高雄高等行政法院判決
99年度訴字第208號民國100年6月22日辯論終結原 告 梁國賢被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 王匡賓
鄒錦㨗上列當事人間土地徵收事件，原告不服改制前高雄縣政府98年5月6日府地權字第0980119279號公告及98年6月1日府地權字第0980127012號函提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰高雄市與高雄縣於民國99年12月25日合併改制為新直轄市，而改制後之「高雄市」，並非原直轄市（高雄市）之擴大，而係新直轄市之成立。本件被告原為高雄縣政府，縣市合併改制後之業務即由新直轄市機關高雄市政府承受訴訟，茲合併改制後之高雄市政府及代表人陳菊市長於本件訴訟繫屬中聲明承受訴訟，應予准許。
二、事實概要︰交通部公路總局為辦理「臺17線244K+300-246K+175高雄林園至雙園大橋段道路拓寬改善工程」用地，需用坐落高雄市林園區（高雄縣市合併前名稱為高雄縣林園鄉○○○○○○段10地號等234筆土地，面積2.882公頃，由交通部報經內政部以96年10月29日台內地字第0960169178號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物。其中原告所有坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）及其土地改良物，分經改制前高雄縣政府以96年11月8日府地權字第0960256587號公告徵收系爭土地、97年1月25日府地權字第0970024339號公告徵收系爭土地改良物在案。嗣因交通部公路總局第三區養護工程處高雄工務段（施工單位）97年11月間預備進行道路邊界拆除線指界，發現原徵收補償範圍有誤，即原告所有之房屋門牌為高雄市○○區○○路○段193號(下稱系爭房屋）尚有小部分位於系爭土地上漏未查估，經改制前高雄縣政府通知其所屬大寮地政事務所會同原告重新檢測地籍並複估，就徵收之系爭土地上漏未查估之系爭房屋中之一小部分另以98年5月6日府地權字第0980119279號公告徵收補償之。
然原告主張系爭土地徵收範圍（即系爭1169-2地號南面邊界）應依交通部公路總局第三區養護工程處於96年6月20日進行系爭土地改良物查估時所劃設之白色記號（該白色記號坐落於系爭房屋之前方）為準，乃向改制前高雄縣政府請求撤銷上揭系爭房屋之徵收公告。改制前高雄縣政府以98年6月1日府地權字第0980127012號函回復略以，徵收系爭土地界址已多次邀集需用土地人交通部公路總局第三區養護工程處及轄管地政事務所，依據都市計畫樁位會勘施測，勘查結果為系爭房屋之一小部分係位於徵收範圍內，故需依法公告徵收。原告不服，向內政部提起訴願，請求撤銷被告98年6月1日府地權字第0980127012號函及98年5月6日府地權字第0980119279號公告，並停止原處分之執行。惟內政部認以：原告實係不服內政部96年10月29日台內地字第0960169178號徵收公告，故依訴願管轄規定，將此部分移請行政院審理；另原告不服徵收補償部分，依土地徵收條例第22條第2項規定，視為復議申請案，移請改制前高雄縣政府依法辦理。嗣行政院99年2月4日院臺訴字第0990091466號訴願決定，以被徵收土地勘測係徵收執行事項，無礙核准徵收處分合法性之認定，故原告請求停止原處分之執行並無必要，且原徵收公告處分應予維持；至於爭執被徵收土地之界線及不服改制前高雄縣政府徵收補償部分，則移請內政部為訴願審理。然內政部再以99年4月23日台內訴字第0990079287號函示改制前高雄縣政府，應對原告爭執系爭土地之徵收界線及不服徵收補償部分，按土地徵收條例第22條規定踐行異議、復議程序救濟，是原告就該部分之不服，不在內政部訴願受理中。原告以本件行政爭訟之訴願機關應為內政部，而內政部已逾法定期間未為訴願決定，遂逕向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）本件徵收過程敘明如下：⒈交通部公路總局於96年3月12日，以路三養字第096100171
