高雄高等行政法院判決
99年度訴字第00426號民國99年11月11日辯論終結原 告 太昊殿代 表 人 盧清隆被 告 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬縣長訴訟代理人 張正錫
吳惠珠上列當事人間建築執照事件，原告不服內政部中華民國99年5月28日台內訴字第0990061343號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落雲林縣斗六市○○○段○○○○段第1008-2地號土地（下稱系爭土地）為訴外人張淵順、張延池、張淵男、張淵宗、張賽金、陳張素足、張燕說、張家維等8人公同共有，原告為於系爭土地上興建太昊殿建築物，於民國91年6月7日檢具土地使用權同意書向被告申請建造執照，經被告審查後以91年7月18日91府工建字第9100052095號函核發（91）雲營建字第579號建造執照；另於92年2月6日核發92雲營使字第101號使用執照在案。嗣系爭土地之公同共有人張燕說以原告申請建造執照時所檢附之土地使用權同意書之「張燕說」印文非真正，向台灣雲林地方法院（下稱雲林地院）提起確認之訴，經該院95年度訴字第590號民事判決：「確認被告出具中華民國91年6月3日土地使用權同意書之『張燕說』印文非真正」，原告不服提起上訴，復經台灣高等法院台南分院（下稱台南高分院）96年度上字第162號民事判決及最高法院97年度台上字第1991號民事裁定上訴駁回確定在案。
嗣張燕說於97年12月5日向被告陳情請求撤銷原告建築執照、拆除違法建物等項，經被告以98年1月21日府建管字第0970125486號函撤銷原核發之上開92雲營使字第101號使用執照，原告對之提起訴願，經內政部以98年11月25日台內訴字第0980138021號訴願決定駁回（原告未續行救濟，已確定）後，被告復以98年12月9日府建管字第0980304479號函（原處分）撤銷系爭建造執照；原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告98年12月9日府建管字第0980304479號處分函受文者（相對人）僅記載「太昊殿」，欠缺有關代表人名稱之記載，與行政程序法第96條書面行政處分應記載事項規定不符，顯有違法。
（二）系爭土地原為訴外人張石獅（已死亡）所有，於57年11月間，張石獅之子張淵男以新台幣（下同）30,000元向其購買該筆土地中的1分地，張石獅死亡前雖未辦理所有權移轉登記，惟該筆買賣於78年6月29日曾由張石獅之繼承人張賽金、陳張素足、張燕說、張淵順等人簽具證明書，並同意日後分割移轉該部分土地予張淵男。另張石獅之繼承人張淵順、張淵男、張淵池、張淵宗、張賽金、陳張素足、張燕說、張家維等8人就遺產亦於94年10月12日達成協議，並立有遺產分割繼承協議書，協議結果由張淵男繼承系爭土地，張燕說、張賽金各分得現金50萬元，陳張素足取得20坪土地，其餘土地為張淵男等5兄弟依使用現況繼承，是系爭土地公同共有關係已消滅。而原告91年間所檢附之土地使用權同意書，業有張淵男簽名蓋章同意，是於94年10月12日後，系爭土地業與張燕說無關，自無須依土地法第34條之1第2項規定以書面通知張燕說。
（三）土地法第34條之1第1項規定：「共有土地或建築改良物，其處分、變更及設定地上權、永佃權、地役權或典權，應以共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾三分之二者，其人數不予計算。」本件原告於91年6月7日申請建造執照所檢附之土地使用權同意書中，張燕說部分之印文縱經最高法院判決非真正確定，但扣除張燕說之部分，該土地使用權同意書中具名同意之共有人仍過半數及其共有部分合計亦過半數，該土地使用權同意書仍屬建築法第30條所稱之土地權利證明文件。又建築法第35條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，對於申請建造執照或雜項執照案件，認為不合本法規定或基於本法所發布之命令或妨礙當地都市計畫或區域計畫有關規定者，應將其不合條款之處，詳為列舉，依第33條所規定之期限，一次通知起造人，令其改正。」彰化縣建築管理自治條例第39條之1規定：「．．．限期補辦建築執照；必要時得強制拆除其建築物。」縱被告認原告應依土地法第34條之1第2項規定辦理通知或公告，惟基於便民原則，被告亦應訂定相當期間命原告補辦建造執照，如原告未於所定期間內完成補辦，再行撤銷建造執照未遲，被告未通知原告補辦逕撤銷建造執照，實有違便民原則，該撤銷建造執照之處分應予以撤銷。
