高雄高等行政法院判決
99年度訴字第221號民國99年7月20日辯論終結原 告 甲○○被 告 高雄市政府地政處代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間區段徵收事件，原告不服高雄市政府中華民國99年2月12日高市府法1字第0990009579號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告為開發高雄市凹子底農業區（農16），以民國86年l月21日高市地政5字第196號公告區段徵收原告所有高雄市○○區○○段○○段129地號土地（面積188平方公尺土地，下稱系爭土地），系爭土地補償地價為新台幣（下同）2,049,200元，經換算區段徵收後權利價值為5,440,459元，且經原告申請以抵價地抵付補償地價後，被告並於86年5月l日發給原告高雄市○○區段徵收抵價地證明書。嗣高雄市政府分別於89年12月25日至同年12月27日、90年4月26日至同年4月27日及90年7月4日分3次舉辦該區段徵收抵價地之選地作業，且通知相關原土地所有權人，並分別於90年l月3日至同年l月4日、90年5月4日、90年7月4日辦理抵價地抽籤作業完竣。原告於第l、2次選地時，可單獨選地，惟原告第1次未登記參加，第2次選地時雖登記參加但未抽中，至第3次選地時，因小面積之街廓業被抽竣，且部分街廓剩餘地未達寬度8米無法再細分，故所推出之街廓最小分配權利價值提高為6,112,000元，致原告無法單獨登記選地，而原告亦未與他人合併參加選地。高雄市政府為讓未達最小分配面積之地主尚有合併選地之機會，遂以90年7月31日高市府地發字第29749號開會通知單，通知於90年8月10日召開「高雄市凹子○○○區○○○○○區段徵收（下稱系爭區段徵收）抵價地分配小面積地主合併協調會」，並將小面積地主資料提供參考，惟原告仍未覓得其他小面積土地所有權人同意合併配地。高雄市政府遂以90年ll月l日高市府地發字第43561號函通知原告，請原告於90年ll月10日前申請合併配地，逾期將依原徵收補償地價發給現金補償。惟因尚有小面積土地所有權人欲申請合併配地，高雄市政府復以90年ll月29日高市府地發字第47866號函通知申請期限延至90年12月31日止，但期限屆滿原告仍未申請與他人合併配地。被告遂以91年1月16日高市地政發字第646號函通知原告領取土地補償費，高雄市政府並於91年4月16日將補償費存入土地徵收補償費專戶後，以91年4月19日高市府地發字第17683號函知原告領取。惟原告已於90年ll月6日提出「還我小面積配地權益」之陳情，經高雄市政府於91年l月29日以高市府地發字第049620號函檢送行政處分書否准原告之請求，並按原徵收補償地價發給現金。原告不服，提起訴願，經內政部以91年5月30日台內訴字第0910003616號決定駁回，因原告並未提起行政訴訟而確定。嗣高雄市政府於96年l月4日以高市府地4字第0960000587號函通知原告，其加4成之地價補償已存入土地徵收補償費保管專戶，請其儘速領取。原告接獲通知後，先於96年l月15日向高雄市政府提出陳請書，嗣於同年2月26日又向高雄市政府機要科提出異議書，分別經高雄市政府以96年1月29日高市府地4字第0960005538號、96年3月3日高市府第4字第0960010044號函，及被告以96年3月13日高市地政4字第0960003455號函復原告。原告不服上開函文，遂於96年4月3日分別向高雄市政府及內政部提起訴願，經高雄市政府以96年7月11日高市府法1字第0960035797號訴願決定不受理，因原告未提起行政訴訟而確定；內政部亦於96年10月8日以台內訴字第0960104664號訴願決定不受理，惟原告不服該內政部訴願決定，遂於96年12月5日提起行政訴訟，經本院以96年度訴字第1012號裁定駁回確定。原告復於98年9月14日（被告收文日期）向被告提出申請略以：「主旨：本人持有貴處發給高雄市○○區段徵收抵價地證明書乙張，迄未領回土地，經查符合貴處公告區段徵收標售地之第9標農16區段徵收區第3種住宅區土地資格，請以該筆土地就該抵價地證明書本人之權利價值依法發還土地。」經被告以98年10月7日高市地政4字第0980015151號函復略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、台端要求領回本處98年9月1日高市地政5字第09800 13241號公告第9標（本市○○區○○段○○○○號土地）（下稱龍中段191地號土地）之標售地乙節，經查該標售地即抵價地選地時編號第8-1街廓土地，按平均地權條例第55條之2規○○○區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式‧‧‧。
