高雄高等行政法院判決
99年度訴字第427號民國99年12月1日辯論終結原 告 郭子儀被 告 屏東縣高樹鄉公所代 表 人 廖文賢 鄉長訴訟代理人 胡毓晃
陳盈宏上列當事人間排水溝渠事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告以被告所設置之227#抽水機設施，○○○區○○道（排水溝）連接臺灣省屏東農田水利會之舊寮圳給水路，惟其水尾未連接大排水道，致於民國95年間颱風來襲時，排水溝之雨水直接灌入原告所有之屏東縣○○鄉○○段○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地），造成系爭土地上16,000餘株桃花心木遭受水害。原告於98年11月20日依水利法第50條、第51條、第58條及第69條之規定，申請被告作成改善將連接舊寮圳給水路之227#灌排水道水尾連接大排水道及賠償新臺幣（下同）5億元之行政處分，被告逾期未予以回復，原告乃提起訴願，經屏東縣政府以99年3月2日屏府行法字第0990048048號函，以「本件非屬訴願事件，移請被告處理」，被告逾期復未決定，原告遂依行政訴訟法第5條之規定，提起本件訴訟。
二、本件原告主張︰被告施設農水路係以人為方法，宣洩洪潦於低地，有水利法第67條規定，高地所有權人以人為方法，宣洩洪潦於低地，應擇低地受損害最少之地點及方法為之，並應予相當補償。
水利法第50條規定，興辦水利事業，有妨害其他水權人之利益者，主管機關得令興辦水利事業人建造適當之建造物，或採用其他補救辦法。同法第51條規定興辦水利事業，有影響於水患之防禦者，主管機關得令興辦水利事業人建造適當之防災建造物。被告受主管機關通知改善有義務將連接舊寮圳給水路於源興路南側作路溝洩洪引流到大排，斷舊寮圳水源，連接現有上下游農水路以防害。依屏東縣政府98年11月12日屏府農林字第0980268594號函復內容所示，桃花心木高度5公尺以上每株3,500元。另依臺北市政府97年9月24日府地二字第09732333700號令修正臺北市農作改良物徵收補償費查估基準，規定桃花心木胸徑35公分以上每株23,500元。而原告損害係被告排水所致，水利法第69條實施排水，致上下游沿岸土地所有權人發生損害時，由排水人予以相當之賠償。損害賠償之計算，依民法第216條之規定，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。依通常情形，或依已定之計畫、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。而桃花心木之市價每株胸徑35公分/10萬元，50公分/50萬元，系爭土地所植同梯未受水害有6公尺以上，故損害超過5億元以上。遂依行政訴訟法第5條、水利法第50條、第51條、第58條、第69條提起本件訴訟等情，並聲明求為判決被告應作成將連接舊寮圳給水路之227#灌排水道水尾連接大排水道及補償原告5億元之行政處分。
三、被告則以︰
（一）原告於93年7月5日經由法院拍賣購入系爭土地，其於購地前，應知該地現況為低窪地，不宜種植。原告於94年1月25日申請農地重劃，經被告及相關單位經現場勘查後，以94年2月14日屏高鄉農字第0940000934號函復：因原告「所有土地先前有遭挖採陸砂情形，並詢轄區村長及鄰近農戶重劃意願，已遭否決」。嗣被告以94年3月3日屏高鄉農字第0940001800號函轉原告「申請參加平地景觀造林」乙案，經屏東縣政府94年9月14日屏府農林字第0940177350號函復未獲准。又系爭土地前遭傾倒建築廢土，被告以95年6月30日屏高鄉民字第0950006098號函知原告，應依廢棄物清理法善盡管理責任，將所有遭盜採陸砂低漥污染地予以改善。此外，被告另以96年11月20日屏高鄉建字第0960010892號函復原告，略以：被告業已概估改善排水設施工程經費向上主管機關申請等語，並向原告徵求相關土地無償使用同意書未果，暨被告96年12月13日屏高鄉建字第0960011258號函復請原告「補正後備齊相關資料」，迄今未獲回應，故原告系爭土地陳情案，被告已依權限適當處理。又依屏東縣政府99年3月2日屏府行法字第0990048048號函文內容謂原告「陳○○○鄉○○段○○○○○○○號灌溉排水溝造成水害案件，請求賠償事件乙案，非屬訴願事件」。是原告系爭土地應依合法平地造林程序，及災後中央災害補助成立要件，循法定程序陳情補助，然原告皆未循法定程序辦理，且水利法已載明相關權責機關。
