高雄高等行政法院裁定
99年度訴字第27號原 告 甲○○被 告 財政部國有財產局代 表 人 張佩智被 告 財政部國有財產局臺灣南區辦事處代 表 人 李政宗上二人共同訴訟代理人 丁○○上列當事人間申租公有土地事件，原告不服財政部中華民國98年11月9日台財訴字第09813024960號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文本件移送於臺灣臺南地方法院。
理 由
一、按行政訴訟法第12條之2第2項規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」次按司法院釋字第448號解釋理由書略以：「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，行政訴訟與民事訴訟分由不同性質之行政法院及普通法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，各有所司，不容混淆。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例謂：『行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序，請求救濟』；又同院61年裁字第159號判例謂：『查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟』，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為上開最高行政法院判例及司法院解釋所肯認。因此，行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。
二、本件原告於民國97年12月29日，向被告財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處（下稱臺南分處）申請承租坐落臺南縣○鎮鄉○○段1134、1142、1143、1151、1152、1156－1、1159地號等7筆國有土地，經臺南分處以98年4月10日臺財產南南3字第0983101282號函復略以：「主旨：．．．甲○○君申請承租臺南縣○鎮鄉○○段○○○○○號等7筆國有耕地乙案，因該地位於山坡地範圍內，所請承租，依『國有耕地放租實施辦法』第3條第4款規定，未能同意，申請案應予註銷。．．．說明：．．．2、又洪君無法律上之原因而使用本案土地，除請速停止占用行為，騰空地上物，返還國有土地外，依民法不當得利法則應追收使用補償金，隨函檢附該計算表暨郵政劃撥單1份，請於98年5月31日前持向附近郵局劃撥或至本分處繳納，以免逾期計收自限繳期限屆滿後至實際繳交之日止之遲延利息，且在未停止占用行為，返還國有土地前，應繼續追收使用補償金。」嗣原告於98年5月12日以異議書向臺南分處（副本給被告國有財產局及財政部）陳稱申請承租光和段1134地號等7筆國有耕地，遭註銷申租案提出異議等情，經財政部轉送被告國有財產局辦理，該局依據臺南分處98年6月18日台財產南南3字第0983102115號函查報結果，而以98年7月13日台財產局管字第0984001726號函復原告略以：「．．．說明：．．．2、本案依臺南分處查報，臺端於97年12月29日申請○○○鎮鄉○○段1134、1142、1143、1151、1152、1156－1、1159地號等7筆國有土地．
．．臺南分處依『國有耕地放租實施辦法』第3條第1項第4款規定，於98年4月10日函註銷申租在案。又臺端占用本案土地，因與本局間並未成立租賃或其他合法使用之法律關係，係屬無權占用，除應立即停止占用行為外，無法律上原因而使用國有土地，獲得相當於租金之利益，致國有土地權益受損，依民法第179條不當得利法則，應負返還所受利益之義務，故臺南分處依法通知計收占用期間之使用補償金，並無不當。3、另一元宮為申請變更編定為山坡地保育區遊憩用地之需要，申請開發光和段1134、1143、1151、1152地號併同段1161、1162地號等6筆土地，經審核符合財政部訂頒之『國有非公用土地提供開發案件處理要點』規定，並經該宮繳納（按係指新臺幣，下同）269萬8,780元保證金及相關費用後，臺南分處遂以94年12月20日函同意提供申請開發，並簽訂同意申請開發契約書（期間自94年12月19日起至99年12月18日止）及核發申請開發證明書（期間自94年5月13日起至96年5月12日止）。該宮迄未獲興辦事業主管機關許可開發。嗣一元宮於97年11月25日申請解除所簽訂之國有非公用土地同意申請開發契約書並退還充當保證金之設質存單，依經臺南分處於97年10月20日現場勘查結果，光和段1134地號等7筆土地（光和段1162地號嗣分割增加1162－1地號）內部分國有土地，一元宮於簽訂契約後仍繼續占用中，該分處爰依照契約約定通知繳納違約金10萬8,196元及土地使用補償金1萬9,665元後再行辦理，迄今一元宮尚未據繳納」等語。另臺南分處又以98年9月4日台財產南南2字第0982101192號函復原告略以：「主旨：貴我雙方原簽訂之臺南縣○鎮○○○段1134、1143、1151、1152、1161、1162地號內6筆國有土地之國有非公用土地同意申請開發契約書解除，並請於98年9月30日前返還該等土地及至本分處繳納繼續占用違約金10萬8,196元及土地使用補償金5萬1,675元。」等情，有臺南分處、被告國有財產局及原告前揭申請書、異議書附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。
