高雄高等行政法院判決
99年度訴字第261號100年9月6日辯論終結原 告 台榮航業股份有限公司代 表 人 張聰聯訴訟代理人 郭清寶 律師
鍾靚凌 律師被 告 交通部高雄港務局代 表 人 蕭丁訓 局長訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師鄭美玲 律師上列當事人間有關營業事務事件，原告不服交通部中華民國99年3月2日交訴字第0990023918號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告依被告民國95年6月15日高港港灣字第0955004987號公告（下稱系爭公告），向被告申請經營「高雄港港區船舶加油業務」（下稱系爭加油業務），經被告以95年8月1日高港港灣字第0955006692號函復略以，申請審查合格，惟其他另有他機關業管業務，須依規定向主管機關申請核准，另須通過行政院環境保護署（下稱環保署）及經濟部能源局等主管機關審查核可，且儲槽須提出可儲放油品相關證明文件，前述2事項均須於96年1月31日前完成，將相關資料送被告審查同意，否則取消港區加油作業資格等語。被告嗣於97年間發函通知原告會同檢查相關設備及器材，並以98年3月2日高港港灣字第0985001635號函通知原告，於98年3月15日前提出相關租用油槽通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送審查。因原告提出陳述不同意見，被告另以98年6月19日高港港灣字第0985005407號函，通知原告如基於業務需要須進行變更或調整，請重新檢視原檢送之營運計畫書內容及其他相關文件，於文到3個月內提出補正，如未於期限內提出，將廢止其申請經營系爭加油業務案之籌設許可。嗣被告以原告未能於98年9月23日前提出補正後之相關文件與租用油槽通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送審查，乃依行政程序法第123條第1項第3款（應係第123條第3款）規定，以98年10月15日高港港灣字第09850087451號函（下稱原處分）廢止原告申請經營系爭加油業務案之籌設許可。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告依系爭公告向被告申請經營系爭加油業務，經被告以95年8月1日高港港灣字第0955006692號函通知就其業務管理部分審查合格，然經營系爭業務尚涉及其他主管機關，請原告於96年1月31日前完成其他主關機關之審查核可送交被告。惟相關行政程序冗長且繁複，被告嗣以96年3月7日高港港灣字第0965001969號函同意將申請開辦業務期限再展延6個月（至96年7月31日），然時程仍嫌過短，故被告邀集原告及另家申請業者益州海岸公司於96年9月5日商討展延事宜，將時間再展延至96年12月底。又原告先後於96年7月31日、96年12月31日檢送環保署環署水字第0950080740號函、經濟部能源局經授能字第09520083610號函、石油輸出許可證、台塑油槽證明、儲油槽租用意向書、
（96）塑化油品北發字00966號函、裕恆輪船舶保險單、P&I油污險單、台塑（96）塑化油品北發字01588號函、中隆、裕恆申請復航、油品船保險、污染防治計畫予被告審查。惟被告竟以98年3月2日高港港灣字第0985001635號函要求原告提出租用儲槽可儲放油品及環保署暨經濟部能源局等主管機關審查核可證明文件，因原告認已提出相關之文件，故曾於98年3月13日及同年月16日表示不同意見，並以98年5月14日第000000000號函檢附陳述意見書向被告表示所檢送之文件已符合其公告之高雄港港區船舶加油作業申請須知（下稱作業申請須知）第2條第1項第6款之規定，並質疑被告要求出具「儲油槽租賃契約」違反平等原則、行政自我拘束原則及比例原則等，被告遂於98年5月15日邀集原告「研商釐清台榮航業公司所提送儲放油品證明文件是否符合本局公告船舶加油作業申請須知」，然會中並未達成一致結論；原告後以98年5月25日第000000000號函主張若被告欲將儲油槽租用意向書、儲油槽租賃契約書列入公告須知第2條第1項第6款之內容，依中央法規標準法第18條規定，原告既已依公告須知原揭示內容呈送文件，已符合規定，故被告不得再另要求原告提出「儲油槽租賃契約書」文件云云。被告於98年6月5日再度研商，而此次會議紀錄結論僅提及申請人（即原告）應重新審視營運計畫內容，若基於業務需要須進行變更或調整，而申請補正，於此期間內仍可予以接受申請補正等語，未再提及須提出「儲油槽租賃契約」一事。其後被告復以98年6月19日高港港灣字第0985005407號、98年7月28日高港港灣字第09850066680號、98年8月28日高港港灣字第0985007482號函（下稱補正3函）重申其於98年6月5日之會議結論，復再以原處分廢止其原核發之經營系爭加油業務之籌設許可。