（二）按水利法第4條及第12條第1項明定：「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「主管機關得視地方區域之需要，核准設立農田水利會，秉承政府推行農田灌溉事業。」原告不得僅據臺灣省農田水利會98年11月16日屏農水管字第0980007060號函，即謂被告施設妨害水道。又被告數次前往系爭土地現勘訪查瞭解，系爭土地上之自然條件原設有土溝排水，於原告購入土地後，因與相鄰地主相處不悅，於多處自毀其既有土溝及妨阻由鄰地自然流至之水，按「土地所有人不得妨阻由鄰地自然流至之水。」「自然流至之水為鄰地所必需者，土地所有人縱因其土地利用之必要，不得妨阻其全部。」民法第775條第1項及第2項定有明文。由於水由高往低流為自然之現象，而原告與鄰地交惡妨阻致使泛水產生農林損害，被告以為，原告目的有二：1.設置固定灌排水設施提升系爭土地價值。2.製造因未設置排水設施致使農林作物損害賠償等事項產生。故原告有明知故犯、刻意隱瞞不利事由事實之虞，應無委為不知之理。
（三）按「由高地自然流至之水，低地所有權人不得妨阻。」「高地所有權人以人為方法，宣洩洪潦於低地，應擇低地受損害最少之地點及方法為之，並應予相當補償。」水利法第66條及水利法第67條定有明文。原告所稱之227#灌排水道水尾未連接大排水道，經被告於現場勘查瞭解相鄰高地地主，僅於各地主相鄰土地邊界設置駁坎，且為各地主自籌經費為之，非刻意施作灌溉排水設施，且設置時間於原告購入系爭土地前，顯已知悉，設置存在年代久遠，被告自無賠償之義務。又與系爭土地相鄰之同小段1154地號及第1150地號土地，與系爭土地約0.5m至2m之高低差，上揭兩地號土地亦自設土溝排水，即無發生水患且種植良好，相較原告因妨阻水道之自然流水，造成相鄰土地泛水，原告顯違反上揭條文之規定。另原告之樹苗照片，實不能證明，其自94年至97年間植入16,000餘棵各種樹木。且經被告至現場勘查與相鄰地主瞭解後，始知原告購入些許樹苗後，未妥為照料致使樹苗未種植前乾枯，且據平地造林種樹及每公頃栽植株數表規定，一般地區之農牧用地最高上限種植1,500棵/公頃，合計2.86公頃×1,500棵/公頃=4,290棵等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告98年11月20日儀田字（98）第000000000000號函、99年2月4日訴願書及屏東縣政府99年3月2日屏府行法字第0990048048號函附於卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為：原告可否依水利法第50條、第51條、第58條、第67條、第69條之規定請求被告作成改善將連接舊寮圳給水路之227#灌排水道水尾連接大排水道及補償原告5億元之行政處分？茲論述如下：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為2個月。」行政訴訟法第5條第1項、第4條第1項及訴願法第2條分別定有明文。是提起課予義務訴願後，訴願決定機關仍置之不理，應可類推行政訴訟法第4條第1項後段之規定，於提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起課予義務訴訟。經查，原告於98年11月20日依水利法第50條、第51條、第58條及第69條之規定，以儀田字（98）第000000000000號函向被告請求作成將連接舊寮圳給水路之227#灌排水道水尾連接大排水道及補償原告5億元之行政處分，未經被告答復，原告遂於99年2月4日提出訴願，亦未獲處理，而於99年8月3日提起本件課予義務訴訟。顯見本件原告請求之依據或內容，與原告歷年來向被告請求之依據或內容不同（見被告之答辯狀所載），依首揭所述，被告逾期不作為，而訴願機關逾期亦未決定，是本件原告依前揭行政訴訟法第5條第1項、訴願法第2條之規定提起本件行政訴訟，尚屬合法，先予以敘明。