（四）再者，原告依台灣省獎勵寺廟興辦公益慈善及社會教化事業實施要點規定，興辦有公益、慈善及社會教化等事業，諸如兒童、青少年福利、生活扶助、急難救助、災害救助、醫療補助、佈教、傳道及透過大眾傳播實施社會教化、舉辦增進身心健康活動等公益事業，更成立中華民國嘉邑行善團，平日行造橋補路之事，此向被告民政處函查即可得知。準此，被告撤銷建造執照對公益有重大危害，依行政程序法第117條但書之規定，被告應不得撤銷原告之建造執照。況本件太昊殿建築物斥資上億元經費，為占地300坪之鋼筋水泥2樓建物，建築物已新建完成，信徒遍佈全國上百萬人，具有一定規模及公益性質，被告撤照處分是否合乎比例原則，具有爭議無疑；且處分書並未說明理由，亦不符行政程序法第96條第2款規定。另原告於計畫興建過程中，為請領建造執照，乃請原地主張石獅之各繼承人出具土地使用權同意書交由建築師辦理後續請照事宜，經被告核發建造執照後，原告始開始興建，完全信賴專業辦理，並無行政程序法第119條第2款對重要事項提供不正確資料之信賴不值得保護之情形，且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。況原告確曾囑訴外人張淵男辦理共有人出具土地使用權同意書，只因張淵男年事已老且時間久遠，出庭時又因緊張說錯話，致舉證困難造成民事訴訟敗訴，被告完全不調查事實及權衡信賴利益及撤銷所欲維護之公益，適用法令顯有違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）按建築法第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」原告於91年6月7日申請「太昊殿寺廟」建造執照時，依其所檢具系爭土地登記謄本張淵順、張延池、張淵男、張淵宗、張賽金、陳張素足、張燕說、張家維等8人公同共有，另原告申請建造執照時所檢送之土地使用權同意書，因經最高法院97年度台上字第1991號民事裁定確認土地使用同意書之「張燕說」印文非真正，並經雲林地院發給民事判決確定證明書在案，被告以98年12月9日府建管字第0980304479號函撤銷核發之91雲營建字第579號建造執照，依法有據。
（二）原告訴稱依土地法第34條之1規定，共有土地其處分、變更及設定地上權、永佃權、地役權或典權，僅需共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意乙節，查內政部64年12月30日台內營字第662895號函釋：「二、按共有人以其應有部分土地，出具土地使用權同意書，同意他人建築房屋，係屬土地處分行為之一，如其處分程序合於土地法第34條之1，自得認為建築法第30條所定之土地權利證明文件，依同法第25條審查給照。三、前項處分行為，自應依土地法第34條之1第2項規定辦理通知或公告．．．。」又內政部73年3月14日（73）台內營字第213328號函釋：「按土地法第34條之1第1項所稱處分，包括共有人於其共有土地上建築房屋之行為，內政部64年10月21日台內地字657006號函釋有案，故部分共有人就共有土地全部申請建築，自應依土地法第34條之1各項規定辦理．．．。」查本件原告申請建造執照係檢具土地使用權同意書，而非依土地法第34條之1暨土地法第34條之1執行要點第8點檢具辦理通知或公告之文件，不因具名同意書之人數中，未偽造之人數及其應有部分達到土地法第34條之1規定，即可認定該同意書非屬偽造而據以核發建造執照；被告依行政程序法規定以98年12月9日府建管字第0980304479號函撤銷已核發之91雲營建字第579號建造執照，依法並無不合。
