。是依據公同共有之法理，參加人既不能收回原告吳順福、吳明得等2人公同共有之耕地部分，依法當然不能收回原告吳明生、吳明暸等2人公同共有之耕地部分。換言之，參加人收回自耕之理由不成立，故本件被告認定結果，違法無據。
6.原告兒孫等人之收入、支出，固經被告核算時予以計入，惟原告之兒媳，被告核算時僅計入渠等之收入，惟支出部分卻遭被告排除不計，此有被告核算表可稽。足徵被告核算之結果違法無據。
（五）鈞院於99年7月16日行準備程序中，曾勸諭原告與參加人達成和解（參加人同意割讓4米寬之道路用地予原告，原告則同意終止系爭租約），並囑被告居間調處。詎料，在調處過程中，參加人反悔而拒絕上開和解方案，原告深感無奈之餘，被告竟然不顧本件尚在爭訟中，於99年8月2日以屏市建字第0990027995號函命原告提供97年度綜合所得稅申報資料，資以重新審核是否准許參加人收回自耕。是故，被告重新審核，當然是以其98年10月19日屏市建字第0980038080號函所為准予參加人收回自耕之行政處分撤銷而自始失效為前提。退步言之，被告縱未明示撤銷，但依其函文意旨，被告顯然已經承認原處分所憑據之審查資料違法失當。
（六）又原告等4人97年度收支狀況如下：
1.原告吳明得戶內：總收入0元，總支出700,794元；原告吳明生戶內：總收入1,079,649元，總支出1,267,056元；原告吳順福戶內：總收入273,569元，總支出1,294,424元；原告吳明暸戶內：總收入1,496,323元，總支出1,100,981元。是原告等4人之總收入為2,849,541元，總支出4,363,255元。換言之，原告等4人97年度之收支狀況，顯然入不敷出，負債金額高達1,513,714元。
2.茲就原告等4人各戶之收支計算基礎，說明如下：（1）原告吳明生、吳順福、吳明暸等3人戶內均有兒媳，渠等皆有薪資所得，悉經被告列入戶內總收入核計，渠等之支出自應列入戶內總支出核計。（2）原告吳明生、吳順福等2人戶內均有孫子女，其中就讀幼稚園者，戶內總支出應加計學雜費開銷；而哺乳中之嬰兒，需支出保母費、嬰兒奶粉費、尿布費等每日經常性開銷，戶內總支出亦應加計之。（3）原告吳明生戶內，其子吳俊達、其媳馮雅雲及孫子2人，均投保南山、富邦（安泰）等壽險，97年度共支出保險費330,189元，有南山、富邦（安泰）等壽險公司出具之收據可稽。（4）原告吳明得戶內，97年度共3人，其中其孫女就讀大仁科技大學，僅列計其學雜費支出，至於其他交通、書籍、雜支等開銷，因為沒有收集收據而未列入。（又原告吳明得戶內3人，於98年度遷併其媳戶內，合計6人，其中另有孫子女就讀高中以下學校，且其媳因喪夫而無收入，如要詳列，將有更多支出）。（5）原告吳順福之殘障開銷，因為沒有收集收據而未列入，但依據97年度一般扣除額77,000元、加計殘障特別扣除額77,000元，依法個人開銷至少為154,000元，但實際上僅按被告所示之支出標準計之。（6）原告吳明暸於97年度另因開刀住院，有關自費負擔和療養支出應予計入。
3.綜上，原告等4人97年度之總收入小於總支出，負債金額高達1,513,714元。是原告等4人將因系爭耕地遭參加人收回，導致家庭生活嚴重失其依據。
（七）茲就被告核定原告等4人97年度全年收支情況說明如下：
1.按最高行政法院63年判字第799號判例及其一貫之裁判見解，均明揭耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所謂「承租人失其家庭生活依據」，係指承租人於出租人收回耕地後，其所有收益不足支付一家生活之需要而言，至出租人收回耕地是否足使承租人失其家庭生活依據，則應以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親有無其他足以維持生活之收益為決定標準等意旨。而內政部歷年來頒布之「私有出租耕地租約期滿處理工作手冊」，亦皆明示應以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親有無其他足以維持生活之收益為決定標準。是故，審核承租人同一戶內之收支，既僅涵蓋「承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親」之收支為限，依法當然不包括同一戶內之「直系姻親」，例如承租人兒媳之收支。本件被告重新審核計算原告等4人97年度之收支狀況，依舊故犯老毛病，原告等4人兒媳各自之收入，經被告核算時予以計入，因而核計其他家屬收入為2,862,353元，總收入達3,143,574元（註：
原告等4人依據綜合所得申報資料統計，總收入僅2,849,541元）；惟原告等4人兒媳各自之生活支出，被告於核算時卻排除不計（註：原告等4人統計，實際總支出達4,363,225元），此有被告核算表可稽。足徵被告核算之結果違法無據。對於原告等4人兒媳各自之收支，原告認為既然是同一戶內共同生活，均應核算較為妥適，惟若兒媳各自之支出不計入，則渠等各自之收入亦不能計入。
