高雄高等行政法院判決
99年度訴字第428號民國99年10月27日辯論終結原 告 甲○○被 告 高雄縣政府代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 黃偉欽 律師上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國99年6月10日經訴字第09906057740號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告未經申請許可，擅自在訴外人徐光榮所有坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）採取土石，經被告所屬警察局六龜分局（下稱六龜分局）查獲，移送被告查處，被告核認原告違反土石採取法第3條第1項規定，依同法第36條規定，於民國99年4月15日以府建土字第0990078947號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）100萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「土石採取，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：‧‧‧二、實施整地與工程就地取材者。」「未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」土石採取法第3條第1項第2款及第36條分別定有明文。本件系爭土地為訴外人徐光榮所有之私人土地，而同段613-69地號土地則為訴外人朱金富所有之私人土地，徐光榮及朱金富皆同意就各該所有土地之一部分交換給對方使用，雙方交換使用土地之部分係相鄰，因徐光榮所有之系爭土地交換使用部分堆置土石較高，原告事前經徐光榮及朱金富等2人同意，把系爭土地堆置較高之土石，搬運到613-69地號土地上，未有運出情形，原告符合土石採取法第3條第1項第2款規定之實施整地行為，而非濫採土石，訴願決定稱原告有未經許可擅自於系爭土地採取土石並將土石外運之違規事實云云，係為誤解。
（二）原告上開搬運移置土石之行為，純粹為便於日後方便耕作，且經地主徐光榮及朱金富等2人同意，絕無被告裁處書所稱「濫採面積為221平方公尺，深度約2.5公尺，合計遭濫採之土石方數量為552.5立方公尺」乙事，縱有不慎將少許土石移置到相鄰同段613-20、613-31、613-39、613-
63、613-64地號之國有土地上，惟均屬同一整地行為，也未有運出而造成土石減少情形。
（三）又「‧‧‧準此，單純實施整地者，原則上固無庸依土石採取法規定取得土石採取許可，然若於整地後又將土石外運者，因其性質已非土石採取法第3條第1項但書第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為，故其若未經取得土石採取許可即為之，自構成未經許可採取土石之違章，‧‧‧。」鈞院97年度訴字第613號判決意旨參照。本件原告上開搬運土石行為係因兩塊相鄰土地有高低落差，實際上純為合法整地，其性質已屬於土石採取法第3條第1項第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為。
（四）又「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」分別為行政程序法第36條及第43條所明定。原告曾於99年3月23日以陳述書請被告派員現場勘查，惟被告未善盡調查事實及證據之責，僅依六龜分局檢送之調查筆錄，未派員至現場實地勘查，就逕為認定原告濫採土石方，而以違反土石採取法第3條第1項規定，依同法第36條規定裁處原告1百萬元罰鍰，顯有違法不當之處。
（五）原告把系爭土地堆置較高之土石，搬運到同段613-69地號土地上，未有運出情形，訴願決定稱原告如為系爭土地部分地勢偏高處而進行整地，只需在系爭土地上就地整平（如挖取高地土石向低窪處填補）即可，實無必要將原賦存於系爭土地地下之土石，藉由開採挖取動作，使其脫離原賦存型態之採取土石行為，復將所採取之土石外運販賣乙節，純係臆測之詞，明顯與事實不符。
（六）按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」行政罰法第26條定有明文。次按「‧‧‧一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要，且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，故應予優先適用。惟罰鍰以外之沒入（如得沒入之物涉及法院宣告沒收者，於法院未宣告沒收前，不得裁處沒入）或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處。本件民眾涉盜採土石案件，依其觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定之行為，如經貴府認定屬一行為且業經移送司法機關偵辦在案，則應優先適用刑事法律處罰之。」