高雄高等行政法院判決
99年度訴字第407號民國99年12月15日辯論終結原 告 曾啟光
曾啟書曾嘉香曾茂林曾啟明被 告 雲林縣西螺鎮公所代 表 人 蕭澤梧 鎮長訴訟代理人 林淑斐上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服雲林縣政府中華民國99年5月20日府行法字第0991000188號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告曾啟書、曾茂林經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣原告就共有坐落雲林縣吳厝段696地號耕地（下稱系爭耕地），田地目，面積0.3135公頃，出租與廖信一，訂有吳厝字第12號租約書（下稱系爭租約），租期於民國97年12月31日屆滿。承租人廖信一於98年1月5日向被告申請續訂租約，原告亦以擴大農場經營規模為由，於98年2月3日依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向被告申請收回自耕。被告審查結果核定：「1.本件承租人申請續約，出租人申請收回自耕；出、承租人皆有檢附自任耕作切結書；且出租人有鄰近耕地證明如土地登記謄本。2.本案經審核承租人收支相減得出之數據為負數，故表示承租人不足以維持一家之生活。3.依耕地三七五減租條例第19條第1項第1款暨第20條規定，准予承租人續訂租約6年，出租人不得收回自耕，租期98年1月1日起至103年12月31日止。」於報經雲林縣政府98年8月19日府地權字第0980099389號函備查後，以98年9月4日西鎮民字第0980015136號函通知原告及承租人廖信一。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）基於「依法行政」原則，行政機關對本件是否符合減租條例第26條規定要件應詳為審究。本件乃承租人申請續訂租約與出租人申請收回自耕，應屬減租條例第26條所規定的耕地租佃爭議事件無疑，原屬人民相互間私權之爭執，但雲林縣政府未依最高法院58年台上字第391號判決意旨，在雙方未經調解、調處之前，竟於98年8月19日即擅以府地權字第0980099389號函准承租人續訂租約6年，租期自98年1月1日起至103年12月31日止，訴願決定機關針對此一違法行為，竟然置而不問，於法殊有未合。
（二）原告於98年9月25日呈交訴願書狀前，曾請求被告出面進行調解，但被告以無調解程序予以拒絕，於法顯有未合。被告98年9月2日核定系爭租約，顯非合法。另被告既未依合法程序，先行取得出、承租人96年全年收支資料，甚至在原行政處分書未出爐之前，早就將本件先行核定：原告所有系爭耕地應續租與承租人至103年12月31日，其核定日期為98年9月2日，核定內容為原告前開土地准由承租人自98年1月1日起至103年12月31日續定租約6年，此有被告98年9月4日西鎮民字第0980015136號函可參。依行政程序法第110條第1項規定，書面之行政處分自送達相對人起發生效力，而本件原行政處分係於98年9月4日當天始發文，故其送達及發生效力期間應該在98年9月4日以後，但被告竟於98年9月2日當天即先予核定，顯屬違法。依行政程序法第111條第7款其他具有重大明顯之瑕疪者，無效之規定，應自始不生效力。
（三）原告對系爭耕地，95年間起係各取得5分之1之土地所有權，自屬民法第821條之分別共有，依據最高法院84年台上字第339號判例及民法第821條之規定，原告得就共有物之全部為本於所有權之請求，且回復共有物之請求，僅得為共有人全體之利益為之。但被告竟誤為公同共有，與事實不符，因而其就有關原告收益以扭曲之方式予以核計，把原告間之收益全部加起來再加以平均，明顯違背行政程序法第10條及第4條之規定。而原告曾啟光96年全年收入僅80,008元，支出當年生活費118,313元及支出當年勞保費用15,900元，在收支相抵後為負數54,205元，另原告曾啟書96年收入僅為471,111元，支出534,443元，相減後為負數63,328元，其收益顯然均不足維持其一家之生活，自得將耕地收回自耕。
（四）原告與廖信一並無關係，被告違背行政程序法第8條：「行政行為應以誠實信用之方式為之，並應保護人民正當合理之信賴。」之規定，利用原告根據被告通知申請收回自耕案時，需檢附原租約及該租約異動登記加蓋戳記處正本之機會，塗改變更登記事項，才使廖信一成為系爭租約之「承租人」。被告顯違反減租條例第6條第1項：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之，租約之訂定、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。」之強制規定。又依據最高行政法院54年判字第242號判例意旨，欲由一方單獨申請租約訂立之登記，除對方當事人不肯或不能會同申請租約之登記，始得依據臺灣省耕地租約登記辦法第2條第1項規定辦理，惟原告並無前述情形。是被告私自變更租約登記的行為，依上揭規定應屬無效。另原告係於98年2月3日將收回自耕申請書送至被告處，內政部台內地字第09800547號函是在98年5月12日發布，依中央標準法第13條之規定，法規自公布或發布日施行者，自公布或發布之日算至第3日起發生效力，故該函依上揭規定應自98年5月15日起始發生效力，本件並無適用之餘地，依行政程序法第174條之1規定應已失效，被告予以援用，並對原告申請收回自耕案予以否准，實非合法等情。並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.被告應作成准予原告收回所有系爭耕地自耕之處分。
