高雄高等行政法院判決
99年度訴字第363號民國99年10月12日辯論終結原 告 徐頤瑳訴訟代理人 沈惠珠律師被 告 高雄縣政府代 表 人 楊秋興縣長訴訟代理人 蔡振坤
陳品蘭曾劍虹律師上列當事人間有關寺廟事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣高雄縣林園鄉清水寺原管理人徐番邦，於民國91年11月16日死亡，其女即原告於同年月22日函被告表示，經清水寺內部會議一致通過，由其暫代清水寺管理人，因適逢10年1次寺廟總登記，被告乃同意其自當日起暫代清水寺管理人。因清水寺管理人須由信徒代表大會過半數同意產生，惟因清水寺尚未確立信徒名冊，致無法產生管理人，原告暫代管理人亦未辦理寺廟管理人改選造成諸多爭議，被告乃分別於96年8月至97年5月間召開4次協調會，嗣於97年5月7日第4次協調會決議以清水寺及高雄縣林園鄉公所（下稱林園鄉公所）共同提出之信徒名冊，交由被告依法公告。被告遂以97年5月8日府民宗字第0000000000A號公告該信徒名冊，公告期間1個月（自公所張貼公告之日起30天），公告期間原告雖委託承聯國際法律事務所提出異議，惟因未陳明異議對象，被告乃認定其異議不合法視同無異議。上開信徒名冊公告期滿後因無人提出異議，被告乃以97年6月26日府民字第0970145823號函同意備查。原告對此不服，以清水寺代表人身分提起訴願，遭訴願不受理，原告仍不服，復提起行政訴訟，惟於訴訟審理中遭被告解除其暫代清水寺管理人之職務，而新任暫代管理人何進丁於聲明承受訴訟後具狀撤回該訴訟，原告雖曾請求續行訴訟，惟經本院97年度訴字第877號裁定駁回，並經最高行政法院98年度裁字第3245號裁定抗告駁回確定在案。嗣原告於99年6月3日向被告請求確認其97年6月26日府民字第0970145823號函有關核定清水寺信徒名冊中地方代表黃瑩欽等37名信徒名冊之行政處分無效，經被告函復略以：
「台端為本府備查林園鄉清水寺信徒名冊案，經查本案台端曾提起行政訴訟，業經最高行政法院裁定『抗告駁回』．．．。」等語，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告有即受確認判決之法律上利益：
1、按辦理寺廟登記須知第5點規定，寺廟負責人檢附同須知第3點所列表件及寺廟圖記，向寺廟所在地鄉（鎮、市、區）公所提出寺廟登記申請，經初審並會同寺廟所在地直轄市、縣（市）政府會勘認符合相關要件後，直轄市、縣（市）政府應准予登記，並核發寺廟登記表及寺廟登記證。原告於91年間已經清水寺管理單位聘任為清水寺住持，綜理一切寺務，嗣原管理人徐番邦往生，因原告為綜理一切寺務之住持，故被該寺推舉為管理人，93年寺廟總登記時，原告即以管理人登載於寺廟登記表為清水寺之寺廟總登記，經被告及其授權機關林園鄉公所認定原告為暫代管理人，而要求於管理人上加註「暫代」，並經被告於93年5月21日依前開辦理寺廟登記須知之規定，認符合相關要件後，而同意准予原告登記為清水寺之暫代管理人即負責人，並核發寺廟登記表及登記證在案。此由被告核准訴外人何進丁變更管理人登記之寺廟變動登記表上，載明清水寺之原寺廟登記事項經被告於93年5月21日核准，以及被告2次公告清水寺信徒名冊之公告明揭原告為清水寺之負責人（暫代）可稽，原告暫代清水寺管理人乙職，係已經被告核准認定在案而得行使管理人之職權。
2、次按監督寺廟條例第6條第1項規定寺廟之財產及法物由住持管理之，同條第2項則規定寺廟有管理權之僧道，不論使用何名稱，認為住持，是寺廟住持（管理人）依該法律之規定而享有寺廟之管理權，屬寺廟住持管理權利之保護規範。原告為系爭處分發出時之清水寺暫代管理人，依上開規定，原告為依法享有寺廟管理權利之人。又辦理寺廟登記須知第10、11、13點規定賦予寺廟負責人（或管理人）造具、報請公告及於公告期滿無人異議或異議駁回時具文主管機關備查驗印發還信徒名冊之權責（參鈞院94年度訴字第997號判決），亦為寺廟負責人（管理人）受法律保護之權利規範。故被告就其無事務權限暨有重大違法瑕疵所為之非原告造具且非清水寺信徒之37名信徒名冊核定行為，原告依上開法律等之權利規範，自有進行本件訴訟之正當利益及有接受判決之權利保護必要。
