高雄高等行政法院判決
99年度訴字第276號民國99年8月18日辯論終結原 告 甲○○
乙○○被 告 嘉義市西區區公所代 表 人 丙○○ 區長訴訟代理人 己○○
參 加 人 丁○○
戊○○上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服嘉義市政府中華民國99年3月16日府行法字第0995001234號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告乙○○經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：緣原告就其所有坐落嘉義市○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）與參加人訂有耕地三七五租約，該租約於民國98年6月30日屆滿，原告於同年7月6日填具私有耕地租約期滿收回耕地申請書，以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，向被告申請收回系爭土地自耕，經被告審查結果，認原告所有之系爭土地業已劃定為都市計畫內土地，核與內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋之「耕地」規定不符，乃於98年11月27日以嘉市西區民字第0980015428號函否准原告所請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按「說明：‧‧‧二、‧‧‧至於耕地三七五減租條例第19條第2項所稱『鄰近地段』應如何認定乙節，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者，視為該條項所稱之鄰近地段。」業經內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函釋在案。本件原告係以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕，查原告要求收回之系爭土地，與其自耕地即嘉義縣○○鄉○○○段○○○號土地距離僅14.4公里，並未超過15公里，應視為耕地三七五減租條例第19條第2項所稱之「臨近地段」。其次，揆諸司法院釋字第580號解釋意旨，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模而收回耕地時，應以終止租約當期土地公告現值減除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人乙節，亦經宣告為違憲。是依前開司法院解釋，原告並不需支付補償費予參加人，即可收回系爭土地。
（二）又系爭土地並非農業發展條例第3條第11款所稱之「耕地」，且嘉義市之土地亦無符合該款所稱之耕地乙節，此為兩造所不爭。惟按「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」固為農業發展條例第20條第2項所規定，然其後司法院釋字第580號解釋，業已宣告耕地三七五減租條例第19條第3項為違憲，推翻農業發展條例第20條第2項之規定，實難謂原告對法律有所誤解。況系爭土地已變更為都市土地，其變更之原因並不可歸責於原告，而係經嘉義市都市計畫委員會決議通過，迄今亦未辦理道路用地徵收，被告卻強令原告應與參加人續訂租約。縱認系爭土地已變更為都市土地，仍應適用耕地三七五減租條例之規定為終止租約，惟訴願決定指出「本件出租人未依法終止耕地租約關係，原三七五耕地租佃關係並不因出租耕地嗣後依法變更為都市土地而受影響」，此等法律主張，其法律依據何在，實讓人費思量。
（三）被告辯稱原告以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕，乃係為規避應負之補償責任，有違司法院釋字第580號解釋意旨云云。惟按本件之爭執點在於被告以98年11月27日嘉市西區民字第0980015428號函駁回原告收回系爭土地自耕之申請，原告遂依法提起訴願及行政訴訟，而非由被告指摘原告如收回耕地，依法應負補償之責，並稱如此方不違反司法院解釋意旨。按補償之責應為原告與參加人間之法律關係，被告卻強令原告必須支付補償，方可終止租約，況系爭土地於租期中經依法變更為「非耕地」（即道路用地），此為兩造所不爭之事實，被告反客為主之主張，不啻是強行索債。又司法院釋字第580號解釋雖未明文宣告農業發展條例第20條第2項規定違憲，然該解釋之精神在於「以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權」，實不容被告指摘原告法律見解有誤。另被告不顧原告申請收回系爭土地自耕之訴訟尚在進行中，竟於99年6月11日以嘉市西區民字第0990007231號函通知原告，准由承租人即參加人自98年7月1日起至104年6月30日止續訂租約6年。被告強行續約之行為，涉及國家賠償法第2條第2項前段「公務員於執行職務行使公權力時，因故意不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」之規定，原告將保留請求國家賠償之權利，特此聲明等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應依原告98年7月6日申請書（收文字號：
收回字第002號）作成准予原告收回嘉義市○○○段○○○○○○號土地之處分。
四、被告則以：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項所明定。又出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，且均須符合農業發展條例第3條第11款「耕地」之規定（內政部79年8月31日臺內地字第828311號、89年8月3日臺內地字第8908828號及97年7月1日臺內地字第0970105525號等函釋意旨參照）。