』故市府於召開抵價地分配說明會時，即向原土地所有權人說明，為讓本開發區開發成本得以平衡，將編號第8-1街廓土地留為標售地，且於第1次選地抽籤開始，即於街廓資料說明內敘明，故為維護本開發區全體原土地所有權人之權益及公平原則，無法將該街廓之土地分配予台端‧‧‧。」而否准原告之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告為辦理系爭區段徵收，以86年1月21日高市地政5字第196號函通知原告略以：「‧‧‧說明：‧‧‧三、原土地所有權人不願領取現金補償者，應於公告期間（86年1月21日至87日起至86年1月31日止上午9時起至下午3時止前往鼓山區龍華國小成人教育班（高市○○區○○○路○○○號）現場申請。凡合於規定經核定發給抵價地者，視為地價補償完竣。未於公告期間內申領扺價地者，以現金補償之。」已明確告知如不願領取現金，得申請發給抵價地之意旨。原告遂於86年1月31日申請發給扺價地，被告亦以86年5月1日高市地政發字第06080號函發給高雄市凹子○○○區○○○○○區段徵收抵價地證明書。原告依該證明書仍繼續享有依平均地權條例第54條及第55條規定，請求領回抵價地之權利。而被告於系爭區段徵收範圍內既尚有抵價地即系爭龍中段191地號土地，竟拒絕分配抵價地給原告，被告否准原告之申請，即有違誤。
（二）又被告91年1月16日高市地政發字第646號函說明二略謂：「依據本市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第56次會議決議，本區段徵收案之土地所有權人自願領取現金補償且具結拋棄優先買回開發土地者，可比照一般徵收案按徵收當期公告現值加發4成補償‧‧‧。」又高雄市政府93年12月1日高市府地4字第0930061091號函說明二略謂：
「台端於○○○區區段徵收土地面積換算後，不足以單獨優先買回開發後土地，如有意願請與本案通知之其他原土地所有權人合併申請買回；另依本市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第56次會議決議，本區段徵收案之土地所有權人自願領取現金補償且具結拋棄優先買回開發土地者，可比照一般徵收案按徵收當期公告現值加發4成補償。」又高雄市政府93年12月16日高市府地四字第0930064222號函說明三略謂：「依本市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第56次會議決議，本區段徵收案之土地所有權人自願領取現金補償且具結拋棄優先買回開發土地者，可比照一般徵收案按徵收當期公告現值加發4成補償，．．．。」說明二：「依據本市地價評議委員會暨標準地價評議委員會第56次會議決議，本區段徵收案之土地所有權人自願領取現金補償且具結拋棄優先買回開發土地者，可比照一般徵收案按徵收當期公告現值加發4成補償，．．．。」依上開函文意旨觀之，被告既以上開86年5月1日函發給抵價地證明書，該區段徵收抵價地證明書仍繼續有效，而原告亦未曾具結拋棄優先買回開發土地之權利，故原告依法仍有領回抵價地之權利。
（三）被告以上開98年10月7日函拒絕分配抵價地給原告，係對原告領回抵價地權利之限制及剝奪，已違反行政程序法第102條之規定，造成不公平對待原告，已使原告陷入經濟生活拮据之困境。
（四）被告及高雄市政府於90年間辦理區段徵收抵價地之選地作業，亦有下列違法情事：
1、按行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」又依區段徵收作業補充規定第1條規定：「依據平均地權條○○○區段徵收之作業程序如附表1。」而依該作業程序表規定：「第二階段：正式作業→召開區段徵收說明會。」查原告已依被告上開86年5月1日函之意旨申請發給抵價地，被告亦發給抵價地證明書，原告對被告行使公權力之結果已生合理之信賴，被告自應給予以適當保障，依當時有效法令規定之意旨辦理，並貫徹到底，發給抵價地。