3、經查被告93年5月21日核發之清水寺寺廟登記證，其上有關清水寺組織型態為管理人制，管理人即寺廟之負責人，而管理人係由信徒大會過半數同意選出，是經被告核定之信徒名冊上所載之信徒，即有行使選任清水寺負責人之權利。系爭處分核定非經擔任清水寺負責人之原告依辦理寺廟登記須知第10、11、13點規定所賦予之信徒名冊造具、報請公告及於公告期滿無人異議或異議駁回時具文主管機關備查驗印發還權責，所提出之地方代表37人信徒名冊，並使林園鄉公所通知前開不合法信徒名冊上登載之信徒參與信徒大會，選任非法之新任管理人何進丁，已與原告原具之管理人資格造成衝突，使原告受前揭監督寺廟條例第6條及辦理寺廟登記須知第10、11、13點規範所保護之管理權利與法律上利益受到侵害（參鈞院96年度訴字第823號裁定）。故系爭處分已使原告於主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態，而此種不安之狀態，能以確認判決除去，原告就系爭處分有即受確認判決之法律上利益（參最高法院57年度台上字第3346號判決），故原告有進行本件訴訟之正當利益及有接受判決之權利保護必要（參鈞院92年度訴字第429號判決）。
4、本件原告係以個人受監督寺廟條例及辦理寺廟登記須知保護之權利遭侵害，而有提起確認訴訟之權利保護要件，已如前述。又原告為清水寺信徒，依法有選舉權、被選舉權及其他相關之信徒與清水寺間之權利，系爭處分核定非清水寺之信徒為信徒，亦侵害及原告為合法信徒之相關權利，而有即受確認判決之法律上利益。又被告抗辯清水寺已選任新管理人何進丁，惟該選舉於法不合，為無效之選舉，業經原告另案提起民事確認會議決議無效在案，訴外人何進丁自始即非清水寺之管理人。故原告之訴有訴之利益，被告辯稱原告無訴之利益與法未洽。
5、又原告現為清水寺信徒兼住持，對清水寺有其信徒權利及綜理一切寺務權責存在，被告以系爭處分核定非清水寺信徒等37名為清水寺信徒，造成清水寺合法63名信徒權利受到不當稀釋與縮減，原有之1/63表決權利，成為1/100表決權利，並影響該合法63名信徒之選舉權利、被選舉權利等，是原告有進行本件訴訟之正當利益及有接受判決之權利保護必要。
6、至於鈞院97年度訴字第877號裁定，係以「清水寺」為當事人就系爭處分提起撤銷訴訟，經訴外人何進丁以清水寺新任管理人身分撤回訴訟，鈞院認原管理人即原告續行訴訟之聲請為當事人不適格，而裁定駁回，原告不服提起抗告，亦經最高行政法院駁回，與本件原告提起之確認訴訟無關。
㈡、系爭函文為行政處分：
1、「行政處分」與欠缺法效性之「觀念通知」之區分原應視其是否「已直接發生法律上效果」為斷，惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利，是以在實務上欲判別「行政處分」與「觀念通知」應從實質上加予認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異，此參諸司法院釋字第423號解釋意旨自明。而行政機關對於於人民報請備查之事件，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果，原應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論。若因不准備查，而導致無法成立合法之管理組織，甚或影響其後續管理人之登記，即難謂非屬行政處分。（參最高行政法院97年度裁字2890號裁定）
2、按地方制度法第2條第1項第4款規定，所謂「核定」係指上級機關或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力。而行政程序法第92條則規定行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
