高雄高等行政法院判決
99年度訴字第449號民國101年8月23日辯論終結原 告 臺灣塑膠工業股份有限公司代 表 人 李志村訴訟代理人 李佳冠 律師
劉豐州 律師上 一 人複 代理 人 陳韋利 律師被 告 屏東縣政府代 表 人 曹啟鴻 縣長訴訟代理人 張訓嘉 律師複 代理 人 張喬婷 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國99年7月1日環署訴字第0990021787號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告因坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○段）325、416、419、428、429、430、431、432-6（部分）地號範圍內土壤遭受重金屬污染，重金屬砷、鉻、銅、汞、鎳、鉛、鋅等項目達土壤污染管制標準，乃依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項規定，於民國94年11月28日公告「新洋段325、416、419、428、429、430、431、432-6地號」(即赤山巖)為土壤重金屬污染控制場址；次依同法第14條規定，於94年12月13日公告該場址為土壤污染管制區並規範管制事項；再於95年8月18日以屏府環水字第0950126230號公告修正「新洋段432-6（部分）地號」為土壤重金屬污染控制場址及土壤污染管制區範圍，原面積11,901平方公尺，修正為10,313平方公尺。然該控制場址經行政院環境保護署(下稱環保署)依土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法（下稱評估辦法）初步評估污染總分Ｐ值＝37.8，已達該評估辦法第2條第1項第2款「依土壤污染評分（Ts）及地下水污染評分（Tgw）計算污染總分P值達20分以上。」之規定，環保署爰以95年12月5日環署土字第0950096671號公告（下稱95年12月5日公告）「新洋段325、416、419、428、429、430、431、432-6（部分）地號」為土壤污染整治場址（下稱系爭場址）在案。嗣被告參據臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）91年度上更(一)字第14號刑事判決調查審認原告有未依法令規定清理污染物之事實，爰以96年11月5日屏府環水字第0960217414號函（下稱96年11月5日函）核認原告為系爭場址之污染行為人，應對污染改善負責，並依行為時土污法施行細則第15條規定命原告於96年11月15日前提出系爭整治場址之土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫，屆期未提出除視同放棄外，被告將依規定調查土壤污染範圍及評估對環境之影響以及進行整治，相關費用依法將向原告求償(原告不服，對96年11月5日函循序提起行政訴訟，經本院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決駁回原告之訴確定)，惟原告屆期未提出系爭場址之土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫，被告乃委由裕山環境工程股份有限公司（下稱裕山公司）進行調查評估工作，並於工作完成後，以98年12月31日屏府環水字第0980309247號函通知原告應訂定系爭場址之土壤、地下水污染整治計畫乙事陳述意見，原告陳述意見後，被告以99年1月13日屏府環水字第0990008173號函（下稱Ａ函）回覆原告，並以99年1月15日屏府環水字第0990001320號函（下稱Ｂ處分）命原告於99年2月15日前提出系爭整治場址之土壤、地下水污染整治計畫。原告不服，於99年2月9日經由被告對前揭Ａ函及Ｂ處分提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)本件被告先於99年1月13日以Ａ函回復原告，針對系爭場址認定原告為污染行為人，並應負法律上整治污染場址之義務，是該Ａ函應屬行政處分，對此應可提起訴願。