（二）原處分依據補正3函所辦理，該3函僅在重申被告98年5月15日、98年6月5日之會議結論，然因前開會議未獲共識，會議結論空泛，故據此重申之補正函因欠缺明確性，不生通知補正之效力：
1、98年6月5日會議為被告內部會議，原告未被知會參與該會議，且依98年5月15日會議紀錄五、討論：「（七）高雄港務局：針對本局前於95年6月15日公告受理申請『經營高雄港港區船舶加油作業』暨『高雄港港區船舶加油作業申請須知』內容，申請人與本局各單位仍存有不同見解，對後續執行作為暫無法達成共識，各單位須再就執掌業務詳研分析後再進行檢討。」議題時，原告代理人陳冠榮及林石猛律師陳述意見後，被告即先請該2人離席，由被告內部進行討論，此由證人即該2次會議主席蔡丁義於鈞院行準備程序時證述：「係我們前面到討論（六），讓台榮及其委任律師、立委助理意見講完後，請他們離開，離開以後，港務局內部單位再來檢討，主要係說到底要不要再給他補正的期間，或者這個籌設是不是還有效，大家對這一點意見表達出來不太一樣，所以才會記錄整理大家對這個意見不一，所以才會有結論第三就是說各單位再把這個帶回去研究另找時間再來開會。討論（七）與結論（三）係搭配的。」顯見，究竟需補正何文件，98年5月15日會議並未有明確結論，且對於應否具體補正「油槽契約書」，蔡丁義針對98年6月5日會議於鈞院證述：「這個會議係港務局內部會議，申請人並無參與，結論要他補正營運計畫書內容及相關文件。並無特別提到租約，但是在營運計畫書內容該有的東西都應於3個月內補齊。」且該2次會議原告均未出席。因此，就被告主張應補正之事項，原告不僅處於資訊不對稱，更無從知悉被告之具體爭議意旨。
2、對於作業申請須知有無載明形式上須嚴格記載租約，而不得以意向書之方式為之一事，經負責主辦此一業務之被告港務組員工張展榮於鈞院證稱：「作業申請須知係載明使用資格。文字雖不受限，但是須符合可以使用條件」。顯見其亦無法明確回答此問題，故申請作業須知第2條第1項第6款既未將儲油槽租用意向書或儲油槽租賃契約書列入證明文件，自應受原公告內容所拘束，否則即違反行政自我拘束原則。
3、上開2次會議既未對於應提出「儲油槽租賃契約書」或「儲油槽租用意向書」做出結論，98年6月5日會議結論亦僅要求原告重新審視營運計畫書或相關文件，視有無須進行變更或調整之部分，再為補正。再參酌上開會議紀錄五、各單位意見（七）港務組部分，字面上似亦認原告已具備相關文件，僅因歷時過久，計畫可能有需重新調整地方而已。
4、補正3函均係載明：「如貴公司基於業務需要須進行變更或調整，請重新檢視原檢送之營運計畫書內容及其他相關文件，限於文到後3個月內提出補正」，而18項文件究竟欠缺哪些文件並不明確。再由最高行政法院88年度判字第428號判決及台中高等行政法院89年度訴字第355號判決意旨可知，補正之「通知期限」及「補正文件」均為補正通知之要素，如有一欠缺，均屬欠缺明確性原則，而上開補正3函均未將須補正之項目一一列載；而原處分亦僅有公文及附件目錄，而目錄僅為抽象籠統之規定，其中並無「油槽租用契約書」或「油槽租用意向書」，自難謂具明確性。再就99年10月5日之公告作業申請須知第5條第（六）點有關儲油槽即已明文「簽訂租用意向書」，並非是「簽訂租用契約書」，已全然接受原告於本件爭議所為之主張，足見本件被告要求原告補件欠缺明確性，即不生通知補正之效力，則被告在未通知補正前，逕為行政處分之廢止，於法有違，應予撤銷。
（三）按最高行政法院83年判字第151號判例：「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：
一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；