倘若原告自認符合土地法第34條之1之規定，則應重新提具合法文件依法申請建築執照。至原告稱已於94年10月12日達成繼承協議乙節，查系爭土地公同共有人張燕說於95年10月30日及97年12月5日向被告提出「原告偽造不實土地使用權同意書」之陳情，是以達成協議之說與事實不符。縱使如原告所稱達成協議繼承，並無法改變91年6月3日各繼承人所出具土地使用權同意書中「張燕說」部分係屬偽造之事實。
（三）次按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」同法第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」本件被告核發建築執照為授益行政處分，原告持不實文書向被告申請建照，經被告不察准予核發建照，屬違法之行政處分，其信賴不值得保護，被告依上開規定撤銷建造執照，本屬有據。又被告撤銷該建築執照，並非不准原告再次提出申請，且係基於司法機關之確定判決，倘違法准予核發建照，明顯違背建築法規定，嚴重影響國土永續經營，被告依行政程序法第117條規定行使撤銷權，非惟對公益無重大危害，且欲維護之公益明顯大於原告之信賴利益等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按行政處分以書面為之者，相對人如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，除記載法人或團體名稱外，尚應記載法人或團體之代表人及其出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所，固為行政程序法第96條第1項第1款所規定。本件處分書係雖僅記載原告名稱而漏載其代表人姓名，惟該處分書係由原告代表人收受，此為原告代表人於本件言詞辯論期日所是認，而原告收受處分書後不僅由其代表人盧清隆表明其代表人姓名於法定期間提起訴願，更於遭駁回後續行提出本件訴訟，此外，被告並將補正原告及其代表人姓名之訴願答辯書送達於原告，有各該處分函、訴願書、訴願補充理由書及被告檢送訴願答辯書函附訴願卷可稽，凡此足見原處分雖有漏未記載原告代表人姓名之瑕疵，然已合法送達原告，不致有識別錯誤因而影響行政處分相對人身分之認定，且此瑕疵亦經被告於訴願程序中予以補正，即不影響原處分之效力。原告主張原處分未記載其代表人之姓名，與行政程序法第96條規定之處分相對人之記載格式不符，應予撤銷云云，尚非可採。
五、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有本院卷附之原告建造執照申請書（第39頁）、土地使用權同意書（第34-36頁）、被告91年7月18日91府工建字第9100052095號函（第37頁）及98年12月9日府建管字第0980304479號函（第58頁）可稽，自堪認定。茲兩造之爭點為被告撤銷原告建造執照之處分是否合法？經查：
（一）按「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」為建築法第30條所明定。又「申請建造執照除依本法規定外，並應檢附左列文件：1、土地權利證明文件：（1）土地登記簿謄本。（2）地籍圖謄本。（3）土地使用同意書（限土地非自有者。」行為時台灣省建築管理規則（94年6月20日廢止）第11條第1款亦定有明文（為配合台灣省政府組織精簡作業，89年12月20日修正建築法第101條，將省政府得訂定建築管理規則修正為由縣（市）政府訂定，嗣雲林縣政府以91年9月12日91府行法字第9110000562號令制定公布之雲林縣建築管理自治條例第11條第1款規定相同）。查上開管理規則及自治條例係前台灣省政府及雲林縣政府依建築法第101條之授權，並依據地方情形，分別制定之建築管理規則，報經內政部核定後實施，所訂立關於起造人申請建造執照時，應備之文件及申請程序等細節性及執行性事項之法規命令，核其授權內容明確，且上開管理規則及自治條例所規定之事項未逾越授權範圍，核與建築法之立法意旨相符，爰予援用。