2、次按「行政行為，應依下列原則為之︰．．．2、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」分別為行政程序法第7條第2款、第9條及第10條所明定。查原告係依系爭區段徵收抵價地抽籤分配作業要點（下稱抽籤分配作業要點）規定參加抽籤。原告雖未參加第1次抽籤，但被告並不保證原告參加第1次抽籤就一定會抽中，亦未事先規定第1次未參加會造成分配不到土地，更未事先明定若未抽中將分配不到土地之作業細節，致原告無從知悉抽籤之不確定因素及未抽中會造成分配不到土地之結果。況且，依一般人對抽籤之理解，抽籤結果理應只有抽到好地或壞地之區別，原所有權人只要參加抽籤者理應就有土地可以分配，不應造成無法抽到土地之結果。而且抽籤應於當日、當次1次完成，並當場揭曉，不可中途變更規則。惟被告並未告知原告要參加多少次抽籤，竟於第2次抽籤後，第3次抽籤前，未經事先告知即以幕後黑箱作業，逕將最小分配權利面積提高，致原告分配不到土地。系爭抵價地選地作業之抽籤過程顯然不公開、不公平，而違反上開行政程序法之規定。
3、依抽籤分配作業要點之規定：「‧‧‧肆、領回抵價地方式：‧‧‧四、其他原土地所有權人未於規定期間內申請選擇分配街廓者，就配餘地逕行指配。」原告既有資格領回抵價地，就應該要有抵價地可以受分配，即使不抽籤亦應逕行指配土地給原所有權人即原告才公平。
4、被告雖辯稱系爭抵價地選地作業，符合內政部90年9月3日台（90）內中地字第9083708號令意旨云云。惟查：
（1）上開內政部90年9月3日函係內政部就高雄市政府請示「有關系爭區段徵收土地所有權人趙同義及趙春陽先生，第1次扺價地分配後之賸餘權利價值，未達第2次配地最小建築單位面積所需之權利價值，且不願意與他人申請合併配地，究應如何發給現金」乙案所作成之解釋。惟本件區段徵收事件並非有關「第1次扺價地分配後之賸餘權利價值，未達第2次配地最小建築單位面積所需之權利價值，且不願意與他人申請合併配地，究應如何發給現金」之爭議，被告任意擴充該令之意旨，作成不利於原告之解釋，自屬違法。
（2）又依行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」惟被告並未於區段徵收說明會及抽籤時提出該內政部上開令文，亦未曾告知原告該令之內容，遲至被告於96年3月15日以高市地政4字第0960003732號函知原告略謂：「主旨：台端請本處提供內政部90年9月3日台（90）內中地字第9083708號令全文‧‧‧。說明：‧‧‧
三、隨函並檢送旨揭內政部令影本乙份供參。」原告始知該函內容。故系爭選地作業以該內政部90年9月3日令為依據，顯然違反上開行政程序法第5條規定。
（3）又上開內政部90年9月3日令略謂：「‧‧‧二、依本部訂頒『區段徵收作業補充規定』第7點之（四）規定，主管機關於辦理抵價地分配時，應訂定分配作業要點，以作為辦理依據，故各區段徵收地區之抵價地分配作業內容（含配地方式、不足最小分配面積合併分配、差額地價發給或繳納等），應切實依其分配作業要點辦理，倘該分配作業要點有規定欠週，抑或載述文字未臻請符合者，宜由主管機關本諸要點訂定宗旨及公平合理原則核處之。」惟被告並未採取補救原告權益之方案，認定「原告應領抵價地之權利價值已達配地所有分配街廓中最小分配面積所需權利價值」而讓原告優先分配，或依抽籤分配作業要點之規定而逕行指配土地給原告，高雄市政府竟罔顧原告依法領回抵價地之權利，以91年11月1日高市府地發字第43561號函復原告略以：「主旨：台端所有高雄市○○○○○○區段徵收應領或歷次分配後剩餘之抵價地權利價值不足最小建築單位面積所需權利價值，請於90年11月10日前申請合併配地，逾期將依原徵收補償地價發給現金補償‧‧‧。說明：一、依據平均地權條例第54條第3項規定暨內政部90年9月3日台（90）內中地字第9083708號令辦理。二、台端如未於前開規定期間內申請合併選擇分配街廓，將自90年11月11日起30日內發給現金補償‧‧‧。」造成原告於第3次抽籤時無抽籤配地之機會，嚴重損害原告之權益。高雄市政府於上開91年11月1日函所採取之方案，顯有違背上開內政部函此部分之意旨。
（4）又上開內政部90年9月3日令亦明釋：「‧‧‧三、本案請高雄市政府基於行政職權，依平均地權條例第54條第3項及所訂『高雄市凹子○○○區○○○○○區段徵收抵價地抽籤作業要點』規定，本諸公平合理原則處理之。