三、原告對上開臺南分處及被告國有財產局之函復均表不服，提起訴願，經財政部98年11月9日台財訴字第09813024960號訴願決定以本件為私權事件而決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟，主張略以：1、檢陳上開光和段1161及1162地號土地繳費收據及國有基地租賃契約書等證據，證明原告使用國有土地有法律上原因，並非不當得利。2、原告為防止國有土地之泥土因雨沖刷至原告土地上，基於緊急避難行為，自己出資雇工在交界之國有土地上施作擋土牆、舖設水泥地面及造林，非無法律上原因，並非不當得利。3、原告遭被告註銷申租案，並處罰違約金10萬8,196元及處罰土地使用補償金1萬9,665元，其裁罰行政行為即是對原告發生法律效果之單方行政行為，並非私權事件等語，並聲明求為判決撤銷原處分（即上開臺南分處98年4月10日臺財產南南3字第0983101282號函、98年9月4日臺財產南南2字第0982101192號函及被告國有財產局98年7月13日臺財產局管字第0984001726號函）及訴願決定。
四、經查：
（一）國有財產法第5章第42條至第48條之規定，係規範有關國有非公用財產以出租、放租、放領、改良利用等方式而收益事項，乃國有財產局基於國有非公用財產管理之需要，而代表國家與私人間成立租賃、買賣、改良利用等法律關係，並無為公共利益之目的，僅為國家對非公用之國有財產為使用、收益之私經濟行為。又依國有財產法第46條第1項授權訂定之國有耕地放租實施辦法，內容均屬處理有關國有耕地之放租事項，則國家機關依該辦法處理有關國有耕地之放租事宜，與人民發生之爭執，性質應屬私權爭執。本件原處分（即上開臺南分處98年4月10日臺財產南南3字第0983101282號函及被告國有財產局98年7月13日臺財產局管字第0984001726號函中有關註銷原告申請放租國有耕地之爭議部分），揆諸前揭最高行政法院判例及司法院解釋意旨，乃行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，其性質應為私權爭執之民事事件，而非公法上爭議事件，不屬於行政法院之權限，屬於民事訴訟審判之範圍，應向普通法院訴請裁判。
（二）另原處分（即上開臺南分處98年9月4日臺財產南南2字第0982101192號函及被告國有財產局98年7月13日臺財產局管字第0984001726號函中關於臺南分處解除上開國有非公用土地同意申請開發契約書【下稱系爭開發契約書】，並命原告繳納前揭違約金及土地使用補償金之爭議部分）為公法事件或私法事件，則應視國有非公用土地提供開發案件處理要點（下稱系爭處理要點）及系爭開發契約書之性質而定，茲分述如下：
1、依系爭處理要點第1點規定：「為配合申請開發案件範圍內國有土地之處理，促進土地有效利用，特訂定本要點。」第2點規定：「本要點所稱之執行機關為財政部國有財產局所屬分支機構。」可知系爭處理要點係為促進人民申請開發案件範圍內之國有非公用土地之有效利用而設，此與國有財產局基於國有非公用財產管理之需要，而依國有財產法第42條至第48條規定為使用、收益之目的並無不同，均無為公共利益之目的，而僅為國家對非公用之國有財產為使用、收益之私經濟行為。
2、次查，依系爭處理要點第5點第1項規定：「申請開發範圍內之國有土地，除有下列情形之一者外，得同意提供申請開發：⑴有處分計畫或特定用途者。⑵開發案無法提高國有土地整體之使用效能與價值者。⑶位屬都市計畫商業區或住宅區者。但經各目的事業主管機關報請行政院專案核定者，不在此限。」又同要點第7點規定：「同意申請開發契約書及證明文件格式，由財政部國有財產局另定之。前項契約書應包括下列事項：⑴雙方當事人。⑵同意申請開發之國有土地標示及面積。⑶契約存續期間。⑷應繳保證金數額及用途。⑸土地使用限制。⑹得解除契約之情形。⑺其他與雙方當事人權利、義務有關事項。同意申請開發證明文件，僅提供申請人申請開發之用，申請人於依規定取得合法使用權之前，不得擅自使用國有土地。」又同要點第10點規定：「依本要點申請開發案件經各目的事業主管機關或直轄市、縣（市）主管機關審查結果許可開發、籌設或設置者，其範圍內之國有土地，開發人應於獲得許可之次日起3個月內，依國有財產法規定向執行機關申請專案讓售；無法辦理專案讓售者，由執行機關另依規定提供使用。」