業經法務部97年1月15日法律決字第0960049757號函釋在案。退萬步言，縱使被告認定原告於系爭土地未經許可擅自採取土石屬實，卻又以原告於同段613-20、613-31、613-39、613-63、613-64地號之國有土地未經許可擅自採取土石而移送臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）偵辦，系爭土地與613-20、613-31、613-39、613-63、613-64地號之國有土地係相鄰接，即便有在該6筆地號土地上未經許可擅自採取土石之行為，當屬於行政罰法第26條規定之「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者」，依刑事法律處罰，被告不得依土石採取法處罰，因此被告依土石採取法第36條規定，對原告裁處1百萬元罰鍰，適用法律顯有違誤。
（七）被告前於98年5月25日以府地用字第0980124761號違反區域計畫法案件裁處書裁處原告6萬元罰鍰。惟高雄縣○○鄉○○段613-1、613-32、613-33、613-34、613-35、613-36、613-37、613-69地號等8筆土地係原告依法申請，且經被告發文准予恢復原狀作農耕使用。六龜分局並無查扣任何機具及現場外運土石之明確證據，僅以調查筆錄移送高雄地檢署偵辦，並檢送被告查處，而遭依土石採取法第36條規定裁處1百萬元之罰鍰。原告當時具文向被告陳述絕無不法行為，並請被告派員至現場勘查，惟被告未善盡調查事實及證據之責，僅依六龜分局檢送之調查筆錄，未派員至現場實地勘查。嗣高雄地檢署檢察官偵查終結，認定原告並無盜採土石之行為，而作成99年度偵字第6578號、第10822號不起訴處分書等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）按高雄縣○○鄉○○段613-1、613-32、613-33、613-34、613-35、613-36、613-37、613-69地號等8筆土地，使用分區為特定農業區，使用地類別編定為農牧用地，本件原告未經申請核准即擅自於上開8筆土地堆置土石擋土牆作養蝦池使用，牴觸農牧用地之容許使用項目，違反區域計畫法第15條規定，被告乃依同法第21條規定，於98年5月25日以府地用字第0980124761號函及同字號之裁處書，裁處原告6萬元罰鍰，並限期於98年7月31日前恢復原狀作農牧用地容許使用之項目在案。嗣因原告陳情因風災致交通不便影響清運進度，經被告以98年10月29日府地用字第0980265581號函同意展延至98年12月31日前恢復原狀為容許使用項目。
（二）嗣六龜分局於98年9月初查獲原告未經申請許可，擅自於訴外人徐光榮所有之系爭土地及財政部國有財產局（下稱國有財產局）經管之新威段613-20、613-31、613-39、613-63、613-64地號等5筆土地（後經國有財產局臺灣南區辦事處99年3月17日臺財產南改字第0990002913號函查證後，包含同段613-30地號土地）採取土石，依據高雄縣美濃地政事務所複丈成果圖測量結果，上開土地合計遭濫採面積達6,575平方公尺（含系爭土地），下挖深度約2.5公尺，合計遭濫採之土石數量達16,437.5立方公尺，其中系爭土地被開挖面積約221平方公尺，深度亦約2.5公尺，盜採土石數量為552.5立方公尺，均將土石外運；又原告於警方之調查筆錄對於系爭土地被開挖面積約221平方公尺，深度約2.5公尺之事實不否認，有高雄縣美濃地政事務所99年1月4日複丈成果圖、法務部調查局南部地區機動工作站99年1月20日會勘紀錄表、原告、何國華、陳炳宏及徐光榮於六龜分局製作之調查筆錄、六龜分局99年3月2日高縣六警偵字第0990001593號函及其檢附之同年2月7日高縣六警偵移字第0990030166號刑事案件報告書、國有財產局臺灣南區辦事處99年3月17日臺財產南改字第0990002913號函及其檢附之國有土地勘（清）查表、照片數幀等資料可稽，足證原告未經許可擅自於系爭土地採取土石並將土石外運，其違規事實，洵堪認定。另有關上開新威段613-20、613-31、613-39、613-63、613-64地號等5筆國有土地採取土石部分，案經六龜分局以其涉犯竊佔、竊盜罪，於99年2月7日以高縣六警偵移字第0990030166號刑事案件報告書移送高雄地檢署偵辦中。
（三）原告訴稱其經徐光榮及朱金富等2人同意，將系爭土地堆置較高之土石，搬運到同段613-69地號土地上，未有外運之情形，屬於土石採取法第3條第1項第2款所規定之實施整地行為云云。惟查，原告於六龜分局調查筆錄承認其有將同段613-1、613-32、613-33、613-34、613-35、613-3