3、寺廟信徒名冊，經寺廟負責人造具、報請公告而無人異議或異議駁回，依內政部89年5月12日台內民字第8904881號、84年12月4日台內民字第8489002號函釋，民政機關應「核發」信徒名冊。故寺廟信徒名冊須經民政機關決定驗印核發始能確認證明為寺廟之信徒名冊，而信徒與寺廟皆須依經寺廟登記機關核發之信徒名冊確認信徒之身分。
4、被告認系爭信徒名冊已公告期滿無人異議，即以系爭處分「核定」並驗印信徒名冊發還清水寺，此有林園鄉公所97年11月17日林鄉民政字第0970016862號函表明被告已「核定」清水寺信徒名冊暨寺廟登記表「核定信徒名冊日期文號」欄項等可稽。雖系爭處分之主旨稱係「同意報備」，惟其於主旨中另加「檢還本府驗印之信徒名冊」之其他作為，故系爭處分實係為「核定」之意旨。按系爭處分同意備查並驗印核發清水寺信徒名冊後，清水寺始得依該驗印發還之信徒名冊召開信徒大會，選任管理人，為新任管理人之登記。故揆諸前開法律規定及函釋，被告「核定」系爭信徒名冊之行政行為，旨在決定清水寺信徒名冊之確認，完成該信徒名冊確定事項之法定效力。系爭處分之核定行為對清水寺既發生法律上之效果，應屬行政訴訟法第92條第1項關於行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為之行政處分，已非辦理寺廟登記須知法條所定之「備查」性質。
5、又系爭處分主旨第2行於「本府同意備查外」，另明揭「茲檢還經本府驗印之信徒名冊2份」，被告引最高行政法院86年度判字第1232號判決，自認系爭處分所附經被告驗印之信徒名冊具「證明」性質，按此種證明行為，依學者通說，雖屬中性，卻具有法律上拘束力，有規制法律關係的效果，故不失其行政處分性格，故系爭處分於「同意備查」外，另檢還「經被告機關驗印」之信徒名冊，該信徒名冊之驗印既具證明及確認信徒名冊之性質，則有法律上拘束力，而有規制法律關係之效果，應屬行政處分。另原告於92、96年間數次造具信徒名冊送被告，皆經被告駁回，亦為被告所自承之事實，不論被告駁回之理由為何，皆與主管機關於「備查」事項，僅在於知悉已經過之事實，不必另有其他作為，更無審核之權限者不同（參鈞院98年度訴字第194號裁定、最高行政法院91年度判字第2346號判決、鈞院90年度訴字第1455號判決）。甚且，最高行政法院97年度裁字第2890號裁定已就「不准寺廟信徒名冊備查」之行政行為認定係行政處分。
6、綜上所陳，依辦理寺廟登記須知第10、13點規定，寺廟造具、提報信徒名冊予主管寺廟登記機關，條文雖為「備查」，惟主管機關之實際行政行為則於同意備查外，另有加以驗印核發信徒名冊之其他作為，顯非單純知悉事實，且亦有准或不准備查之審核行為發生，故被告所謂同意備查而驗印發還寺廟信徒名冊之行政行為，實為「行政處分」，並非「備查」，否則被告前於92、96年間，即不會就原告提出之信徒名冊，未依備查之行政行為，僅為知悉之受領，而反以有審核之權限駁回原告信徒名冊之提出。此外，本件並非信徒名冊之「登記」爭議，並不適用有關登記之行政函釋，被告容有誤會，併予說明。
㈢、系爭處分之無效理由：
1、系爭處分有行政程序法第111條第6款所定行政處分有未經授權而缺乏事務權限之無效原因，說明如下：
⑴依辦理寺廟登記須知第10、11、13點規定，寺廟信徒名冊之
造具、報請公告等事項唯寺廟之負責人依前開登記須知所獨賦予之權責，業經鈞院94年度訴字第997號判決所肯認。內政部則迭函釋寺廟事務應由寺廟自行決定之「寺廟事務自治原則」，暨司法院釋字第573號解釋明揭之「宗教組織之自主性、憲法上國家對宗教應謹守中立之原則」之旨趣。
⑵查被告97年5月8日公告之系爭37名信徒名冊並非該時擔任清
水寺負責人之原告所提出之信徒名冊，清水寺之代表與原告於97年5月7日被告召開之協調會，就系爭37名信徒名冊並未為任何同意之意思表示，被告所提出之協調會會議紀錄，其會議結論係由主席會後自行所為之結論，未經原告同意，此有在場證人林蓉芝、謝德勝可為證。原告於被告97年5月8日公告前開非原告同意亦未經原告授權而提出之37名信徒名冊時，即委由承聯國際法律事務所於97年5月19日提出異議，在在可稽原告於97年5月7日協調會並未同意系爭37名信徒名冊。