又依系爭契約書第7條約定：「乙方（即原告）應於簽訂同意申請開發契約1年內向相關主管機關申請籌設、設置或開發之許可，並於獲得許可之次日起3個月內，依國有財產法規定向甲方（即臺南分處）申請專案讓售許可範圍內之國有土地。逾期申請或未申請專案讓售者，甲方得自期限屆滿之次日起至申請日或契約屆滿日止，按月依保證金金額百分之1違約金。逾期未滿1個月者，以1個月計算。」「前項國有土地之售價，乙方同意由甲方依『國有財產計價方式』及估價作業程序估定，並願以原繳之保證金抵繳部分價款，如有差額另予補足。經甲方審核後，無法專案讓售之土地，乙方同意依甲方之通知，依規定取得使用權。」準此，人民因申請開發案範圍內有國有非公用土地，而向執行機關申請同意提供申請開發，並於執行機關同意後，締結同意申請開發契約書之目的，乃係為了於取得開發案許可後，有向執行機關申請讓售或提供使用，而取得國有非公用土地所有權或使用權之權利；反之，執行機關於同意提供申請開發，並締結國有非公用土地同意申請開發契約書後，依契約亦有於人民取得開發許可後，將國有非公用土地讓售或提供其使用之義務。而由申請人與執行機關締結同意申請開發契約書，係為將來與執行機關成立買賣、租賃等私法契約關係為目的加以觀察，此類契約即為國有財產局基於管理國有非公用土地之需要，而代表國庫與私人間成立之私法契約。
3、再查，系爭處理要點第11點規定：「申請人違反本要點相關規定時，應依下列規定處理：⑴簽訂同意申請開發契約後，新占用、繼續占用或擴大占用行為者，除依規定追收使用補償金外，並按發現違約時之當期國有土地公告地價百分之25收取違約金；同一範圍之違約金僅收取一次。⑵違反第10點第1項規定，逾期申請或未申請專案讓售者，應自期限屆滿次日起至申請日或契約屆滿日止，按月依保證金金額之百分之1收取違約金；逾期未滿1個月者，以1個月計算。前項違約金屬處罰性質，經通知申請人限期繳納，逾期未繳清時，自申請人所繳之保證金中扣抵，不足扣抵者，依約求償；契約存續期限尚未屆滿者，並應通知申請人解除契約、撤銷已發給之證明文件。已有使用關係之使用人申請開發案件，在另依規定取得國有土地所有權或使用權之前，擅自變更原約定之用途使用者，準用第1項第1款及第2項規定收取違約金。獲准開發人依第10點第1項規定，申請取得土地所有權經依規定核准，或經執行機關核准以其他方式提供使用後，未依執行機關之通知辦理繳價等後續事宜者，再次申請時，應俟申請人繳清應給付之使用補償金及違約金後，再准予辦理。」又同要點第12點規定：「有下列情形之一者，執行機關應即通知申請人解除『同意申請開發契約』及撤銷已發給之證明文件，並副知各該目的事業主管機關、直轄市、縣（市）政府及其他有關機關：⑴未於訂約1年內向相關主管機關提出相關申請者。⑵申請開發案件經主管機關駁回確定而不得進行開發者。⑶獲准開發案經主管機關撤銷核准或公告作廢原發給之相關許可證明者。⑷未依執行機關通知繳清應給付之違約金或辦理繳價者。解除『同意申請開發契約』或契約存續期間屆滿案件，於扣除違約金及應繳納之使用補償金後，無息退還申請人所繳保證金。」由上可知，申請人於違反系爭處理要點相關規定，或未取得目的主管機關許可開發時，執行機關僅能命限期繳納違約金及使用補償金，或於保證金不足抵扣逾期未繳清之違約金、使用補償金時依約求償，或解除契約，或撤銷已發給之證明文件，故申請人與執行機關係居於平等地位，並無上下之權力服從關係，則臺南分處依系爭處理要點所締結之系爭契約書而解除契約，並命原告繳納上開違約金及使用補償金所生之法律關係，自屬私法關係。
4、又參酌系爭契約書之內容並未賦予臺南分處負有作成行政處分或高權事實行為，或其他使臺南分處享有特權或優勢地位之約定。況且，系爭契約書第13條更明文約定：「因本契約之履行而涉訟時，以臺灣臺南地方法院為第一審管轄法院。」益證系爭契約書之性質應為私法契約。因此，本件因臺南分處解除系爭契約書，並命原告上開繳納違約金及使用補償金所生之爭議，應為私權爭執之民事事件。
五、綜上所述，臺南分處註銷原告申請放租國有耕地，及解除系爭開發契約書，並命原告繳納上開違約金及土地使用補償金所生之爭議，均為民事事件，應向普通法院訴請裁判，本院對之均無審判權，自不得提起行政訴訟。從而，原告向本院提起本件行政訴訟，難謂合法。爰依行政訴訟法第12條之2第2項前段規定，依職權將本件訴訟移送於有審判權之臺灣臺南地方法院。至原告其餘實體上理由之爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。
六、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 戴 見 草法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
書記官 宋 鑠 瑾