高雄高等行政法院判決
99年度訴字第414號100年2月24日辯論終結原 告 臺灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 蘇榮達 律師
蘇俊誠 律師被 告 高雄市梓官區公所代 表 人 蕭添財 區長訴訟代理人 周村來 律師
周元培 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應給付原告新台幣16,634,551元，及自民國95年6月9日起至被告退費之日止，按退費額，依繳費之日郵政儲金匯業局1年期定期存款利率按日計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、被告高雄市梓官區公所於高雄市與高雄縣合併為新直轄市後具狀聲明承受本件訴訟，合先敘明。
二、原告起訴聲明關於利息起算日原請求自民國95年6月6日起算，嗣減縮請求自95年6月9日起算(見本院卷第277頁筆錄)，核其請求之基礎不變，無礙訴之終結，應予以准許。
貳、實體事項：
一、事實概要：緣原告高雄區營業處因配合「行政院8100」專案第6輸變電之第5配電計畫管路工程，於93年7月間向被告申請挖○○○區○○○路○○○路、通安路、光明路、禮仁路、赤崁南路、中正路、過港路等路段(下稱系爭路段)，並依被告93年8月20日梓鄉建字第0930009050號函及行為時高雄縣道路管理自治條例(下稱高雄縣道路管理自治條例)第22條規定，繳交路面修復費及道路挖掘行政作業費共新台幣(下同)16,852,405元。嗣系爭路段於施工期間因民眾糾紛，致工程無法順利進行，僅部分路段施工，其餘路段均無法於原挖掘道路許可證核准期限內完成，經計算系爭路段於扣除已施工部分之修復費及挖掘費217,854元後，尚餘16,634,551元之修復及挖掘行政作業費，原告高雄區營業處遂以95年4月18日D高雄字第0000-0000Y號函，針對尚未挖掘施工之道路部分，復向被告申請挖掘道路許可證，並就所需繳交之修復費及挖掘行政作業費，申請由上述餘款金額予以抵充，惟被告以95年5月1日梓鄉建字第0950004071號函復原告高雄區營業處，表示赤崁南路、嘉展路、禮仁路及部分光明路屬鄉道○○○○○路權核准機關為高雄縣政府，請逕向高雄縣政府申請；另通港路、部分光明路及中正路於94年底重新鋪設路面，1年內不得挖掘等云云。原告高雄區營業處乃以95年6月5日D高雄字第09506060541號函請求被告返還16,634,551元，惟被告仍未返還。原告再以95年11月24日電業字第09511069271號函請被告歸還系爭費用，惟被告以95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函請原告「依適法追還」。原告不服，提起訴願，經訴願決定以被告95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函為否准退費之行政處分，除欠缺法令依據外，且增加法律所無之限制為由，乃將原處分撤銷，責由被告於2個月另為適法之處分。嗣被告與原告開會協調後，被告雖以97年7月31日梓鄉建字第0970008262號函致原告：「主旨：有關退還貴處前申挖嘉展路．．．等路面修復費及行政作業費新台幣16,634,551元整案，請查照。．．．說明：．．．二、請體恤本所財源拮据，本所97年度預算建設經費僅新台幣600萬元，．．．。三、綜上，請貴公司同意本所分8期退還。」惟迄未退費，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)按系爭修復費及挖掘行政作業費依高雄縣道路管理自治條例第22條及其附表「高雄縣辦理挖掘路面修復費基準表」(下稱修復費基準表)所示，係因有挖掘、刨除、修復道路等事實，而預為繳納之費用，亦即倘原告無挖掘、被告無修復之事實，被告自應返還原告上開費用餘額。惟被告95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函竟拒絕返還，經原告提起訴願，訴願決定以「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處置。」