四、被告則以︰
（一）依系爭耕地承租人收益訪談筆錄記載，其承租系爭耕地收入6,000元，96年所得為0元，社會福利為72,000元，全年收入合計78,000元。其他家屬收入則有配偶蘇寶鴦96年所得為0元，收入為0元，社會福利為72,000元。另生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用、勞工保險、全民健康保險之支出費用，核算結果，承租人廖信一全年生活費用118,313元，配偶蘇寶鴦118,313元，合計236,626元。則本件承租人96年全年收入78,000元，其他家屬收入72,000元，合計150,000元；全年生活費用236,626元，承租耕地收入10,400元，合計247,026元；收支相抵，不足97,026元。
（二）依減租條例第19條之規定，出租人如有該條第1項第1款、第2款、第3款情形之一者，於耕地租約期滿時，不得收回耕地。而減租條例係立法院通過並經總統公布之法律，自其公布生效時起，各政府機關及人民均應受其拘束，原告既不符合該條第19條第1項、第2項得收回耕地之要件，被告本於依法行政原則未准其收回系爭耕地，自無不合。
（三）被告審核原告96年度收益是否不足以維持一家生活，函請原告配合補正96年度本人及其配偶與同一戶直系血親資料暨96年全年生活費用明細表，以便核計收入支出，但原告拒絕補正提供，被告僅能依職權查調原告及其配偶與同一戶直系血親96年度綜合所得稅明細表乙份供參，核算出租人〈含本人及其配偶與同一戶內之直系血親〉收益暨生活費用出租人96年全年收支明細。收入部份：（1）曾啟書471,115元，（2）曾嘉香668,913元，（3）曾啟光80,008元，（4）曾茂林575,180元，（5）曾啟明701,078元，共計2,496,294元；其他家屬收入：（1）曾啟書配偶萬秀娥0元、長女曾鈺珊0元、次女曾鈺珈0元，（2）曾啟光配偶蕭淑純268,640元、長女曾筱尹1,006,639元，（3）曾茂林配偶曾蘇芳蘭235,737元、長女曾瑜文207,360元、長男曾士207,360元，（4）曾啟明配偶洪惠容213,826元、長子曾子洋0元、次子曾子榕5,351元，合計2,144,913元。
則原告收入2,496,294元，其他家屬收入計2,144,913元，合計4,641,207元。支出部分：（1）曾啟書全年生活費用121,521元、配偶萬秀娥124,811元、長女曾鈺珊146,236元、次女曾鈺珈141,875元，計534,443元，（2）曾嘉香全年生活費用114,108元，（3）曾啟光全年生活費用130,008元，配偶蕭淑純114,108元，長女曾筱尹114,108元，計358,224元，（4）曾茂林全年生活費用178,572元，配偶曾蘇芳蘭178,572元，長女曾瑜文178,572元，長男曾士78,572元，計714,288元，（5）曾啟明全年生活費用114,108元，配偶洪惠容114,108元，長子曾子洋114,108元，次子曾子榕114,108元，計456,432元，總計2,177,495元。收支相抵，為正數2,463,712元。今原告並未提供96年度其本人及其配偶與同一戶直系血親補正資料暨96年全年生活費用明細表，經被告依職權查調原告及其配偶與同一戶直系血親96年度綜合所得稅明細表核算核計收入支出為正數，被告依內政部86年10月29日台內地字第8610098號函暨私有出耕97年底租約期滿處理工作手冊規定辦理審核承租人收支相減後得出之數據為負數，即表示承租人不足以維持一家生活，原告收支相減後得出之數據為正數，即表示原告足以維持一家生活。
（四）系爭耕地為原告所分別共有，出租人與承租人雙方均於公告期間提出申請為擴大農場經營規模收回自耕或申請續訂租約。參照行政院43年12月1日台內字第7805號令：1.減租條例第19條第1項第1款所規定之「出租人不能自任耕作者」應指出租人本人及其配偶與同一戶之直系血親均不能耕作者而言。2.出租人申請收回自耕或承租人申請願繼續承租時，應以1張租約內所載之全部耕地為單位，不得在1張租約內一部份之申請。3.租佃糾紛尚未解決者，其原訂租約仍繼續有效，俟糾紛解決或法院判決後，再予依法處理。4.減租條例第19條第1項第1款規定「出租人能自任耕作者」之審核，得由申請人自行切結為之（內政部90年5月9日台內地字第9064901號函）。又分別共有耕地之部分出租人申請依減租條例第19條規定收回時，如於耕地租約期滿前之租約期間，該耕地已訂有分管契約，自得按其分管部分收回出租之耕地（參內政部81年5月15日台（81）內地字0000000號函釋意旨）等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有原告私有耕地租約期滿收回耕地申請書、廖信一私有耕地租約期滿收回耕地申請書、系爭租約、被告98年9月2日000000000字號續訂租約通知書、98年9月4日西鎮民字第0980015136號函等附本院卷及原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為：被告否准由原告以擴大家庭農場經營規模為由收回系爭耕地自耕，是否合法，茲分述如下：