2.至於被告辯稱全年生活費用明細表所列「其他生活費用」項目，應以政府機關所出具之證明或收據，且其性質不屬於最低生活費用、房租、醫療/生育費用、保險費用及災害損失等項目為限；而本件原告所列支出，如奶粉、尿布、保母看護費、房屋稅、地價稅等，皆屬家庭收支調查項目中消費性支出與非消費性支出，其已包括在最低生活費用之內涵中，故不再行累加計算，或排除最低生活費用標準而單獨列舉計算云云。惟被告以上所辯，並無任何法令依據，更無司法實務見解支持，乃是曲解最高行政法院63年判字第799號判例意旨，委無可採。又原告戶內實際支出之「其他生活費用」，例如：借款利息、購買電腦支出、學雜費、孫子女之保母、奶粉、尿布支出、幼稚園學雜費、壽險保費支出、稅捐規費等開銷，往往比所謂最低生活費用標準117,948元高。是故，參照綜合所得稅申報允許採列舉申報，此等實際生活常見之開銷，何以不能單獨採列舉計算呢？被告將原告上開生活費用予以排除，完全是不食人間煙火之想法，自無可取。
3.有關被告刪除原告吳明得戶內借款利息245,616元、孫女吳念琪購買電腦支出35,000元、學雜費57,400元乙節：（1）原告吳明得戶內3口之健保支出，尚漏列孫女吳念琪健保費4,467元，應計入。（2）原告吳明得97年度借款利息245,616元，有臺灣中小企業銀行及第一銀行之憑據可稽，此係「其他生活費用」之實際支出，因為若不付利息，抵押之現住房地必遭拍賣，原告吳明得當然失其家庭生活依據，故應計入。孫女吳念琪購買電腦支出35,000元、學雜費57,400元，亦係「其他生活費用」之實際支出，當然應計入。被告將上開支出刪除不計，於法無據。
4.有關被告刪除原告吳明生之兒媳馮雅雲生活費用117,948元及其孫保母、奶粉、尿布支出540,000元乙節：（l）原告吳明生戶內三女吳穗菁，漏列其生活費用117,948元，應計入。（2）原告吳明生戶內總收入1,079,649元，係包括其媳馮雅雲之收入，故馮雅雲生活費用117,948元應計入。若馮雅雲生活費用117,948元不計入，其收入亦應不計入。（3）原告吳明生其孫之保母、奶粉、尿布支出540,000元，亦係「其他生活費用」之實際支出，當然應計入。（4）原告吳明生戶內，其子吳俊達、其媳馮雅雲及孫子2人，均投保南山、富邦（安泰）等壽險，97年度共支出保險費330,189元，有南山、富邦（安泰）等壽險公司出具之收據可稽，皆應屬於「其他生活費用」之實際支出，當然應計入。被告予以刪除不計，於法無據。
5.有關被告刪除原告吳順福之兒媳林美慧生活費用117,948元、孫女吳紋瑾保母、奶粉、尿布支出294,000元、孫女吳奕萱就讀私立華山幼稚園支出111,400元及房屋稅、地價稅、汽車牌照稅、燃料費乙節：（1）原告吳順福戶內總收入273,569元，係包括其媳林美慧之收入，故林美慧生活費用117,948元應計入。若林美慧生活費用117,948元不計入，其收入亦應不計入。（2）原告吳順福之孫女吳紋瑾保母、奶粉、尿布支出294,000元，亦係「其他生活費用」之實際支出，當然應計入。（3）原告吳順福之孫女吳奕萱就讀私立華山幼稚園支出111,400元，亦係「其他生活費用」之實際支出，當然應計入。（4）原告吳順福戶內房屋稅、地價稅、牌照稅、燃料費，亦係「其他生活費用」之實際支出，當然應計入。
6.有關被告刪除原告吳明暸開刀住院醫療等自費支出144,192元、養護15萬元、兒媳黃寶儀生活費用117,948元、其子吳振華、吳振誠投保南山人壽之保險費支出29,758元及牌照稅乙節：（1）原告吳明暸開刀住院醫療等自費支出144,192元、養護15萬元，係98年之支出，應屬租約期滿年度之實際支出，當然事關系爭土地遭收回後原告吳明暸生活是否陷於困難之問題，自應計入。（2）原告吳明暸戶內總收入1,496,323元，係包括其媳黃寶儀之收入，故黃寶儀生活費用117,948元應計入。若黃寶儀生活費用117,948元不計入，其收入亦應不計入。（3）原告吳明暸戶內牌照稅、其子吳振華、吳振誠投保南山人壽之保險費支出29,758元，皆有收據可稽，皆應屬於「其他生活費用」之實際支出，當然應計入。被告予以刪除不計，於法無據。
（八）綜上，訴願決定及原處分均違法無據等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應依原告98年7月9日私有耕地租約期滿續訂租約申請書就坐落屏東縣屏東市○○段427、428、428-1地號土地作成准予續訂租約之處分。
四、被告則以：