⑶清水寺並非公廟，而係募建之寺廟，依內政部相關函釋，募
建之寺廟並非公廟，且其財產屬於寺廟所有，是清水寺並非被告所稱之地方「公廟」，亦非「公共財」。原告自91年起受聘為清水寺住持，並於原任管理人徐番邦往生後被清水寺內部管理組織推舉為繼任管理人，並非私人繼承寺產之關係。原告於擔任管理人起即於92年8月1日、92年9月5日、96年6月13日、97年3月27日及97年4月3日數度造報信徒名冊呈送被告及林園鄉公所，惟一再遭被告無權駁回，且無理由不予受理。被告依法無權自行為清水寺造報、提出信徒名冊，竟無職權亦未經原告授權即自行造報、提出並公告系爭37名信徒名冊，並非法核定渠等為清水寺信徒，嚴重侵損清水寺與原告依憲法保障之宗教自由與宗教自治權利，是系爭處分有行政程序法第111條第6款之無效理由。
2、系爭處分有行政程序法第111條第7款所定行政處分有其他具有重大明顯之瑕疵者之無效原因，說明如下：
⑴按行政程序法第4條規定，行政行為應受法律及一般法律原
則之拘束，第8條則規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；行政訴訟法第4條第2項則明文，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。
⑵內政部84年12月4日台內民字第8489002號函釋，明文寺廟信
徒名冊於公告徵求異議期間，利害關係人對於公告事項有異議者，應於公告之日起30日內以書面向受理之民政機關提出。受理之民政機關應於異議期限屆滿後，將異議書影本交由申請人並通知應於文到後30日內申覆；申請人未於30日內提出申覆者，應駁回其申請。民政機關於收到申請人之申覆書後，應將申覆書影本轉知異議人。異議人仍有爭執應於接到申覆書影本之翌日起30日內訴請法院裁判並將法院受理訴訟之證明，送民政機關備查。異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申覆書影本之翌日起30日內，逾期未向民政機關提出法院受理訴訟之證明者，民政機關始應核發信徒名冊，其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。惟查被告於97年5月8日公告系爭信徒名冊與原告所提出之信徒名冊，徵求異議，原告即代表清水寺委託律師於異議期間97年5月19日以書面向被告提出異議，詎被告並未依上開函釋，於異議期限屆滿後，將異議書影本交由申請人即林園鄉公所及清水寺，且未通知應於文到後30日內申覆，即遽以系爭處分核定系爭信徒名冊，嚴重影響清水寺之組織確定與自治，違反上開法律保留原則及信賴保護原則，其違法外觀明顯，且瑕疵重大，而有行政程序法第111條第7款之無效理由。
⑶又原告信賴前開辦理寺廟登記須知有關人民既有法律之保護
，認造具、報請公告及具文備查驗印信徒名冊之權責為原告所負責，並為該等法律所保護。詎被告未經原告同意，即逾越權限並濫用權力自行造具並報請公告及具文備查驗印系爭信徒名冊，系爭處分並據前開違法之行政行為為系爭處分，核定系爭信徒名冊，完成確定程序之法定效力，造成對清水寺信徒名冊之突襲裁定，系爭處分即違反行政程序法第8條規定之誠實信用原則，及行政訴訟法第4條第2項所定之違法，且其違法外觀明顯，瑕疵重大，而有行政程序法第111條第7款之無效原因。
⑷被告97年5月8日公告清水寺信徒名冊，其公告事項㈠除記載
寺廟信徒李添海等63名信徒名冊外，另公告「地方代表黃瑩欽等37名」，就該公告文觀之，「該地方代表黃瑩欽等37名」明顯可知非寺廟信徒，被告既無提出寺廟信徒名冊之權限，又何以得將之列為信徒名冊予以公告？並進而以系爭處分核定該等非信徒之37人為清水寺信徒名冊內人員，其所驗印發還之信徒名冊中，仍係如前開公告區分為兩類信徒，一類為寺廟信徒63名，一類為地方代表37名，系爭處分所核定：
