高雄高等行政法院判決
99年度訴字第22號民國99年3月31日辯論終結原 告 甲○○輔 佐 人 丙○○被 告 屏東縣南州鄉公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服屏東縣政府中華民國98年11月5日98年屏府訴字第34號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號土地（面積1.122175公頃，下稱系爭耕地），分別出租予承租人劉明于、林麗香、林文貴、林文村、林振郎等5人耕作，並訂有耕地三七五租約（南州鄉華字第135號、萬字第140、141、142、163號），其租期皆於民國97年12月31日屆滿。嗣原告以擴大家庭農場經營規模為由向被告申請收回自耕，承租人劉明于等亦申請繼續承租；被告審查承租人等之收支相抵，足以維持一家生活，核定原告符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定，即依同條第3項暨內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）之規定，辦理查估系爭耕地有承租人林麗香及林振郎所種植之地上作物蓮霧，分別以98年7月2日屏南鄉民字第0980005262號函及98年7月7日屏南鄉民字第0980005423號函，通知原告應於收文次日起20日內補償承租人林麗香新臺幣（下同）599,500元及林振郎283,500元，否則准由承租人林麗香及林振郎續訂租約6年。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告命原告應為補償承租人林麗香、林振郎分別為599,500元及283,500元，其理由無非係以耕地三七五減租條例第19條第3項規定，於原告收回系爭耕地時，準用同條例第17條第2項規定應補償承租人：「1.承租人改良土地所支付之費用；2.尚未收獲農作物之價額；3.終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」而上揭「終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一」部分，已因司法院釋字第580號解釋，自95年7月9日起失其效力。又本件承租人等並無於系爭耕地上為改良，故「承租人改良土地所支付之費用」亦非原告所應補償承租人者。準此，原告應補償承租人等之費用應僅為「尚未收獲農作物之價額」。而「尚未收獲農作物之價額」顧名思義，即係承租人等尚未收穫之農作物者，方為原告應予補償之範圍，惟租約於97年12月31日屆滿，當時承租人等所栽種之農作物蓮霧，早經承租人等收取，已無任何尚未收穫之農作物，且被告查估之蓮霧，承租人要種植之前亦未告知原告，依三七五租約係約定種植稻穀及甘藷，承租人也是以稻穀及甘藷支付租金。被告疏而未察，逕命原告補償承租人早已收取之蓮霧，對原告極盡不公平。
（二）被告於系爭耕地上計算承租人等所栽種之蓮霧株樹，區分特大、大、中等大小，依據「屏東縣辦理公共工程用地農作改良物及水產養殖物、畜禽補償遷移費查估基準」（下稱補償查估基準）計算，認定原告應補償承租人林麗香、林振郎分別為599,500元及283,500元，而被告所以依據補償查估基準為計算基礎，經屏東縣政府訴願決定書所載，係因內政部73年8月7日台（73）內地字第245400號函釋，惟依該函釋意旨係指「關於尚未收獲之農作改良物補償之查估，參照徵收農作改良物之補償標準作為核計農作改物之補償標準，亦無不妥之處」，是該函明文揭示「參照徵收農作改良物之補償標準」，被告卻以「補償遷移費」之查估基準作為計算標準，應有誤解內政部上開函文之處。
（三）被告計算承租人林麗香、林振郎栽種之蓮霧株數時，並未先期通知原告或僅臨時告知，原告未有合理到場之期間，被告通知有違行政程序法第8條之誠信原則。另原告與承租人等之租約均於97年12月31日租期屆滿，被告遲至98年7月2日、98年7月7日才准予收回系爭耕地，此為被告之行政怠惰。而耕地三七五減租條例係為保障佃農促進農業生產，惟承租人等早已均非曩昔弱勢之佃農，原告亦係本於促進農業生產、擴大農場規模之目的收回系爭耕地，並無悖於耕地三七五減租條例之立法目的，被告強曲解法令而為違法之處分等情。並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被告應依原告98年2月4日之申請，作成准許原告收回南州鄉萬字第163號及第140號租約所載耕地之處分。
三、被告則以︰