（一）按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1.出租人不能自任耕作者。2.出租人所有收益足以維持一家生活者。3.出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條、第20條定有明文。可知，耕地租約屆滿時，如出租人收回自耕，致承租人失其家庭生活依據者，應許承租人續訂租約，出租人不得收回自耕。
（二）次按「（2）審核標準：A、耕地三七五減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即96年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。又核計出、承租人全年生活費支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元／月；臺北市14,881元／月；高雄巿10,708元／月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ其本人及配偶租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號函）。
Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞委會最近1次公布（按：95年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞委會最近1次公布之基本工資17,280元／月（註：勞委會96年6月22日勞動2字第0960130576號令修正發布，並自中華民國00年0月0日生效；至於96年6月30日以前之基本工資為15,840元／月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅴ獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ受禁治產宣告。丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一方舉證並查明屬實者，亦應併入收益總額核計：Ⅰ漏報或匿報之收入，或依所得稅法規定免納所得稅之所得（所得稅法第4條）。Ⅱ以動產或不動產借與他人使用未收取租金者，亦應按當時當地一般租金或收益率核定其收益，納入收益總額。丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函）。D、凡出、承租人之子女就讀享有公費待遇之學校者，或出、承租人之配偶或其同一戶內直系血親，因應徵召在營服役者，其生活費支出及綜合所得均不予計算。（內政部63年7月11日臺內地字第587683號函）E、耕地三七五減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結（格式10）為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、巿、區）公所之審查結果有所異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟（內政部90年5月9日臺內地字第9064901號函）。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地字第828311號函）。
而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日臺內地字第8908828號函），且均必須符合農業發展條例第3條第11款之規定：『耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。』（內政部97年7月1日臺內地字第0970105525號函）。G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。（格式12）H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『96年全年收支明細表』（格式13），計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」為內政部97年8月8日臺內地字第0970124366號函頒私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（下稱工作手冊）六、辦理程序及作業方法(三)審查6、(2)審核標準所明定。