文字明白揭示「地方代表」而非「寺廟信徒」之系爭信徒名冊，其違法之瑕疵不僅重大且明顯，一如刻在額頭上，任何人一看該公告及驗印核發之系爭信徒名冊，即可得知被告所核定之地方代表37名等之信徒名冊並非寺廟信徒，而無待舉證與調查。被告雖抗辯係於97年5月7日經清水寺同意該等37人列入信徒名冊，惟經原告否認有同意之意思表示，並否認該協調會紀錄之真實性，被告亦未舉證以實其說，則其遽以系爭處分核定系爭信徒名冊，嚴重影響清水寺之組織確定與自治，在在違反上開法律保留原則及信賴保護原則，其違法外觀明顯，且瑕疵重大，而有行政程序法第111條第7款之無效理由等情。並聲明求為判決確認被告97年6月26日府民字第0970145823號函有關核定高雄縣林園鄉清水寺信徒名冊中地方代表黃瑩欽等37名信徒名冊之行政處分無效。
三、被告則以︰
㈠、清水寺草創迄今約300多年，為一地方公廟，信眾遍及林園鄉及大寮鄉等24村（俗稱24保共同集資創造，至徐番邦為管理人時為信徒名冊及工程發包等事務，屢有紛爭）。該寺原管理人徐番邦於91年11月16日過世，其女即原告於91年11月22日來函稱經內部會議一致通過，由原告暫代管理人，因適逢10年1次寺廟總登記，被告權宜暫以代理辦理寺廟總登記事宜。原告自91年11月22日以「內部會議推舉」為由申報暫代管理人，迄被告97年11月13日解除其暫代管理人職務，期間長達6年之久，遲未依法造報信徒名冊，自遑論召開信徒大會、制定組織章程、選任管理人，已嚴重損及清水寺之組織、管理，致清水寺寺廟登記仍欠缺新任管理人、信徒名冊、管理委員等登記，故被告本於主管機關指導、監督職責，為健全清水寺組織，乃促使其正常運作（監督寺廟條例第5條、第6條、第9條、第11條，人民團體法第3條）。
㈡、原告於96年6月13日函造報43名「信徒名冊」由林園鄉公所層轉被告，被告96年7月25日核定交由林園鄉公所公告，公告期間發現信徒名冊中有死亡數人列名在內等疑義，乃要求暫緩公告而未續為辦理公告程序，原告亦未就該次撤回公告提出異議而告確定。被告因原告96年6月13日造報信徒名冊之問題未能解決，乃分別於96年8月16日、9月21日、10月12日、97年5月7日前後4次為信徒名冊事宜召開協調會。原告與地方信徒於97年5月7日協調時，決議共同造報信徒名冊，以清水寺廟推出之63名，及林園鄉地方人士37名為信徒，並由被告於97年5月8日以府民宗字第0970111576號函及0000000000A號公告公告1個月。依該公告之公告事項三記載，利害關係人對於公告事項認為有錯誤、遺漏、虛偽不實或其他異動時，應請於公告之日起1個月內檢附可資佐證文件，以書面向所轄公所提出，逾期不予受理。而原告於公告期間固以清水寺「負責人」名義委由承聯國際法律事務所於97年5月19日提出異議，但未依被告97年5月26日函具體指明異議對象及內容，被告認定其異議不合法，視為公告期滿無人異議而確定。
㈢、被告97年5月8日府民宗字第0970111545號函請暫代管理人於97年11月7日前完成召開信徒大會，並訂定組織章程，否則解除其暫代職務，改由林園鄉公所進行上開程序，期間長達半年，難認原告無陳述意見之機會。況清水寺既已於97年11月27日召開信徒大會選任何進丁為暫代管理人，並於97年12月30日召開信徒大會、訂定組織章程、委員名冊及選任新管理人何進丁，並經鈞院以98年度訴字第194號裁定確定，均足認縱然被告未解免原告之暫代管理人身分，但在清水寺信徒大會選任新任暫代管理人或管理人時，原告暫代管理人職務身分亦即當然消滅，故原告之訴，顯欠缺訴之利益。