4號函通知原告訂於96年5月16日召開「用地取得協議會」。復改制前高雄縣政府於96年5月24日以府地權字第0960123949號函通知原告謹訂於96年6月20日上午9時15分至12時會同相關單位至系爭土地查估地上物。嗣至96年6月20日實地查估當天，交通部公路總局人員告知原告：「幸好你們的房子主體沒有被徵收到，不然會很麻煩。」因此，原告確信徵收範圍僅到該白線位置（如照片1所示），且雙方都認定如此。後來，改制前高雄縣政府於96年11月8日以府地權字第0960256587號公告（自96年11月10日起至96年12月10日止，公告30日）徵收系爭土地，亦即當初來查估的交通部公路總局人員及改制前高雄縣政府人員告知原告所劃之界線為準。嗣於土地徵收公告期間，改制前高雄縣政府於96年12月3日以府地權字第0960275738號函通知原告領取徵收系爭土地之補償費。原告遂於96年12月12日上午依前項函示時間及地點領取該系爭土地徵收補償費。但於96年12月中旬，原告發現交通部公路總局及改制前高雄縣政府查估系爭土地地上物時，未考量道路拓寬，系爭土地略微轉彎，似有漏列徵收原告之鐵皮屋頂及樑柱等部份，因此於96年12月18日向交通部公路總局及被告陳情上開情事，並請其重新查估。改制前高雄縣政府遂於97年1月9日以府地權字第0970010523號函通知原告謹訂於97年1月14日上午10:30至12:00至系爭土地查估地上物。而97年1月14日實地查估（複估）當天，所有到場人員皆認定並再確認所徵收之範圍界線，即96年6月20日所劃之白色界線。嗣後，改制前高雄縣政府於97年1月25日以府地權字第0000000000A號公告（自97年1月28日起至97年2月27日止，公告30日）徵收原告系爭土地上之地上改良物。後交通部公路總局第三區養護工程處高雄工務段97年2月15日以三工高字第0970301609號函通知原告領取公私地救濟金發放。是原告於97年3月12日領取地上改良物之徵收補償費及救濟金（第1次）。惟改制前高雄縣政府於97年4月7日再以府地權字第0970082012號函通知原告謹訂於97年4月25日上午9:15至12:00於實地複估地上物。則97年4月25日實地複估當天，所有到場人員（交通部公路總局人員及被告人員）及原告皆認定並再確認所徵收之範圍界線無誤，即96年6月20日所劃之白色界線。改制前高雄縣政府於97年5月2日以府工建字第0970104590號函通知原告略以，97年4月25日查估成果與原查估資料相同並無遺漏在案；並於97年8月20日以府地權字第0970198308號公告（自97年8月22日起至97年9月21日止公告30日）徵收複估系爭土地上之土地改良物；且其97年8月20日府地權字第0000000000A函示主旨中：（土地已另依法徵收完竣），即指當初來查估的交通部公路總局人員及改制前高雄縣政府人員告知原告所劃之白色界線為準。改制前高雄縣政府於97年9月22日以府地權字第0970226953號函通知原告領取增加之補償費。原告依據前項函示於97年10月8日至指定地點領取漏列之系爭土地之地上改良物徵收補償費（第2次）。⒉交通部公路總局第三區養護工程處高雄工務段於97年10月
15日以三工高字第0971004732號函通知原告配合工程進度限於97年11月30日以前自行拆除系爭土地地上建築改良物完竣，以利工程進行。原告配合徵收作業於領畢所有補償費用後，即信賴並依照交通部公路總局及改制前高雄縣政府人員前3次查估時告知原告所依據之白色界線及所劃線指定之範圍拆除地上物，並重新施作新圍牆。然於97年11月5日交通部公路總局所委託之營造公司來原告住家劃線（當時原告已依交通部公路總局及被告所公告徵收範圍及查估之白色界線拆除地上物，並重新施作新圍牆完竣），該公司竟不依照當初所劃設查估之白色界線施工，反而又重新劃設1條新紅線（如照片2所示），而且該紅線所劃記之範圍並不屬於交通部公路總局及改制前高雄縣政府所公告徵收範圍，原告發現其無故侵占到原告所有之港子埔段1169號之土地後，主動於97年11月10日陳情告知交通部公路總局及被告。嗣交通部公路總局第三區養護工程處於98年3月2日以三工用字第0981001544號函復原告會勘結論為「請地政機關依規定辦理。」其中大寮地政事務所於會勘中陳述：「有關現況與道路邊界之誤差為其合理之誤差範圍內。」原告不服，遂於98年3月5日再度向交通部公路總局及改制前高雄縣政府陳情，何謂合理誤差範圍之計算。惟原告並未收到任何有關原告質疑之正面函復，僅由改制前高雄縣政府於98年3月12日以府地測字第0000000000函請大寮地政事務所會同相關所有權人至實地釐清案情，必要時得擴大範圍檢測，以解疑義。但是，原告並未收到大寮地政事務所通知會同釐清或擴大範圍檢測通知（由此可知大寮地政事務所未有任何作為）。嗣後大寮地政事務所於98年3月18日以寮地所二字第0980002005號函復以：「原告陳情書中所言之標記應為當地機關標示道路範圍線。」然此僅大寮地政事務所揣測及臆測之言詞，因為大寮地政事務所並未查證是否為當地機關所劃之標記即草率做此函復，又真如其函釋所言，該標記並非其所劃設，試問如果沒有經過大寮地政事務所鑑界劃記，那麼交通部公路總局及改制前高雄縣政府要如何有辦理徵收公告、徵收土地、徵收其地上改良物及查估範圍的參照標準認定。雖嗣後改制前高雄縣政府於98年4月7日再至實地會勘，並結論惠請大寮地政事務所針對原告港子埔段1169地號土地辦理現況測量作業並協助說明，以解疑慮。惟迄98年5月5日原告再次陳情前，大寮地政事務所皆未依前開函示辦理。