嗣後原告復陸續再以96年11月26日D高雄字第09611004261號、97年3月20日D高雄字第09703001751號、99年1月20日D高雄字第09901002271號函請被告返還系爭費用，惟被告僅前後於96年9月4日、96年10月1日、97年1月4日、97年5月7日、97年7月23日、97年10月21日、98年8月27日多次召開協調會，與原告協調返還系爭款項事宜。該協調會最後之結果，被告已承認欲退還原告系爭款項，惟僅就利息及退還方式要求免除利息及分8期退還，惟迄今已逾2年仍未返還，其理由無非係高雄縣梓官鄉民代表會審議結果並未通過云云，顯已無法期待被告自行履行給付返還系爭費用予原告之義務。則被告既因其鄉民代表會審議未通過而無法給付，自無須對被告提起課以義務之訴；至於被告拒絕返還之行政處分，已經原告提起訴願後經高雄縣政府以96年7月20日府法訴字第167708號訴願決定予以撤銷，自毋庸再另提起撤銷之訴。則本件既係因被告基於公法關係向原告所收取之修復費及挖掘行政作業費，因原告已無法為系爭挖掘行為，為被告溢收之費用，已無法律上之原因，而屬不當得利，自應依行政訴訟法第8條規定返還原告，並請求自原告向被告請求返還系爭款項之翌日起即95年6月9日起至清償日止之法定遲延利息。
(二)依高雄縣道路管理自治條例第1條、第17條、第21條第1項、第2項、第22條、第37條規定可知，在道路管理範疇內，申請挖掘道路應先經管理機關之許可，且原則上僅限於公共設施及公用事業之公共設施埋設物始能申請挖掘，相關之申請核准及收取路面修復費、道路挖掘行政作業費等事項自均屬公權力之行使，故收取路面修復費、道路挖掘行政作業費與核准申請道路挖掘，二者間並無私經濟之法律關係，自非屬私權爭議，而係因被告基於開挖道路公物特許使用之公法上關係而單方面所為之徵收措施，系爭費用自屬因公法上原因所為之給付。至就系爭費用之性質而論，高雄縣道路管理自治條例似未就路面修復費而為定義，然就道路挖掘行政作業費之性質，則在上開條例第22條第2項明定為「道路管理機關（單位）為執行道路挖掘業務管理所需之費用」。
(三)關於路面修復費部分，依修復費基準表所示，明列挖掘路面面積每平方公尺之收費標準，且載明該費用「含道路刨除費用」「含平均10公分厚修補調整碎石級配底層」之費用，該表附註欄第1點載明「挖掘路面寬度逾7公尺時，以實際挖掘道路寬度計算收取修復費」，足證該費用係以有實際施工為收費之前提。次按道路挖掘行政作業費，除於高雄縣道路管理自治條例第22條第1項第2款明定道路每平方公尺收取80元外，並明定面積計算同路面修復費之計算方式，亦即，可得出前述須以實際施工為收費前提之結論。再者，上開條例第22條第2項亦明定「道路挖掘行政作業費係道路管理機關（單位）為執行道路挖掘作業管理所需之費用」，既稱執行管理所需費用，倘無施工，自無支出之必要。參以被告93年8月20日梓鄉建字第0930009050號函向原告收取系爭費用所檢附之3紙收費計算書，載明其計算基準，即挖掘長度、寬度、厚度、面積等，足證系爭費用之收取全係基於實際施工情形。
(四)本件原告請求權之依據有二：１、被告前為拒絕返還系爭費用之行政處分，經原告訴願後，經訴願決定將原處分撤銷，並命於2個月內另為適法之處置，嗣被告與原告多次協調後同意分8期返還等情，有被告97年1月22日梓鄉建字第0970000819號、97年5月20日梓鄉建字第0970005249號、97年7月31日梓鄉建字第0970008262號函可證。則基於被告已為同意返還系爭費用之行政行為，原告自可直接依行政訴訟法第8條第1項之規定訴請被告給付原告系爭費用。２、被告係就原告所欲挖掘道路路面之面積、長度、寬度、厚度而收取系爭費用，則本件在施工期間因民眾抗爭等因素致工程無法順利進行，及嗣因部分道路之路權核准機關已變更為高雄縣政府，而非被告，原告已無法為系爭挖掘路面之行為，被告即無須修復路面及為行政管理，被告前所收取之路面修復費及道路挖掘行政作業費，因計價基礎已有變更，即有溢收之情形，該溢收部分已無法律上之原因，而屬不當得利，自應返還原告。