㈣、被告97年6月26日府民宗字第0970145823號函僅是通知林園鄉公所，被告同意清水寺信徒名冊之備查，應為不具法效性之「觀念通知」，非行政處分，所同意備查之清水寺信徒名冊為被告以97年5月8日府民宗字第0000000000A號公告之信徒名冊。該名冊因為清水寺多年來未能完成造報信徒名冊，乃由被告輔導其造報（參內政部90年3月1日台內民字第9068449號函），經4次協調後，96年5月7日清水寺與地方信徒達成決議由清水寺寺方推出63名信徒與林園鄉地方信徒37名，被告依清水寺及林園鄉公所決議共同造報之信徒名冊，於同年5月8日公告，期滿無人異議（公告期間固有由「清水寺」委由承聯國際法律事務所以「清水寺」名義提出異議，非由原告個人，且僅泛言異議信徒名冊資格不符，經被告以97年5月26日府民宗字第0970118919號函命補正（被）異議人姓名，俾便請當事人檢具證明，惟未見清水寺或原告依該函及公告事項三有關利害關係人異議程序辦理，被告乃以異議不合法視同無異議，而認定公告期滿無異議同意備查，亦未有人提出行政救濟而確定）始同意備查，依據內政部86年10月8日台內民字第8688456號函示：「．．．寺廟向主管機關申請管理人及信徒之相關登記，主管機關僅作形式審查，其登記僅具備查性質」，同意備查名冊，並非行政處分。被告本於前開內政部函示，於信徒名冊公告期滿且無人異議時，同意上開信徒名冊之備查，完全合法，與原告所指鈞院94年度訴字第997號判決意旨，並無不符（況原告並未就該次信徒名冊公告提出行政救濟）。至於被告同意備查函隨函所附經被告驗印之信徒名冊，僅具證明性質，即證明所公告信徒名冊之內容為何而已（最高行政法院86年度判字第1232號判決參酌）。至於最高行政法院97年度裁字第2890號裁定是關於寺廟信徒名冊不准備查，而導致抗告人無法成立合法之管理組織及選任管理人及登記，尚與本件依程序完成公告而准予備查不同，應無援引餘地。
㈤、原告暫代管理人身分業經被告以97年11月13日以府民宗字第0970276703號函解除（廢止）在案，並經鈞院98年度訴字第394號判決駁回原告（先位請求）確認原處分（解任）無效及（備位請求）撤銷原處分之訴。故原告起訴主張上開信徒名冊同意備查與其管理權利、法律上利益受到侵害，顯無理由，況寺廟暫代管理人身分非屬受益處分，而是義務與責任承擔，均無權利可言。
㈥、原告起訴請求確認被告97年6月26日府民字第0970145823號同意備查清水寺信徒名冊函無效，卻論及對備查函之前階段公告程序及內容有意見，惟當時原告未依異議程序進行，於公告期滿後，自不得再據之就同意備查提起無效之訴之理由；遑論同意備查函並非行政處分，已如前述。至於原告一再爭執同意備查函附有信徒名冊有驗印「核發」「確認」寺廟之信徒，當屬誤解，蓋行政機關同意陳報之信徒名冊備查，並未具有確認信徒之效力，原告或任何利害關係人如對信徒身分有異議，自應依內政部90年3月1日台內民字第9068449號函釋，循司法（民事）途徑處理，是故在備查函所附信徒名冊予以驗印，僅在呈現經完成公告程序之信徒名冊之內容為何者而已，被告所述證明性質僅指此而言，而不在於確認或證明信徒名冊上之信徒身分真正與否，故不具有確認或證明信徒身分之法效力，與原告所指「確認或證明現有法律狀態」，明顯不同。
㈦、退而言之，按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：1、不能由書面處分中得知處分機關者。2、應以證書方式作成而未給予證書者。3、內容對任何人均屬不能實現者。4、所要求或許可之行為構成犯罪者。5、內容違背公共秩序、善良風俗者。6、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。故依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵始足當之，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，自不應隨意讓該處分成為無效之處分，而應視該處分在被正式廢止前，仍依然有效，充其量只是得撤銷而已（鈞院98年度訴字第394號判決理由參酌）。