⒊又原告就測量疑慮尚在陳情中，然改制前高雄縣政府未經
原告同意，即於98年5月6日以府地權字第0980119279號強制公告徵收原告所有港子埔段1169號土地之地上物及其3樓之房屋，因此原告於法定期間內向交通部公路總局及被告提出異議，並於98年7月6日依法提起訴願。改制前高雄縣政府於98年7月21日之答辯書理由第2點中稱：「97年5月2日函乃為原告陳情複估所為之函復，．．．是有關查估成果與原查估資料相符並無遺漏，係針對96年6月20日查估內容之回覆．．．。」惟「查估」之執行本應有依據之界線方能執行查估，原告雖僅申請漏列未計部份，但改制前高雄縣政府及交通部公路總局在辦理複估時，既因原告陳情所徵收之範圍略有轉彎，更應詳加注意，謹慎小心處理，而非一而再，再而三地要求原告退縮已依法重新施作之新圍牆。又前項被告答辯書理由3以交通部公路總局第三區養護工程處高雄工務段曾於97年10月15日以三工高字第0971004732號函知原告，惟原告未依上開函主動徵詢施工單位云云。惟原告認為該函示所稱「如需指界拆除線」並非強制必要之條件，即本件已經交通部公路總局及改制前高雄縣政府3次查估，並經3次徵收土地及地上物公告確認範圍，為何還要原告主動徵詢施工單位呢？況該答辯書理由3指稱：改制前高雄縣政府隨即於97年12月8日會同原告複估云云。然事實上，改制前高雄縣政府並沒有來函通知原告複估，而僅是私下胡謅理由與原告說「這只是看一下、參考而已，並不是正式複估，並當場要原告簽名。」又，被告答辯書理由4稱：或有施工單位於測量時可能會私下劃設部分記號云云。試問如果沒有經過大寮地政事務所鑑界劃記，那麼交通部公路總局及改制前高雄縣政府依據的標準在哪呢？況且，96年6月20日所劃之白線現在都可以否認，那交通部公路總局及改制前高雄縣政府，在未經交通部公路總局及改制前高雄縣政府地政機關鑑界，哪來的記號標準做為查估的依據呢？徵收土地的依據在哪呢？而人民信賴的標準又何在？另，被告答辯書理由4稱：其住家房屋主體建築物．．．在有障礙物無法通視情況下，致原查估補償範圍或有與徵收土地界址出現些許誤差云云。如係以在查估當時有鐵柱架烤漆板屋等障礙物無法通視為由，惟當時原告隔壁為農地並無障礙物阻擋視線之情事存在，且查估人員先後3次進行查估時，均未曾提出有障礙物擋住視線的疑問。又，原告所有港子埔段1169號土地上，在96年6月20日查估時劃了一條白線，後來又在1169號土地上劃了3條線，總共在該地號上劃了4條不同位置的線（2條白線、2條紅線及1個紅點）（如照片3、4所示），而營造公司人員第1次來劃紅線時（照片2），曾告知原告：「以該紅線位置向道路量30公分才是施工範圍」（照片5、6），則該紅點即為當時來劃紅線之人員所作說明之記號，但事後改制前高雄縣政府告及交通部公路總局會同營造公司人員一同會勘時，營造公司人員卻又稱未曾說過，改稱應以紅線為施工範圍。反反覆覆，且徵收及施工位置都不在同一地方，試問原告要相信誰？這些線要如何認定？且哪一條才是正確的呢？原告曾至鄰近住戶詢問查看並拍照存證（照片7、8），均以該紅線位置向道路量
30 公分為水溝施工範圍。況且，施工單位於改制○○○鄉○○村○道施工時，其水溝蓋施作範圍是緊鄰圍牆，並非其所稱的紅線以外30公分，惟至沿海路3段216~218號間水溝突出，水溝施工至此突然急轉向外。是以，施工單位就施工範圍標準不一，業已造成民眾無所適從，且若逕依97年11月5日交通部公路總局委託之營造公司所重新劃設之紅線為徵收、施工範圍，不僅造成原告所有坐落於港子埔段1169號土地面積後縮減少，亦將導致原告住家有傾倒之危險。