二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。」可知，違法行政處分之撤銷，尚須顧及受益人之信賴利益存在，而得依職權為全部或一部之撤銷，況「廢止」應是於不得不然下，所選擇之行政作為，具有最後手段性，故被告未思及是否仍有其他顧全原告信賴利益之解決方式，逕予廢止原處分，於法未合。
（四）作業申請須知並未要求提出「儲油槽租賃契約」，被告卻徒生原告所無之限制，且違反行政自我拘束原則：
1、最高行政法院95年度判字第317號判決：「按平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束原則，故憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等。行政先例必須是合法的，乃行政自我拘束的前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權。」台中高等行政法院93年度訴字第436號判決：「主管機關發布之內部裁量基準，因對外發布，且在個案中被反覆遵行，基於平等原則或行政自我拘束原則而產生外部效力，得作為審查裁量是否有濫用情事的法規範基礎，行政機關於法律效果之選擇裁量即應依循此原則，方為適法之行政處分。」
2、台北港港區船舶加油作業申請須知第3條第6項「台北港港區儲油槽業者同意儲油槽租用及油品供應承諾書」及作業申請須知第2條第1項第6款：「加油作業之業者申請要件：．．．自有、租用、合建之本港碼頭乙座或申請優先靠泊碼頭方式。岸上須有加儲油槽與輸油管線連接作業。油槽須符合使用資格（須取得中央或地方環保及勞檢所等主管機關同意儲放油品之證明文件，未取得資格者，須於本局核准6個月內，取得前述主管機關同意儲放之證明文件）。」則上開2須知文義中皆未提及需「儲油槽租賃契約書」，且對照台北港港區船舶加油作業申請須知第3條第6項亦僅要求承諾書即可；故被告若主張此乃其裁量權限，實已增加作業申請須知所無之限制，於法有違。
（五）由系爭公告規定「前（三）、（四）、（六）各點須於本局核准6個月內，通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送交港務局審查同意後，才得開辦加油作業。」可知，欲開辦加油作業，須先經過被告核准、再經過被告審查同意。查原告於95年6月30日遞送申請文件，其中除申請書外包含公司登記證明文件、公司章程、股東名冊或董監事名冊、營業計畫書、污染防治計畫書、公司營利事業登記證、營業稅繳納證明。於95年8月1日獲被告高港港灣字第0955006692號函審查申請合格，原告於96年7月31日以00000000號函檢附：（1）95年10月17日環保署環署水字第0950080740號函（2）95年10月18日經濟部經授能字第09520083610號函、石油輸出業登記證（3）台塑油槽證明、儲油槽租用意向書、96年7月27日台塑石化股份有限公司（下稱台塑公司）（96）塑化油品北發字第00966號函（4）裕恆輪船舶保險單、P&I油污險單；另於96年12月31日以00000000號函檢送：（1）96年12月25日台塑公司（96）塑化油品北發字第01588號函（2）中隆輪及裕恆輪申請復航（3）油品船保險（4）海洋污染防治計畫等文件，已符合系爭公告作業申請須知所要求之內容，故原告乃依行政訴訟法第5條第1項規定，請求被告應許可原告經營系爭加油作業之申請等情。並聲明求為判決（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應許可原告「經營高雄港港區船舶加油作業」之申請。
三、被告則以︰
（一）按作業申請須知規定：「．．．二、加油作業之業者申請要件：．．．(六)自有、租用、合建之本港碼頭乙座或申請優先靠泊碼頭方式。岸上須有加儲油槽與輸油管線連接作業。油槽須符合使用資格（須取得中央或地方環保及勞檢所等主管機關同意儲放油品之證明文件，未取得資格者，須於本局核准6個月內，取得前述主管機關同意儲放之證明文件）。．．．（三）、（四）、（六）各點須於本局核准6個月，通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送交港務局審查同意後，才得開辦加油作業。．．．。」