而本件原告迄未提起行政救濟，原同意備查之行政行為，縱認屬行政處分，亦已確定，不容假借確認之訴，再事爭執等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，有原告99年6月3日申請書、被告93年5月21日登記證高縣寺登補字第053號寺廟登記表、97年5月8日府民宗字第0970111556號函附清水寺協調會會議記錄、97年5月8日府民宗字第0000000000A號公告、97年6月26日府民字第0970145823號函、99年6月11日府民宗字第0990147189號函、承聯國際法律事務所97年5月19日承懋律字第022號函、本院97年度訴字第877號裁定及最高行政法院98年度裁字第3245號裁定等附本院卷可稽，並經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。兩造所爭執厥為原告有無提起本件確認訴訟之即受確認判決之法律上利益？被告97年6月26日府民字第0970145823號備查函究為行政處分抑或觀念通知？該函是否無效？經查：
㈠、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第1項及第2項定有明文。故提起確認行政處分無效或違法之訴訟，均以所確認之對象係行政處分為要件，且必須有即受確認判決之法律上利益，並已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起。又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
㈡、次按「行政處分」與欠缺法效性之「觀念通知」之區分，原應視其是否「已直接發生法律上效果」為斷，惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利，是以在實務上欲判別「行政處分」與「觀念通知」，應從實質上加予認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異，此參諸司法院釋字第423號解釋意旨自明。又地方制度法第2條第5款對「備查」之定義固為：「指下級機關或機關間，就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」惟行政機關對於人民報請備查之事件，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果，原應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論（最高行政法院97年度裁字第2890號裁定參照）。
㈢、第按「寺廟負責人應造具第9點第1款、第2款信徒之信徒名冊，報請鄉（鎮、市、區）公所轉請直轄市、縣（市）政府備查。」「寺廟負責人應造具第9點第3款至第5款信徒之信徒名冊，報請鄉（鎮、市、區）公所轉請直轄市、縣（市）政府；直轄市、縣（市）政府於受理後檢附含信徒名冊之公告文，函請鄉（鎮、市、區）公所，並轉請該寺廟，於文到3日內，於下列地點辦理公告30日：㈠鄉（鎮、市、區）公所公告欄。㈡寺廟所在地村（里）辦公處公告欄。㈢該寺廟公告欄或門首顯眼之適當地點。」「第11點所定信徒名冊公告期間屆滿，無人異議或異議駁回者，寺廟負責人應將含公告照片之公告情形，具文報請鄉（鎮、市、區）公所查明函轉直轄市、縣（市）政府，直轄市、縣（市）政府或其授權之鄉（鎮、市、區）公所應即備查該信徒名冊，並於信徒名冊加蓋印信後發還寺廟。」「寺廟負責人於確定信徒名冊或執事名冊後，應召開信徒大會或執事會訂定組織或管理章程。」分別為辦理寺廟登記須知第10點、第11點、第13點及第15點第1項所規定。由上開規定觀之，主管機關就寺廟信徒名冊備查與否，涉及寺廟信徒名冊是否確定、信徒大會得否召開、得否訂定組織或管理章程等重要事項，是有關主管機關准否寺廟信徒名冊之備查，應係主管機關基於職權，就特定之具體事件，所為發生公法上效果之單方行政行為，而為行政處分。是本件被告系爭同意備查清水寺信徒名冊函，核屬行政處分性質，被告主張其同意清水寺信徒名冊之備查，應為不具法效性之觀念通知，並非行政處分云云，顯屬誤解，不足採取。