又查，被告於99年1月15日以Ｂ處分命原告於99年2月15日前向被告提出土壤、地下水污染整治計畫，乃被告就公法上具體事件（即土污法事件），對原告直接發生法律效果之單方行政行為，亦屬行政處分，且該處分已損害原告之基本權利，且有違法或不當之虞（詳見後述），原告自可對此提起訴願。此外，前開Ａ函及Ｂ處分不僅未於其書面上記載如不服該行政處分之救濟方法、期間及其受理機關外，亦未給予原告相當之陳述意見期間（查被告雖於98年12月31日以屏府環水字第0980309247號函通知原告應依土污法第16條規定，訂定土壤、地下水污染整治計畫，並於99年1月7日前向被告陳述意見，惟因99年1月1日至3日為例假日，故原告收受時間為99年1月4日，期間僅短短3日之陳述意見期間，換言之，Ａ函及Ｂ處分均未給予原告陳述意見之機會，而有未符行政程序法第96條第1項第6款及第102條規定之違誤，應予撤銷）。
(二)環保署固以95年12月5日公告「屏東縣○○鄉○○段325、41
6、419、428、429、430、431、432-6（部分）地號為土壤污染整治場址」，惟上開公告係屬對物之行政處分，並不涉及認定污染行為人問題，而本件被告主張原告為系爭場址之污染行為人，無非係以「原告未依法令清理廢棄物致土壤受污染」云云為據，惟依行政訴訟法第222條、第213條規定，訴訟上成立之和解，對訴訟標的具有如同確定終局判決之確定力，自不容機關任意違反之。查兩造前因「被告認定原告將含汞廢棄物棄置於系爭場址有違行為時廢棄物清理法（下稱廢清法）規定」而涉訟（鈞院90年度訴字第1796號案件），其爭訟焦點係「系爭場址內之含汞廢棄物是否屬於原告所有」，以及「原告是否違反廢清法規定將含汞廢棄物棄置於系爭場址」，該案經法官勸諭和解後，兩造達成和解（下稱系爭和解），其內容略謂：「茲因被告（即本件被告）前認定棄置於屏東縣新園鄉赤山巖含汞污泥之廢棄物為原告（即本件原告）所有，且原告就上揭廢棄物應依廢清法負連帶清理責任，但原告認其已依法委託合法業者清理，並否認被告上揭認定，由於雙方對於事實認定及責任歸屬仍有重大爭議致進行本件行政爭訟，但雙方均同意基於節省行政程序成本，並對社會公益、地方環保之熱誠及國內目前僅有原告有汞污泥廢棄物熱處理之實績等，並參考本件受命法官於準備程序中所為之試行和解建議等項，被告同意由原告就上揭廢棄物進行熱處理作業。另原告及關係人亦同意就其兩造間前經臺北高等行政法院90年度訴字第6302號返還保證金事件裁判之上訴及抗告事件一併於本案達成和解。一、被告就其對原告以民國（下同）89年2月29日（無發文字號）函及89年11月30日(89)屏府環三字第193029號函所為之行政處分及行政決定同意不予執行亦不移送行政執行署執行，且同意日後不再就同一事件對原告為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償．．．。」是就該案訴訟標的之爭議，亦即「系爭場址內之含汞廢棄物是否屬於原告所有」及「原告是否違反廢清法規定將含汞廢棄物棄置於系爭場址」，兩造已然達成訴訟上和解，被告不再主張「系爭場址內之含汞廢棄物屬於原告所有」及「原告違反廢清法規定將含汞廢棄物棄置於系爭場址」。則依上揭行政訴訟法第222條準用第213條規定，被告自不得再於事後為「原告未依法令清理廢棄物致土壤受污染」云云之相反主張。此外，綜觀被告所依據之事實，無非係援引高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決所認定之事實為基礎，然窺其所述之事實與前開鈞院90年度訴字第1796號和解筆錄所載實為同一事實，從而被告自不得再針對同一事實對原告為任何行政處分，至為灼然。
(三)退步言，行政法院所成立之和解，縱非針對訴訟標的事項所為，亦具有行政程序法第136條規定之行政和解之效力，在行政和解之效力未被否定前，行政機關不得再以行政處分發生、變更或消滅與人民間之法律關係。查鈞院90年度訴字第1796號案件之事實經過乃係：被告以新洋段432-6等地號土地，88年2月間經檢察機關查獲遭訴外人運泰股份有限公司（下稱運泰公司）非法棄置未經處理之7千餘公噸汞污泥有害事業廢棄物，而該批汞污泥乃原告仁武廠產出之有害事業廢棄物，原告有未依規定處理事實，故依廢清法第34條規定以89年2月29日（無發文字號）函命原告、運泰公司及地主陳土木限期進行清理改善；旋復以89年11月30日(89)屏府環三字第193029號函命原告繳納被告已代履行清除義務之費用，原告因不服被告上開2函，循序提起該案行政訴訟。