足見，被告裁量訂定之作業申請須知規定，業者須具備之申請要件之一，即岸上須有加儲油槽與輸油管線連接作業、油槽須符合使用資格，取得中央或地方環保及勞檢所等主管機關同意儲放油品之證明文件，並送交被告審查同意，係經營加油作業之法定要件之一，乃為原告為開辦加油作業而應予履行之作為義務，亦即經營系爭加油業務許可處分之負擔。此係為確保許可加油作業中，業者確實取得主管機關核可同意儲放油品油槽及使用資格之法定要件之履行，而以之為行政處分之附款內容，核與行政程序法第93條第1項及第2項第3款規定意旨相符。因此，被告以95年8月1日高港港灣字第0955006692號函通知原告申請港區船舶加油作業審查合格時，亦同函告知原告須通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可，儲槽須提出可儲放油品相關證明文件，並須於6個月內（96年1月31日前）完成作業，將相關資料送被告審查同意，才得開辦營運，否則取消原告港區加油作業資格云云，於法有據。從而，原告自95年8月1日經被告審查合格後，迄未提供該等油槽具有合法使用資格及經主管機關核可之證明文件，亦未依被告另定之限期補正營運計畫書內容等相關文件，即屬未履行許可處分之負擔，被告依行政程序法第123條第3款規定廢止原告經營系爭加油業務之許可，於法並無違誤。
（二）被告以98年3月2日高港港灣字第0985001635號函通知原告應提出相關租用油槽通過主管機關核可之證明文件，係因原告申請文件表示擬租用台塑公司油槽，乃為上述要求，俾供證明原告申請符合作業申請須知之「岸上具有加儲油槽並具使用資料」及「取得主管機關同意該加儲油槽儲放油品之證明文件」之法定要件，自無原告所稱增加作業申請須知所無之限制。又原告雖以96年7月31日及12月31日函提出儲油槽租用意向書等文件，惟被告於96年9月5日邀集原告所召開之會議中，即已明確告知原告須完成事項及須補正文件，且原告所提儲油槽租用意向書載明最遲應於95年10月31日前簽訂正式合約，否則本意向書自動失效；所提台塑公司96年7月27日及12月25日函文或限期或請速洽商議訂契約，顯然尚未簽訂租約；所提中隆輪及裕恆輪復航申請，亦僅提出申請，尚未完成應辦事項；另相關工作船檢查證書、紀錄、保險亦均已逾期失效，且原告於98年5月15日會議中表示被告僅能要求原告依作業申請須知規定提出文件，不能指定其提出租用契約書云云，因此，被告乃依原告意見以98年6月19日高港港灣字第0985005407號函促請原告依作業申請須知之規定，重新檢閱其依該須知規定提出之營運計畫書等文件，是否有須變更或調整者，限於文到3個月內提出補正，並函送被告審查，否則，如未能於期限內提出符合該須知規定之文件，被告將廢止原告系爭加油業務之許可，並以98年7月28日高港港灣字第09850066680號函重申斯旨，另再以98年8月28日高港港灣字第0985007482號函重申：「．．．二、本局前於本
（98）年6月19日函通知貴公司申請旨揭案，如基於業務需要須進行變更或調整，請重新檢視原檢送之營運計畫書內容及其他相關文件（如附件），並限於文到3個月內提出補正．．．。」且該函附件「台榮航業股份有限公司申請經營高雄港港區船舶加油業務文件目錄」列明共有「一、申請書。二、公司登記證明文件。三、公司章程。四、股東名冊及董監事名冊。五、營業計畫書。六、污染防治計畫書。七、公司營利事業登記證。八、最近一期營稅繳納證明。九、固定營業場所。十、整補作業碼頭。十一、油槽及管線。十二、加油船2艘以上。十三、工作船乙艘。
十四、船舶保險或其他保險。十五、攔油索。十六、除油回收設備。十七、海污法規範。十八、航空站商港或工業專用港加儲油加儲氣設施設置管理規則規範。」等18項文件。是被告前開函文已具體表明原告應依其提送之營運計畫書等相關文件，重新檢閱是否符合公告申請須知規定，並於3個月內提出變更或調整後之文件送交被告審查，否則將廢止原告經營系爭加油業務之許可，原告逾期仍未提出，被告據以廢止前開許可，於法並無違誤，亦無違反信賴保護原則，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有被告上開各函、98年10月15日高港港灣字第09850087451號函、系爭公告、96年9月5日、98年5月15日、98年6月5日會議紀錄、原告上開各函、申請書、歷次陳述意見書附訴願卷、原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。而原告爭執無非以：