（二）次查，原告係針對撤銷被告98年5月6日府地權字第0980119279號公告（本次公告之查估界址及徵收公告範圍），而向內政部提起訴願；但是，內政部卻以原告是因不服96年10月29日台內地字第0960169178號函為由，而於98年7月28日以台內訴字第0980140487號函移請行政院為訴願管轄。是行政院訴願決定書於99年2月4日作成決定，其理由敘及：「訴願人爭執被徵收土地之界線及不服高雄縣政府98年6月1日府地權字第0980127012號函部分，應由內政部管轄，另案移請該部辦理。」惟，迄今原告仍未收到內政部之答覆；且，原告早已於98年7月6日即向被告提起訴願陳轉內政部，期間至今已逾8個多月，依訴願法第85條規定，原告雖曾於98年8月27日陳述意見，於98年9月4日最後1次陳情，原告於法定期間的3個月內（即截至98年12月4日止）仍未收到延長通知，僅收到由行政院秘書長於99年1月25日來函說明需延長2個月，且當時已逾法定期限。則改制前高雄縣政府之98年6月1日府地權字第0980127012號函及98年5月6日府地權字第0980119279號公告，乃係就原告請求確認系爭土地及其土地改良物之徵收範圍，應以96年6月20日量測查估之劃記為準之陳情及異議，為否准之函復決定，係對原告之權益造成損害，原告自得依行政訴訟法第3條及第4條第1項規定提起本件撤銷之訴。
（三）本件工程徵收補償案，乃係交通部公路總局委託改制前高雄縣政府辦理土地及其土地改良物徵收範圍之測量，並經改制前高雄縣政府發函通知相關受徵收之土地所有權人會同實地查估後，於現地劃記相關記號為徵收範圍之指界。故原告經改制前高雄縣政府函知，於96年6月20日、97年1月14日及97年4月25日由改制前高雄縣政府量測人員會同進行土地及地上物之實地量測查估，而於原告所有之系爭土地上劃設白色記號並公告後，原告業已對此一有效表示行政機關意思的「法的外貌」產生合理之「信賴基礎」。故原告依據96年6月20日改制前高雄縣政府所公告查估之界線及交通部公路總局鑑界所劃記之白色記號邊界拆除線，作為信賴基礎，而有進行拆除坐落系爭土地上之土地改良物及相關房屋門面之整修等具體作為之「信賴表現」。且自96年6月20日起至97年11月5日止，原告及改制前高雄縣政府、交通部公路總局均對於交通部公路總局及改制前高雄縣政府所劃設白色記號之指界查估範圍深信不疑，且原告對此信賴基礎之成立並無如行政程序法第119條所列之信賴不值得保護之情事，是原告之信賴係為正當，自屬「信賴值得保護」。基此，改制前高雄縣政府於96年6月20日、97年1月14日及97年4月25日會同原告所進行系爭土地及地上物之實地量測查估後所劃設白色記號之指界範圍，業已使原告產生正當、合理、值得保護之信賴，原告之合法權益即應受到法律之保障。今改制前高雄縣政府在未函知及會同原告之情形下，自行至原告前揭土地進行非正式量測，且數次量測之結果均不相同，並否認其原先已劃設指界之公告徵收範圍，而在原告所有未核定徵收之港子埔段1169號土地及其土地改良物上再行劃設第2筆白色記號及多筆紅色記號，進而強行公告逕予辦理徵收及地上改良物之拆除，如此不僅將造成原告已因合法信賴所整修之門面及房屋再次受到破壞，甚且，若依改制前高雄縣政府複估後之指界範圍進行徵收及拆除，原告原有之地上建物將因缺漏主體樑柱結構而將致傾倒，是核改制前高雄縣政府此二處分，實已侵害原告受憲法所保障之財產權益，而難謂無違法之情事。並聲明求為判決：⒈撤銷訴願決定、改制前高雄縣政府98年5月6日府地權字第0980119279號公告及98年6月1日府地權字第0980127012號函。⒉就「臺17線244K+300-246K+175高雄林園至雙園大橋段道路拓寬改善工程」所徵收系爭土地之範圍，應以96年6月20日之量測指界所劃設之白色記號為準，並根據該白色記號施工。
四、被告則以︰
（一）按土地徵收條例第22條規定，是有關異議、復議先行程序，係就被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服查處之情形，始有踐行之必要。查本件原告徵收期間提出之陳情、異議均未曾對徵收補償價額表示不服，改制前高雄縣政府即據內政部98年7月28日台內訴字第0980140487號函，請原告依法提出異議，原告乃以98年8月27日陳述意見表示所有港子埔段1169地號上之建物3樓門面及新圍牆（依被告及交通部公路總局所劃設之範圍重新施作之新圍牆），並未在徵收之範圍內，而無予以拆除之必要，就徵收補償費無另行提出異議之必要。換言之，原告係不服土地改良物公告徵收行政處分，非對土地改良物徵收補償價額有異議，內政部99年4月23日台內訴字第0990079287號函說明三指摘改制前高雄縣政府未依該部前揭函說明辦理，容有誤解，先予陳明。至於原告主張系爭房屋部分，經改制前高雄縣政府及轄管地政事務所檢測確實在土地徵收範圍內，其徵收補償費經改制前高雄縣政府依法存入專戶保管，是本件公告徵收處分之執行，不因被徵收土地權利關係人提出異議或行政救濟而停止。