是上開案件之爭訟焦點顯係「系爭場址內之含汞廢棄物是否屬於原告所有」，以及「原告是否違反廢清法規定將含汞廢棄物棄置於系爭場址」。從而，兩造既就上開案件成立和解，且於和解內容特別敘明：「被告（即本件被告）前認定棄置於屏東縣新園鄉赤山巖含汞污泥之廢棄物為原告（即本件原告）所有，且原告就上揭廢棄物應依廢清法負連帶清理責任，但原告認其已依法委託合法業者清理，並否認被告上揭認定，由於雙方對於事實認定及責任歸屬仍有重大爭議致進行本件行政爭訟，但雙方均同意．．．於本案達成和解。．．．。」等語，且被告更「同意日後不再就同一事件對原告為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償」，則縱認上開和解內容非屬訴訟標的事項，其至少亦具有行政和解之效力，被告自應遵守。經查，被告於本案認定原告係屬土污法第2條第12款所規定之污染行為人，無非係以：「．．．臺灣高雄地方法院88年度訴字第980號刑事公共危險等案件之偵查卷及歷審訴訟卷．．．，足認本件系爭場址汞污泥係訴願人之製程所產生，惟未依法定程序即交由運泰公司承運並棄置於系爭場址，是以訴願人自有未依法令規定清理污染物之情事無疑。．．．。」云云為據，亦即被告係以所謂「原告違反廢清法規定棄置含汞廢棄物於系爭場址」之事實主張為其處分依據。惟查，兩造早就「系爭場址內之含汞廢棄物是否屬於原告所有」，以及「原告是否違反廢清法規定將含汞廢棄物棄置於系爭場址」之事實爭議達成和解，且被告尚同意不再就「同一事件」─即新洋段432-6等地號土地於88年2月間，經檢察機關查獲遭運泰公司非法棄置未經處理之7千餘公噸汞污泥有害事業廢棄物─對原告為任何行政處分，則被告於上開行政和解之效力未被否定前，再以上開事實爭議為據，以行政處分發生、變更或消滅兩造間之法律關係，自有違法。另被告主張系爭和解筆錄有何無效之情事云云，然本件被告自鈞院90年度訴字第1796號一案起，即無法明確證明系爭場址之汞污泥確為原告所有，且於事實面上有難以界定原告應負責範圍之疑慮，進而與原告簽訂系爭和解筆錄，足徵系爭和解筆錄存有無法調查確定之事實者，實無行政程序法第142條所規定之無效事由。
(四)又行政程序法第136條規定之行政和解，其和解事項包括行政處分所依據之事實或法律關係，亦即，事實爭議亦得為行政和解之事項，且兩造於系爭和解已就「系爭場址內之含汞廢棄物是否屬於原告所有」，以及「原告是否違反廢清法規定將含汞廢棄物棄置於系爭場址」之事實爭議達成和解，此亦有如前述，則被告於和解之後，自不得再主張上開「事實」，或依據上開「事實」為行政處分，此並不因被告和解當時是否意識或已準備依據上開「事實」為任何行政處分而受影響。本件被告既係依據上開「事實」為原處分，其已違反行政和解之效力，至屬顯然，被告雖主張其於和解當時，根本未意識到日後可能發生之土壤污染問題、尚未調查發現土壤污染責任云云，均無解於其違反行政和解效力之事實。何況，被告所主張兩造於和解當時，根本未意識到日後可能發生之土壤污染問題云云，亦與事實不符，顯然忽略系爭和解成立時之事實即其他一切證據資料，而違反最高行政法院82年度判字第142號判例曉諭之解釋當事人真意之原則。蓋依照被告於系爭和解幾將成立之前所提出，且文字、架構及內容均極接近於和解筆錄之和解草案第1條原規定：「．．．同意日後不再就同一事件對乙方『依廢清法』為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償。．．．。」嗣經兩造仔細研議文字後同意刪除「依廢清法」之用語，而達成和解，故依此兩造議訂和解當時之重要證據資料可知，系爭和解第1條規定被告不得就赤山巖汞污泥事件「為任何行政處分」，自不限於草稿中所示之「依廢清法所為之處分」而已，而應包括所有行政處分，否則當初被告自無同意刪除「廢清法」字句之理。換言之，當時兩造和解之真意，確實係將汞污泥案件全部考量（含赤山巖汞污泥棄置事件及臺北高等行政法院90年度訴字第6302號返還5千萬保證金之上訴及抗告事件）；甚者，原告更不會同意負擔鉅額之熱處理費用，利用其所有之仁武廠自有設備及技術、人力將該案汞污泥廢棄物以「熱處理」方式加以處理，益徵系爭和解筆錄不限於僅同意就原告汞污泥是否有非法清運之廢清法及其相關子法之責任不再追究，尚包含與此事件相關之所有行政法上義務（包含本件之土污法上之責任）。