」之意旨，惟被告及高雄市政府對此竟視而不見，未就該抽籤分配作業要點有規定欠週或載述文字未臻明確之部分，本諸公平合理原則考量處理之。
（5）況且，高雄市政府所採取之方案，係提高「最小建築單位面積所需權利價值」，亦未預先公告週知，顯已違背中央法規標準法第18條「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規為外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用行新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」及行政程序法第5條、第102條、第104條之規定。
5、被告雖辯稱：原告於第1次抽籤時有編號1-2、4-1、5-2街廓可選擇，原告若參與第1次抽籤，必可分配抵價地，但原告經合法通知卻未參與，自應自行負責。至第2次抽籤係原告機運欠佳，並非被告作業有何瑕疵云云。惟查：
（1）○○○區段○○街廓資料表所載，於第1次選地時有編號1-2、4-1、5-2、9-4等4個街廓可供原告選擇，而非被告所稱之編號1-2、4-1、5-2等3個街廓，被告所辯顯不實在。其中，編號1-2、4-1及5-2街廓似受路角地最小分配權利價值之限制，即使原告抽中說不定也不得不放棄（資料上也沒有說明清楚，當場也不一定了解）。
至編號9-4街廓（最小分配權利面積價值4,843,550元，路角地最小分配權利價值0元，調配地權利價值4,843,550元）理應由小地主優先配地，即使不抽籤也要有逕行指配土地，才不會因大地主以大吃小，造成小地主無地可分配之困窘。惟編號9-4街廓於第1次抽籤時卻被大地主抽走，造成大地主以大吃小之結果。另被告原留為標售地編號8-1、8-2、8-3街廓也符合原告領地條件，可見被告並未謀求公平合理週延妥當方案。
（2）至第2次抽籤時，編號5-2街廓總權利價值（含調配地）為67,072,684元，配地順序籤1號至7號權利價值77,736,745元，已不足分配，被告自不可違法提高最小分配面積，造成原告無地可配。又配地順序籤5號方啟炎之應領總權利價值18,685,441元，於第2次抽籤時獲配10,078,580元，其剩餘價值8,606,861元，似有預先安排使其於第3次抽籤時能夠符合編號1-2街廓之金額面積。而第3次抽籤時，編號5-2街廓剩餘價值9,431,505元，只須再由配地順序籤1至5號以差額地價調整6平方公尺，順序籤6號、7號2人就有具備最小分配權利面積價值配地之抽籤機會，始為公平。被告卻捨此不作為，罔顧人民值得保護的信賴，而使人民遭受不可預計之負擔或喪失利益，亦違反信賴保護原則等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告應依原告之申請作○○○區段徵收發還依抵價地價值之土地行政處分。
三、被告則以︰
（一）被告98年10月7日高市地政4字第0980015151號函僅係說明性質，並非屬行政處分，且原告已就系爭區段徵收之爭議先後向內政部、向高雄市政府分別提起2次訴願，並向鈞院提起行政訴訟1次，而歷次訴願決定及行政法院判決結果皆為駁回原告之訴或不受理，故該區段徵收之行政處分早已確定，原告提起本件行政訴訟，依行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款規定，自有不合。
（二）實體部分：
1、本件被告係依平均地權條例第54條、第55條、第55條之2、同條例施行細則第71條、區段徵收作業補充規定及系爭區段徵收抵價地抽籤分配作業要點，辦理系爭區段徵收抵價地分配作業。
2、查原告被徵收之土地面積為188平方公尺，補償地價為2,049,200元，經換算區段徵收後之權利價值為5,440,459元。原告於第1、2次選地登記時可單獨選地，於第1次選地時，雖接獲高雄市政府選地抽籤之通知，卻未參與登記，而原告於該次選地登記時可選擇之街廓為編號第1-2、4-1及5-2號等3個街廓，分配後剩餘價值足夠原告配賦，若原告於第1次選地參與登記，必可分配抵價地。是原告經通知後未參與第1次選地作業，致失去抽得抵價地之最佳良機，應自行負責。