（一）耕地三七五減租條例第19條第2項關於擴大農場經營規模之規定，出租人請求將系爭耕地收回自耕，於符合該條項之收回要件時，依同條第3項規定，應準用同條例第17條第2項規定補償承租人。而此所「準用」，當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定，至出租人符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定之收回耕地事由時，應於出租人依據同條第3項規定完成補償後，被告始得為准予收回之行政處分（鈞院92年度訴字第685號判決參照）。再按內政部73年8月7日台（73）內地字第245400號函釋：「要旨：承租人應領之尚未收穫農作改良物補償費可參照徵收農作改良物之補償標準核計。內容：關於尚未收穫之農作改良物補償之查估乙節，依平均地權條例第78條及本部66年7月12日台內地字第740811號函示，地方政府自可本於職權逕行查估，若地方政府基於實施上需要，參照徵收農作改物之補償標準作為核計農作改物之補償標準，亦無不妥之處。」本件系爭租約原於97年12月31日租期屆滿，原告以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回自耕，經被告審查承租人等之收支相抵，足以維持一家生活，核定原告收回耕地符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定，即依同條第3項及「工作手冊」之規定，基於實際需要及本於職權逕行查估，並參照屏東縣政府所定「補償查估基準」辦理，查估結果承租人林麗香之蓮霧作物屬「特大」者72株，以每株8,000元核計為576,000元，屬「大」者3株，以每株6,500元核計為19,500元，屬「中」者1株，每株4000元，共計599,500元；另承租人林振郎之蓮霧作物屬「特大」者33株，以每株8,000元核計為264,000元，其屬「大者」3株，以每株6,500元核計為19,500元，共計283,500元，有相關查估資料可佐。準此，被告分別以98年7月2日屏南鄉民字第0980005262號函及98年7月7日屏南鄉民字第0980005423號函，通知原告欲收回自耕者，應於收文次日起20日內補償承租人林麗香59萬9,500元及林振郎28萬3,500元，否則准由承租人等續訂租約6年。另於98年6月22日函送屏東縣政府備查，經屏東縣政府98年6月25日屏府地權字第0980147752號函及98年7月6日屏府地權字第0980153246號函同意備查在案。
（二）而出租人應給予承租人之補償問題，本質上屬私權範圍，允由當事人自行協議之。惟當事人間如未達成協議者，經邀集雙方協調，承租人拒不接受協調或對補償金額有爭議時，關於尚未收穫之農作改良物補償之查估，據內政部73年8月7日台（73）內地字第245400號函釋內容關於尚未收穫農作改良物補償，依平均地權條例第78條及內政部66年7月12日台內地字第740811號函示，地方政府自可本於職權逕行查估，若地方政府基於實施上需要，參照徵收農作改良物之補償標準作為核計尚未收穫之農作改良物補償標準，亦無不妥之處。故被告本於職權逕行查估，並基於實施上需要，參照「補償查估基準」辦理，依法並無不合。另依屏東縣政府97年10月編印之97年底私有出租耕地租約期滿工作實務講習資料，關於補償費之計算，農作物改良物可由承租人切結同意，由承租人俟地上農作物收成後交還土地予出租人。如承租人無法同意上開處理方式，則由被告農業課依規定辦理查估。被告因雙方曾多次在被告處所協議補償費不成，雙方無法達成協議，即依補償查估基準規定辦理，被告並於最後協議不成(補償金額差距過大)當中有詢問雙方何時可配合查估，被告於查估前幾天，有先以電話聯繫出租人、承租人訂於98年5月25日上午9時逕行至系爭土地帶領被告承辦人及農業承辦人張文榮技士進行農作改良物查估作業。不過，原告之受託人丙○○(出租人女兒)電話答說公司月底結算，無法依時至系爭土地履勘，被告乃依法辦理查估，被告查估前確有通知原告到場等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告私有耕地租約期滿收回耕地申請書、被告98年7月2日屏南鄉民字第0980005262號函及98年7月7日屏南鄉民字第0980005423號函附卷足稽，洵堪信實。茲本件兩造爭點厥為被告命原告須補償系爭耕地承租人林麗香599,500元及林振郎283,500元後，始准許原告收回系爭耕地，是否適法？爰論述如下：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：
1.承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。2.尚未收穫農作物之價額。3.終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」耕地三七五減租條例第19條及第17條第2項分別定有明文。又「要旨：承租人應領之尚未收穫農作改良物補償費可參照徵收農作改良物之補償標準核計。內容：關於尚未收穫之農作改良物補償之查估乙節，依平均地權條例第78條及本部66年7月12日台內地字第740811號函示，地方政府自可本於職權逕行查估，若地方政府基於實施上需要，參照徵收農作改良物之補償標準作為核計農作改物之補償標準，亦無不妥之處。」亦經內政部73年8月7日台（73）內地字第245400號函釋示在案。該函釋係內政部為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性行政規則，核與上揭補償制度相符，僅在闡釋法規之原意，並未增加法律所無之限制，本院自得予以援用。是承租人應領之尚未收穫農作改良物補償費之查估，依上揭內政部之函釋要旨，地方政府自可依職權逕行查估，或參照徵收農作改良物之補償標準為之，先予敘明。