退步言，縱依系爭和解筆錄所載之同一事件僅限「廢清法」，然依原告將被告於88年至92年間委託第三人將系爭場址清除、包裝之「含汞廢棄物」，送交三普環境科技股份有限公司（下稱三普公司）檢驗後，該含汞廢棄物所含重金屬之數據竟遠低於財團法人工業技術研究院（下稱工研院）於94年所撰寫之「非法棄置場址土壤及地下水污染查證與應變計畫期末報告」（下稱工研院94年報告）及裕山公司於98年所撰寫之「屏東縣政府環境保護局辦理『屏東縣○○鄉○○段325等8筆地號（赤山巖場址）整治場址土壤、地下水污染範圍調查及評估計畫』期末報告（定稿版）」（下稱裕山公司98年報告）中所檢測之重金屬含量，可見系爭場址仍屬廢棄物夾雜於土壤之中，而應屬「廢清法」之事件，依系爭和解筆錄，被告自不得再針對同一事件對於原告為任何行政處分。況且，如系爭整治場址中土壤所含之汞污泥廢棄物，確為被告所稱，是當初汞污泥下滲所致，至於其他重金屬含量偏高之廢棄物不太可能是因為滲透到土壤所致云云。惟自被告所提出裕山公司98年報告可知，不論以LAB（原實驗室分析數據）、XLA B（以XRF推估之預測值）之數據來源，所檢測出之重金屬最大值為砷2,910mg/Kg（2,761.97mg/Kg）、鉻為9,350mg/Kg（10,780.82mg/Kg）、銅為18,800mg/Kg（19,408.77mg/Kg）、鉛為9,650mg/Kg（5,818.43mg/Kg）、鋅為14,000mg/Kg（14,249.27mg/Kg）等，何以僅鉻、鎳、銅並非係滲透至土壤所致，然對於其餘含量偏高之重金屬如砷、鉛、鋅者，是否係滲透土壤所致；又汞污泥（並非液態汞）與前揭鉻、鎳、銅等重金屬之物理特性如何不同，而會滲透至土壤導致系爭場址之土壤遭受污染，並未說明。且如被告訴訟代理人所言，則前揭含量偏高之重金屬如鉻、鎳、銅，乃係夾雜於土壤中之廢棄物，則該部分所檢測出之數據，即不屬系爭場址土壤污染之原因，本不應計算於本件整治場址中之污染總分Ｐ值中。承上所述，自裕山公司98年報告中，實無從判斷系爭整治場址所檢測出之重金屬，究係原本未清除乾淨之廢棄物，抑屬滲透至土壤之廢棄物之事實，而為系爭和解筆錄之效力所及。換言之，被告是否仍負有系爭和解筆錄所約定開挖等行為義務，實有調查釐清之必要。此外，依工研院所撰寫之「屏東縣新園鄉汞污泥廢棄物清理計畫結案總報告書」（下稱工研院89年報告）所載：「5.2建議．．．(1)現場雖已完成廢棄物清除（按：原告爭執此部分記載之真正）及暫時貯存工作，但因此場址遭棄置有害事業廢棄物之時間相當長，是否已污染到下層之土壤及地下水未能確定，因此請環保局能於計畫結束後持續監督地下水之水質檢測工作。．．．(7)場址雖已依合約完成廢棄物之清除工作（按：原告否認此部分記載之真正），但其下之土壤及地下水是否需進一步整治，端視環保署依『土污法』所訂定之土壤及地下水監測基準、土壤及地下水管制標準及土壤及地下水整治標準而定，因此建議環保局後續應配合上述基準之訂定，而考量是否需進一步整治。」之記載、被告於88年2月間即在赤山巖四周設置地下水監測井、環保署93年出版之土壤及地下水污染整治雙年報（91、92年）記載已對赤山巖地區進行土壤及地下水調查以及兩造於91年9月3日就前案之和解進行協商時，已獲致：「．．．六、協調內容：．．．（二）本案汞污泥之處理方式：赤山巖汞污泥充分利用臺塑公司仁武廠之現有設備、人力及經驗進行熱處理及汞之回收，為最具時效、最具經濟效益，且可縮短該等汞污泥污染土壤、地下水，減低環境衝擊之多贏策略，各方已獲共識。」等事證，足證被告至少於系爭和解成立之前4年即88年間，即已慮及系爭場址之含汞廢棄物可能涉及土壤及地下水污染。現被告辯稱系爭和解筆錄不包含土污法上之責任，實已違反誠信原則，影響人民對於國家公權力措施之信賴及公信力。
(五)再退步言，按土污法第2條第12款規定，必須行為人有非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物或仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物或未依法令規定清理污染物等行為之一，且因此導致土壤或地下水污染之結果，始為土污法所定之污染行為人。則縱認被告於成立系爭和解之後，尚可主張「原告違反廢清法規定棄置含汞廢棄物於系爭場址」云云，亦必須系爭場址之土壤污染與所謂「原告違反廢清法規定清理廢棄物」之間有相當因果關係，始可認原告為污染行為人。復按所謂相當因果關係，係指：「．．．