（二）次按，有關個人權益受有損害，是否受有法規範保護而得提起行政訴訟尋求救濟，參諸司法院釋字第469號解釋理由書：「．．．至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟．．．。」係採所謂新保護規範說，亦即現行法規範是否兼有保護個人權利之作用，應著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素予以斟酌。另依行政訴訟法第5條規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務者，其所謂「依法」申請之案件係指人民依法律有請求行政機關為行政處分或為一定內容行政處分之公權利而言。實體法規範有明文賦予人民申請權者，該申請權人固得依法申請；反之，法律雖未明文規定申請權人，但依法律規定，受該法律保護之權利人，亦得依法申請。而所謂法律保護之權利，應指法秩序認為應予保護之權利而言，如僅為反射利益或非具法律上之利害關係者，即不在保護之內（最高行政法院98年度判字第1339號判決參照）。是以，人民對行政機關是否有公法上之請求權或其所享有者僅係反射利益，亦應就法律規範保障之目的觀之。是本件原告提起本件課予義務訴訟是否合法，即應視水利法第50條、第51條、第58條、第67條及第69條有無賦予原告得請求被告依其申請作成「將連接舊寮圳給水路之227#灌排水道水尾連接大排水道及補償原告5億元之行政處分」之公權利而定。
（三）復按「興辦水利事業，有妨害其他水權人之利益者，主管機關得令興辦水利事業人建造適當之建造物，或採用其他補救辦法。」「興辦水利事業，有影響於水患之防禦者，主管機關得令興辦水利事業人建造適當之防災建造物。」「引水工程經過私人土地，致受有損害時，土地所有權人得要求興辦水利事業人賠償其損失，或收買其土地，但能即時回復原狀，且回復後並無損害者，不在此限。」「高地所有權人以人為方法，宣洩洪潦於低地，應擇低地受損害最少之地點及方法為之，並應予相當補償。」「實施蓄水或排水，致上下游沿岸土地所有權人發生損害時，由蓄水人或排水人，予以相當之賠償。但因不可抗力之天災所發生之損害，不在此限。」水利法第50條、第51條、第58條、第67條及第69條雖定有明文。惟觀諸上揭規定內容，僅在規定主管機關依職權得要求興辦水利事業者為一定之行為，或私人受有損害時得要求興辦事業者為一定之賠償。其次，另依水利法第1條前段及第4條分別規定：「水利行政之處理及水利事業之興辦，依本法之規定。」「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」是縣市水利事項之地方主管機關應為縣市政府，被告非主管機關，亦非同法第13條第14條所稱之興辦水利事業者，原告依上揭規定自無向被告請求作成如訴之聲明之處分之公法上請求權。況查，原告訴之聲明請求被告應作成將連接舊寮圳給水路之227#灌排水道水尾連接大排水道部分，核其請求內容亦屬請求被告作成事實行為，亦與行政訴訟法第5條第1項提起課予義務訴訟，係請求行政機關作成行處分之要件不合。是本件原告自無依行政訴訟法第5條規定提起本件訴訟之訴訟權能，且其要件亦有不合，則原告提起本件課予義務訴訟，欠缺權利保護要件，為顯無理由，應予駁回。至原告一併請求被告補償5億元部分，因上開請求無理由而失所附麗，爰併予駁回其請求。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 14 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 12 月 14 日
書記官 林 幸 怡