另「（一）．．．多數出租人分別共有耕地，共同出租予他人耕作，於耕地租約期滿時，多數出租人中雖有部分出租人有自耕能力且收益不足以維持一家生活，符合得申請收回自耕之事由，惟因未就耕地訂立分管契約，故仍無法按其分管部分收回出租之耕地。」復為內政部81年5月15日（81）臺內地字第8173806號函釋在案。查上揭工作手冊及函釋，乃內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之準據，爰予援用。觀諸前揭工手冊之規定，是分別共有之出租人，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕，致承租人失其家庭生活依據，並有部分出租人不能維持其一家生活者，揆諸上述內政部81年5月15日（81）台內地字第8173806號函釋意旨，若當事人間未訂有分管契約，則出租人全年生活收支情形應合併計算觀察，以決定出租人得否依減租條例第19條第4項之規定，向鄉、鎮、市、區公所耕地租佃委員會申請予以調處，若當事人間訂有分管契約，則前述不能維持其一家生活之部分出租人，始可依減租條例第19條第4項之規定，向鄉、鎮、市、區公所耕地租佃委員會申請予以調處。按上述內政部81年5月15日（81）臺內地字第8173806號函釋，係屬行政程序法第159條第2項第2款為協助下級機關統一解釋法令所發布之行政規則，非屬依同法第174條之1所訂定之職權令令，自無從依同法第174條之1之規定而失效。是原告另稱：內政部81年5月15日（81）臺內地字第8173806號函釋，依行政程序法第174條之1規定應已失效，被告予以援用，並對原告申請收回自耕案予以否准，實非合法乙節，仍屬無據。
（三）經查，系爭耕地係由出租人曾萬盛（即原告之父親）與承租人廖季桂花（即承租人廖信一之母親）於38年6月13日簽訂有系爭租約，嗣上揭承租人廖季桂花於75年間死亡，經被告於雲林縣西螺鎮私有耕地租約異動登記加蓋戳記處記載：「依據雲府75年11月19日府地權地字第120586號函准承租人單獨變更登記原承租人歿由廖信一繼承。」等語，另出租人曾萬盛於95年間死亡，由原告繼承系爭耕地，並未前往被告申請更正出租人名義，於98年2月3日依減租條例第19條第2項規定，向被告申請收回自耕時，經被告發現自動更正其出人之名義為原告等情，業經兩造陳述明確，並有系爭租約影本附於原處分卷可稽。依民法第1148條第1項之規定，系爭租約於租期屆滿時，除出租人得依減租條例收回自耕外，依減租條例第20條之規定，自應由其繼承人即原告與訴外人廖信一分別繼承，是原告與廖信一就系爭耕地自簽訂有三七五租約，自堪認定。故本件原告依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，請求收回系爭耕地，若導致承租人廖信一失其家庭生活依據，依減租條例第19條第1項第3款之規定，原告仍不得收回系爭耕地。
（四）次查，依承租人廖信一之戶口名簿之記載，其戶籍內僅有其配偶蘇寶鴦，又依被告調件明細表、審核廖信一96年全年收支明細表、被告98年7月對廖信一之訪談筆錄、廖信一家96年全年生活費用明細表、96年全年生活收入明細表及財政部臺灣省96年度綜合所得稅各類所得資料清單內容顯示：1.廖信一承租系爭耕地收入6,000元，96年所得為0元，社會福利為72,000元，計78,000元。2.廖信一配偶蘇寶鴦96年所得為0元，社會福利為72,000元。則廖信一家全年收入合計150,000元；另準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計廖信一一家之生活費用為228,216元（9,5 09元×12×2＝228,216），保險費用為8,410元（4,205×2＝8,410），共計236,626元(訴願決定書誤載增列承租耕地收入10,400元為承租人之支出)。則廖信一一家96年全年收入僅150,000元，支出卻有236,626元，顯見原告若收回系爭耕地，將致使承租人廖信一失其家庭生活依據，揆諸前述減租條例第19條第1項第3款之規定，出租人自不得收回系爭耕地自耕。
（五）又按「出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會給予書面證明。」減租條例第26條雖定有明文。惟依最高行政法院57年判字第260號及55年判字第49號判例：「按人民因耕地租佃關係所發生之爭執，依耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，不得依行政爭訟方法以求救濟。」「耕地之租賃純屬私權關係，出租人與承租人間如因租佃發生異議，依耕地三七五減租條例第26條之規定，經調解調處不成立者，固應移送司法機關處理，但已調處成立時，則私權爭執，即告解決，自無移送司法機關審理或繼續予以調處之餘地。租佃爭議，既屬私權爭執，各級耕地租佃委員會之調解調處，亦非行政處分，則被告官署(台南縣新營鎮公所)原通知認為調處業已成立，不受理原告不服調處之聲明，其通知自亦非行政處分性質，原告對之，應無提起行政爭訟之餘地。