依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若在一般情形下，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係。」此有最高法院76年台上字第192號判例可稽。又本件被告主張原告有所謂「違反廢清法規定清理廢棄物」云云，乃指原告未依行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱設施標準）第17條第1項及第19條第1項規定，據實填寫6聯單及將6聯單送交主管機關備查。上開行為之本質乃屬不作為，有關其因果關係之認定，參考刑法上通說對於不作為犯因果關係之認定，應係以假設之因果關係為其型態，亦即假如能以幾近確定之可能性而認定，行為人如為某一被期待之行為，則構成要件該當結果即不致發生者，則行為人之不作為，與構成要件該當結果具有因果關係。惟查，被告並未舉證證明若原告人員據實填寫6聯單及將6聯單送交主管機關備查，則運泰公司即不致將含汞廢棄物棄置於系爭場址，參考上開不作為因果關係之認定標準，自不能推認「原告人員未據實填寫6聯單及將6聯單送交主管機關備查」與系爭場址之土壤遭受污染有因果關係，被告僅以臆測及擬制之方式，復無其他證據佐證下，無限上綱地認定原告為未依法令規定清理污染物之污染行為人，實有違行政程序法第4條及第36條之規定。又依廢清法第17條規定，主管機關對於事業廢棄物之貯存、清除或處理情形，更具有檢查、採樣及索取有關資料之公權力措施，更應知運泰公司處理及清除汞污泥之情形，實難推諉其不知及未能查驗之情事，相較於6聯單之製作，此與系爭場址遭受污染之結果豈非更具有相當因果關係。更何況，改制前高雄縣政府所屬環境保護局（下稱高雄縣政府環保局）早於85年11月6日即至運泰公司稽查而發現下列情形：「一、該公司自85年10月3日接受所屬甲級清除業（如許可證）清運臺塑公司仁武廠之汞污泥廢棄物（有害），至85年10月12日止共接受10
753.75公噸。二、該公司已代處理約2千公噸之汞污泥廢棄物，並已清運至林園鄉垃圾掩埋場（公司表示）（附林園鄉公所開立之證明），故尚餘有約8753.75公噸之汞污泥廢棄物存放於該公司位於大有一街14號廠區內（有拍照存證）。
．．．四、依上述，該公司未依規定期限內申報代處理臺塑公司仁武廠汞污泥廢棄物之契約書或合約書及未申報廠外清理之遞送聯單至局核備；另超量接受所屬甲級清除機構清運臺塑公司仁武廠汞污泥廢棄物進廠代處理，違反廢清法第16條及第21條規定，依法予以查處告發。．．．七、本案督促該公司暫停代處理臺塑公司仁武廠汞污泥廢棄物，並於廠區暫存區作好污染防治措施，○○○完成合法之法定程序後，依規定辦理清運作業。」由上述事業廢棄物稽查工作紀錄表可見，被告所謂「原告人員未據實填寫6聯單及將6聯單送交主管機關備查」云云，並不影響主管機關瞭解並掌握「約8,
753.75公噸之汞污泥廢棄物存放於運泰公司位於大有一街14號廠區內（有拍照存證）」之事實。換言之，所謂「運泰公司將含汞廢棄物棄置於系爭場址」，與原告人員是否據實填寫6聯單及將6聯單送交主管機關備查，並無相當因果關係。
(六)再者，被告援引為本件證據之高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決事實欄已載明運泰公司將含汞廢棄物棄置於系爭場址之緣由係：「．．．詎林瑞和、劉銘珠（．．．）明知如據實填載，必遭主管環保機關以連續告發方式開單處罰，為規避查緝，另行起意與黃建元、林建臺等人，基於共同偽造文書登載不實之概括犯意聯絡，捨原各承辦員工據實製作之遞送聯單不用，．．．虛偽記載清除時間為85年10月3日起至85年10月30日止，而非真實之85年9月間之連續3天2夜。．．．林瑞和於清除臺塑公司仁武廠之汞污泥後，自85年10月初起，至85年之年底止，尚能依據運泰公司專業經理白斌傑研發之汞污泥中間處理配方，處理貯存於上述華東廠之臺塑汞污泥2,500公噸左右，使每公升汞污泥含汞量控制在0.2mg內（行政院衛生署公告之汞溶出液管制標準），並運至高雄縣林園鄉駱駝山衛生掩埋場掩埋，為最後掩埋處置。詎自86年初某日起，林瑞和因年關將近，為向臺塑公司領取承包款項，發放年終獎金，不再依白斌傑研發之配方，亦未依承攬契約及處理執照所許可之Chemfix公司授權之化學穩定/固化法，為中間處理，．．．