作業申請須知第2條第1項第6款並未將儲油槽租賃契約書列入，主張原告已提出租用儲油槽意向書應已符合上開須知之規定，則被告要求原告仍須提出正式租約，即與行政自我拘束原則、信賴保護原則有違。且被告98年5月15日、6月5日之會議，對於原告究應補正何文件並未作成結論，其嗣後再作成之補正3函僅在重申98年6月5日之會議結論，亦未告知原告應具體補正何文件，故被告之補正通知欠缺明確性而不生效力，則被告在未合法通知補正下，自不得逕為廢止對於原告之籌設許可等語，資為爭議。則本件兩造之爭點為被告以原告未於期限內提出應補正之相關文件而依行政程序法第123條第3款規定廢止原告申請經營系爭加油業務之籌設許可，是否合法？經查：
（一）按「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰．．．三、負擔。．．．。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」行政程序法第93條第1項、第2項第3款、第123條第3款分別定有明文。次按「二、加油作業之業者申請要件：．．．
（六）自有、租用、合建之本港碼頭乙座或申請優先靠泊碼頭方式。岸上須有加儲油槽與輸油管線連接作業。油槽須符合使用資格（須取得中央或地方環保及勞檢所等主管機關同意儲放油品之證明文件，未取得資格者，須於本局核准6個月內，取得前述主管機關同意儲放之證明文件）。．．．前（三）、（四）、（六）各點須於本局核准6個月內，通過經濟部能源局及環保署等主管機關核可之證明文件送交港務局審查同意後，才得開辦加油作業。」作業申請須知第2條第1項第6款及第2項規定亦明。
（二）經查，原告依系爭公告及作業申請須知向被告申請經營系爭加油業務，經被告以95年8月1日高港港灣字第0955006692號函核准原告之籌設許可，有系爭公告、作業申請須知、原告申請書及被告95年8月1日高港港灣字第0955006692號函附原處分卷可稽，而依被告上開核准函之說明：「一、本局僅就業管部分審查核可，其他另有他機關業管業務，貴公司須依規定向主管機關申請核准。二、請依本局95年6月15日高港港灣字第0955004987號公告事項辦理。貴公司另須通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可，且儲槽須提出可儲放油品相關證明文件。前述2事項均須於6個月內（96年1月31日前）完成作業，並將相關資料再送交本局審查同意，才得以開辦營運，否則取消貴公司港區加油作業資格。」可知，被告上開核准原告籌設許可函係附有附款之授益行政處分，即在該授益處分中，作出負擔附款，即（1）原告應依系爭公告規定事項辦理（2）須通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可（3）儲槽須提出可儲放油品相關證明文件。（2）（3）項須於6個月內（96年1月31日前）完成作業，並將相關資料送交被告審查同意，始得開辦營運（即取得營運許可），否則被告可廢止上開核發予原告之籌設許可等項，自屬附負擔之授益處分；而上開負擔附款經核不違背該授益處分之目的，並為配合被告辦理開放系爭加油業務所必要，應認有相當程度之關連，符合行政程序法第94條規定，甚為顯然，則如原告選擇接受該授益處分及負擔，未於期限內履行上開負擔時，被告自得依行政程序法第123條第3款規定，廢止該授益處分，核先敘明。
（三）按「商港之規劃、建設、管理、經營及安全，依本法之規定；本法未規定者，依其他有關法律之規定。」「商港，由交通部主管。」「（第1項）交通部為管理商港，於各港設商港管理機關。」「（第1項）在商港區域內經營船舶理貨業、船舶船員日用品供應業、船舶貨物裝卸承攬業、拖駁船業、船舶小修業，應具備有關文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記後始得營業。」「航空站、商港或工業專用港除第2條第1項第6款至第8款之加油（氣）站外，專為航空器、地勤作業車輛、船舶或港區機具設施加注燃料，得設置加儲油（氣）設施；其設置條件、設備、申請程序及其他管理事項之規則，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」「申請於航空站、商港或工業專用港設置加儲油（氣）設施者，應經航空站、商港或工業專用港管理機關之同意。」