3、第2次選地登記時，原告雖參與選擇編號第5-2街廓，配地順序籤抽中7號，該街廓依本開發區抽籤分配作業要點第7點第6項第2款規定為避免造成畸零地，至配地順序籤5號方啟炎時即停止分配，剩餘地因未達最小分配面積，併入調配地，留至下次選地再推出，原告因此即無資格分配土地，而非如原告所述不顧其分配權益，逕為進行第3次選地抽籤作業，故此次原告未抽中，係屬機運欠佳，該次分配作業並無任何瑕疵。
4、至第3次選地時，因小面積之街廓業已被抽竣，且部分街廓剩餘地因未達寬度8米，無法再細分，故所推出之街廓最小分配權利價值提高為6,112,000元，原告遂無法單獨登記選地，且原告亦未與他人合併選地。為讓其再有合併選地之機會，高雄市政府乃以90年7月31日高市府地發字第29749號開會通知單函請小面積地主召開「小面積地主及分配剩餘未達最小分配面積地主之協調會」，並將小面積地主資料提供參考，惟原告仍未覓得其他土地所有權人之同意合併。嗣後高雄市政府再以90年11月1日高市府地發字第43561號函請小面積地主於90年11月10日前申請合併配地，逾期將依原徵收補償地價發給現金補償。惟因尚有原土地所有權人欲申請合併分配抵價地，故高雄市政府再以90年11月29日高市府地發字第47866號函延長申請期限至90年12月31日止，且指明逾期將依原徵收補償地價發給現金補償。但至期限屆滿，原告仍未申請與他人合併配地，故高雄市政府乃依規定發給現金。是系爭抵價地之選地作業程序，符合平均地權條例第54條第3項及內政部90年9月3日台（90）內中地字第9083708號函之意旨，並無違誤。
（三）至於原告此次請求分配標售地（系爭龍中段191地號土地）乙節，原告於91年3月1日向內政部訴願時即已提出該項請求，惟遭內政部以91年5月30日台內訴字第0910003616號決定駁回確定。被告於98年10月7日函復原告略以：「‧‧‧按平均地權條例第55條之2規定：『區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式‧‧‧。』，故市府於召開抵價地分配說明會時，即向原土地所有權人說明，為讓本開發區開發成本得以平衡，將編號第8-1街廓土地留為標售地，且於第1次選地抽籤開始，即於街廓資料說明內敘明，故為維護本開發區全體原土地所有權人之權益及公平原則，無法將該街廓之土地分配予台端‧‧‧。」僅係再次向原告說明，足見該函並非行政處分，僅為說明性質之公文等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有高雄市○○區段徵收抵價地證明書○○○區段○○○○○街廓資料說明、中華郵政掛號郵件收件郵戳○○○區段○○街廓資料表（第1次至第3次）、系爭區段徵收抵價地第2次選地抽籤結果表、系爭區段徵收原土地所有權人權利價值表、被告86年1月21日高市地政5字第196號公告及函文、91年1月16日高市地政發字第646號函、96年3月13日高市地政4字第0960003455號函、98年10月7日高市地政4字第0980015151號函、高雄市政府89年12月12日高市府地發字第45303號函、90年7月31日高市府地發字第29749號開會通知單、90年8月21日高市府地發字第32914號函附系爭區段徵收抵價地分配小面積地主合併協調會會議紀錄、90年ll月l日高市府地發字第43561號函、90年ll月29日高市府地發字第47866號函、91年l月29日高市府地發字第049620號函（附高雄市政府行政處分書）、96年1月4日高市府第4字第0960000587號函、96年1月29日高市府第4字第0960005538號函、96年3月3日高市府地4字第0960010044號函、96年7月11日高市府法1字第0960035797號訴願決定書、99年2月12日高市府法1字第0990009579號訴願決定書、內政部90年9月3日台（90）內中地字第9083708號令、91年5月30日台內訴字第0910003616號訴願決定書、96年10月8日台內訴字第0960104664號訴願決定書、本院96年度訴字第1012號裁定、原告90年11月6日陳情書、91年3月1日訴願書、96年1月15日陳請書、96年2月26日異議書、96年4月3日訴願書、96年12月5日起訴書、98年9月14日申請書、98年11月5日訴願書、起訴狀附原處分卷、訴願卷（內政部91、96年度）及本院卷可稽，並經調取本院96年度訴字第1012號區段徵收事件卷宗核閱屬實，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以上開98年10月7日函否准原告請求作成發還依抵價地價值之土地（即系爭龍中段191地號土地）之申請，是否合法？茲分述如下：