竟與林瑞和、蔡金鐘、楊明仁、陳土木等人基於共同之概括犯意聯絡，僱用不知情之司機詹秋哲、陳順連、陳永青、黃清振及綽號『財仔』之不詳姓名成年人等人，自86年初某日起，連續多次自運泰公司之3個廠房○○○鄉○○路華東廠、大寮鄉○○○○區○○○街及大有三街），將未經中間處理汞含量超過溶出液管制標準每公升0.2mg之7千餘公噸之臺塑汞污泥，以及運泰公司另承攬清除之大量超過溶出液管制標準含銅、鋅等重金屬之有害事業廢棄物之毒物，運至上開（赤山巖農地）水○○○區○○道非法掩埋．．．。」等語。由上述刑事判決所認定之事實亦顯見6聯單之不實填寫，僅係有關含汞廢棄物自原告仁武廠區運至運泰公司廠區之時間，與運泰公司收受上開廢棄物後如何處理並無相關。而且，依據上述高雄縣政府環保局85年11月6日事業廢棄物稽查工作紀錄表所載，雖然6聯單將含汞廢棄物自原告仁武廠區運至運泰公司廠區之時間記載為85年10月3日起至同年月30日止，而非真實之85年9月間之連續3天2夜，亦未妨礙主管機關於85年11月6日瞭解並掌握「約8,753.75公噸之汞污泥廢棄物存放於運泰公司位於大有一街14號廠區內（有拍照存證）」之事實。運泰公司之所以將含汞廢棄物棄置於系爭場址，係因其貪圖私利，故意不履行與原告間之承攬契約，而在高雄縣政府環保局稽查告發後另行起意所為，並非原告人員未據實填寫6聯單所導致，從而「原告人員未據實填寫6聯單及將6聯單送交主管機關備查」，自與運泰公司將含汞廢棄物棄置於系爭場址無關。再按環保署以95年12月5日公告系爭土地為整治場址時，固公告系爭土地遭到汞污染，其最高濃度為58.1mg/Kg云云。
惟上開公告所依據之調查資料即工研院94年報告已敘明：「本場址共分兩階段調查，第一階段於93年4月20、21兩日進行表土調查，共採81組表土（0～15cm），其中．．．汞含量有4組樣品超過管制標準，以S46之樣品含量（58.1mg/Kg）最高、8組超過監測基準而低於管制標準．．．根據第一階段表土調查結果，本團隊即規劃第二階段裡土調查，以確認污染物在垂直方向之流佈。在93年9月8、9兩日進行現場採樣工作，共採集20組裡土（15～30cm），檢測結果顯示，在裡土中鉻含量有10組．．．；銅含量有10組．．．；鎳含量有8組．．．；鋅含量僅1組．．．從兩階段的調查可以確定的是，本場址較淺的表土層（0～15cm）部分區域超過監測基準或管制標準，其中鉻、鎳、銅超過管制標準比例超過90%，顯示本場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物或受污染土未清除．．．。」等語，由上述記載可知，工研院進行上開調查時，僅於表土（0～15cm）樣品發現汞（81組中有4組超過管制標準、8組達監測基準但低於管制標準），而未於裡土（15～30cm）樣品發現汞，且研判系爭場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物或受污染土未清除。又按裕山公司98年報告中之「成果摘要」部分亦記載：「．．．污染範圍集中於41
9、430、431及432-6四筆地號，本場址污染濃度於水平及垂直方向皆呈現跳躍分佈，只有少數區塊有污染遞增或遞減之趨勢性，因此推斷主要是受廢棄物夾雜於土壤中影響．．．。」等語，亦同樣判定系爭場址之土壤污染乃受廢棄物夾雜於土壤中所致。雖被告以工研院89年報告記載「已完成廢棄物清除」等語，主張系爭場址廢棄物已清除完成云云，惟查：a.工研院94年報告已研判系爭場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物或受污染土未清除，有如上述，可見工研院89年報告與事實不符。b.被告於88年至92年間委託第三人所清理之「廢棄物」，其外觀類似泥土，是本件並無法以肉眼清楚區分現場之物為「廢棄物」或「土壤」。而工研院89年報告所謂「已完成廢棄物清除」云云，乃係就契約當事人所約定之驗收規範，即「於挖掘區每一土壤面，隨機採表土至30公分之混合樣品6個，進行溶出試驗，以不超過環保署公布之毒性溶出試驗標準為合格」而言，廢棄物已清除。然而，偌大工區只取6件樣品以判斷廢棄物是否已清除完成，其代表性顯已不足，而且該驗收規範所用之「溶出試驗」，乃指「毒性特性溶出程序」（簡稱TCLP），其目的係用以判斷事業廢棄物是否具有可被溶出之超標毒性物質，其並無法判別樣品是否並非「廢棄物」，蓋並非所有廢棄物中之毒性物質均能經溶出試驗溶出。