高雄高等行政法院判決
99年度訴字第228號民國99年9月14日辯論終結原 告 甲000000000被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 丙○○訴訟代理人 己○
庚○○戊○○上列當事人間護理人員法事件，原告不服高雄市政府中華民國99年2月12日高市府法1字第0990009637號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要︰緣原告為「育祐護理之家」負責人，向被告申請設立該護理之家之病床數為30床，惟被告因接獲民眾檢舉，於民國98年3月20日前往現場查察時，發現實際病床數為38床及照顧服務員不足等情，遂以98年4月1日高市衛保字第0980012213號行政裁處書裁處原告新台幣（下同）30,000元罰鍰。原告不服，提起訴願，經被告以未給予陳述意見之機會為由而撤銷該裁處書，並於98年6月22日再次派員前往現場查察，發現實際病床數仍有31床及照顧服務員不足之情事，乃於98年8月25日派員訪查原告，並經審酌調查證據後，核認原告違反護理人員法第16條規定之事實明確，爰依同法第32條規定以98年9月14日高市衛保字第0980039022號行政裁處書（下稱原處分）裁處90,000元罰鍰並命限期改善。原告仍不服，提起訴願，仍遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張︰
（一）審酌護理人員法第16條第1項及第32條之規範目的，應係為了處罰「經常性」「固定性」及「長期性」之違法擴充行為。故上開規定所謂之「擴充」，應係指「經常性」「固定性」及「長期性」之違法擴充行為，如行為人一時因為合理原因，例如機構內部之裝潢整修、設備汰換或機構間相互支援，短暫性增加床數，支援協助接納他護理機構之住民，數日後即回歸申請床數，則不應納入處罰。蓋此時行為人並非意圖挑戰法律規定，故意為「經常性」「固定性」及「長期性」之違法擴充行為，僅係暫時增加床數。故訴願決定機關以「護理機構之設置或擴充，應先經申請主管機關許可，違反者即應受罰」駁回訴願，此一法理有待商確。
（二）被告僅以98年3月20日及98年6月22日兩次短暫查察時之見聞，即認定原告有經常性、固定性及長期性之違法擴充病床數行為，於證據方法上，亦有待商榷。蓋被告以短暫兩次查察行為，如何認定原告長期、持續違規擴充病床數？原處分即有違誤等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
（一）按護理人員法第16條規定：「護理機構之設置或擴充，應先經申請主管機關許可，其申請程序應依中央主管機關之規定。護理機構之分類及設置標準，由中央主管機構定之。」同法第32條規定：「違反第16條第1項規定者，處新台幣1萬5千元以上15萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，處1個月以上1年以下之停業處分或廢止其開業執照。」次按護理機構分類設置標準第8條之附表「護理機構設置標準表」規定：一般護理之家，每5床（住民）應有1人（照顧服務員）以上。經查被告因接獲民眾檢舉，於98年3月20日前往查察時，發現原告向被告立案收容住民為30床，惟實際上收容住民為38人，且照顧服務員應有8人，實際上只有3人，違規情節嚴重；嗣98年6月2日第2次查察實時仍超收住民，且照顧人力亦不足，因此以第1次違規處罰30,000元，第2次加倍處罰，合計90,000元，洵無違誤。
（二）護理人員法第16條第1項及第32條並無僅為處罰「經常性」「固定性」及「長期性」違規行為之規定，且如有「經常性」「固定性」及「長期性」之情形，被告裁處罰鍰金額時會酌予加重，且依同法第32條中段限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，即處1個月以上1年以下之停業處分或撤銷其開業執照，是原告起訴理由並無依據。
（三）原告形式上雖以護理人員王玉芝為護理之家負責人，然實際出資經營者為訴外人丁○○，丁○○僅以商業利潤考量經營護理之家，原立案30床之護理之家，卻超收住民為38床，照顧服務人員每5位住民應有1人以上，因此有38位住民應有8位照顧服務員，卻只有3位照顧服務員，短少人力占3分之2，實在嚴重忽視住民被照顧之基本權益，且原告於98年3月20日經被告查獲時，原告負責人王玉芝口頭承諾錯誤，願意改善並接受處罰，事後實際出資經營者丁○○卻提出訴願，甚至提起本件行政訴訟