（二）次按「本基準用辭定義如下：1.農作改良物：包括果樹．．．及其他各種農作物。」「查估現場應備查估表，並會同權利人辦理查估，如權利人未在場，應據實記錄後由會辦人員簽章，查估表仍屬有效。」「．．．農作改良物，種植數量依實地查估為準，查估後新種植者，查估後新種植者，概不予補償，亦不發給遷移費。」「農作改良物補償遷移費查估標準如附表1、2、3、4。」為補償查估基準第3點第1款、第5點、第8點前段及第15點所明定。又依該補償查估基準附表1果樹部分，關於蓮霧係規定「每10公畝土地補償量為40株（欉），每棵（欉）補償單價樹幹直徑25.1公分以上為特大株（欉）8,000元、樹幹直徑15.1公分至25公分為大株（欉）6,500元、樹幹直徑9.1公分至15公分為中株（欉）4,000元、樹幹直徑5.1公分至9公分為小株（欉）2,000元、樹幹直徑2公分至5公分為特小株（欉）200元」。核該補償查估基準，係屏東縣為辦理公共工程用地內地上物之拆遷補償，屏東縣議會特制定屏東縣公共工程用地地上物拆遷補償自治條例，而該條例第13條授權屏東縣政府就屏東縣公共工程用地內農作改良物之補償費所訂定，則屏東縣於徵收農作改良物時，即係依照上述「補償查估基準」為補償，則本件被告依上揭「補償查估基準」之規定核算本件承租人應領之尚未收穫農作改良物補償費，揆諸前述說明，應無違誤。是原告僅以上揭「補償查估基準」之名稱有補償遷移費之記載，遽認被告未依內政部73年8月7日台（73）內地字第245400號函釋意旨辦理云云，自非可採。
（三）經查，依被告所檢附之「用地農林作物調查估價表」內容所示：承租人林麗香種植之農作物為蓮霧，其中屬「特大」者72株，以每株8,000元核計為576,000元，屬「大」者3株，以每株6,500元核計為19,500元，屬「中」者1株，每株4000元，共計599,500元；另承租人林振郎種植之農作物亦為蓮霧，其中屬「特大」者33株，以每株8,000元核計為264,000元，其屬「大者」3株，以每株6,500元核計為19,500元，共計283,500元等情，此有上揭調查估價表附卷足稽，其上並有調查人員技士張文榮、被告訴訟代理丁○○之簽章及權利人姚碧芳（代簽）及林順清（代簽）之簽名，顯見被告已依上揭補償查估基準之規定，就系爭耕地之農作改良物進行查估，確認系爭耕地種植有蓮霧及株數。又上揭調查估價表對本件農作改良物補償費之計算，並未違反上揭補償查估基準之相關規定。次查，被告於98年5月25日辦理查估時，確曾通知原告到場屬實，業經被告陳述甚明，亦為原告所是認，有原告訴願書第4項第(4)點可憑，而原告之女丙○○(本件原告輔佐人)以電話向被告陳稱係因其公司月底結算，無法依時至系爭土地履勘乙節，亦據被告陳述明確，是原告復稱：被告計算承租人等栽種之蓮霧株數時，並未先期通知原告或僅臨時告知，原告未有合理到場之期間，被告通知有違行政程序法第8條之誠信原則等詞，亦無足採。
（四）復按「耕地地租租額，不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五；原約定地租超過千分之三百七十五者，減為千分之三百七十五；不及千分之三百七十五者，不得增加。前項所稱主要作物，係指依當地農業習慣種植最為普遍之作物，或實際輪植之作物；所稱正產品，係指農作物之主要產品而為種植之目的者。」「承租人於約定主要作物生長季節改種其他作物者，仍應以約定之主要作物繳租。但經出租人同意，得依當地當時市價折合現金或所種之其他作物繳付之。」耕地三七五減租條例第2條及第9條亦定有明文。足見縱原告與系爭耕地之承租人約定有須種植之主要作物，但系爭耕地之承租人仍可改種其他作物，只是承租人仍應以約定之主要作物繳租而已。是本件承租人於系爭耕地改種蓮霧，參諸上述說明，於法仍無不合。且本件承租人既於系爭耕地改種蓮霧，則前揭耕地三七五減租條例第17條第2項第2款所定尚未收穫農作物之價額，自不僅限於當期承租人應收穫之蓮霧，並應包括承租人於系爭耕地所種植之蓮霧果樹。則本件被告命原告須補償系爭耕地承租人林麗香599,500元及林振郎283,500元後，始准許原告收回系爭耕地，於法即無違誤。是原告另主張：被告查估之蓮霧，承租人要種植之前亦未告知原告，依三七五租約係約定種植稻穀及甘藷，承租人也是以稻穀及甘藷支付租金，被告疏而未察，逕命原告補償承租人早已收取之蓮霧，對原告極盡不公平云云，亦非有據。
五、綜上所述，原告主張既無足採，則被告以原告須補償系爭耕地承租人林麗香599,500元及林振郎283,500元後，始得收回系爭耕地，否則准由該承租人林麗香、林振郎續訂租約6年之處分，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依原告98年2月4日之申請，作成准許原告收回南州鄉萬字第163號及第140號租約所載耕地之處分，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 4 月 13 日
書記官 林 幸 怡