此點業經被告聲請傳訊之證人許文明證述：「TCLP是模擬在弱酸這樣的環境下能夠溶出的數量，這個溶出量只是代表是否為有害事業廢棄物．．．。」而明確，且有被告所呈之「事業廢棄物毒性特性溶出程序」相關規定可參。因此，縱工研院當時所取6件樣品經溶出試驗合格，仍無法確認系爭場址是否已無「廢棄物」。c.又TCLP既是模擬在弱酸的環境下所能夠溶出的有害物質（或重金屬）數量，則邏輯上而言，以TCLP就「事業廢棄物」所溶出之重金屬含量，即應高於廢棄物現場之「土壤」所吸收之含量，方屬合理，若所謂「土壤」中的重金屬含量少於「事業廢棄物」所溶出之含量，則所謂「土壤」顯然即係「廢棄物」或「土壤夾雜廢棄物」。經查，工研院89年報告記載汞之TCLP溶出量平均值為0.2mg/Kg，惟工研院94年報告採用王水消化法之檢測結果，卻於所謂「土壤」樣品中發現汞含量最高為58.1mg/Kg，另裕山公司98年報告亦於所謂「土壤」樣品中發現汞含量最高為171mg/Kg，兩次報告中所謂「土壤」樣品中汞含量均明顯高於廢棄物之溶出量，此明顯悖於自然法則。d.復按被告於88年至92年間委託第三人清除、包裝之「含汞廢棄物」，經原告送交經環保署認證之三普公司檢驗後，除了含汞之外，其實尚有含量甚高之鋅、銅、鉛、鉻、鎳、鎘、砷等重金屬，且經原告比較上開「含汞廢棄物」、工研院94年報告及裕山公司98年報告所謂「土壤」樣品中之重金屬含量後，竟發現除汞、鎳之外，工研院94年報告及裕山公司98年報告所謂「土壤」樣品中鋅、銅、鉛、鉻、鎘、砷等重金屬之含量，竟遠遠高於「含汞廢棄物」中之含量。由此亦可見，工研院94年報告及裕山公司98年報告中所謂「土壤」樣品，其實並非全係「土壤」，其若非「廢棄物」，即係「廢棄物夾雜土壤」。換言之，系爭場址之廢棄物根本並未清理完成，工研院89年報告所謂「廢棄物已清除完成」云云，與客觀事實不符，而不能為有利於被告之證明。再者，工研院受環保署委託辦理「非法棄置場址土壤及地下水污染查證與應變計畫」進行採樣檢測前，被告已連續辦理88～89年「屏東縣新園鄉汞污泥清理計畫、桶裝廢棄物、布袋蓮底泥清除計畫」、89～90年「汞污泥再包裝計畫」、91～92年「屏東縣新園鄉赤山巖含重金屬污泥及集塵灰等廢棄物委託處理」等計畫，大規模開挖系爭場址上之廢棄物，則於被告數度清理系爭場址之廢棄物後，工研院前揭94年報告及裕山公司98年報告卻仍判定系爭場址之土壤污染乃受廢棄物夾雜於土壤中所致，由此足證，系爭場址之土壤污染，應係被告數度辦理廢棄物清除所剩餘或翻攪表土所造成，其與被告所主張之原告行為（亦即「原告人員未據實填寫6聯單及將6聯單送交主管機關備查」），並無相當因果關係，則原告自非污染行為人。
(七)復依原告與運泰公司所簽訂之承攬契約，第8點工作規定第13款：「其他相關工作規則，必須符合『廢清法』、『公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法』及『設施標準』之規定。」第14款：「承攬人應提出廢棄物處理地點之土地使用證明或公立掩埋入場證明。」承攬書附件（一）第2點、驗收基準（三）由承攬人依照環保相關規定向環保機關辦理申報，並向本公司提出處理後之溶出試驗報告、單軸抗壓強度及最終處置證明。（四）固化體溶出試驗及單軸抗壓強度分析，須經環保署認可之代檢機構檢驗。顯見運泰公司必須提出廢棄物處理地點之入場證明（最終處置證明）、經環保署認可之代檢機構所檢驗之試驗報告（中間處理），而提出申請處理費，經原告查驗核算無誤後匯付。而原告對於運泰公司承攬本件廢棄物清理之流程，均依照承攬書所約定之內容，核對相關入場證明（其上更載有高雄縣林園鄉公所之戳章）、送磅單、照片及運泰公司所提出之檢驗報告等相關文件；而於運泰公司85年9月15日至86年1月13日進行汞鹽泥中間處理時，原告針對每100公噸之汞鹽泥取樣一次，並由國內環保署認可之檢驗機構（即上準環境科技公司）檢驗，其毒性特性溶出值都在0.01ppm之下，甚至107個樣品中，有81個的分析數據，都未檢測出水銀溶出量，其毒性特性溶出量遠低於國家標準之0.02ppm以下，處理過程並經主管經關查核督導，足證原告對於運泰公司承攬本件汞污泥之處理流程，原告已盡監督責任。