被告官署認為調處已成立，原告與佃農王某等間之私權爭執，已告解決，原告則認為調處尚未成立，其私權關係尚有爭執，當祇有自行訴請該管法院裁判，乃原告竟對該通知一再提起訴願，自有未合。」之意旨，減租條例第26條所謂出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應先經調解及調處，係指出租人與承租人間因耕地租佃發生私權糾紛時，提起民事訴訟前，須經調解及調處程序而言。本件係原告對被告否准其終止系爭組約之處分不服，非屬私權之糾紛，自無減租條例第26條規定之適用。是原告主張：本件乃承租人申請續訂租約與出租人申請收回自耕，應屬減租條例第26條所規定的耕地租佃爭議事件無疑，原屬人民相互間私權之爭執，但雲林縣政府在雙方未經調解、調處之前，竟於98年8月19日即擅以府地權字第0980099389號函准承租人續訂租約6年，於法殊有未合乙節，自非可採。另查，原告對系爭土地為分別共有，且未訂有分管契約，經被告審核原告96年度收益是否不足以維持一家生活，函請原告補正96年度本人及其配偶與同一戶直系血親資料暨96年全年生活費用明細表，以便核計收入支出，但原告拒絕補正提供，則被告依職權查調原告及其配偶與同一戶直系血親96年度綜合所得稅明細表，核算原告〈含本人及其配偶與同一戶內之直系血親〉96年全年收益暨生活費用，收入部份：（1）曾啟書471,115元，（2）曾嘉香668,913元，（3）曾啟光80,008元，（4）曾茂林575,180元，（5）曾啟明701,078元，共計2,496,294元；其他家屬收入：（1 ）曾啟書配偶萬秀娥0元、長女曾鈺珊0元、次女曾鈺珈0元，（2）曾啟光配偶蕭淑純268,640元、長女曾筱尹1,006,639元，（3）曾茂林配偶曾蘇芳蘭235,737元、長女曾瑜文207,360元、長男曾士峯207,360元，（4）曾啟明配偶洪惠容213,826元、長子曾子洋0元、次子曾子榕5351元，合計2,144,913元。則原告收入2,496,294元，其它家屬收入計2,144,913元，合計4,641,207元。支出部分：（1）曾啟書全年生活費用121,521元、配偶萬秀娥124,811元、長女曾鈺珊146,236元、次女曾鈺珈141,875元，計534,443元，（2）曾嘉香全年生活費用114,108元，（3）曾啟光全年生活費用130,008元，配偶蕭淑純114,108元，長女曾筱尹114,108元，計358,224元，（4）曾茂林全年生活費用178,572元，配偶曾蘇芳蘭178,572元，長女曾瑜文178,572元，長男曾士峯178,572元，計714,288元，（5 ）曾啟明全年生活費用114,108元，配偶洪惠容114,108元，長子曾子洋114,108元，次子曾子榕114,108元，計456,432元。則原告一家00年生活費用支出總計2,177,495 元，收入有4,641,207元等情，並有為原告所不爭，被告98年12月10日西鎮民字第0980022316號函、原告98年12月28日回函、被告審核原告96年全年收支明細表、收入明細表、生活費用明細表、原告戶籍資料及調件明細表等附於原處分卷可憑，顯見原告所有收益足以維持一家生活。揆諸上述說明及內政部81年5月15日（81）台內地字第8173806號函釋意旨，則出租人全年生活收支情形應合併計算觀察，雖原告曾啟光、曾啟書有不足維持其一家生活之情事，全部原告仍不得依減租條例第19條第4項之規定申請調解。況本件原告並未依上述規定申請調解，亦經被告陳述明確，則原告復稱：被告未經調解、調處程序，即否准原告收回系爭耕地，顯有違法云云，委無足取。
（六）復按行政程序法第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」故行政處分於對外宣示時，發生效力，亦即行政處分在對外生效前，僅屬行政之內部行為，即在行政處分生效前，行政機關須先作成處分行為。故被告98年9月2日000000000字號核定承租人續訂租約通知書僅係作成准允廖信一續訂系爭租約之處分，並以98年9月4日西鎮民字第0980015136號函知原告，亦即該處分自送達原告後始發生效力，自無行政程序法第111條第7款所謂重大瑕疵之事由。是原告以該款事由主張被告上揭處分無效云云，亦無可採。另如前述，被告原處分並未引用內政部98年5月12日台內地字第0980085047號函（註：
係引用內政部81年5月15日台內地字第8173806號函），則原告所稱：內政部98年5月12日台內地字第0980085047號函於本件並無適用之餘地云云，縱然屬實，亦無從為原告有利之認定。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，則被告否准原告依減租條例第19條第2項之規定，收回系爭土地自耕，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應作成准予原告收回所有系爭耕地自耕之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不再一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 12 月 29 日
書記官 林 幸 怡