高雄高等行政法院判決
99年度訴字第345號99年10月7日辯論終結原 告 甲○○
乙○○丙○○被 告 雲林縣政府代 表 人 丁○○ 縣長訴訟代理人 戊○○上列當事人間有關徵收補償事務事件，原告不服內政部中華民國99年4月28日台內訴字第0990007719號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國73年11月9日與被告訂立台灣省國有森林用地出租造林契約書（其中原告丙○○係契約權利繼受人，下稱造林契約書），承租雲林縣斗六市○○里○○段（土名大邱後崁，下稱咬狗段）原野未登記地，租地期間自73年11月9日起至82年11月8日止共計9年，造林樹種包括相思樹、荔枝、麻竹、桂竹、莿竹、果樹（龍眼、柳橙）、柚木及什木等。契約期滿經被告實地勘查，並以83年9月29日83府農林字第118526號函復原告，略以：「‧‧‧二、本案經本府派員會同台端前往實地勘查結果，部分林地未完成造林，且種植農作物（檳榔、柑桔、柚子等）與台灣省國有林事業區出租造林管理辦法規定不符，未便同意辦理續租。三、請積極完成造林，俟造林木3年生以上，成活率達7成以上，再予申辦續租。‧‧‧。」嗣經濟部水利署中區水資源局（下稱中區水資源局）會同被告於91年前往現場查估時，發現果樹種植面積占原承租地面積54.29%，違反原訂契約種植果樹面積不得超過租地面積10分之3之規定，且原告未依前開被告83年9月29日83府農林字第118526號函意旨繼續完成造林，仍未符同意續租之條件。原告於98年9月8日向被告陳情，指稱其未違反契約約定，亦曾領取地上物補償費，然因被告未同意續約致其未符中區水資源局發放土地補償金（救濟金，下同）之標準，該局遂未另行發放土地補償金予原告，請被告比照林務局發放徵收湖山水庫壩工及淹沒區工程用地（即保甲山）未續訂租約承租人土地補償金方式，核發承租使用被告管理國有未登錄原野地之土地補償金。被告以98年9月15日府農林字第0980117617號函復原告，略以：「‧‧‧三、經查本府不同意台端等准予續租理由如下：㈠經現場會勘結果，種植政府非規定造林樹種如：檳榔。‧‧‧㈢本府與台端等訂立『台灣省國有森林用地出租造林契約書』（自73年11月9日至82年11月8日止）明定第4點、造林期限：自訂約之日起1年內全部完成造林。台端等並未依照契約規定全部完成造林。」原告對上開函文不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告等之前手黃清田於71年與被告訂立造林契約書是一式3份，有呈報台灣省政府農牧局1份，而原告於73年11月9日接手與被告訂立系爭造林契約書，系爭契約係原告甲○○、乙○○及訴外人劉朝水（劉朝水嗣將權利移轉予李春來，李春來再將權利移轉予原告丙○○）於73年11月9日與被告所訂立，承租咬狗段原野未登記地（即71林班地咬狗段國有原野地），租賃期間自73年11月9日起至82年11月8日止，計9年，惟該契約卻變為一式2份，且漏未呈報臺灣省政府農牧局，被告顯有疏失。又系爭造林契約並約定造林樹種：相思樹、荔枝、麻竹、桂竹、莿竹、果樹（龍眼、柳橙、柚木）、什木，除麻竹、桂竹、莿竹主伐期為5年外，其餘樹種之主伐期為15年。詎租期屆滿前，原告向被告申請續訂租約，被告竟無視原契約約定栽植之樹種，而駁回原告續訂租約之申請。惟原告認為種植果樹之經濟價值達50年以上，原契約既准裁種果樹，續約時卻以原告種植果樹為由，拒絕續約，原告已花費相當多之金錢及人力在承租土地上，尚未回收，即要求原告砍除果樹，原告實無法接受。且參諸上開陳述，可證本件租約無法續訂係可歸責於被告，本件應認原告仍不定期承租上開土地，始符公平正義。
（二）訴願決定以系爭土地並未辦理徵收或公有土地撥用，自無徵收補償費或土地補償金發放問題。且依土地徵收條例第14條及第2條規定可知有權核准徵收之機關為內政部，本案被告既非有權核准徵收之機關，其所為之函復，不生行政處分之性質，原告對之提起訴願，程序不合，而為訴願不受理。惟本件之土地確已決定為湖山水庫壩工及淹沒區工程使用，土地及地上物之補償費均已發放完畢，原告等只有領得地上物之補償費認為不合理，故該發放之名稱（有認為是救濟金）並非土地徵收補償金，且原告等之真意是認應發放土地徵收之救濟金與原告，訴願決定誤認無土地徵收之情而為不受理之決定，容有違誤。且被告確有辦理咬狗段原野未登記地之徵收（登錄）補償，對土地如有承租者自應予以補償土地救濟金。且若徵收之主管機關為內政部，則內政部應移送行政院訴願審議委員會始符合程序。