（二）次按行政程序法第117條第2款規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依權職為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」同法第119條第2款規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：．．．二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。」依前揭建築法相關法令規定可知，起造人欲申請建築執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書等，又土地權利證明文件包含有土地登記簿謄本、地籍圖謄本及土地使用同意書。起造人申請建造執照時應備具之土地權利證明文件，係主管機關審核發給建造執照程序上關於土地使用狀況此一重要事項之依據，起造人若提供不正確之土地權利證明文件，致使建造執照之主管機關依該資料而發給建造執照，則起造人信賴不值得保護。
（三）查系爭土地原為張石獅所有，嗣於87年4月4日由全體繼承人即張淵順、張延池、張淵男、張淵宗、張賽金、陳張素足、張燕說、張家維等8人基於繼承關係辦妥公同共有登記，此有系爭土地登記謄本附本院卷（第31-33頁）可稽。次查，原告為於系爭土地上興建太昊殿建築物，於91年6月7日檢具土地使用權同意書向被告申請建造執照，經被告審查後據以91年7月18日91府工建字第9100052095號函核發（91）雲營建字第579號建造執照；嗣系爭土地之公同共有人張燕說以原告申請建造執照時所檢附之土地使用權同意書之「張燕說」印文非真正，向雲林地院提起確認之訴，經該院95年度訴字第590號民事判決：「確認被告出具中華民國91年6月3日土地使用權同意書之『張燕說』印文非真正」，原告不服提起上訴，復經台南高分院96年度上字第162號判決及最高法院97年度台上字第1991號裁定上訴駁回確定等情，亦有土地使用權同意書（本院卷第34-36頁）及雲林地院97年10月31日民事判決確定證明書、95年度訴字第590號、台南高分院96年度上字第162號民事判決、最高法院97年度台上字第1991號民事裁定書附違章建築訴願卷（第56-97頁）可參。按建築法第30條規定，起造人申請建造執照時應備具土地權利證明文件之土地使用權同意書，係主管機關審核發建造執照程序上關於土地使用狀況此一重要事項之依據，起造人自應查證並擔保其正確性，本件原告所持據以向被告申請建造執照之土地使用權同意書，既經法院判決「張燕說」印文非真正確定在案，則其所持上開土地使用權同意書，即屬有瑕疵之土地權利證明文件，原告持上開有瑕疵之土地使用權同意書，向被告申請核發建造執照，使其據以核發91雲營建字第579號建造執照，嗣於該建築物建造完成後，並據以向被告申請取得使用執照等一連串之行為，屬於對重要事項提供不正確資料，使行政機關依該資料作成行政處分之情形，則被告前核發給原告之建造執照，即屬違法之授益行政處分，從而，被告嗣後發現（即97年9月間民事事件確定時）上開情形後，自得於2年除斥期間內依職權將該違法之授益行政處分撤銷（行政程序法第117條、第121條第1項參照），且依行政程序法第119條第2款規定，被告核發上開建造執照既係因原告對重要事項提供不正確資料所致，即無信賴值得保護之情況，是被告原處分即前揭98年12月9日府建管字第0980304479號函以上開事由撤銷其所核發之91雲營建字第579號建造執照，揆諸前揭說明，依法即無不合。原告主張其無行政程序法第119條規定之信賴不值得保護之事由，以及處分書未依行政程序法第96條第2款規定記載理由等情，尚無可採。
（四）原告雖主張訴外人張淵男於57年11月間以30,000元向其父張石獅購買系爭土地其中之1分面積，雖未辦理所有權移轉登記，惟該筆買賣於78年6月29日曾由張賽金、張素足、張燕說、張淵順等人簽具證明書（本院卷第11頁），並同意日後分割移轉該部分土地予張淵男；嗣全體繼承人就張石獅之遺產包括本件系爭1008之2地號土地，亦於94年10月12日達成分割遺產之協定（本院卷第12頁），由張淵男繼承系爭土地，是系爭土地公同共有關係已消滅，而原告91年間所檢附之土地使用權同意書，業有張淵男簽名蓋章同意，自無須依土地法第34條之1第2項規定辦理云云。