（二）次按「72年12月23日增訂之減租條例第17條第2項第3款關於租約期限尚未屆滿而農地因土地編定或變更為非耕地時，應以土地公告現值扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人之規定，乃限於依土地法第83條所規定之使用期限前得繼續為從來之使用者，方有其適用。土地法所規定之繼續使用期限，係為保護土地使用人既有之法律地位而設之過渡條款，耕地出租人如欲於期前終止租約，減租條例第17條第2項第3款即賦予補償承租人之義務，乃為平衡雙方權利義務關係，對出租人耕地所有權所為之限制，尚無悖於憲法第15條保障財產權之本旨。惟不問情狀如何，補償額度一概為三分之一之規定，有關機關應衡酌憲法第22條保障契約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，儘速予以檢討修正。72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」司法院釋字第580號解釋理由書著有明文。內政部依上開司法院解釋意旨，以95年7月19日臺內地字第0950117562號函頒耕地三七五減租條例第19條第3項自95年7月9日起失其效力，不得再行適用。出租人於租約期滿以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，自無需補償承租人。
（三）本件爭執之重點在於原告所有之系爭土地是否為耕地三七五減租條例第19條規定之「耕地」。按「（三）‧‧‧系爭土地既經都市計畫劃定其○○○區○○○區○○道用地，自仍不符依都市計畫法劃定為農業區、保護區田、旱地目土地之農業用地定義，而非屬耕地。（四）‧‧‧系爭土地既經編定○○○區○○道用地，即難作為家庭農場經營使用；且依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款及第2項規定：『‧‧‧。』原告等雖不得以擴大家庭農場經營規模收回系爭土地自耕，惟渠等於辦理續訂租約後，仍得依前開規定辦理終止租約及補償事宜後，收回系爭土地，其竟為規避上開規定，而以同條例第19條第2項規定申請收回系爭土地，亦有未合。」臺中高等行政法院98年度訴字第407號判決理由參照。查本件原告出租之系爭土地業經64年6月4日「嘉義市中心地區（西北部分）都市計畫」編定為公共設施保留地道路用地，已不符合耕地三七五減租條例第19條所稱之「耕地」，縱其所憑鄰近地段土地即嘉義縣○○鄉○○○段○○○號土地屬特定農業區之農牧用地，且其距離未超過15公里，仍核與擴大家庭農場經營規模收回自耕要件不符，被告依法駁回其收回自耕之申請，並無違誤。又參照司法院釋字第580號解釋，耕地三七五減租條例第17條第2項第3款與第19條第3項雖同時訂有補償承租人之規定，其立法意旨與目的截然有異，在考量出租人及承租人雙方權利義務關係平衡與對出租人耕地所有權所為之限制下，依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款及第2項規定補償承租人後辦理終止租約登記，尚無悖於憲法第15條保障財產權之旨。且系爭土地於租期中經依法變更為「非耕地」，原告規避依法應補償之責，遲至租期屆滿後，循耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，主張毋庸補償，亦有違上開解釋意旨。
（四）又「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第20條第2項定有明文。上開條文並未經司法院釋字第580號解釋宣告違憲，原告主張農業發展條例第20條第2項規定遭司法院釋字第580號解釋宣告違憲云云，容有誤解，併此敘明。綜上，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則以：
（一）參加人戊○○部分：
1.自38年起，參加人戊○○之父即承租系爭土地耕作迄今，而系爭土地業經嘉義市政府依都市○○○○○道路用地，已非耕地，不適合作為家庭農場之用。況且，嘉義市政府將來會徵收系爭土地作為道路使用，是系爭土地並不適合作為家庭農場之用。再依內政部97年7月1日臺內地第0000000000號函釋意旨略以：「‧‧‧有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」系爭土地既非耕地，原告自不得以擴大家庭農場經營規模為由收回系爭土地。
2.又原告所提出之自耕地即嘉義縣○○鄉○○○段○○○號土地雖屬農業用地，然該筆土地與原告欲收回自耕之系爭土地並不屬於同一地段或是鄰近地段，且地目、使用分區均不相同，自不能作為擴大家庭農場經營規模之用。原告只是想藉此名目，希冀不用補償參加人戊○○，即得無償收回系爭土地而已。
3.參加人戊○○長期在系爭土地上耕作，亦依租約按時繳納租金，從未積欠。原告如要收回系爭土地，應依耕地三七五減租條例第17條第2項第3款規定，按終止租約當期之公告土地現值減除土地增值稅後餘額三分之一補償參加人戊○○，並按嘉義市○○○○道路用地相關規定加4成補償。另原告之父於78年間收回嘉義市○○○段○○○○號建築用地，迄今已逾20餘年，從未依照使用計畫建築使用，依平均地權條例第76條第2項規定，嘉義市政府得照價收買之。
（二）參加人丁○○未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為聲明或陳述。
六、兩造之爭點在於被告以系爭土地不符合「耕地」之規定，而否准原告依耕地三七五減租條例第19條第2項規定所為收回自耕之申請，是否合法。經查：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項所明定。是出租人擬依上開第2項規定，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則其申請即與法不合。