（二）次查，本件交通部公路總局為辦理臺17線244K+300-246K+175高雄林園至雙園大橋段道路拓寬改善工程，於96年5月16日召開協議價購會議，未達成協議後，改制前高雄縣政府即會同相關單位勘查土地改良物，於96年6月20日至系爭土地，由交通部公路總局第三區養護工程處（需用土地人）依都市計畫中心樁位、界樁樁位及地籍資料協助指界，進行地上物查估。改制前高雄縣政府並以97年1月25日府地權字第0970024339號公告徵收原告所有系爭土地上之土地改良物，並依法發放土地改良物徵收補償費完竣。嗣因原告曾於土地徵收公告前（96年12月18日）以書面提出陳情地上物漏估，當時系爭土地（即都市○○道路範圍）內，有未合法申請建築之鐵架烤漆板屋等建物，無法通視、僅得由建物外觀判定其界址，經改制前高雄縣政府於97年1月14日及97年4月25日現場複估，由查估單位（工務處）函復其查估成果與原查估資料相符並無遺漏（此有關查估成果與原查估資料相符並無遺漏，係針對96年6月20日查估內容之回覆，即係針對已拆除之鐵架烤漆板屋等，非現未曾拆除之住家房屋主體建築物部分）。另交通部公路總局高雄工務段（施工單位）於97年10月15日以三工高字第0971004732號函通知本件工程用地內土地改良物所有權人配合工程施工進度，限於97年11月30日前自行拆除完竣，並說明如需指界拆除線，請逕洽承包商（新宏興營造股份有限公司）或交通部公路總局高雄工務段工地工程司連繫。惟原告未主動徵詢施工單位、承包商或被告，逕自行認定系爭土地上之白色記號為土地徵收拆除界址，自行拆除其土地改良物（已查估補償完竣之鐵架烤漆板屋等地上物相關設施）。即至97年11月5日現場施工人員前往各土地所有權人土地指界拆除線時，始發現原告系爭土地其原查估徵收補償範圍與核定之徵收土地界址範圍有約1公尺之誤差（因該土地上之違章建築之鐵架烤漆板屋等已由土地所有權人自行拆除完竣，即得完整通視、其界址較易明顯判定），改制前高雄縣政府隨即於97年12月8日會同原告複估。且為釐清系爭土地徵收界址，交通部公路總局第三區養護工程處遂以98年2月18日三工用字第0981001210號函邀集轄管地大寮地政事務所協助確認，經會勘後確認原查估補償範圍與實際徵收土地界址確有誤差。而造成前開情形，肇因原查估當時有鐵柱架烤漆板屋等，其現尚未拆除之住家房屋主體建築物與道路略有偏斜，在有障礙物無法通視情況下，致原查估補償範圍向原告所有建物騎樓左邊樑柱偏移（約樑柱1/2）。雖經改制前高雄縣政府及需用土地人說明，惟原告一再陳情、異議徵收土地界址有誤，為求謹慎，改制前高雄縣政府以98年3月24日府地測字第0980063876號函於98年4月7日實地會勘並擴大檢測鄰近土地現況，確認位置應無不符。遂以98年5月6日府地權字第0980119279號公告徵收原告漏估之門面修復費用（現尚未拆除之住家房屋主體建築物部分）。
（三）按建築法第48條、第49條規定，有關依法公布尚未闢築或拓寬之道路線兩旁建造建築物，應退讓於指定之建築線。是原告所有系爭土地，核屬大坪頂○○○區○市○○區道路用地（67年6月27日府建都字第55113號函發布），由轄管地地政事務所於69年9月8日依上開規定分割在案。其系爭土地分割自同段1169地號（道路徵收）與毗鄰地港子埔段1169地號界址範圍應依轄管地地政事務所於上開期間地籍分割測量成果予以認定。則基於一般社會通念，土地所有權人於尚未闢築或拓寬之道路線旁建造建築，如曾依上開規定向主管機關指定建築線或申請鑑界，自應得知其所有都市○○道路土地（即系爭土地）與毗鄰○○○區○○段○○○○○號土地）界址。然原告卻一再強調「信賴」查估補償時之指界範圍，即為其土地界址，改制前高雄縣政府不應再變更該範圍，否則違反信賴保護云云。惟實際上需用土地人申請徵收，於需用土地位置及範圍決定後，依據都市計畫中心樁、界樁、地政事務所地籍測量分割成果，協助徵收機關（即被告）指界並進行地上物查估，其所指界範圍係「作為徵收土地改良物補償」範圍參考依據，其查估期間所為之徵收範圍指界，實非測量土地界址之鑑界作為。原告驟以查估補償期間所畫定之白色標記，即認定該標記即為土地界址之確認，並作為信賴保護之基礎，實容有誤解。