然查，本院卷附之78年6月29日證明書雖係系爭土地所有人張石獅之繼承人其中張淵順、張賽金、陳張素足、張燕說等4人於該日簽立給另繼承人張淵男，惟其內容僅在證明「被證明人張淵男在57年11月間確以30,000元之價款對證明人、被證明人等之先父張石獅購買斗六市○○○段○○○○段1008之2地號土地中1分地面積，迄今尚未辦理登記屬實無訛」等情，足見訴外人張燕說僅承認張淵男就系爭土地其中之1分面積，有買賣之債權關係，但迄今未辦理移轉所有權等情至明。又協議分割共有物之約定，乃債權行為，協議分割後，共有人僅係取得履行協議之請求權，尚未取得分得部分之單獨所有權，至分割協議如有無效或其他法定原因，足使其陷於無效或失其效力者，則係另一問題。觀之上開該協議書所載內容，至多僅能證明訴外人張石獅之繼承人於94年10月12日有進行遺產分割協議之情，參以系爭土地業於87年4月4日由全體繼承人辦妥公同共有登記，迄今渠等公同共有關係仍存在，而按民法第827條第2項規定：「各公同共有人之權利，及於公同共有物之全部。」則訴外人張淵男就系爭公同共有土地即無由主張有特定部分，原則上，如未得全體共有人之同意，加以處分對公同共有人不生效力，此亦經民事確定判決審認在案。從而原告主張系爭土地公同共有關係已消滅，原告所檢附之土地使用同意書已有張淵男簽名蓋章同意，即符合規定，無庸依土地法第34條之1第2項規定通知張燕說云云，亦無足採。
（五）原告又稱依土地法第34條之1規定，共有土地其處分、變更及設定地上權、永佃權、地役權或典權，僅需共有人過半數及其應有部分合計過半數之同意云云。查內政部64年12月30日台內營字第662895號函釋：「二、按共有人以其應有部分土地，出具土地使用權同意書，同意他人建築房屋，係屬土地處分行為之一，如其處分程序合於土地法第34條之1，自得認為建築法第30條所定之土地權利證明文件，依同法第25條審查給照。三、前項處分行為，自應依土地法第34條之1第2項規定辦理通知或公告．．．。」又內政部73年3月14日（73）台內營字第213328號函釋：「按土地法第34條之1第1項所稱處分，包括共有人於其共有土地上建築房屋之行為，內政部64年10月21日台內地字657006號函釋有案，故部分共有人就共有土地全部申請建築，自應依土地法第34條之1各項規定辦理．．．。」本件原告申請建造執照係檢具土地使用權同意書，而非依土地法第34條之1暨土地法第34條之1執行要點第8點規定檢具辦理通知或公告之文件，不因具名同意書之人數及其應有部分達到土地法第34條之1規定，即可認定該同意書為合法之土地權利證明文件而得據以核發建造執照。原告再執土地法第34條之1規定，指摘原處分違法云云，自無足採。
（六）又本件原處分是否適法，應自其是否符合行政程序法關於行政機關自為撤銷違法行政處分之要件判斷之；而本件被告原所為核發系爭建造執照之行政處分既屬違法，並原告對之縱有信賴，其信賴亦不值得保護，且被告本件所為違法行政處分之撤銷，亦未逾2年之期間，均已如上述，是本件原處分即與行政程序法之規定無違。況依內政部60年4月10日台內地字第407066號函釋：「查本案既據原呈稱謝水盛捏造已死者謝天扶之地使用權證明書申領建築執照，顯有偽造文書觸犯刑章之嫌，應將其建築之工程立即勒令停工，如已完成，予以禁止使用，並移送司法機關偵辦。司法機關審理確定後如確屬偽造文書者，應吊銷其冒領之建築執照，對其已建築完成之建築物，倘不違反建築法第31條（現行法第58條）所列各款情事時，得准予再行提驗合法證件依法申請。」意旨，本件原告之建築執照雖經被告撤銷，惟其仍得再行提出合法土地權利證明文件依法申請，故原告執比例原則及便民原則，爭執被告應訂定相當期間命原告補辦建造執照，尚難為其有利之認定。再者，本件原處分係撤銷原告建造執照，並非撤銷原告財團法人登記，原告仍得繼續興辦其公益、慈善及社會教化等事業，是原告執行政程序法第117條但書規定，主張撤銷執照處分對公益有重大危害，亦無可採。
六、綜上所述，原告主張各情均非可採，被告將其所核發之（91）雲營建字第579號建造執照予以撤銷，依法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
書記官 黃 玉 幸