(五)本件請求被告返還公法上不當得利之部分，準用民法有關不當得利之規定，依民法第182條第2項規定：「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還」，故原告爰以95年6月5日D高雄字第09506060541號函通知被告請其全數返還系爭費用時，為被告「知無法律上原因」之時，請求被告一併返還利息。
(六)另查，本件管路工程於93年9月15日開工且進場施工後，竟迭遭地方民眾阻撓且要求召開施工說明會，而歷次說明會之主要訴求之一為除施工路段之架空線路應全面地下化外，相關路段亦應予以完成架空線路地下化，故本工程於施工期間，因民眾抗爭等因素，原告除對原承攬商解除契約外，並立即檢討工程內容，充分考量高雄縣梓官鄉地方人士所提架空線路地下化之訴求，基此，乃將本工程重新規劃、設計，並另案辦理公告招標，經於95年3月24日重新招標完成，惟據被告通知，自95年度起被告與高雄縣政府間之路權管轄範圍已重新劃分，本工程需挖掘之道路長度，按劃分後之路權歸屬，屬高雄縣政府部分（鄉道）共有3,765公尺；屬被告部分（市區道）則有2,615公尺。本工程經重新規劃、設計後，因工程範圍廣泛，依據高雄縣政府規定，申挖案必須提報交通維持計畫書送交高雄縣道路交通安全聯席會報審查，俟審查通過後，始同意施工。故本工程於被告核准挖路許可證後，其間歷經民眾抗爭之協調、工程解約、工程重新規劃、設計及重新公告招標等事務之處理，及公開招標後配合高雄縣政府與被告間路權之重新劃分，而須按路權歸屬，另案辦理申挖事宜等情事，所需時程冗長，致無法於許可期限內以展延工期方式完成，均屬不能歸責於原告之事由。且類似案件，相關道路主管機關對於因故未施工之申挖案，均將已收取之修復費及挖掘行政作業費返還，而被告對此前例避而不論，自非可取。
(七)原告之請求權並未罹於消滅時效：
１、依行政程序法第131條第3項所定：「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷」，及在立法體制上係規定於行政程序法第2章「行政處分」之第3節「行政處分之效力」之下，而非規定於第1章總則之下，顯見行政程序法第131條所規定之公法上請求權係針對行使主體為行政機關者而言，原告並非行政機關，並無行政程序法第131條之適用。況原告就本件修復費及挖掘行政作業費，一再向被告為請求，並提起訴願，經訴願決定原處分撤銷，另為適法之處置，之後被告多次召開協調會與原告協調返還系爭款項事宜，最後被告已承認欲退還原告系爭費用等情，參之兩造間來往函文即明，自無不行使已罹消滅時效之情形。況行政程序法第131條第3項之規定，可知消滅時效之事由，並不僅止於民法第129條第1項所定之請求、承認及起訴而已，行政機關為實現權利而作成之行政處分亦可中斷消滅時效，故行政機關事後縱未起訴，亦不影響該中斷時效之法律效力。基於相同法理，人民對行政機關請求為一定作為及提起訴願，經訴願機關作成訴願決定並命原行政機關限期為行政作為時，自亦發生中斷消滅時效之效力，否則，因訴願程序所延宕之時間亦計入消滅時效時間或毋視提起訴願已類似於民事起訴之效力，顯非時效制度之立法本意。原告既已就本件於96年1月5日提起訴願，而訴願機關亦於96年7月20日作成訴願決定，命被告於2個月內為適法之處置，依上開說明，消滅時效自已中斷，應重行起算，故原告之請求權顯未罹於消滅時效。
２、另按消滅時效，自請求權可行使時起算，民法第128條前段定有明文。被告既主張本件應先由被告核定或確認給付請求權云云，則在被告尚未核定或確認是否給付及給付金額時，原告尚無從行使請求權，而被告係於97年1月4日及97年5月7日始核定及確認給付金額，在此之前，請求權時效尚無從起算，故原告於99年7月28日提起本件行政訴訟，顯未逾5年期間。