（四）退步言之，本件工程總長綿延約5公里，道路兩邊共計十餘公里，或有施工單位於測量時可能會私下劃設部分記號作為將來施工參考，其記號劃設實非為測量土地界址之鑑界作業，而屬土地徵收補償調查程序中之行政作為。是被告於行政調查程序中，基於職權，於發現原查估補償指界之範圍與實際之土地界址有誤差事實時（即原公告土地改良物徵收補償之行政處分有部分遺漏時），即通知需用土地人會同大寮地政事務所檢測，改制前高雄縣政府所屬地政處測量科亦請該所擴大檢測鄰近地籍現況，確認徵收之土地界址無誤後，始依行政程序就事實予以更正，於法並無違誤。是本件原告主張應以96年6月20日之查估指界後所劃設之白色記號為準，並因信賴白色記號所劃設之指界範圍，應受信賴保護，改制前高雄縣政府公告徵收其土地改良物已侵害其憲法所保障之財產權益云云，實因原告所有港子埔段1169號土地上之建物，興建前似未向地政機關申請鑑界或退讓於都市計畫之指定建築線，致其部分建物（騎樓左邊樑柱）坐落在系爭都市○○道路上。且在未有相關單位告知系爭土地上之白色記號實質意義為何情況下，不僅無主動徵詢施工單位及改制前高雄縣政府，遂逕自行認定系爭土地上之白色記號為土地徵收界址，致產生重大誤解，實難謂得以該記號作為信賴保護之基礎。
（五）末查，原告聲稱其建物因拆除後缺漏主體樑柱結構將致傾倒相關損失，業由交通部公路總局依職權參酌（合併前）高雄縣舉辦公共工程拆遷建築物補償自治條例規定於影響範圍內考量酌以救濟，改制前高雄縣政府公告亦依前開規定，徵收補償其門面修復，其所稱侵害其憲法所保障之財產權，亦容有誤解，併予敘明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、針對原告起訴聲明不服行政院99年2月4日院台訴字第0990091466號訴願決定部分，說明如下：
按行政院上揭訴願決定僅係以內政部96年10月29日台內地字第0960169178號函為受理審查客體。惟查，原告對內政部96年10月29日核准徵收函並無異議，亦於本院訴訟中撤回對內政部之起訴，此有原告之撤回聲請狀附本院卷可稽。由此可知，兩造對於內政部於96年核准徵收系爭土地之處分並無爭執，則行政院99年2月4日院台訴字第0990091466號訴願決定既係針對內政部96年10月29日核准徵收函為審理，縱該決定為駁回原告之訴願，惟內政部上揭核准徵收函既非原告之訴訟標的，抑且，原告復已撤回對原處分機關內政部之起訴，，從而其起訴聲明中雖仍記載對行政院上開訴願決定不服，並請求予以撤銷，顯係贅列，則本院自可不予審酌，合先敘明。
六、至原告起訴聲明不服被告98年5月6日府地權字第0980119279號公告、98年6月1日府地權字第0980127012號函，請求予以判決撤銷；及請求就系爭工程所徵收系爭土地之範圍，應以96年6月20日之量測指界所劃設之白色記號為準（即以此白色界線作為拆除線），並根據該白色記號施工部分，是否有理由？茲說明如下：
（一）本件事實概要欄所載之事實，有原告陳情書、改制前高雄縣政府、大寮地政事務事務所、交通部公路總局相關函釋與公告、系爭工程土地歸戶清冊、系爭工程用地農林改良物查估清冊、系爭土地上建築物補償清冊、歷次會勘紀錄及照片等附本院卷及原處分卷可稽，足堪認定。本件兩造之爭點厥為：系爭土地與毗鄰1169地號土地之南邊界址實際應如何劃設，以確認1169地號上之建築物有無逾界至系爭土地上而有加以徵收及給予補償之必要。
（二）按「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」分別為土地徵收條例第22條第1項及第2項規定。其中人民對公告之異議，由土地徵收條例第22條第1項及第2項規定應解為是否對徵收補償價額不服而有不同救濟之程序（可參「土地徵收作業手冊」第2章作業程序，14、異議案件之處理，頁72以下，內政部93年8月出版）。亦即若是對徵收補償價額有所不服者，在依通常救濟程序提起訴願前，應先為異議及復議，此有最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議可參。惟若係非對徵收補償價額有所不服者，如對土地標示及權屬事項有所異議者，則由主管機關查明處理後，土地權利關係人對該查處仍不服者，自得循通常救濟程序提起訴願及行政訴訟以茲救濟。經查，本件原告係針對系爭房屋是否位於系爭土地南邊界址範圍內，向改制前高雄縣政府提出異議，經改制前高雄縣政府、需用土地人交通部公路總局第三區養護工程處及大寮地政事務所會勘後，認為原告所有系爭房屋確有一小部分位於徵收之系爭土地範圍內，即原查估補償範圍與實際徵收土地界址確有誤差，故改制前高雄縣政府依法補辦地上物徵收及補償公告，有改制前高雄縣政府98年6月1日府地權字第0980127012號函可稽。由是可知，原告顯非對徵收補償價額表示不服，而係對系爭土地南邊界址之拆除線，有所爭執，則原告在收受改制前高雄縣政府查處函覆後，仍表不服，依法自應向內政部提起訴願，內政部99年4月23日台內訴字第0990079287號函說明三指摘改制前高雄縣政府應循對徵收補償價額不服之異議、查處及提請地價評議委員會復議等程序處理，容有誤解。