（一）依據耕地三七五減租條例第19條規定，出租人收回自耕之要件，其中之一必須自任耕作，對於原告所提參加人自任耕作之疑義，被告依據內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函示：「減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。」之意旨辦理；另按行政院43年12月11日臺內字第7805號令釋，耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂「出租人不能自任耕作者」，應指出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親均不能耕作者而言。
（二）被告依內政部編印之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定，對承租人收支加以審核，係視收入與支出之差額決定能否讓出租人收回自耕，茲說明如下：
1.收入部分：係依據96年國稅局提供之所得資料計算，另有工作能力而無固定職業或收入，且其所得資料並未記載者，以基本工資198,720元/年（註：行政院勞工委員會96年6月22日勞動二字第0960130576號令修正發布之基本工資17,280元/月，並自00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為15,840元/月，故96年整年之基本工資應17,280元6＋15,840元6＝198,720元）核計基本收入。
另領有身心障礙手冊者視為無工作能力（在本件為原告吳順福）。
2.支出部分：如生活費用明細表所列項目，除生活費用一欄以114,108元（內政部96年最低生活費標準）核計，其他項目皆由當事人以提出之單據計算。又全年生活費用明細表所列「其他」生活費用項目，應以政府機關所出具之證明或收據，且其性質不屬於最低生活費用、房租、醫療/生育費用、保險費用及災害損失等項目為限。回歸現行最低生活費用的標準，係用家庭收支調查中樣本平均消費支出的60％來計算，本件原告所列支出名目如奶粉、尿布、保母看護費、房屋稅及地價稅等皆屬家庭收支調查項目中消費性支出與非消費支出，其已包括在最低生活費用之內涵中，且非屬全年生活費用明細表填寫說明下得予加計之項目，故在計算上不宜於最低生活費用標準之外再行累加計算，或排除最低生活費用標準而單獨採列舉計算，否則此生活費用項目之計算將有被無限擴大而超出「生活必要」之疑慮，進而影響本件審核結果的正確性。
3.本件原告等4人承租系爭土地，核屬共同耕作關係，並非分耕，其權利與義務有不可分之關係，故收支之計算為原告等4人之總合而不分開計算。本件作業皆有一定標準，行政裁量空間不大，其結果應無疑義，經核後收入大於支出（3,152,395－2,305,808＝846,587），故核定由參加人收回後再送屏東縣政府備查在案等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：
（一）本件原告於99年7月16日鈞院行準備程序中已自承系爭土地上有他人在耕作及荒廢之事實，違反耕地三七五減租條例第16條第1項規定，原訂租約無效，且按同條例第17條第1項第4款規定，原告非因不可抗力繼續1年不為耕作時，得終止租約。鈞院亦於同日命原告做好田埂，將承租之系爭土地交還參加人，迄今近4個月，原告不但無交還之意願，並任其荒廢。基此，參加人請求鈞院核准參加人得以向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）聲請點交。
（二）被告於98年11月20日以屏市建字第0980042917號函命參加人交付系爭土地之地上物補償查估金額49,475元，參加人已於同年12月9日將該款項提存於屏東地院在案。但原告以訴訟進行中，租約未終止為理由，將地上物收為己有，迄今系爭土地上空無一物，請鈞院明示該款項應如何處理等語。
六、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原告私有耕地租約期滿續訂租約申請書、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書、屏東縣政府98年10月14日屏府地權字第0980238641號函，被告98年10月19日屏市建字第0980038080號函及訴願決定書附卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為：被告以上開函文准由出租人即參加人收回系爭土地自耕（即否准原告續訂租約之申請），是否合法，茲分述如下：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條、第20條定有明文。可知，耕地租約屆滿時，如出租人收回自耕，依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約，亦有最高行政法院60年判字第801號著有判例足資參照。