為商港法第1條、第3條、第11條第1項、第23條之1第1項、石油管理法第19條、航空站商港或工業專用港加儲油加儲氣設施設置管理規則第1條、第3條所明定。可知，關於港區經營加儲油設施業務均須經過商港管理機關同意，取得許可證才可以經營，本件被告既為高雄港之管理機關，對於高雄港區內經營加儲油業務自須經其同意，且就其同意權之行使即有裁量權。此由系爭公告公告事項：「一、．．．（二）審查：截止日收完件，本局隨即擇定日期辦理審查（視需要邀請有關機關共同審查），得邀請申請人列席說明。審查結果於7日內張貼本港各公告欄，並另函通知各申請人。（三）合格標準：凡符合各項法令規定，及本公告規定者，即為合格。（四）申請書表文件，請依『高雄港港區船舶加油作業申請須知』第3條規定，確實檢齊資料依順序編排裝冊，附送15冊於指定期間內送達本局，資料不全或不依序裝訂者，一律不通知補送文件及審查。申請書表文件不論合格與否，均不予退還申請人。」即被告就申請者是否符合各項法令及系爭公告規定，具審查權限，且對於不符合規定者，不通知補正而逕作成核准與否之決定。再就被告95年8月1日高港港灣字第0955006692號函核准原告之籌設許可，其附加之附款要求原告應於限期內完成作業申請須知規定之申請要件，惟依上開須知規定二、加油作業之業者申請要件：（三）須符合石油管理法及航空站商港或工業專用港加儲油加儲氣設施設置管理規則等規定。（四）經中央環保主管機關核准。（六）自有、租用、合建之本港碼頭乙座或申請優先靠泊碼頭方式。岸上須有加儲油槽與輸油管線連接作業。油槽須符合使用資格（須取得中央或地方環保及勞檢所等主管機關同意儲放油品之證明文件，未取得資格者，須於被告核准6個月內，取得前述主管機關同意儲放之證明文件）。並未明確規定原告就上開事項應取具何種證明文件，亦即被告對於原告提出符合上開事項之證明文件是否符合上開須知之規定，保有最終審核之裁量權限。
（四）次按，行政法院基於權力分立之原則，僅能審查行政機關之決定是否合法，而不能審查行政機關如何決定始更符合行政目的，否則無異於以行政法院取代行政機關行使裁量權。此參行政訴訟法第4條第1項之規定，人民僅得對於違法行政處分提起行政訴訟，即臻顯灼。又按行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」可知，行政法院對於裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，應審查行政機關行使裁量權之過程或結果，是否有逾越權限或濫用權力，而以違法論之裁量瑕疵。經查，原告於96年7月31日以00000000號函檢附：（1）95年10月17日環保署環署水字第0950080740號函（2）95年10月18日經濟部經授能字第09520083610號函、石油輸出業登記證（3）台塑油槽證明、儲油槽租用意向書、96年7月27日台塑公司（96）塑化油品北發字第00966號函（4）裕恆輪船舶保險單、P&I油污險單等文件，被告審理後，乃於96年9月5日召開會議，會議結論已將其對原告上開檢附之文件中有疑義之部分予以告知，依該會議紀錄八、結論：「（一）台榮航業股份有限公司部分：1、．．．（1）目前雖已與台塑石化公司簽訂儲油槽租用意向書，但尚未完成正式簽訂租約手續，台榮公司應向本局提出儲油槽租用契約。（2）所屬之油品船『中隆』輪及『裕恆』輪目前均辦理停航中，應於申請正式營運前，完成復航工作。（3）所屬油品船之船舶保險，應於申請營運前配合完成。（4）雖計畫年加油營運量未達15萬公秉，依規定免向環保署提出『海洋污染緊急應變計畫及財務保證書或責任保險單』，但為維護港區整體作業安全及污染防制需要，仍應提出污染防制計畫。（5）籌設階段審查通過應具備之所有器材設備（如攔油索等）均應備妥（本局將逐項核對檢視）。」等情，有原告96年7月31日00000000號函、台塑公司與原告儲油槽租用意向書、96年7月27日（96）塑化油品北發字第00966號函、被告96年6月5日會議紀錄附訴願卷（第184頁至第185頁、第188頁至第189頁、第176頁至第179頁）可稽，則由上開儲油槽租用意向書主要內容2.