（三）次按「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以一次為限，最長不得逾2個月。」「訴願決定書應附記，如不服決定，得於決定書送達之次日起2個月內向高等行政法院提起行政訴訟。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」分別為訴願法第85條第1項、第90條及行政訴訟法第4條第1項規定。則訴願機關在違背上述期限不為訴願決定時，行政處分之相對人或權利受損之第三人，即得逕向高等行政法院提起訴訟。經查，原告起訴聲明請求撤銷改制前高雄縣政府98年5月6日府地權字第0980119279號公告、98年6月1日府地權字第0980127012號處分，則原告於98年7月6日提起訴願後，訴願管轄機關內政部迄今皆未為訴願決定，則原告按上揭規定逕向本院提起本件行政訴訟，自屬適法。
（四）又「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：1.國防事業。2.交通事業。3.公用事業。4.水利事業。5.公共衛生及環境保護事業。6.政府機關、地方自治機關及其他公共建築。7.教育、學術及文化事業。8.社會福利事業。9.國營事業。10.其他依法得徵收土地之事業。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第3項、第2條、第3條、第13條、第14條、第15條、第17條、第18條及第19條所明定。則所謂土地徵收，係指國家因興辦公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照）。故有關土地徵收由需地機關提出計畫書，劃定徵收範圍後向內政部申請徵收土地或土地改良物，經內政部核准後，由徵收土地或土地改良物之該管直轄市或縣（市）政府，為土地徵收之補償機關及執行機關；至於需地機關於取得徵收核准後，由其通知土地及其改良物所在地之該管直轄市或縣（市）主管機關辦理查估及補償費發放事宜，應無疑義。
（五）查，改制前高雄縣政府為執行系爭工程之補償事宜，於96年5月16日召開協議價購會議，在未達成協議後，改制前高雄縣政府即會同相關單位勘查土地改良物，於96年6月20日至系爭土地，由需地機關交通部公路總局第三區養護工程處依都市計畫中心樁位、界樁樁位及地籍資料協助指界。在需地機關指界範圍內由改制前高雄縣政府進行地上物查估，並以97年1月25日府地權字第0970024339號公告徵收原告所有系爭土地上之土地改良物，依法發放土地改良物徵收補償費完竣。嗣於97年11月5日現場施工人員前往各土地所有權人土地指界拆除線時，始發現原告系爭土地其原查估徵收補償範圍與核定之徵收土地界址範圍有約1公尺之誤差。按原告所有系爭土地，核屬大坪頂○○○區○市○○區道路用地（67年6月27日府建都字第55113號函發布），由轄管地地政事務所於69年9月8日依規定分割在案。其系爭土地分割自同段1169地號（分割後之道路用地為1169-2地號），與毗鄰地港子埔段1169地號界址範圍應依轄管地地政事務所於上開期間地籍分割測量成果予以認定。又改制前高雄縣政府為釐清系爭土地徵收界址，乃邀需地機關交通部公路總局第三區養護工程處及大寮地政事務所共同會勘，經會勘後確認原查估補償範圍與實際徵收土地界址確有誤差，亦即原告所有之系爭房屋尚有小部分坐落於系爭土地上而未辦理徵收及補償。改制前高雄縣政府旋通知其所屬大寮地政事務所會同原告重新檢測地籍並複估，就徵收之系爭土地上漏未查估之系爭房屋中之一小部分另以98年5月6日府地權字第0980119279號公告徵收原告漏估之門面修復費用，並以98年6月1日府地權字第0980127012號函復原告查處情形。準此，改制前高雄縣政府基於職權，於發現原查估補償指界之範圍與實際之土地界址有誤差時，即通知需用土地機關會同大寮地政事務所檢測，並擴大檢測鄰近地籍現況，確認徵收之土地界址無誤後，始就漏估之部分另為查估及公告補償，於法並無違誤。抑且，改制前高雄縣政府業已按需地機關指界範圍進行查估補償，並就原告之異議為實質審理調查，則上開公告與查處之函覆，自為合法。再者，本院審理中，為查明原告所有之系爭房屋（即門牌高雄市○○區○○路○段193號房屋）是否有占用系爭土地之情形，經囑託高雄市政府地政局鳳山地政事務所測量結果，原告之上開房屋確實占有系爭土地約3平方公尺，此亦有土地複丈成果圖附於本院卷內可稽。是原告主張伊之房屋並無占用系爭土地乙節，即不可採。從而原告既未對補償數額有所不服，而係針對界址劃設有所爭執，則原告逕向被告訴請撤銷98年5月6日府地權字第0980119279號公告及98年6月1日府地權字第0980127012號函，核屬無據。