３、況按消滅時效因承認而中斷，民法第129條第1項第2款定有明文。再按「消滅時效因請求、承認、起訴而中斷。所謂承認，指義務人向請求權人表示是認其請求權存在之觀念通知而言，又承認不以明示為限，默示的承認，如請求緩期清償、支付利息等，亦有承認之效力。」最高法院51年台上字第1216號著有判例可參。依被告於97年1月22日、97年5月20日、97年7月31日、98年10月16日、99年1月26日所發予原告之函文，無異已承認原告之請求權，且被告於97年7月31日所發函文之說明欄第3點更載明「請貴公司（即原告）同意本所（即被告）分8期退還」等語，揆諸上揭判例見解，顯見被告已承認原告之請求權，時效自已中斷，應重行起算，相同見解，有學者李惠宗亦認「縣市政府乃以公文方式『承諾』必有償還之期，此時似應准類推適用民法第129條『承認』可以中斷時效之規定」及「如公法上請求權經行政機關『承認』者，本書認為，應類推適用民法，一經中斷之時效，即無視為不中斷之情形，因義務人之承認比請求權人之請求更具客觀效力」，可資參考。從而，原告之請求權並未罹於消滅時效等情。並聲明求為判決被告應給付原告16,634,551元，及自95年6月9日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
三、被告則以：
(一)本件原告主張之路面修復費應屬代墊款之性質，道路挖掘行政作業實屬管理費之性質，應屬私權間之爭議：
１、依高雄縣道路管理自治條例第4章「道路挖掘管理」，其中欲挖掘道路依第17條第1項之規定：「申請挖掘道路時，應先向管理機關(單位)申請許可，並經發給道路挖掘許可證（以下簡稱許可證）後始可挖掘。」且依同條例第18條、第21條第2項、第22條第1項、第25條、第27條、第34條第1項、第2項之規定及被告之處理慣例，凡欲申請挖掘道路埋設管線，須依上開條例提出申請並繳納修復及挖掘費後，經被告審查通過發給許可證，而申請人於完成管線埋設後，則須負責回復原狀，並於1年內負責保固，即1年內凡有挖掘處管線所屬路面發生瑕疵，均由申請人無償修復；而當1年期滿，被告即以上開已歸公庫之路面修復費，將該申請人申請之路面作全面翻修（因申請人申請之範圍通常僅為其申請路段之一部分，而無須動用全部路面），若翻修之費用高於申請人上開所繳納之路面修復費，被告亦不得請求申請人增加給付，反之若被告所支出之路面修復費低於申請人所繳納，亦無須退還。
２、依上開說明可知，原告所繳納之路面修復費，係因原告申請埋設管線而挖掘道路，不會使用其申請道路路面之全部，而僅取其中一部分，而雖原告亦須於完成後回復原狀，但已破壞之柏油及地基與原有之柏油及地基自有落差而不平整，須1年後再由被告依原告所繳納之路面修復費予以就系爭原告申請之道路做全面之舖整，故該路面修復費其性質上自屬原告代被告就回復系爭原告所申請挖掘之道路所墊作為被告事後整修路面所應支付承包廠商之工程費，依最高行政法院30年判字第13號判例所示：「地方上因公共利益向人民攤派之費用縱能認為行政上應分攤之公款，但一經他人代墊其性質即已變更，墊款人對於出款人之求償權屬於私人間權義關係，如有爭執應由普通法院受理審判。」顯屬私權爭執，睽諸行政訴訟法第2條及第107條第1款之明文，鈞院自無審判權甚明。
３、原告請求之道路挖掘行政作業費，依高雄縣道路管理自治條例第22條第2項之規定可知，亦屬用以支應於原告因挖掘道路所衍生之管理費用，基於使用者付費之觀念，此等管理費用，其性質亦應屬私權上權利義務關係而非公法爭議。
４、又高雄縣道路管理自治條例第17條之規定並未完全否准私人申請之列，況道路挖掘許可之申請應經管理機關核准，縱認屬公權力之行使，因有上下不對稱之地位，惟管理機關審查合格並同意申請人之挖掘道路之許可，與本件爭執之修復及挖掘行政費之繳納應屬二事，此由上開條例第21條第2項規定：「經審查合格者，由管理機關(單位)核定應繳納之路面修復費及道路挖掘行政作業費，並通知申請人一次繳納，於繳納完畢後核發許可證。」即知，從而，自不得以取得道路挖掘許可為公權力行為即可直接推論修復費及挖掘行政作業費之繳納，亦屬公權力行為。
(二)原告依行政訴訟法第8條第1項提出給付之訴，與法亦有未洽：
１、按人民對於公法上給付請求權之行使，依新法規定，雖不必先向行政機關申請給付，可逕向行政法院提起一般給付之訴，於取得確定判決後，可直接強制執行。惟實務上認定「行政機關以誤發救助金為由，函請受領救助金之人民繳回原領之災害救助金，其中含有課予返還義務之意旨，亦屬行政處分。」最高行政法院31年判字第45號、48年判字第96號、51年判字第106號、59年判字第211號判例參照；另「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。」最高行政法院90年度判字第3369號、92年度判字第1429號判決參照。換言之，財產上給付包括金錢或雖非金錢但為有財產交易價值之物，惟人民請求財產上給付如須先以行政機關同意與否為前題，則該人民須先提起課予義務之訴；對照本件，若原告請求給付之前提，應先經行政機關為行政處分，則不許原告直接援引行政訴訟法第8條第1項而為請求。