（一）按「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則；其因情形特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。被徵收土地所有權人，應領回抵價地之面積，由徵收機關按其應領補償地價與區段徵收補償地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。依前項規定領回面積不足最小建築單位面積者，應於規定期間內提出申請合併，未於規定期間內申請者，徵收機關應於規定期間屆滿之日起30日內，按原徵收補償地價發給現金補償。」「依本條例實施區段徵收之土地，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內以書面申請發給抵價地。領回抵價地者，由徵收機關於規劃分配後，囑託該管登記機關逕行辦理土地所有權登記並通知土地所有權人。」「區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式如左︰1、抵價地發交原土地所有權人領回。2、道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所、國民學校等公共設施用地無償登記為直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）有。3、前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。4、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地讓售需地機關。5、其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權。前項第2款以外之公共設施用地，如該事業得許民營者，其用地應依前項第5款之規定辦理。依第1項第3款至第5款撥用或讓售地價及標售底價，以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件之優劣估定之。依第1項第5款標租時，其期限不得逾99年。第1項第5款土地之標售、標租及設定地上權辦法，由各級主管機關定之。」平均地權條例第54條、第55條及第55條之2分別定有明文。又同條例施行細則第71條規定：「前條抵價地之位置及最小建築單位面積，由徵收機關依徵收之目的及地方實際情形規劃定之。但最小建築單位面積，不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定之寬度、深度及面積。原土地所有權人領回抵價地之分配原則，由中央主管機關定之。」而內政部即本於中央主管機關之地位，定有「區段徵收作業補充規定」，並於該規定第7條為關於「區段徵收土地分配作業」之規定，且於本條第4款前段明文規定：「辦理抵價地或優先買回土地之分配作業，以採原土地所有權人自行選擇街廓及公開抽籤原則訂定分配作業要點，簽報主管機關首長核定後，作為辦理分配抵價地或優先買回土地之依據。」故被告為辦理系爭區段徵收範圍內原土地所有權人領回經規劃整理後之可建築用地，乃於89年12月間訂定「高雄市凹子○○○區○○○○○區段徵收抵價地抽籤分配作業要點」，其內容主要是規範「領回抵價地對象、領回抵價地方式、選擇街廓作業、公開抽籤作業、抵價地分配原則」等事項。準此可知，此抽籤分配作業要點乃被告為執行系爭區段徵收抵價地抽籤分配作業之業務，所訂立關於此業務處理方式之一般規定，其性質應屬行政規則，核與前揭土地徵收條例等法令規定意旨無違，本院自得予以援用。