（四）原告共有2次被查獲違規超收住民，且照顧人力不足，尤其第1次查獲時原告負責人已答應改善，卻未見改正，毫不體恤住民係行動不便或是插管之住民，且違背收容住民契約應盡善良照顧責任之基本精神，再審酌原告2次違反護理人員法之規定，卻仍編織各種理由以推卸責任，毫無認錯之態度，尤其署名小美之民眾檢舉之主旨：你們一定要看到那裡面的人都死光了才願意救他們嗎等情狀。被告將2次違規案第1件處罰30,000元，第2次加倍，合計共裁罰90,000元，並命限期改善，自無違法或不當或違反比例原則等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、前揭事實概要欄所載之事實，有行政院衛生署98年6月9日衛署照字第0982860411號函（附民眾小美小姐陳情電子郵件）、違反護理人員法紀錄表（98年6月22日、98年8月25日）、高雄市護理機構管理簡要查核表（98年3月20日、98年6月22日）、被告98年4月1日高市衛保字第0980012213號行政裁處書、98年5月19日高市衛保字第0980016945號函（稿）、98年9月14日高市衛保字第0980039022號行政裁處書、高雄市政府99年2月12日高市府法1字第0990009637號訴願決定書、原告98年4月27日高市育祐字第9804001號函（附訴願書）、98年10月15日（被告收文日）訴願書、起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分（即上開98年9月14日行政裁處書）裁處原告90,000元罰鍰，並命限期改善，是否合法？茲分述如下：
（一）按護理人員法第16條規定：「護理機構之設置或擴充，應先經申請主管機關許可，其申請程序應依中央主管機關之規定。護理機構之分類及設置標準，由中央主管機構定之。」同法第32條規定：「違反第16條第1項‧‧‧規定者，處新台幣1萬5千元以上15萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，處1個月以上1年以下之停業處分或廢止其開業執照。」次按護理機構分類設置標準第1條規定：「本標準依護理人員法（以下簡稱本法）第16條第2項規定訂定之。」第8條規定：「護理機構之設置，其設置標準如附表『護理機構設置標準表』。」而依「護理機構設置標準表」所載，一般護理之家，每5床應有1人（照顧服務員）以上。又「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201條亦定有明文。準此，基於權力分立原則，行政機關依裁量權所為之行政處分，除有逾越權限或濫用權力之情形外，行政法院自應予以尊重。
（二）經查：
1、原告向被告申請設立「育祐護理之家」之病床數為30床，嗣因被告接獲民眾檢舉，先後於98年3月20日及6月22日派員前往該養護之家查察時，分別發現實際病床數為38床及31床，且均有照顧服務員不足等情，有上開陳情電子郵件、違反護理人員法紀錄表、高雄市護理機構管理簡要查核表及行政裁處書附卷可稽，足認「育祐護理之家」確有未先經申請主管機關許可，即超收住民擴充護理機構病床數之情事。證人丁○○於本院99年6月9日行準備程序時雖陳稱：第2次查核時超出1床，係因當時有兩名患者，要出院的人還沒有出去，要進來的人卻提早進來，陰錯陽差變成超出1床云云。惟查，護理機構之擴充應先經申請主管機關許可，此為護理人員法第16條第1項所明定，原告自有依申請設立之病床數管理住民人數之義務，則證人丁○○所述縱然屬實，亦難據為原告得超收住民之理由。被告以原處分裁處90,000元罰鍰，並命限期改善，核與上開護理人員法第16條第1項及第32條規定，並無不合。
2、次查，被告以原處分裁處罰鍰並命限期改善時，業已載明裁處理由略以：「‧‧‧說明：‧‧‧三、裁處理由及法令依據：‧‧‧（二）上述2件超收住民均係違反護理人員法第16條規定，審酌98年3月20日本局第1次稽查時超收人數高達8人，且照顧人力短少5人等情狀，裁罰30,000元，其次受裁處人已答應改進，惟98年6月22日再度稽查時仍係超收住民，而且照顧人力仍係短少，實在罔顧住民被照顧之權益，所以第2次違規應加重處罰，因此依據同法第32條之規定，合計裁處如主旨。」嗣被告於本院99年9月14日行言詞辯論時並陳稱：「‧‧‧我們去勘查過2次，原告護理之家確實超過8人，看護人力嚴重不足，因為護理之家所住的人都是插管，需要人照料，所以看護人力是很重要，‧‧‧這樣是很虐待住民，當初王玉芝有答應會改善，醫護人力也會聘足。但第2次去看的時候，還是超收病人，看護人力還是不足，仍未改善，所以我們全部2次一起處罰‧‧‧。」可見被告係審酌原告未經申請許可，即超收住民擴充醫療機構病床數之程度（原告申請30張病床卻超收8張病床）、次數（被告分別於98年3月20日及6月22日查獲兩次，且原告原承諾改善卻未改善）及對住民之影響（住民為插管病人，亟需照顧服務員之照顧，而育祐護理之家之照顧服務員已有不足，原告猶超收住民，致住民更無法獲得應有之照顧）等一切情狀，認處以原告法定範圍內之90,000元罰鍰，始足警惕，以維病患權益，核係被告本於主管機關之權責，考量上開因素後，在法定裁量範圍行使裁量權，尚無裁量濫用或逾越之違法情事。則被告依護理人員法第16條第1項及第32條規定，以原處分裁處原告90,000元罰鍰，並命限期改善，並無違誤。