（三）近年來，政府為建造湖山水庫，徵收咬狗段原野未登記地，雖地上物有補償原告，惟未發放土地救濟金予原告。本件原告是依訂立租約時允許種植之樹種年限種植，故被告不予續租顯不合法，仍應視為租賃關係存在。又保甲山亦係位於湖山水庫淹沒區範圍內，而使用保甲山土地之人並未與政府訂立契約，亦未繳納稅金，惟其承租人之各項補償、救濟金等卻經中區水資源局函被告造林未達成標準者，仍可比照承租地核發補償發放，有該局92年11月25日水中產字第09250080980號及94年2月5日水中產字第09418000130號函可稽，復有該局95年9月12日水中產字第09518000670號函核定每公頃核發救濟金190萬元；而本件原告與被告間訂有契約，且有繳納稅金，卻未能領取土地救濟金，顯有不公等情。並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告應就原告73年11月9日向被告承租坐落咬狗段（土名：大邱後崁）原野未登記地面積7.2公頃之土地，以每公頃新台幣（下同）190萬元計算，按原告每人承租之面積（原告甲○○及乙○○部分合計5.7460公頃、原告丙○○部分1.4540公頃）作成核發原告土地救濟金之行政處分。
三、被告則以：
（一）被告83年9月21日83府農林字第113647號函通知原告於83年9月26日前往實地勘查，並經83年9月29日83府農林字第118526號函勘查結果復原告等略以：「經本府派員會同台端前往實地勘查結果，部分林地未完成造林，且種植農作物（檳榔、柑桔、柚子等）與『台灣省國有林事業區出租造林管理辦法』規定不符，未便同意辦理續租，請積極完成造林，俟造林木3年生以上，成活率達7成以上，再予申辦續租」在案。經查被告不同意原告等准予續租理由如下：經現場會勘結果，種植政府非規定造林樹種如：檳榔。
（二）依台灣省政府農林廳林務局（下稱林務局）62年10月29日林經字第48876號函規定二、續租、繼承等審核標準應符合：(一)造林地經完成造林者（除地除外）。(二)成活率(或立木度)在70%以上者。另被告與原告訂立造林契約書（自73年11月9日至82年11月8日止）明定第4點、造林期限：自訂約之日起1年內全部完成造林。然原告並未依照契約規定全部完成造林。
（三）經查原告於83年9月16日向被告提出申請續租案，擅自種植檳榔，顯已違反73年11月9日訂立之造林契約書第11點規定：「本契約未定事項承租人完全同意依照『台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法』及政府有關法令辦理。至原告主張其種植果樹之經濟價值達50年以上，原契約既准栽種果樹，續約時卻以原告種植果樹為由，拒絕續約乙節。然究查未續約之理由，係原告未依契約規定完成造林，並栽種非屬造林之樹種：如檳榔，已違反規定。
（四）原訂契約「柳橙」是為果樹，而種植果樹面積不得超過原承租地面積10分之3，係依據台灣省政府63年9月13日農林廳農主字第63820號函訂「簡化租地造林地內果樹分收處理程序」第12條規定：「租地造林以營林為目的，惟為顧及承租人生活准予在承租面積10分之3範圍內種植果樹。
」據此，種植果樹面積應不超過法令規定之限制，除了兼顧承租人之生活考量，亦應受契約履行造林之義務。經查被告派員會同中區水資源局等相關人員及原告等分別在91年12月23、30日前往原承租地暨92年8月13日辦理複查，所填具現況調查表「柑桔」果樹種植面積佔原承租地面積
54.29%，已逾承租面積10分之3範圍內種植果樹規定。
（五）次查91年12月23、30日完成地上物查估調查表，現場種植農作物─果樹其生長年期多達00年生以上。由此觀之，該等果樹係原告等自83年9月16日向被告申請續約勘查時即已存在屬實，又被告83年9月29日83府農林字第118526號函復原告等略以：「請積極完成造林，俟造林木3年生以上，成活率達7成以上，再予申辦續租」。歷近十年之期間，原告並未確實履行完成造林契約之承諾。是以被告83年9月29日83府農林字第118526號函復原告不予續租之理由仍然存在。有關續約時應履行之規定，原告既然無法遵守契約規定，怎可將無法續約之結果規責於被告。若此對於其他遵守規定承租林農而言，亦有失公平正義。