（二）又內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函頒工作手冊規定：「（2）審核標準：A、耕地三七五減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。
又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元／月；臺北市14,881元／月；高雄巿10,708元／月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號函）。Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞委會最近1次公布（按：95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞委會最近1次公布之基本工資17,280元／月（註：勞委會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為15,840元／月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Π身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅴ獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ受禁治產宣告。丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：Ⅰ漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。Ⅱ以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函）。D、凡出、承租人之子女就讀享有公費待遇之學校者，或出、承租人之配偶或其同一戶內直系血親，因應徵召在營服役者，其生活費支出及綜合所得均不予計算。（內政部63年7月11日臺內地字第587683號函）E、耕地三七五減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結（格式10）為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、巿、區）公所之審查結果有所異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟（內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函）。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』（內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函）。G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。（格式12）H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』（格式13），計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」。另「（二）．．．數人因繼承而公同共有承租權，雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使基失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全部耕地。」復為內政部81年5月15日（81）臺內地字第8173806號函釋在案。查上揭工作手冊及函釋，乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。又本件耕地租約係於98年5月31日租期屆滿，惟內政部並未就98年租期屆滿之耕地租約另訂處理工作手冊，基於相同案件應為相同處理之原則，故本件耕地租約之收回及續租應審核之事項及標準，自得比照上開內政部頒布之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊之規定辦理，惟就出租人及承租人之收支情形，仍應比照上開處理工作手冊之精神，即以租約期滿前1年（即97年）為準，而非以96年之收支情形為依據，較能反應出租人及承租人之實際生活狀況，合先敘明。