２、本件應有由被告先做成是否給付及給付金額之行政處分之必要，按道路挖掘行政作業費係被告執行道路挖掘業務管理所須之費用，而路面修復費則係被告用以事後整修原告申請挖掘道路之回整修復費用，而本件原告亦不否認其確有挖掘申請之部分道路，惟因居民抗爭而停工未於期限內完成，故無論上開道路挖掘行政作業費及路面修復費，其性質為何，被告自應確定應否返還及返還之金額之必要，故原告是否得請求返還及返還之範圍，自應由被告本於職權為實質調查後進為行政處分始告確定。尤以原告自陳被告95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函復原告，主旨稱：「有關返還貴公司申請『蚵港變電所新設六饋線管路工程(高配539)』挖掘道路案，因故未施工之路面修復費，仍請貴公司依適法追還」等語，無異係拒不返還。進而提出訴願，經訴願決定以「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處置。」等情，明顯認定被告上開函文確為行政處分，故原告若主張被告遲未為返還之行政處分，甚至被告又分別於98年10月16日、99年1月26日以未經高雄縣梓官鄉民代表大會同意為由拒絕給付，原告自應依法提起撤銷之訴或課以義務之訴，而非直接提起給付之訴。故原告此舉自欠缺一般權利保護之必要，鈞院自應駁回(最高行政法院91年度裁字第587號裁定參照) 。
３、在被告未對外為具效力之行政處分前，所有往來之函文，均屬內部作業，而不生對外之法律效力。且原告於原證14所提曾返還挖掘行政作業費及修復費之類似案件，均非被告所為，其內又多為完全未施作之情形，與本件自不得相互援引。況本件原告主張得依施工比例返還之法律依據為何？復未見原告說明，而睽諸本件路面修復費並非就原告挖掘部分修復而係全面修復，如何判別其比例？至道路挖掘行政作業費又因原告一旦申請挖掘即生，又如何區分？足徵，原告所指應有誤解。
(三)綜觀高雄縣道路管理自治條例之規定，其內並無申請人提出申請，若僅開挖原申請路段之部分得以退費之規定，更罔論有得依開挖比例申請退費之明文。原告既自承有施作部分工程，而於上開自治條例無規定得申請退回所繳納之修復及挖掘費明文下，其主張得依施工比例申報退還，其依據為何？已非無疑。況如上述，道路挖掘行政作業費部分依上開自治條例第22條第2項規定，其性質係被告為執行道路挖掘業務管理所需之費用，一旦原告申請開挖，並實際執行即已產生，又如何依比例退還？尤以路面修復費縱原告完成其原本所申請之範圍，1年後被告就其申請路面仍應為全面整修，而有剩餘款項均無退還之情事，則原告完成申請路面之開挖或如自承僅施工部分，其結論自應均相同，換言之，無論原告完成其原本申請之範圍或僅施工原申請範圍之部分，均非就其原本申請之路面做全面挖掘現場管線及回復原狀，而均僅係就部分路面為之，而其縱僅就部分路面而為，但其回復原狀後，本即與原本舖設之道路不相同，仍須被告動用經費於保固期滿1年後予以全面換新舖設，從而被告所花費之費用無論原告是否完成原申請之範圍其所須支出之經費並無不同，原告又如何得主張可依施工比例請求返還原本繳納之費用？故原告之請求實體上亦無理由。
(四)縱原告之請求有理由，其請求權亦已罹於時效而消滅：
１、依原告自行提出93年7月1○○○區○段管挖字第高配219-1號、219-2號、219-3號之高雄縣○○鄉○○○○道路申請書，其內被告所核定之工期最遲至93年12月31日止，而依高雄縣道路管理自治條例第27條規定：「申請人未在許可期限內竣工，除已依第25條第2項規定申請延期外，該許可證即失效。」本件原告並無同條例第25條第2項申請展延情事，故本件原告申請挖掘道路之許可證，至遲於93年12月31日已失效，則若原告其主張為真，原告自得於許可證失效之翌日起，向被告請求依施工範圍比例返還其所繳納之修復費及挖掘行政作業費，惟原告卻遲至99年7月28日始向鈞院提出本件訴訟，亦已明顯逾行政程序法第131條第1項所定之5年期間，依同條第2項規定，其請求權亦業已消滅，故其提本件訴訟亦應無理由。