（二）查被告公告區段徵收原告所有系爭土地，其土地補償地價為2,049,200元，經換算區段徵收後權利價值為5,440,459元，並經被告發給高雄市○○區段徵收抵價地證明書在案。嗣高雄市○○○○○○區段徵收抵價地之選地作業時，因原告未登記參加第1次選地作業，第2次選地時原告雖登記參加但未抽中，至第3次選地時，因小面積之街廓業被抽竣，且部分街廓剩餘地未達寬度8米無法再細分，故所推出之街廓最小分配權利價值提高為6,112,000元，致原告無法單獨登記選地，而原告亦未與他人合併參加選地。且原告於90年8月10日高雄市政府所召開之系爭區段徵收抵價地分配小面積地主合併協調會，仍未覓得其他小面積土地所有權人同意合併配地，高雄市政府遂以上開90年ll月l日函知原告略以：「主旨：台端所有高雄市○○○○○○區段徵收應領或歷次分配後剩餘之抵價地權利價值不足最小建築單位面積所需權利價值，請於90年11月10日前申請合併配地，逾期將依原徵收補償地價發給現金補償‧‧‧。」高雄市政府復將申請合併配地期限延至90年12月31日止，惟原告於上開期限屆滿仍未申請與他人合併配地，被告遂以上開91年1月16日函通知原告領取土地補償費，高雄市政府並於91年4月16日將補償費存入土地徵收補償費專戶後，以上開91年4月19日函知原告領取。惟原告已於90年ll月6日提出「還我小面積配地權益」之陳情，經高雄市政府以上開91年l月29日函檢送行政處分書否准原告之申請，並按原徵收補償地價發給現金。原告不服，提起訴願，經內政部以上開91年5月30日決定駁回，因原告未提起行政訴訟而確定在案等情，已如前述。本件被告公告區段徵收原告所有系爭土地，其土地補償地價為2,049,200元，經換算區段徵收後權利價值為5,440,459元，並經被告發給原告高雄市○○區段徵收抵價地證明書在案，則原告依上開平均地權條例第54條第1項前段規定：「各級主管機關依本條例規定施行區段徵收時，應依本條例第10條規定補償其地價；如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付。」原告固可依上開抽籤分配作業要點等法令規定，申請公開抽籤領回可建築之抵價地，惟原告於系爭區段徵收抵價地之選地作業時，未登記參加第1次選地作業，第2次選地時未抽中，第3次選地時原告未與他人合併參加選地，嗣高雄市政府將申請合併配地期限延至90年12月31日止，惟原告屆期仍未申請與他人合併配地，揆諸前揭平均地權條例第54條第3項規定，徵收機關應於規定期間屆滿之日起30日內，按原徵收補償地價發給現金補償，則被告以上開91年1月16日函通知原告領取土地補償，高雄市政府並於91年4月16日將補償費存入土地徵收補償費專戶後，以上開91年4月19日函知原告領取，依法核無不合。換言之，此時（即合併配地期限90年12月31日再加30日，為91年1月30日）原告已喪失申請領回可建築抵價地之權利，而轉換為對徵收機關之徵收補償地價之公法上金錢請求權。況原告嗣雖以上開90年ll月6日提出「還我小面積配地權益」之陳情，但亦經高雄市政府以上開91年l月29日函檢送行政處分書否准原告之申請，並按原徵收補償地價發給現金，原告雖提起行政爭訟，惟嗣經內政部上開91年5月30日訴願決定駁回後，因原告未提起行政訴訟而告確定，益證原告確已喪失申請領回可建築抵價地之權利，而僅能對徵收機關請求發給徵收補償地價，已甚明確。茲原告復於98年9月14日向被告提出申請書，請求被告作成准予依原告前揭區段徵收後權利價值發還土地（即系爭龍中段191地號土地）顯屬無據，則被告以上開98年10月7日函否准其申請，依法核無不合。
（三）原告雖主張其領有被告所核發迄今尚屬繼續有效之抵價地證明書，且原告未曾具結拋棄優先買回開發土地之權利，則被告否准其領回上開龍中段191地號土地抵價地之申請，依法有違云云。然按上開平均地權條例第55條之2第1項第5款規定：「區段徵收範圍內之土地，經規劃整理後，其處理方式如左︰．．．5、其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權。」是區段徵收之主管機關依法自得將區段徵收範圍內之土地規劃整理為抵價地、各種公共設施用地，亦得將剩餘可供建築土地規劃為標售、標租或設定地上權之土地。查系爭區段徵收之抵價地（含系爭191地號土地）係高雄市政府為讓系爭凹子底農業區開發案之開發成本得以平衡，而依上開平均地權條例第55條之2第1項第5款規定規劃為應予標售之土地；且早於高雄市○○○○○○區段徵收說明會時，即已向原土地所有權人說明，並○○○區段○○○○○街廓資料說明第6點載明：「編號8-1、8-2、8-3分配區塊為標售地，不提供予土地所有權人選擇街廓」之意旨等情，業據被告於答辯狀第5頁陳述明確，並○○○區段○○○○○街廓資料說明附本院卷可稽，復為原告所不爭執之事實（原告於歷次爭訟係爭執抵價地選地作業不合法，或請求以該標售地領回抵價地，並未爭執該標售地之規劃有何違法情事），應可採信。是系爭191地號土地（位於上開編號8-1分配區塊內）既為被告合法規劃之標售地，即非系爭區段徵收原土地所有權人所得領回之抵價地，則被告否准原告領回上開龍中段191地號土地抵價地之申請，依法亦無不合。原告此項主張顯有誤解，不足採取。