（三）查，本件參加人係依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，請求收回系爭土地，故本件所應審酌者為上開條文第1項第1款規定出租人有無不能自任耕作之情形，及第3款規定出租人因收回耕地，是否會導致承租人失其家庭生活依據。本件原告主張依參加人之年齡、身體及日常生活判斷，其不能自任耕作，且參加人迄未能舉證其同一戶內之直系血親能自任耕作，復其所提之自任耕作切結書之內容虛偽。又參加人收回系爭土地，不僅欠缺擴大家庭農場經營規模之可能及價值，亦欠缺擴大家庭農場經營規模之計畫，純屬權利濫用而已云云。按「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。」（最高法院51年臺上字第2112號判例參照）。司法院釋字第580號解釋亦揭櫫：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。查，參加人為00年0月00日生，此有其戶口名簿影本附本院卷（卷一第174頁）足稽，其年齡雖已76足歲，惟其於本院開庭時均有親自出庭，且表明其自耕地即海豐段738地號土地現種植竹筍，將來收回系爭土地將種植皇帝豆或蔬菜類的農作，其雖年紀已大不能親自實施耕作，惟其可擬定耕作計畫交由家人即配偶鄭清隨、兒子鄭復生及女兒鄭秀芬等代為耕作等語（詳見本院99年10月22日準備程序筆錄第3、4頁、本院卷一第174頁戶口名簿影本及第234頁至238頁參加人配偶鄭清隨、兒子鄭復生及女兒鄭秀芬等代為耕作之現場照片）；參以參加人開庭時精神狀況正常，且能清楚表達其意思，足認參加人年事雖高，縱不能親自實施耕作，然仍有委託代耕之能力，揆諸前揭說明，參加人自屬有自耕能力，且其收回系爭土地確有助於擴大其家庭農場經營規模。原告上開主張，尚非可採。
（四）又原告主張因系爭土地被收回，將導致其喪失家庭生活依據乙節。按耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，則不得收回自耕，其中所稱「失其家庭生活依據」，主要係以承租人之收支情形加以判斷，法令雖未規定不能以承租人之實際收支情形加以核實認定，惟承租人就實際支出若未能提供單據憑證供核，或其提供之單據憑證之金額低於內政部公告之臺灣省最低生活費時，自仍應以內政部公告之臺灣省最低生活費予以認定，惟兩者僅能擇一不能同時併計；換言之，如核實認定之生活費較高時，則應予以核實認定，否則即應依內政部公告之臺灣省最低生活費加以認定。查，原告吳明得主張其孫女吳念琪97年購買電腦一臺35,000元及97年就讀大仁科技大學之學雜費57,400元，合計92,400元；原告吳順福主張其孫女吳奕萱97年就讀華山幼稚園學雜費111,400元乙節，縱認上開費用均屬必要生活費用，然其金額均小於內政部公告之97年度臺灣省最低生活費117,948元（9,829元×12），故渠等97年度之生活費用自仍應以內政部公告之標準計算。又原告吳明生主張其孫吳家和97年支出保姆費162,000元（18,000元×9）、奶粉費27,000元（3,000元×9）、紙尿片18,000元（2,000元×9），合計207,000元；原告吳明福主張其孫女吳紋瑾97年支出保姆費240,000元（20,000元×12）、奶粉費36,000元（3,000元×12）、紙尿片18,000元（1,500元×12），合計294,000元乙節。按保姆費、奶粉費及紙尿片費用固屬必要生活費用，惟原告未能提出證據資料以證明渠等確有上開支出，自無從加以核實認定，故吳家和及吳紋瑾97年度之生活費用仍應以內政部公告之標準計算。另原告吳明瞭主張其因龍骨開刀支出醫療費用144,192元及休養支出150,000元，合計294,192元，然據其提出義大醫院住院收據載明其入院開刀之日期為98年6月25日，而本件耕地三七五租約係於98年5月31日租期屆滿，故其住院開刀係在本件租約期滿之後，該醫療費用自不能作為計算本件耕地三七五租約承租人之生活費用之依據。再按「鑑於勞工保險、全民健康保險係強制性的社會保險且為國家強制徵收之費用，對承租人及出租人雙方而言，均為現代生活中必須之支出，於核計出、承租人生活費用時，應予加計。至於汽車使用牌照稅及汽車燃料費雖為國家強制徵收之稅費，因汽車係多種交通工具之一，尚非為生活必需品，且其費用因車種不同，稅費有所不同，列入計算將造成收入弱勢之一方之不公，應不予計入。」業據內政部88年12月8日臺（88）內地字第8897458號函釋在案。該函釋乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，爰予援用。