6、613-37及613-69地號等8筆土地之土石外運至屏東縣里港鄉鳳勝砂石場，獲利約500多萬元，亦承認有挖取徐光榮所有系爭土地之土石；徐光榮於六龜分局調查筆錄亦說明於田中工作時，有時看到有外運土石；原告之子朱玉雲於法務部調查局南部地區機動工作站99年1月20日會勘紀錄表亦承認已挖取並外運土石計22,000立方公尺；況且，系爭土地挖掘之平均深度約達2.5公尺深，其深度已背離一般整地之實務狀況，倘原告係為系爭土地部分地勢偏高處而進行整地，只需就地整平（如挖取高地土石向低窪處填補）即可，實無必要將原賦存於系爭土地地下之土石，借由開採挖取動作，使其脫離原賦存型態之採取土石行為，復將所採取之土石外運販賣，此舉其性質已非土石採取法第3條第1項第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為。且按採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項規定，依土石採取法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，應向目的事業主管機關申請核准，本件被告並未核准原告於系爭土地上實施整地及採取土石，是原告訴稱其係為系爭土地部分地勢偏高處而實施整地行為，顯不足採。
（四）又原告訴稱其於陳述意見書中已請被告派員至現場勘查，惟被告僅依六龜分局檢送之調查筆錄，未派員至現場勘查，即逕行認定原告未經申請許可，擅自採取土石而予以裁罰，顯然違反行政程序法第36條及第43條之規定云云。惟按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」分別為行政程序法第36條及第43條所明定。本件被告係依據六龜分局99年3月2日高縣六警偵字第0990001593號函及其檢附之同年2月7日高縣六警偵移字第0990030166號刑事案件報告書、國有財產局臺灣南區辦事處99年3月17日臺財產南改字第0990002913號函及其檢附之國有土地勘（清）查表等資料，並參酌原告等人於六龜分局製作之調查筆錄所自承之內容，認原告未經許可於系爭土地採取土石，面積約221平方公尺，深度約2.5公尺，合計採取土石數量為552.5立方公尺，因此，被告已依職權調查證據，對原告有利及不利事項均予以注意；且原處分事實欄已載明「一、本府警察局六龜分局查獲臺端於本縣○○鄉○○段○○○○○○○號土地未經許可擅自採取土石。二、依據高雄縣美濃地政事務所複丈成果圖所示，上開地號土地遭濫採面積為221平方公尺，深度約2.5公尺，合計濫採土石方數量為552.5立方公尺。」等語，故原處分尚無違反行政程序法第36條及第43條規定，原告上開所訴，均不足採。
（五）另原告訴稱其行為屬一行為同時觸犯刑事法律（即於新威段613-20、613-31、613-39、613-63、613-64地號等5筆國有土地採取土石，涉犯竊佔及竊盜罪）及違反行政法上義務（即於系爭土地上採取土石），依行政罰法第26條第1項規定，被告自不得依土石採取法再為本件處分乙節。惟本件原告於訴外人徐光榮所有之系爭土地採取土石，該部分行為六龜分局並未移送檢察機關偵辦，該分局係將原告於新威段613-20、613-31、613-39、613-63、613-64地號等5筆國有土地涉犯竊佔、竊盜罪移送高雄地檢署偵辦，因此，原告未經申請許可擅自採取土石之行為，視為數行為，而無行政罰法第24條第1項、第26條及第31條之適用（參見鈞院98年度訴字第353號判決意旨）。是以，原告另案涉嫌竊佔、竊盜國有土地土石之刑事犯罪行為與本件在訴外人徐光榮所有之系爭土地採取土石，二者非屬同一行為，自無行政罰法第26條規定之適用。是原告所訴，亦不足採。綜上，本件原處分於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭土地登記公務用謄本、被告99年4月15日府建土字第0990078947號函及同字號裁處書、訴願決定書等影本附本院卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為被告以原告未經申請許可，擅自在系爭土地採取土石，依土石採取法第36條前段規定，裁處1百萬元罰鍰，是否適法。茲分述如下：
（一）按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：‧‧‧二、實施整地與工程就地取材者。」「前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」「未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。」分別為土石採取法第3條第1項第2款、第2項及第36條前段所明定。又「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。」採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項定有明文。查採取土石免申辦土石採取許可管理辦法乃經濟部本於土石採取之中央主管地位，依據上述土石採取法第3條第2項之授權所訂立之細節性規定，核其內容並未逾越授權範圍，並其規定亦與土石採取法係為維護自然環境，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之立法目的相符，自應予以援用。而依上述土石採取法第3條第1項規定可知，除符合該條項各款所列情形者外，採取土石，均應依土石採取法規定取得土石採取許可，方得為之。故雖為整地，若未依採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項規定，經目的事業主管機關核准即實施，其即非屬土石採取法第3條第1項第2款所規範無庸取得土石採取許可即得採取土石之情形。是未取得土石採取許可，又未經目的事業主管機關核准，縱為實施整地而採取土石，亦構成土石採取法第36條規定之違章。