（三）原告雖主張護理人員法第16條第1項及第32條之規範目的係處罰「經常性」「固定性」及「長期性」之違法擴充行為，被告僅以98年3月20日及98年6月22日兩次查察時之見聞，即認定原告有經常性、固定性及長期性之違法擴充病床數行為，原處分即有違誤云云。惟查，護理機構之設置及擴充應先經申請主管機關許可，且其設置應符合護理機構設置標表之規定，此為護理人員法第16條、護理機構分類設置標準第1條及第8條所明定。而依該設置標準表之規定：一般護理之家每15床至少應有1名護理人員、每5床應有1名以上之照顧服務員、未滿100床者應指定專人負責社會服務工作、100床至200床以下者應有1名社會工作人員、200床以上者至少應有2名社會工作人員；病房應符合下列規定，床尾與牆壁間之距離至少1公尺、床邊與鄰床之距離至少0.8公尺、每1病室以8床為限；日常活動場所按病床數計，平均每床應有4平方公尺以上；總樓地板面積平均每床應有16平方公尺以上等等，可見上開護理人員法、護理機構分類設置標準及護理機構設置標表規定，旨要求護理機構按病床數量，配置一定人員、護理服務設施及建築物設計構造與設備，且須經主管機關認定符合相關規定而許可後始得設置，以確保護理機構具備提供服務之功能，俾住民於護理機構均能獲得妥善之照顧，則倘護理機構經主管機關許可設置後，得任意超收住民，將使該養護機構之人員、護理服務設施、建築物設計構造與設備無法配合住民之需求，顯不符合與上開護理人員法、護理機構分類設置標準及護理機構設置標表規定之立法意旨。準此，護理機構超收住民者，自應認屬護理機構床數之擴充，應先經申請主管機關許可、完成法定程序，始符合護理人員法第16條及同法第32條之規定。原告主張護理人員法第16條第1項及第32條之規範目的僅在處罰「經常性」「固定性」及「長期性」之違法擴充行為云云，顯有誤會，不足採取。
（四）至原告於訴願時雖主張其係為協助崇祐護理之家而暫時接納該護理之家原有住民，並非故意超收住民云云。經查，證人丁○○於本院99年9月14日行言詞辯論時雖亦證稱：
「98年3月20日之前，我另外在右昌護理之家因為整修，因為有40位住民，通常整修有很多粉塵，所以必須要安置住民，安置問題我們有向衛生局報備，但是衛生局也沒有跟我們說住民要安置到哪裡，因為右昌與楠梓很近，所以就將一些住民先安置到育祐護理之家，安置的這段期間都是臨時性的，如果我們整修好了，就不會有超收的問題。」惟被告於98年3月20日進行第1次稽查時，原告就超收住民部分僅陳稱：「超床部分儘量改進。」嗣原告不服被告98年4月1日行政裁處書，雖以上開98年4月27日函檢附訴願書而提起訴願，但原告只有針對病房設備及照顧服務員不符合設置標準部分說明，亦未針對超收住民部分陳述意見。嗣被告於98年6月22日第2次稽查時，原告就超收住民部分仍僅陳稱：「儘量維持30床，不超床。」遲至被告於98年8月25日訪查原告時，原告始陳稱：「因為佑昌（崇祐護理之家）正在整頓內部作業，因個案是氣切患者，怕有吸入髒空氣，故暫移居楠梓育祐護理之家，等內部（佑昌）整理好後，再移患者至佑昌。」有上開高雄市護理機構管理簡要查核表（98年3月20日）、98年4月27日函及違反護理人員法紀錄表（98年6月22日、98年8月25日）可稽，則原告及證人丁○○陳稱本件係因「崇祐護理之家」正在整修，不得已將住民暫時安置於「育祐護理之家」是否可信，已非無疑。原告亦未就「育祐護理之家」超收之住民係來自「崇祐護理之家」乙節提出證據以實其說，自不能僅憑原告及證人丁○○之陳述遽為對原告有利之認定。況縱認本件有因「崇祐護理之家」進行整修而須暫時安置民之需要，惟原告有依申請設立之病床數管理住民人數之義務，且原告亦非不能於「崇祐護理之家」進行整修前即預先妥善規劃安排住民安置，以避免發生護理機構超收住民之情事。是原告此部分之主張亦不可採，併此說明。
六、綜上所述，原告之主張均不可採。則被告依護理人員法第16條第1項及第32條規定，以原處分（即上開98年9月14日行政裁處書）裁處原告90,000元罰鍰，並命限期改善，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 99 年 9 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 9 月 28 日
書記官 宋 鑠 瑾