２、按文義解釋為法律解釋之始，行政程序法第131條第1項既係規定「公法上請求權」而非規定「公權力行使請求權」，就請求權人係行政機關或人民自應一體適用。況所謂「時效」乃一定事實狀態繼續存在於一定期間之法律事實。由權利之不行使而造成無權利狀態，繼續存在於一定期間而發生權利消滅之效果者，為消滅時效。時效制度之目的，在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，自無論人民或政府為請求權主體，均有其適用，故人民依法規或一般行政法原則，可以請求行政機關對其為有利給付之特定行為之主觀公權利，亦有其適用，否則豈非法律程序安定之要求僅存在行政機關而不及人民，亦非立法之原意，從而，行政程序法第131條第1項所指之公法請求權自應包括人民之公法上請求權，故原告所指自有誤解等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有原告及被告上開各函、被告挖掘道路申請書、使用公路用地挖掘道路修建地下管線工程申請書、收據聯、高雄縣政府96年7月20日府法訴字第167708號訴願決定書、高雄縣梓官鄉民代表會第16屆第9、10次臨時大會議決案、研商台電公司挖掘嘉好路、通安路埋設電力設備人孔工程施工協調會會議紀錄、研商梓官鄉公所代辦台灣電力公司90-94年度挖掘道路修復費及行政作業費執行相關事宜第2次協調會紀錄、研商台電公司申請○○○鄉○○路○○○路、光明路等路段施工事宜會議紀錄、管路修護照片等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點在於本件為公法或私法爭議？原告得否直接提起一般給付訴訟請求被告返還系爭費用？原告之請求是否罹於時效而消滅？倘若被告應返還系爭費用，應否加計利息及應如何計算？
五、經查：
(一)按「各機關學校為特定對象之權益辦理下列事項，應徵收行政規費。但因公務需要辦理者，不適用之：一、審查、審定、檢查、稽查、稽核、查核、勘查、履勘、認證、公證、驗證、審驗、檢驗、查驗、試驗、化驗、校驗、校正、測試、測量、指定、測定、評定、鑑定、檢定、檢疫、丈量、複丈、鑑價、監證、監視、加封、押運、審議、認可、評鑑、特許及許可。二、登記、權利註冊及設定。三、身分證、證明、證明書、證書、權狀、執照、證照、護照、簽證、牌照、戶口名簿、門牌、許可證、特許證、登記證及使用證之核發。四、考試、考驗、檢覈、甄選、甄試、測驗。五、為公共利益而對其特定行為或活動所為之管制或許可。六、配額、頻率或其他限量、定額之特許。七、依其他法律規定應徵收行政規費之事項。」「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。二、標誌、資料(訊)、謄本、影本、抄件、公報、書刊、書狀、書表、簡章及圖說。三、資料(訊)之抄錄、郵寄、傳輸或檔案之閱覽。四、依其他法律規定應徵收使用規費之項目。」分別為規費法第7條及第8條所規定。
(二)再從被告核准原告挖掘系爭道路並向原告收取系爭費用之依據即高雄縣道路管理自治條例第17條：「申請挖掘道路時，應先向管理機關（單位）申請許可，並經發給道路挖掘許可證（以下簡稱許可證）後始可挖掘。前項申請人之資格限以公共設施或民營公用事業之公共設施埋設物，個（私）人申請不受理。但經縣府各目的事業主管機關（單位）核可者，得准予申請。」第21條：「管理機關(單位)受理道路挖掘申請後得於15日內完成審查；經審查不合格者，應敘明理由通知申請人於期限內一次補正；逾期未補正或補正後複審仍不合格者，管理機關(單位)應將申請案件駁回。經審查合格者，由管理機關(單位)核定應繳納之路面修復費及道路挖掘行政作業費，並通知申請人一次繳納，於繳納完畢後核發許可證。依本自治條例規定核發之許可證，僅為道路挖掘之許可，申請人如有侵害他人財產或生命、身體安全或肇致危險，應依法負其責任。」第22條：「路面修復費、道路挖掘行政作業費之收費基準如下：一、路面修復費依附表『高雄縣辦理挖掘路面修復費基準表』規定收費。二、道路挖掘行政作業費為每平方公尺收取新台幣80元，面積計算同修護費計算方式。