（四）至原告主張高雄市政府及被告於90年間，辦理系爭區段徵收抵價地之上開第1次至第3次等選地作業時有諸多違法情事云云。惟按除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決，行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條定有明文。查本件原告係因不服被告以上開98年10月7日函否准其所提出以系爭龍中段191地號土地領回抵價地之申請而提起訴願，經遭內政部為不受理決定後，提起本件行政訴訟，並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告應依原告之申請作成系爭區段徵收發還依抵價地價值之土地行政處分。是原告聲明所稱之「原處分」係指被告上開98年10月7日函，而非上開高雄市政府及被告辦理系爭區段徵收上開第1次至第3次等抵價選地作業相關之行政處分，故原告提起本件行政訴訟，僅就被告否准其上開申請案訴請裁判，並未就上開抵價選地作業相關之行政處分不合法之主張，另向本院聲明應為如何之判決（按僅係為本件訴訟之理由）。基於不告不理原則，本院就系爭區段徵收抵價地選定作業之相關行政處分是否合法部分，自不得逾越原告聲明之範圍而為裁判，併此說明。
五、另查，原告於90年ll月6日向內政部陳情略謂：「主旨：還我5,440,459元價值小面積配地權益。說明：‧‧‧二、為此接到高雄市政府90年11月1日高市府地發字第43561號函，始知『陳情人須合併選擇分配街廓，否則原徵收農地補償現金』，認為不合情、不合理，令陳情人到何處找人合併，實難以辦理，使小農民嘆苦！三、懇請飭高雄市府再以地換地原則，將標售地住宅區中撥小面積土地配地予甲○○等36人為禱。」經內政部函轉高雄市政府處理，高雄市政府遂以上開91年l月29日函檢附行政處分書復原告略以：「主旨：台端請求以增繳差額地價方式分配抵價地，於法無據，欠難辦理。事實‧‧‧三、‧‧‧方君未能依限申請與他人合併配地，故按原徵收補償地價發給現金。」原告不服，遂提起訴願，惟經內政部以上開91年5月30日訴願決定駁回，除如前述外，並有原告上開陳情書、訴願書、高雄市政府91年1月29日行政處分書及內政部訴願決定附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，亦堪認定。本院探求原告上開98年9月14日申請書之真意，縱有對高雄市政府上開91年l月29日確定之行政處分申請行政程序重開之意思，但被告於本院99年7月20日行言詞辯論時，已明確表明其上開98年10月7日函並無第2次裁決的意思，亦無針對原告此次申請，再作第2次實體審核之意，有本院言詞辯論筆錄（第3、4頁參照）附卷可稽，準此足見，被告業已以上開98年10月7日函拒絕原告重開行政程序之申請。再者，本院綜觀全卷，亦查無原告有行政程序法第128條第1項各款所列之之事由。又如前所述，上開高雄市政府91年l月29日函之行政處分，已於91年間因原告未對內政部91年5月30日訴願決定提起行政訴訟而確定，則原告遲至98年9月14日始申請就該已確定之事件（即高雄市政府否准原告申請以標售地領回抵價地事件）重開行政程序，顯已逾越行政程序法第128條第2項後段但書所規定之5年期間，則原告申請重開行政程序亦有不合。退步言之，縱原告申請重開行政程序為合法，但其本件實體上亦無理由，已如前述，附此說明。
六、綜上所述，原告之主張均非可採，被告以原處分否准原告以系爭龍中段191地號土地領回抵價地之申請，並無違法。訴願決定以被告上開98年10月7日函非行政處分為由，駁回原告之訴願，理由雖有不同，惟結論尚無二致。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告依原告之申請作成發還依抵價地價值土地之行政處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 7 月 30 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 7 月 30 日
書記官 宋 鑠 瑾