約定：「關於租用關於租金、租期、現場操作等相關條件在甲方（即原告）於取得高雄港務局審查營運核可後與乙方（即台塑公司）商辦合約，最遲於95.10.31前雙方簽訂正式合約約定，否則本意向書將自動失效。」可知，原告於96年7月31日將該文件向被告提出時，已逾上開意向書中約定之期限，該意向書已因原告未與台塑公司簽訂正式合約，依意向書所載自動失效，自不得作為原告已取得儲油槽之合格證明。另台塑公司96年7月27日（96）塑化油品北發字第00966號函亦僅係要求原告應速洽台塑公司商議訂定契約，則被告據當時原告所提上開2份文件而認原告尚未取得油槽之證明，而於96年9月5日會議結論，要求原告應提出儲油槽租用契約，非無理由。至原告主張被告99年10月5日之作業申請須知第5條第（六）點有關儲油槽即已明文「簽訂租用意向書」，並非是「簽訂租用契約書」，惟此屬被告就其審核權限之裁量權，既非本件行為時之規定，自應尊重被告之審查權，故尚無從以被告於99年10月5日已變更之規定，作為本件之審查規定，故原告主張被告要求出具儲油槽租賃契約違反平等原則云云，並不可採。
（五）被告既於96年9月5日會議中，已對原告當時所提出文件有疑義部分，向原告為說明，包括原告所提出儲油槽租用意向書載明最遲應於95年10月31日前簽訂正式合約，否則本意向書自動失效；所提中隆輪及裕恆輪未提出復航申請；另保險文件亦均已逾期等項。而就儲油槽租用意向書部分，原告雖一再堅持該租用意向書已足證明原告已取得儲油槽，故毋須再簽訂正式之租用契約云云，然因取得儲油槽證明乃係被告審查原告是否能取得被告同意原告從事系爭加油業務之先決要件，上開意向書卻以須取得被告同意營運核可後，作為原告與台塑公司簽訂正式儲油槽租賃契約之前提，其約定內容自與原告履行系爭附款程序有本末倒置情形。再由台塑公司分別以96年7月27日（96）塑化油品北發字第00996號函、96年12月25日（96）塑化油品北發字第01588號函，同意在原告未取得被告之同意營運核可前與原告研定租約，甚至於98年5月12日簽訂正式租賃合約等情，有台塑公司上開各函及租賃合約書附訴願卷（第189頁、第191頁、第339頁）可稽，可認原告在未取得被告同意營運許可前，非不能取得儲油槽之正式租賃契約，故被告要求原告提出正式租賃契約書即無逾越權限或濫用權力之違法。惟原告既在被告最後之補正期限（即被告98年6月19日高港港灣字第0985005407號函限原告於文到3個月內補正期限之98年9月19日）前已取得正式儲油槽租賃契約，自應向被告提出補正之，卻未為之，僅一再爭執所提出之租用意向書已足證明其已取得儲油槽云云，明顯未盡其應提出符合被告附加附款規定之義務，自有疏失。
（六）再依作業申請須知二、（六）規定可知，就使用之儲油槽提供經主管機關核可之證明文件，乃經營加油作業之法定要件之一，此應屬原告為開辦系爭加油作業而須履行之作為義務，係為確保許可加油作業中，使用之儲油槽經主管機關核可之法定要件履行，以之為行政處分之附款內容，與行政程序法第93條第1項及第2項第3款規定意旨應無相違之處。而被告要求原告提出儲油槽租賃契約書，乃為證明原告符合上開須知二、（六）規定之「於岸上具有加儲油槽」要件，尚無原告所稱增加作業申請須知所無之限制，則原告主張被告要求原告提出儲油槽租賃契約違反行政自我拘束原則云云，即不可採。況被告嗣後於98年5月15日會議，亦採納原告律師意見認為被告僅能就原告依作業申請須知規定提出之文件審查是否符合規定，故於補正3函中乃均請原告自行重新檢視其依上開須知規定提出之營運計畫書等文件，是否有須變更或調整者，限於文到3個月內提出補正，以供被告審查，其中被告98年8月28日高港港灣字第0985007482號函附件亦將當時原告所提出文件列一目錄，由原告自己審視其所提出文件是否符合公告須知所規定要件及條件等情，此並有被告98年5月15日、98年6月5日會議紀錄、補正3函、原告申請經營系爭加油業務文件目錄附訴願卷（第320頁至第329頁、第227頁至第229頁、第205頁）足證，惟原告仍逾最後通知補正函文到3個月（即98年9月19日）內而未提出任何變更或調整文件，則被告以原告先前提出文件與被告公告要件、條件不符，據以廢止前開籌設許可，並無違誤。