（二）次按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。」「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」分別為耕地三七五減租條例第1條及土地法第6條、第106條第1項所明定。72年8月1日修正公布農業發展條例第3條第11款規定：「耕地：指農業用地中依區域計畫法編定之農牧用地，或依都市計畫法編為農業區，保護區之田、旱地目土地，或依土地法編定之農業用地，或未依法編定而土地登記簿所記載田、旱地目之土地。」89年1月26日修正公布同條例第3條第1項第11款規定：「耕地：指合於下列規定之土地：（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地、或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」及於同條項第14款增訂：「耕地租賃：指土地所有權人將其自有耕地之部分或全部出租與他人經營農業使用者。」其第20條第1項、第2項並規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之耕地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係，租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」嗣農業發展條例於92年2月7日修正公布第3條第11款之耕地定義為：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」其修正理由載明：「三、修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入ＷＴＯ後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」並於第20條第1項、第2項修正規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。」「本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」準此，92年2月7日修正公布農業發展條例，已將修正前「耕地」之定義範圍，縮小在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」之範圍；同時將該次修正前亦列為「耕地」之「依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地」「非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地」及「國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地」，改列為耕地以外之農業用地，並規定89年1月4日農業發展條例修正施行後，不論係就該條例所指前揭「耕地」或「耕地以外之農業用地」，訂立之「農業用地租賃契約」，悉依農業發展條例之規定；至89年1月4日農業發展條例修正施行前已依耕地三七五減租條例規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律（耕地三七五減租條例）之規定。則依前揭說明，89年1月4日農業發展條例修正施行前已依耕地三七五減租條例規定訂定租約者，其所指之「耕地」，應包含：
（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地；（二）依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地；（三）非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地；（四）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前開（一）至（三）規定之土地而言甚明。
（三）本件原告所有系爭土地於農業發展條例89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例之規定訂定租約等情，此有土地登記簿謄本在卷可稽，兩造對此亦未爭執。而原告為擴大家庭農場經營規模申請收回自耕之上開三七五租約土地已於64年6月4日「嘉義市中心地區（西北部分）都市計畫」編定為公共設施保留地道路用地乙節，業據被告陳明在卷，復有嘉義市政府98年10日19日府工都字第0982110233號書函影本附卷可稽，而內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函釋將耕地三七五減租條例第19條第2項規定之「耕地」及「自耕地」限縮於92年2月7日修正公布農業發展條例第3條第11款所指之「耕地」（即依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地），雖有未當，惟依上揭說明，系爭土地既經都市計畫劃定其○○○區○道路用地，仍不符依都市計畫法劃定為農業區、保護區田、旱地目土地之農業用地定義，而非屬耕地。另按所謂家庭農場，依農業發展條例第3條第4款規定，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。本件系爭土地既已經編定為道路用地，即難作為家庭農場經營使用，從而原告主張依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕，揆諸前開說明，即屬無理由。
（四）其次，依耕地三七五減租條例第17條第1項第5款及第2項規定：「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：．．．五、經依法編定或變更為非耕地使用時。依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」則原告雖不得以擴大家庭農場經營規模收回系爭土地自耕，惟渠等於辦理續訂租約後，仍得依前開規定辦理終止租約及補償事宜後，收回系爭土地，併此說明。
（五）綜上所述，被告否准原告收回系爭土地，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依其申請作成准予收回系爭土地之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，爰無逐一論述之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 8 月 31 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 9 月 3 日
書記官 周 良 駿