前項第二款道路挖掘行政作業費係道路管理機關(單位)為執行道路挖掘業務管理所需之費用。」第27條：「申請人未在許可期限內竣工，除已依第25條第2項規定申請延期外，該許可證即失效。」及第34條：「管線工程竣工( 含回復原狀)，申請人應檢具開挖回填部分驗收記錄及現場取樣、製作相關試驗報告，送管理機關(單位)備查。道路挖掘驗收合格後1年內，因道路挖掘未夯實而導致路面下陷者，申請人應負責重新施作。．．．。」等規定觀之，參酌上開路面修復費之規定緣由，係因埋設管線而挖掘道路之申請人，於工程竣工後雖需回填開挖部分予以回復原狀並保固1年，然因非及於整個路面，日後可能產生地基落差，是以道路管理機關於1年後(即保固期過後)有利用申請人所繳納且已歸公庫之路面修復費作為道路全面翻修之必要，且不論申請人原所繳納之路面修復費是否足供全部翻修費用，亦無找補問題(見本院卷第53、54頁)。可見系爭路面修復費及道路挖掘費乃被告就原告挖掘系爭路段之事件提供服務，並基於原告使用系爭路面導致額外增加社會成本而向原告收取合理相對給付之費用，此費用之收取具有強制性，收取費用之給付具有特定性，並具有填補提供特定給付所支出成本之財政性功能，應為行政機關徵收規費性質。則有關被告徵收系爭規費所生應否返還之爭議，自屬公法上之爭議，應由行政法院管轄。又被告收取路面修復費後係歸國庫，倘日後有翻修路面必要且招商承作，亦與原告無關，不生原告與被告間相互代墊款之問題。被告援引最高行政法院30年判字第13號判例：「地方上因公共利益向人民攤派之費用縱能認為行政上應攤之公款但一經他人代墊其性質即已變更墊款人對於出款人之求償權屬於私人間權義關係如有爭執應由普通法院受理審判。」主張系爭修復費為原告代被告就回復系爭原告所申請挖掘之道路所墊作為被告事後整修路面所應支付承包廠商之工程費，應屬私權爭議云云，自非可採。
(三)有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人固須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。但如行政機關已經作成核准處分，惟不依該處分內容履行者，人民即得依據該核准處分直接提起一般給付訴訟。查，原告高雄區營業處因配合「行政院8100」專案第6輸變電之第5配電計畫管路工程於93年7月間向被告申請挖掘系爭路段，被告依據高雄縣道路管理自治條例第22條規定向原告徵收路面修復費及道路挖掘行政作業費共16,852,405元，經原告於93年9月10日繳費後，被告許可原告挖掘之申請，許可期限最遲至93年12月31日，有被告核發之挖掘道路申請書及收據聯附卷(本院卷第13-15頁、第18頁)；嗣該工程於93年9月15日開工且進場施工後，卻因地方民眾阻撓且要求召開施工說明會，訴求施工路段及相關路段架空線路應全面地下化等民眾抗爭因素，僅部分路段施工，其餘路段則無從於原挖掘道路許可證核准期限內完成，因此，施工及未施工路段如以高雄縣道路管理自治條例第22條規定之路面修復費及道路挖掘行政作業費之收費基準計算(均以面積為單位)，已施工部分之修復及挖掘費為217,854元，其餘未施作路段之費用為16,634,551元等情，為原告所不爭(見本院卷第124頁)。原告就其無從完工而繳納之修復費及挖掘行政作業費16,634,551元於95年6月5日向被告申請退還，雖經被告95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函否准，原告不服，提起訴願，經訴願決定將原處分撤銷，責由被告另為適法之處分，兩造幾經協調，被告終於97年7月31日以梓鄉建字第0970008262號函致原告同意返還上開款項，有該份函文附卷(本院卷第158頁)可憑，核此函文為被告在原徵收規費處分內自為廢止部分即其中16,634,551元處分並核准退費之行政處分，洵堪認定。是原徵收規費處分既經被告作成上開一部廢止並退費之處分，則被告向原告收取之16,634,551元，不僅已失其法律上原因，且被告亦作成退費處分，則原告據以直接請求被告返還16,634,551元，即非無據。至被告98年10月16日梓鄉建字第0980013270號函及99年1月26日梓鄉建字第0990000827號函(附於原處分卷)祇是被告將其籌款情形告知原告而已，並無否准退費之意，被告訴稱原告應向被告提出申請，待被告為應否退費及數額之核定，且如遭否准，應循序提起課予義務訴訟，或對被告98年10月16日梓鄉建字第0980013270號函及99年1月26日梓鄉建字第0990000827號函提起撤銷訴訟云云，亦無可採。
