高雄高等行政法院判決
99年度訴字第247號99年8月12日辯論終結原 告 台南市私立美德老人養護中心代 表 人 甲○○輔 佐 人 丁○○被 告 臺南市政府代 表 人 乙○○ 市長訴訟代理人 丙○○上列當事人間老人福利法事件，原告不服內政部中華民國98年12月24日台內訴字第0980228994號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告於民國98年2月11日派員前往原告處稽查，發現原告有超收院民11人及照顧服務員聘任不足等情形，被告以98年2月19日南市社青字第09813528800號函通知原告於98年2月25日前完成缺失改正，因原告逾期未改善，被告遂依老人福利法第47條及第49條第2項規定，以98年5月1日南市社青字第09813587080號函附98年4月29日同文號裁處書處原告新台幣（下同）15萬元罰鍰，並請其於1個月內改善完成，屆期仍未改善者，再依同法第49條第2項規定辦理。嗣被告再以98年9月1日南市社青字第09813661410號函通知原告應於文到15日內繳納罰鍰，逾期未繳移送法務部行政執行署台南行政執行處強制執行。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）程序部分：原告接獲被告98年5月1日裁處書後即於同年月7日以南市美德字第98050701號函請被告寬限改善期限，並請人代為查詢處罰情形，惟未獲回應。等待中於98年9月1日突接催繳函，原告遂於98年9月28日向被告提出請願書，惟被告並未置理。而被告社會處長室諮詢承辦人丙○○，曾當面指導原告如有不服，得於30天內（即99年9月30日前）提起訴願，當場有處長及科長等人可證，則原告遵守被告承辦人員之指示提起訴願應未逾期。
（二）被告於98年2月11日前來原告處稽查，發現違法超收院民11人，經限期完成缺失改正，於98年3月19日復查，仍發現有超收院民5人情事，雖經原告不斷改正缺失，但仍有5名院民確有困難無法解決，茲說明如下：院民蕭吳針（98年11月25日離院）當時已欠原告18萬多元，家屬不予置理，迄離開時，尚欠5萬元未付清；院民黃清貴（99年5月1日離院）欠原告23萬元，離開後尚欠14萬元未付；院民毛莊碖（99年1月1日離院）欠原告6萬多元迄今；院民王石盾欠原告6萬多元，迄今尚欠4萬元未付清；院民翁錦秀積欠原告6萬多元，今已償清。以上院民5人，不是家屬棄置不理或繳交2、3個月費用後棄於原告處避不出面，又或者係無法以電話聯絡，致遺留在原告處，而須由原告出資照顧。又原告深恐若中斷對該5名無自救能力老人之照顧，將使原告觸犯刑法第293條之遺棄罪，在苦思解決途徑之際，又遇被告前來稽查，惟被告對於超收之問題除未加以聞問外，亦不協助原告將該5名院民移送被告所轄之「仁愛之家」收容，反而逕對原告開罰，是以本件原告超收5名院民實因有困難無法解決，難謂業務為不實之陳報。雖按公費養護補助之對象，限於長期臥床乏人照顧，且須經由社會局轉介且應備全戶戶籍謄本等文件才能受理。而本件原告超收之5名人球，係遺留在原告處所無法處理之人，若呈報被告轉介公費養護，依上開規定必備全戶戶籍謄本，否則不予轉介，故被告依法行政不予轉介，雖無過失可言，但因而認定原告超收，仍屬不當。被告仍應給予原告充分時間改善，始臻允洽，逕予處罰鍰，於法雖屬有據，但欠缺正當性，難服人心。
（三）又行為非出於故意或過失者不罰，過失行為之處罰，以有特別規定者為限。行政罰縱無過失仍得處罰。本案原告養護中心所遺留之5名人球，係原告與被告亦無法處理的共同問題，既不得遺棄，如將之強制驅離則家屬避不見面亦無法處理，如申請被告所轄仁愛之家，亦拒予收容，故本案所謂超收5名人球，顯係遺留無法處理之人而非原告超收，原告既無故意又無過失，依上開規定應無處罰鍰之理由。縱以無過失仍得處罰之理由而言，本案應處罰之人應為被告對老人福利機構所為輔導、監督、檢查及評鑑不實之陳報人等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（被告98年5月1日南市社青字第09813587080號裁處書處分及98年9月1日南市社青字第09813661410號函）。
三、被告則以︰