則參照上開內政部函釋意旨，出、承租人投保勞工保險、全民健康保險以外之保險，因非屬必要生活費用，故核計其生活費用時，自不得予以加計。是原告吳明瞭主張其子吳振華、吳振誠投保南山人壽保險97年度所繳之保險費，其妻陳素瓊97年度所繳交之汽車使用牌照稅；原告吳明生主張其子吳俊達投保富邦人壽保險97年度所繳之保險費；原告吳順福主張其妻吳李明照97年度所繳交之汽車使用牌照稅及燃料使用費等情，揆諸前揭內政部函釋規定及說明，上開人壽保險費、汽車使用牌照稅及燃料使用費，因非屬必要生活費用，於核計渠等生活費用時，自不得予以加計。另原告吳順福主張其97年度繳交房屋稅8,713元及地價稅5,613元，合計14,326元，固據其提出繳款書為證，且屬必要之生活費用，然因其金額小於內政部公告之97年度臺灣省最低生活費，故其97年度之生活費用自仍應以內政部公告之標準計算。至於原告吳明得主張其向臺灣中小企業銀行及第一銀行合計借款2,274,219元，97年度繳納本息245,616元乙節。按金錢借貸雖致借款人因此負有金錢債務，然其同時亦取得同額之現金，故其財產實際並無減少，且由原告吳明得所借款項不少，足認該借款與其日常生活費用無關，故其因使用該金錢所支出之利息及返款時所給付之本金，難謂係屬必要之生活費用，故於核計其生活費用時，自不得予以加計上開本息支出。又按上述「工作手冊」關於耕地三七五減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租本人及其配偶與同戶內之直系血親全年生活費用者而言；至於同一戶非屬直系血親之其他親屬或家屬部分，因其可安排性較高，且依民法關於扶養權利及義務之順位均在直系血親之後（民法第1114條參照），故為避免人為之安排影響生活實況之表現，而未列入計算範圍，亦堪採取。是本件原告吳明瞭之媳婦黃寶儀、原告吳明生之媳婦馮雅雲及原告吳順福之媳婦林美慧，均不得將其收支情形列入計算。綜上，本件承租本人（即原告等）及其配偶與同戶內之直系血親全年生活費用，所提出之費用證明，部分雖屬必要生活費用，惟其金額均低於內政部公告之97年度臺灣省最低生活費，揆諸前揭法令規定及說明，故渠等97年度之生活費用全部均應以內政部公告之標準計算。
（五）本件參酌原處分卷及本院卷所附之出租人及承租人之自任耕作切結書、97年度本人、配偶及戶內直系親屬戶籍資料、全年度收支明細表、國稅局提供97年度綜合所得稅各類所得資料清單及內政部公布97年臺灣省最低生活費標準等資料，依上揭工作手冊所規定之計算標準，另原告吳明瞭、吳振華、陳玉美、吳穗菁、吳李明照、吳竹崑、吳正忠等人均為無固定職業或無固定收入之人，且均為16歲以上，未滿65歲，非無工作能力，故依上述工作手冊規定，均以行政院勞工委員會最近1年公布之基本工資17,280元/月，核計渠等基本收入。另原告吳順福雖為16歲以上，未滿65歲之人，惟其有中度肢障致不能工作，並領有中華民國身心障礙手冊，此有該手冊影本附卷為憑，故其收入不另以基本工資核計。綜上，原告等4人97年度收、支結果分別為⑴原告吳明得、其配偶及戶內直系親屬總收入為2,758元、總支出360,898元（含勞保及健保費用）；⑵原告吳明瞭、其配偶及戶內直系親屬總收入為1,390,041元、總支出612,462元（含勞保及健保費用）；⑶原告吳明生、其配偶及戶內直系親屬總收入為1,040,886元、總支出739,926元（含勞保及健保費用）；⑷原告吳順福、其配偶及戶內直系親屬總收入為709,889元、總支出740,763元（含勞保及健保費用）；合計所有原告淨收入689,525元（收入3,143,574元；支出2,454,049元），並無三七五減租條例第19條第1項第3款情形。又原告97年度在系爭土地種植皇帝豆，收入約5、6千元，扣除成本，約有2千元之利得乙節，業據原告陳明在卷（詳見本院99年10月22日準備程序筆錄第2頁）。是原告承租系爭土地之收入對本件原告97年所有收益足以維持一家生活，不生影響。又參加人欲收回之系爭土地與其自耕地即海豐段738地號土地，均屬海豐段，相距在15公里以內，此有兩造所不爭，復有地籍圖謄本附卷可參。另參加人已依耕地三七五減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項規定補償承租人即原告農作物價額49,475元，並已向法院辦理提存在案，亦為兩造所不爭，復有被告98年11月20日屏市建字第0980042917號函正本附本院卷足稽。則本件依上開工作手冊所示標準計算之結果，參加人因收回耕地，尚不致使原告失其家庭生活依據，被告准參加人收回耕地自耕（即否准原告續訂租約之申請），並無違誤。
（六）綜上所述，原告之主張既不足取，被告認定參加人符合耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，乃准由參加人收回系爭土地自耕（即否准原告續訂租約之申請），並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依原告98年7月9日私有耕地租約期滿續訂租約申請書就系爭土地作成准予續訂租約之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不再一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 24 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 11 月 24 日
書記官 周 良 駿