㈣、復按所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。經查，原告雖於97年11月7日經被告以97年11月13日府民宗字第0970276703號函解除其暫代清水寺管理人之職務，惟原告仍為清水寺信徒身分，有信徒名冊附本院卷可稽，故原告仍有參與信徒大會、選舉或參選管理人等信徒權利，系爭信徒名冊准否備查，將影響原告身為信徒之相關權利，是以原告提起本件確認訴訟，應有即受確認判決之法律上利益，並合於提起確認訴訟之要件。
㈤、末按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：1、不能由書面處分中得知處分機關者。2、應以證書方式作成而未給予證書者。3、內容對任何人均屬不能實現者。4、所要求或許可之行為構成犯罪者。5、內容違背公共秩序、善良風俗者。6、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。是無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有的公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。故依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵始足當之，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，自不應隨意讓該處分成為無效之處分，而應視該處分在被正式廢止前，仍依然有效，充其量只是得撤銷而已。
㈥、原告主張被告無法律依據及合法授權卻自行造具、公告並主動備查驗印發還清水寺有關地方代表37名信徒名冊，有行政程序法第111條第6款未經授權而缺乏事務權限之無效原因云云。依前揭辦理寺廟登記須知第10點、第11點及第13點規定，可知經辦寺廟信徒名冊之公告及備查等事項之機關為直轄市、縣（市）政府，則被告即為經辦清水寺寺廟信徒名冊公告、備查等事項之機關，即有就清水寺信徒名冊為公告、同意備查，並於信徒名冊加蓋印信後發還清水寺之權責。原告爭執被告無事務權限，違反行政程序法第111條第6款之規定云云，並無足採。至原告主張原處分違反一般法律原則、誠信原則、信賴保護原則、法律保留原則及寺廟自治原則，瑕疵重大，外觀明顯違法，有行政程序法第111條第7款所定重大明顯之瑕疵之無效理由云云。惟縱認原處分違反一般法律原則、誠信原則、信賴保護原則、法律保留原則及寺廟自治原則等原則，亦僅原行政處分具有瑕疵，尚未達到重大、明顯之程度，充其量只是原行政處分得撤銷而已。從而，原告前揭主張行政處分無效之原因，並非瑕疵猶如「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，自無前揭行政程序法第111條各款規定無效之事由。則原告訴請確認被告97年6月26日府民字第0970145823號函有關核定清水寺信徒名冊中地方代表黃瑩欽等37名信徒名冊之處分為無效，為無理由，應予駁回。
㈦、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則其提起本件訴訟請求確認被告97年6月26日府民字第0970145823號函有關核定高雄縣林園鄉清水寺信徒名冊中地方代表黃瑩欽等37名信徒名冊之行政處分為無效，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告請求傳喚證人林蓉芝、謝德勝以證明原告對97年5月7日協調會之會議結論並不知悉亦未同意乙節，核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 26 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 詹 日 賢法官 戴 見 草以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 10 月 26 日
書記官 江 如 青