（一）原告依據老人福利法申請設立老人福利機構，本應遵從本法及其他相關法令之規定，遵從「為維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利」之立法宗旨，善盡善良管理人之責任，戮力於老人之照顧。然原告竟以院內2、3位因私法契約糾紛之個案，當成其違法超收院民11人之合理藉口，實非恰當。況且，原告在面臨家屬棄養之爭議時，本可依據老人福利法第51條及第52條之規定，請求警政機關出面協助，而非逕自違法。另原告所陳市立仁愛之家為一安養中心，其入住之院民本有一定之條件，老人如有符合生活可以自理或低收入資格時概無拒絕收容之理由。再者，被告依據法律執行公務，其裁量權限原本有限，如果強予特定機構特別對待，實則有違平等之原則，豈是人民之福。
（二）另原告請求被告給予更寬鬆之期限，使該機構得以積極聯絡超收住民之家屬將他們接回乙節，被告礙於老人福利法第47條：「主管機關依第37條第2項規定對老人福利機構為輔導、監督、檢查及評鑑，發現有違反原許可設立之標準時，應限期令其改善；屆期未改善者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並再限期令其改善。」之規定，實難相允等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告上開各函、裁處書、原告請願書、台南市政府老人養護機構聯合稽查簽到表、老人養護機構聯合稽查表、老人福利機構輔導查核表等附本院卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：原告超收5名老人之原因，係因該5名老人若非遭家屬棄置就是家屬於繳交2、3個月費用後避不見面，原告囿於遺棄罪刑，既不得予以棄養，又陷於不獲被告協助安置該5名老人之困境，故該5名老人並非原告所能處理，原告並無超收之故意過失等語，為其論據。
五、經查：
甲、關於被告98年5月1日南市社青字第09813587080號裁處書部分：
（一）按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。．．．。」訴願法第14條第1項及第57條定有明文。查，被告98年5月1日南市社青字第09813587080號裁處書於98年5月4日送達原告，原告旋以函文方式向被告為不服表示，而被告至遲於98年5月9日已收到原告上開不服函文，惟被告未循訴願程序辦理，卻以人民陳情案件為內部簽呈結案等情，有原告上開函文附卷可稽（本院卷第40頁），復經被告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明（見本院卷第60頁筆錄）。觀諸原告函文內容，實係對被告系爭裁處處分提起訴願，既在系爭裁處書送達之次日起30日內為之，揆諸上開規定，原告訴願即未逾期，合先敘明。
（二）次按「主管機關對老人福利機構應予輔導、監督、檢查、評鑑及獎勵。」「主管機關依第37條第2項規定對老人福利機構為輔導、監督、檢查及評鑑，發現有下列情形之一時，應限期令其改善；屆期未改善者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並再限期令其改善：一、業務經營方針與設立目的或捐助章程不符。二、違反原許可設立之標準。三、財產總額已無法達成目的事業或對於業務、財務為不實之陳報。」老人福利法第37條第2項及第47條定有明文。又「主管機關應依老人需要自行或結合民間資源辦理下列老人福利機構：一、長期照顧機構。二、安養機構。三、其他老人福利機構。前項老人福利機構之規模、面積、設施、人員配置及業務範圍等事項之標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。．．．。」「（第2項）經許可設立私立老人福利機構者，應於3個月內辦理財團法人登記。但小型設立且不對外募捐、不接受補助及不享受租稅減免者，得免辦財團法人登記。．．．。（第5項）第2項小型設立之規模、面積、設施、人員配置等設立標準，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」則為同法第34條及第36條所規定。主管機關據此訂定老人福利機構設立標準第2條：「本法所定老人福利機構，分類如下：一、長期照顧機構：分為下列3種類型：㈠長期照護型：以罹患長期慢性病，且需要醫護服務之老人為照顧對象。㈡養護型：以生活自理能力缺損需他人照顧之老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求之老人為照顧對象。㈢失智照顧型：以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行動能力，且需受照顧之老人為照顧對象。二、安養機構：以需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，且日常生活能自理之老人為照顧對象。三、其他老人福利機構：提供老人其他福利服務。」及第3條以下有關老人福利機構應具備之設施、工作人員及人數、老人人數、收容老人每人至少應有相當之樓地板面積之生活空間等規定，乃為維護老人尊嚴與健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利所必要，自得適用。