（二）經查，本件原告未經申請許可，擅自於訴外人徐光榮所有之系爭土地採取土石，經高雄縣美濃地政事務所測量結果，系爭土地遭挖掘之面積約221平方公尺，深度約2.5公尺，合計原告採取土石之數量約為552.5立方公尺等情，業據原告及徐光榮分別於99年1月30日及同年月12日在六龜分局偵查隊製作調查筆錄時陳述甚明，復有高雄縣美濃地政事務所99年1月4日複丈成果圖影本附卷為憑。是原告未經許可，擅自於系爭土地挖取土石之行為，應堪認定。原告雖主張徐光榮及朱金富等2人相約交換系爭土地及同段613-69地號部分土地，而其經渠等2人同意，將系爭土地堆置較高之土石，搬運到同段613-69地號土地上，未有外運之情形，屬於土石採取法第3條第1項第2款所規定之實施整地行為云云。惟按土石採取法之採取土石，只要有將土石採而取之之行為，即足當之，並不以行為人已完成外運為必要；且按上開採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條第1項規定，依土石採取法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，仍需經目的事業主管機關之核准，原告亦自承其在系爭土地整地並未取得主管機關之許可（參見本院99年10月22日準備程序筆錄第2頁），且已將系爭土地採取之土石運至鄰地即同段613-69地號土地。從而，本件被告以原告在系爭土地採取土石之行為，未經主管機關之許可，違反土石採取法第3條第1項前段之規定，於法並無不合。
（三）原告復主張被告僅依六龜分局檢送之調查筆錄，未派員至現場勘查，即逕行認定原告未經申請許可，擅自採取土石而予以裁罰，顯然違反行政程序法第36條及第43條之規定云云。惟按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」分別為行政程序法第36條及第43條所明定。查，本件被告係依據六龜分局99年3月2日高縣六警偵字第0990001593號函檢送之同年2月7日高縣六警偵移字第0990030166號刑事案件報告書及國有財產局臺灣南區辦事處99年3月17日臺財產南改字第0990002913號函等資料，並參酌原告及徐光榮等人於六龜分局製作之調查筆錄所自承之內容，認定原告有未經許可於系爭土地採取土石之行為，業據被告陳明於卷，並有原處分即被告99年4月15日府建土字第0990078947號函影本附卷可考。是本件既經六龜分局實地稽查，發現原告未經許可於系爭土地採取土石，且經高雄縣美濃地政事務所測量明確，從而被告憑藉上開資料逕行認定，雖未派員至現場勘查，於法尚無違背。故原告上開主張，並不足採。
（四）又按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」復為行政罰法第26條所規定。查，本件原告另在系爭土地毗鄰之同段613-20、613-31、613-39、613-63、613-64地號等5筆國有土地挖取土石，因涉犯竊佔及竊盜罪嫌，經六龜分局及法務部調查局南部地區機動工作站移送高雄地檢署偵查後，於99年7月15日為不起訴處分在案，此有該署檢察官99年度偵字第6578號及第10822號不起訴處分書影本附本院卷足稽；況且，本件被告係就原告在系爭土地上採取土石之違章行為所為之處罰，故本件裁罰之範圍，並不包括原告在上開國有土地採取土石之行為，是原告在上開國有土地採取土石所涉刑事部分與本件原告在系爭土地採取土石之違章部分，非屬同一行為所為，自無行政罰法第26條規定之適用。原告訴稱即便其有於系爭土地及同段613-20、613-31、613-39、613-63、613-64地號等5筆國有土地採取土石之行為，當屬一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務，依行政罰法第26條第1項規定，被告不得依土石採取法再為本件處分云云，亦不足採。又高雄地檢署檢察官99年度偵字第6578號及第10822號所為不起訴處分，係針對原告及其子朱玉雲於高雄縣○○鄉○○段613-20、613-30、613-31、613-39、613-63、613-64地號等國有土地採取土石，是否涉有刑法第320條第1項、第2項竊盜、竊佔罪嫌所為之處分，尚與本件土石採取無涉，亦難以上開不起訴處分為原告有利之認定。
（五）綜上所述，原告主張既不可採，則被告以原告未經許可，擅自在系爭土地採取土石，而依土石採取法第36條前段規定，裁處原告100萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 10 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 11 月 10 日
書記官 周 良 駿