(四)再按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。原告係於93年9月10日繳納路面修復費及挖掘行政作業費16,852,405元，而被告許可之施工期限分別為93年10月25日(徵收5,028,660元)、93年11月25日(徵收8,140,975元)、93年12月31日(徵收3,682,770元)，固有高雄縣○○鄉○○○○道路申請書附卷(本院卷第13-15頁、第18頁)可稽，惟被告已在上開施工期限屆滿後5年內之97年7月31日自為廢止其中16,634,551元處分並作成核准退費之行政處分，此時，被告因原處分所受領給付之法律上原因方不存在，原告自此時始發生直接返還請求權，故原告請求被告直接返還系爭16,634,551元之請求權，應自被告97年7月31日作成上開廢止及核准處分時起算5年內方告屆滿，而原告係於99年7月28日提起本件訴訟請求被告返還上開金額，有起訴狀加蓋本院收文章可稽，尚未逾5年，被告主張原告之請求已罹於時效云云，即無可採。
(五)至原告請求被告給付遲延利息「自95年6月9日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息」部分，按規費法第18條規定：「繳費義務人有溢繳或誤繳規費之情事者，得於繳費之日起5年內，提出具體證明，向徵收機關申請退還。前項退費，應自繳費義務人繳納之日起，至徵收機關核准退費之日止，按退費額，依繳費之日郵政儲金匯業局之1年期定期存款利率，按日加計利息，一併退還。」此規定之性質為公法上不當得利返還請求權之特別規定。系爭費用雖非原告自始溢繳或誤繳，而是事後因不可歸責於原告之事由無法施工，被告因而廢止原徵收規費其中16,634,551元部分並准予發還，惟核其事物本質與規費法第18條規範情形尚無二致，本於同一法理，本件應適用規費法第18條第2項規定計算應加計之利息，而無類推適用民法第182條第2項：「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，『附加利息』，一併償還；如有損害，並應賠償。」有關不當得利受領人返還範圍中「附加利息」規定之餘地。是以原告主張本件應適用民法第182條第2項及第203條規定按週年利率百分之5計算之利息，即非可採。本件原告係於93年9月10日繳款，當時之郵政儲金匯業局之1年期定期存款利率約在百分之1.5左右，是原告請求從其繳費日後之95年6月9日(即被告收受其退費申請翌日)起算至被告退費日止被告應附加利息之期間，自可准許，惟其利率應按原告繳費之日郵政儲金匯業局之1年期定期存款利率計算，始屬有據。從而，原告之利息請求自95年6月9日起至被告退費之日止，按退費額，依繳費之日郵政儲金匯業局1年期定期存款利率按日計算之利息之範圍內，為有理由，逾此範圍，為無理由，應予駁回。又規費法第18條第2項所謂計算至「徵收機關核准退費之日止」解釋上，非僅止於徵收機關有核准之意思表示而已，而是從行政機關會計作業上有付款之實際作為為準，例如填發收入退還書或國庫支票等情形，方符法意，否則如徵收機關僅單純為退費之允諾意思，實則稽延不還，則與未退費無異，若謂此段稽延期間可不計算利息，實非法之本意，附此敘明。
六、綜上所述，原告請求被告給付16,634,551元，及自95年6月9日起至被告退費之日止，按退費額，依繳費之日郵政儲金匯業局1年期定期存款利率按日計算之利息之範圍內，為有理由，應予准許，逾此範圍，為無理由，應予駁回。又本件駁回部分，僅為原告聲明之小部分，訴訟費用仍由被告負擔。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 100 年 3 月 10 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 3 月 10 日
書記官 涂 瓔 純