（三）經查，原告獲准設置養護之老人人數為28人，惟被告於98年2月11日派員前往原告處稽查，發現原告超收11人及照顧服務員聘任不足等情形，遂以98年2月19日南市社青字第09813528800號函通知原告於98年2月25日前完成缺失改正，然經被告98年3月19日前往查核，原告仍超收5人等情，為原告所是認，並有台南市政府老人養護機構聯合稽查簽到表、老人養護機構聯合稽查表、被告上開函文、老人福利機構輔導查核表等附卷（本院卷第29、30頁）可佐，則原告有違反老人福利法第47條第2款情事，自堪認定。
（四）原告為依法取得主管機關許可設置之老人養護機構，負有依老人福利機構設立標準執行老人養護之行政法上義務，對其本身可收容老人人數限制，當無不知之理，自應控管收容人數，符合許可設立標準，以維護被收容者生活品質。縱令原告主張其收容到遭家屬忽視之老人乙節屬實，然而各該遭家人忽視之老人業經原告收容多年，業據原告輔佐人於本院陳述在卷（見本院卷第76頁筆錄），足見原告已預見此事，則在各該老人未經家屬領回或經依法轉介安置前，原告仍受許可收容人數之限制，不得超收。蓋老人福利機構設立標準所規範收容人數為定額，原告在此範圍內可決定收容老人與否，保持額度內人數之流動，換言之，所謂超收，係指人數，而非原告所指之特定對象。實則本件所謂之超收老人，泛指任5人組合而成之老人，例如其他未遭家人忽視之老人，亦可當之，原告既有超收事實，即非不能對此類型老人另為安排，以解決超收情形，然原告卻未為之，致未能依限完成改善，縱非故意亦有過失。原告構成老人福利法第47條第2款之違章行為，洵堪認定。原告不依限改善，以解決其養護環境品質，反而將所謂之超收人數侷限在所稱之遭家人忽視之老人，進而謂其係囿於遺棄罪刑，既不得予以棄養，又陷於不獲被告協助安置該5名老人之困境，故該5名老人並非原告所能處理，原告並無超收之故意過失云云，顯係卸責之詞，並非可取。至原告所稱國內老人福利機構超收老人是普遍現象云云，核屬各該主管機關應監督令其改善之問題，不得作為正當化原告超收老人之事由，原告執以主張免責，亦無可取。
乙、關於被告98年9月1日南市社青字第09813661410號函部分：
（一）按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。若係行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達，則為不發生法律效果之觀念通知，並非行政處分。對於行政機關所為觀念通知或事實理由之說明不服，提起行政訴訟，為行政訴訟法第107條第1項第10款規定之起訴不備其他要件。
（二）依據被告98年9月1日南市社青字第09813661410號函文內容：「主旨：有關台端違反老人福利法第47條規定，本府依同法第37條第2項規定處新臺幣15萬元罰鍰在案（南市社青字第09813587080號函）；請於文到15日內繳納罰鍰，逾期未繳移送法務部行政執行署臺南行政執行處強制執行，請查照。說明：一、本案業於98年5月1日以南市社青字第09813587080號函送達在案。．．．。二、罰鍰繳納地點：本府社會處長青福利科。」可見此乃被告催促原告應依照被告98年5月1日南市社青字第09813587080號裁處書繳納罰鍰，為催繳之觀念通知，並非行政處分。依上開規定，原告自不得對之提起行政訴訟。原告此部分起訴與撤銷訴訟之要件不合，其訴為不合法，爰於本判決併予駁回。
六、綜上所述，原告之主張並非可取，被告98年5月1日南市社青字第09813587080號裁處書裁處原告15萬元罰鍰並限期原告改善，並無違誤。訴願決定以原告訴願逾期而決定不受理，固有未洽，惟其駁回結論並無二致，仍應予以維持，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。另被告98年9月1日南市社青字第09813661410號函並非行政處分，原告不得對之訴願，訴願決定不予受理，並無不合，原告此部分起訴即非合法，應併予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 8 月 26 日
書記官 涂 瓔 純