（六）至原告主張比照中區水資源局發放徵收湖山水庫壩工及淹沒區工程用地（即保甲山）未續訂租約承租人土地補償金方式，應核發承租使用被告管理國有未登錄原野地之土地補償金乙節。被告已於92年8月13日完成現場勘查，並發現該筆土地部分種植檳榔，非屬規定之造林樹種，未符合續租標準，並於同年8月18日府農林字第9205100917號函復中區水資源局審查。有關訂定土地補償金（救濟金）之發放標準係屬中區水資源局權責，被告無權置喙。又本案土地係被告管理國有未登錄原野地，由需地機關逕為登錄，原告已領取地上物救濟金，因本案未符合相關造林規定，無法領取土地救濟金部分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告上開各函、雲林縣政府代管國有森林用地出租造林契約勘查紀錄表、造林契約書、共同造林名冊、原告陳情書等資料附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：原告得否請求被告就原告前於73年11月9日向被告承租坐落咬狗段原野未登記地面積7.2公頃之土地，核發救濟金？經查：
（一）原告曾為系爭土地之承租人，惟被告以原告未依規定完成造林為由，以83年9月29日83府農林字第118526號函致原告不予續租；又系爭土地雖位在湖山水庫淹沒區範圍，惟其與經濟部水利署核定發給救濟金之保甲山保安林地相距一個山頭，並不在保甲山保安林地範圍內。而本件原告請求被告核發救濟金之依據，則是主張系爭土地應比照經濟部水利署發給保甲山保安林地租地造林戶之救濟金標準發給等情，為原告所自陳（見本院卷第83、82、111頁筆錄），並有被告83年9月29日83府農林字第118526號函附原處分卷可稽。
（二）惟查，經濟部水利署發給「保甲山保安林地」租地造林戶救濟金之緣由，乃該署推動之湖山水庫工程計畫，因為其中待發包之大壩及台電電塔塔座遷移等工程坐落於保甲山保安林地，均屬施工要徑，必須儘速辦理，卻頻遭抗爭，該署乃專案對被告代管之「保甲山」用地其中是否符合續租規定等爭議租戶，簽請經濟部准由「湖山水庫計畫工程總經費內調整支應」，發給每公頃190萬元之救濟金，以減少地方抗爭及阻力，使計畫得以順利推動；而原告爭執之系爭土地並不在經濟部水利署上開專案簽准核發救濟金之「保甲山保安林地」範圍內等情，業經被告訴訟代理人陳述甚詳，復為原告所是認（見本院99年9月9日準備程序筆錄），並有中區水資源局99年8月19日水中產字第09953008870號函檢送經濟部水利署95年間簽擬之湖山水庫計畫工程用地相關發放土地救濟金等資料附本院卷（第56-72頁）可稽。足見「保甲山保安林地」爭議租戶救濟金之發放，乃經濟部水利署為達到順利推動湖山水庫工程之目的，斟酌財力狀況及實際情形，本於職權所為之專案政策性給付，並非法定補償，亦非形諸法令所應給付之救濟金項目，故逾此專案範圍外，人民並無請求援例辦理之請求權存在。系爭土地既不在經濟部水利署籌措預算研議發放救濟金之「保甲山保安林地」範圍內，即非該專案救濟金之核發對象。原告徒以前詞爭執其亦有參與湖山水庫被徵收戶權益保障促進會，惟被告卻僅將「保甲山保安林地」報由經濟部水利署酌發救濟金，而不及於系爭土地，實非公平，且原告與被告間之租約係因可歸責於被告之事由無法續租，故仍應視為不定期租約，自應比照「保甲山保安林地」爭議租戶之救濟標準，核發救濟金給原告云云，顯屬無據。至於原告主張其有領到地上物補償費乙節（見本院卷第92頁），核與系爭土地得否請求核發救濟金無涉，自難比附援引。退而言之，即便認為系爭土地可比照「保甲山保安林地」之模式發給救濟金，則因准否核發救濟金之權限屬經濟部水利署，被告無權准否核發系爭救濟金，原告請求被告核發，亦屬當事人不適格。原告之主張即非可採。
五、綜上所述，本件准否核發救濟金之權限屬經濟部水利署，被告無權決定，原告亦無請求核發救濟金之請求權存在，則被告未准原告之申請，並無違誤；訴願決定不受理，理由雖有未洽，惟其駁回之結論並無二致，仍應予以維持。原告提起本件訴訟，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，並請求被告應就系爭土地作成核發救濟金如其訴之聲明第（2）項所示之處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 10 月 21 日
書記官 涂 瓔 純