（六）又原告另主張本件工程徵收補償案，乃係交通部公路總局委託被告辦理土地及其土地改良物徵收範圍之測量，並經被告發函通知相關受徵收之土地所有權人會同實地查估後，於現地劃記相關記號為徵收範圍之指界。原告經被告函知，於96年6月20日、97年1月14日及97年4月25日由被告量測人員會同進行土地及地上物之實地量測查估，而於原告所有之系爭土地上劃設白色記號並公告後，原告業已對此一有效表示行政機關意思的「法的外貌」產生合理之「信賴基礎」，且原告對此信賴基礎之成立並無如行政程序法第119條所列之信賴不值得保護之情事，是原告之信賴係為正當，自屬「信賴值得保護」。今被告在未函知及會同原告之情形下，自行至原告前揭土地進行非正式量測，且數次量測之結果均不相同，並否認其原先已劃設指界之公告徵收範圍，而在原告所有未核定徵收之港子埔段1169號土地及其土地改良物上再行劃設第2筆白色記號及多筆紅色記號，進而強行公告逕予辦理徵收及地上改良物之拆除，是核被告之處分，實已侵害原告受憲法所保障之財產權益，而難謂無違法之情事云云。查，行政程序法第8條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則，須具備：⑴有信賴基礎：即必須有一個表示國家意思於外之「法的外觀」存在，以為信賴之基礎。⑵信賴表現：當事人因信賴而展開具體的信賴行為，包括運用財產及其他處理行為，而產生法律上之變動。又信賴行為必須建立在信賴基礎上者方受保護，亦即兩者之間必須有因果關係存在。⑶信賴值得保護：當事人之信賴必須無行政程序法第119條所例示信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。經查，被告為執行系爭工程之補償事宜，於96年6月20日至系爭土地，由需地機關交通部公路總局第三區養護工程處依都市計畫中心樁位、界樁樁位及地籍資料協助指界。原告雖稱被告當時有於原告所有之系爭土地上劃設白色記號，並告訴原告其所有之房屋並無占用系爭土地云云，惟為被告所否認，辯稱系爭土地上之白色記號並非到場之地政事務人員所標記，而應是施工單位在現場臨時所作之記號等語，此亦可由大寮地政事務所於98年3月18日以寮地所二字第0980002005號函復原告略以以：「原告陳情書中所言之標記應為當地機關標示道路範圍線。」得到證明。是原告所稱系爭土地上劃設白色記號，依常情判斷，應是需地機關於查估期間所為之徵收範圍指界，實非大寮地政事務所測量土地界址之鑑界作為。何況，需地機關交通部公路總局高雄工務段於工程施工前，亦曾以97年10月15日三工高字第0971004732號函通知系爭工程用地內土地改良物所有權人，請其配合工程施工進度，限於97年11月30日前自行拆除完竣，並說明如需指界拆除線，請逕洽承包商或交通部公路總局高雄工務段工地工程司連繫等語，此亦有該函文附於原處分卷可稽。惟原告未主動徵詢施工單位、承包商或改制前高雄縣政府，卻自行認定系爭土地上之白色記號為土地徵收拆除界址，進而主張其所有之系爭房屋並未占用系爭土地云云，自難謂有信賴值得保護之情形。原告上開主張，並不足採。
（七）末查，原告請求被告就系爭工程所徵收系爭土地之範圍，應以96年6月20日之量測指界所劃設之白色記號為準（即以此白色界線作為拆除線），並根據該白色記號施工云云。惟查，原告系爭土地其原查估徵收補償範圍與核定之徵收土地界址範圍確有之誤差，改制前高雄縣政府經通知需用土地機關會同大寮地政事務所檢測，並擴大檢測鄰近地籍現況，確認徵收之土地界址無誤後，始就漏估之部分另為查估及公告補償，於法並無違誤，詳如上述。何況，依土地徵收條例規定，土地徵收之核准機關為內政部，而提出徵收範圍申請者為需地機關。而需地機關日後執行其徵收之範圍，並按界址拆除線拆除地上建物，核與被告無涉。是原告請求判決命被告就系爭工程所徵收系爭土地之範圍，應以96年6月20日之量測指界之白色記號為準，亦屬當事人不適格，而無理由。
七、綜上所述，原告上開主張，均不足採。其提起本件訴訟，請求撤銷被告98年5月6日府地權字第0980119279號公告及98年6月1日府地權字第0980127012號函為無理由，應予駁回。至於原告請求被告就系爭工程所徵收系爭土地之範圍，應以96年6月20日之量測指界所劃設之白色記號為準，因被告非屬需地機關，原告此部分之請求，亦屬無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 7 月 6 日
書記官 楊 曜 嘉