（七）再查，由系爭公告之公告事項一、（四）規定：「申請書表文件，．．．於指定期間內送達本局，資料不全或不依序裝訂者，一律不通知補送文件及審查。申請書表文件不論合格與否，均不予退還申請人。」及被告95年8月1日高港港灣字第0955006692號核准原告籌設許可函所附加之附款規定，原告應依系爭公告規定事項辦理，且須在限期內通過環保署及經濟部能源局等主管機關審查核可，並提出儲槽可儲放油品之相關證明文件，將相關資料再送交被告審查同意，始得開辦營運，否則取消原告港區加油作業資格。可知，被告審查系爭加油作業之申請及原告是否遵期履行被告附加附款之規定要件，並無有被告審查認有要件不符時，須先命補正，於未遵期補正後，始可作出審查決定之規定，是以由系爭公告及被告上開核准原告籌設許可函之內容觀之，本件被告無論於前階段就被告業管部分之審查，亦或通過申請合格後，後階段被告附加附款要件之審查，只要申請人於期限屆至其所提出之文件經被告審理結果認未符合規定者，被告可不須先命補正，即可逕予不合格決定或取消其原已核准之系爭加油作業資格。此由被告於上開核准原告籌設許可函附加之附款規定原告須於96年1月31日前完成取得他機關業管之核可及證明文件即明。惟原告嗣以辦理相關行政程序冗長，無法於規定期限內完成，乃申請展延作業期間，然上開期限之展延乃被告身為本件系爭加油業務之審查機關，於其審核權限內同意給予原告有補正機會，其亦得否准原告展延期限之請求，而逕為取銷原告之系爭加油作業資格。故原告並無法以被告原規定應於96年1月31日前完成系爭附款規定事項，該期限於實際行政送件程序上顯無法達成而可主張被告一定須展延期限，因是否同意展延期限屬被告之權限，非原告有請求之權利。同理，被告於審理原告提出附加附款規定之核可及證明文件時，若認為有不符該附款規定時，亦無先要求原告補正之必要，而可逕作成同意原告營運與否之決定。然因被告或為避免雙方產生認知上之爭議，或為使原告已投入諸多準備工作免於徒勞，而將其審查原告提出文件資料之結果有不符合被告要求部分於被告96年6月5日會議作出結論通知原告，以使原告得在限期屆至前，將不足之資料備齊，然不因被告此舉而認被告即有在作成審核決定前有先命原告補正之義務，此與原告所舉最高行政法院88年度判字第428號判決乃對於申請繼承登記事件，就登記申請書不合程式，或其他文件不符或欠缺者，土地登記規則第50條第2款規定，登記機關有先通知申請人補正；逾期未補始可駁回登記之申請及台中高等行政法院89年度訴字第355號判決係認通知原告違章建築補辦手續通知單為行政處分，故補正期限自屬該行政處分之要素，如未予詳載，即構成重大及明顯之瑕疵，行政處分亦因之而無效之個案情形均不相同，尚不得比附援引。則被告既對於其審查結果，無須先命補正即可逕為決定，則原告主張被告98年5月15日、6月5日會議結論未對原告應補正何文件有共識，補正3函亦僅在重申98年6月5日會議結論，故被告之補正欠缺明確性而不生效力，則被告在未為合法補正下，逕為廢止對原告之籌設許可，違反信賴保護原則云云，自不可採。
（八）退步言之，縱認被告於作成同意原告之營運許可決定前，應先給予原告有補正之機會，則被告已於96年9月5日會議結論，明確告知原告須完成事項及須補正文件，如儲油槽尚未簽訂正式租約、油品船舶復航申請尚未完成應辦事項、相關工作船檢查證書、紀錄、保險均已逾期失效等，嗣後被告再以98年5月15日、98年6月5日會議結論及補正3函請原告自行重新檢視其提出之營運計畫書等文件，是否有須變更或調整，限於文到3個月內提出補正，此本屬被告起初核發予原告籌設許可函時，其附加附款所要求原告應履行之規定，故原告當時並未主張該規定有不明確之處，自不得嗣後於被告重申上開附款規定內容要求原告重新檢視時，反覆其詞。而依作業申請須知規定之期限提供規定之證明文件，既屬原告經營系爭加油業務之許可處分之附款規定，則原告自95年8月1日經被告審查合格後，迄未提供該等油槽經核可之證明文件（亦未依被告另定之限期補正營運計畫書內容等相關文件），即已屬未履行許可處分之負擔，則被告依行政程序法第123條第3款規定，廢止原告經營系爭加油業務之許可，自難謂與法有違。
五、綜上所述，被告以原告未於期限內提出應補正之相關文件而依行政程序法第123條第3款規定廢止原告申請經營系爭加油業務之籌設許可，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 9 月 20 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 9 月 20 日
書記官 洪 美 智