況且，主管機關環保署及高雄縣政府環保局於85年12月至87年1月間及86年9月至同年10月間，均有至駱駝山垃圾掩埋場（即本件最終處置地點）取樣分析，經檢驗後均未發現有何不合格之情事（主管機關於原告登載不實之6聯單後，行使公權力相關檢驗措施尚未發現任何不法情事，足證事後運泰公司是否有將汞污泥運至系爭場址傾倒，實與原告登載不實6聯單之行為無涉），原告復無如廢清法賦予主管機關得派員檢查事業廢棄物之貯存、清除或處理情形，必要時得採樣並索取有關資料，其不合規定者，應通知限期改善等公權力措施，如何苛責原告對於運泰公司自行將廢棄物清運至系爭場址之行為應由原告負責之理。又證人蔡金鐘於現場證稱：「．．．林瑞和指示我將大有三街未處理汞污泥運出廠房掩埋，直接運到今天開挖地方傾倒．．．。」復於審理時又證稱：「．．．因在過年前林瑞和指示我，將處理的汞污泥運到陳土木的掩埋場．．．。」證人黃雪華所證稱：「．．．就由林瑞和、陳世耀、陳土木等3人自己找地方將該批未經任何處理的汞污泥倒掉．．．。」證人劉銘珠亦證稱，未經處理之汞污泥係由林瑞和、陳世耀、陳土木3人自己找地方倒掉等語，足證將廢棄物運至系爭場址者乃運泰公司人員自行所為，顯與原告無關。職是之故，縱使原告有被告所述之「未依法令清理污染物」之情事，亦非造成系爭場址土壤遭受重金屬污染之直接因素，原處分認定原告為污染行為人，顯有違土污法第2條第12款第3目之規定。
(八)被告主張工研院94年報告所記載系爭場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物未清除，乃指「有鉻、鎳、銅含量偏高之廢棄物未清除而言，不包含含汞廢棄物」云云。惟查，被告引為證據之高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決事實欄已載明運泰公司自86年初某日起，連續多次自運泰公司之3個廠房○○○鄉○○路華東廠、大寮鄉○○○○區○○○街及大有三街），將未經中間處理汞含量超過溶出液管制標準每公升0.2mg之7千餘公噸之臺塑汞污泥，以及運泰公司另承攬清除之大量超過溶出液管制標準含銅、鋅等重金屬之有害事業廢棄物之毒物，運至上開（赤山巖農地）水○○○區○○道非法掩埋等語，且被告於88年至92年間委託第三人清除、包裝之「含汞廢棄物」，經檢驗後，除了含汞之外，其實尚有含量甚高之鋅、銅、鉛、鉻、鎳、鎘、砷等重金屬，顯見所謂「含汞廢棄物」與其他重金屬廢棄物已然相互夾雜而無法區分，被告主張「有鉻、鎳、銅含量偏高之廢棄物未清除」，但「含汞廢棄物」均已清除乾淨云云，顯非可採。況且，工研院94年報告所載「其中鉻、鎳、銅超過管制標準比例超過90%，顯示本場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物或受污染土未清除」等語，乃在說明其係以「鉻、鎳、銅超過管制標準比例超過90%」推知「本場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物或受污染土未清除」之事實，其並無「只有含鉻、鎳、銅之廢棄物未清除，其餘廢棄物已清除」之意，故被告亦無從依上開記載主張含汞廢棄物均已清除。此外，被告主張工研院94年報告結果第1點記載：「1.甲級場址及地下水查證．．．查證結果在排除廢棄物未清乾淨因素後，顯示7處場址超出土壤或地下水污染管制標準」，顯示在研判系爭場址之土壤污染是否已達整治標準時，業已排除廢棄物未清乾淨之因素云云。惟查，由上開報告第3章第3.1節「場址查證」有關系爭場址之歷史資料已記載「88～89年環保局執行廢棄物清除暫存工作．．．91年完成廢棄物清理」等語可知，所謂「查證結果在排除廢棄物未清乾淨因素後，顯示7處場址超出土壤或地下水污染管制標準」，乃在說明其研判系爭場址超出土壤或地下水污染管制標準，係以假定廢棄物已清除乾淨為其前提，而非肯定廢棄物已清除乾淨。此可由上開報告另已明文記載「從兩階段的調查可以確定的是，本場址較淺的表土層（0～15cm）部分區域超過監測基準或管制標準，其中鉻、鎳、銅超過管制標準比例超過90%，顯示本場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物或受污染土未清除」等語足稽，蓋倘如被告所指91年當初確有所謂完成廢棄物清理之情，則同一報告中豈會明白載稱「仍有重金屬含量偏高之廢棄物」等語，足證被告所辯不足採。另被告主張因汞污泥含水量高，顆粒較土壤細小，其重金屬污染物，本即容易隨水及重力，沿著土壤空隙往下滲漏、系爭場址之氣候為多大雨之熱帶型氣候，極可能加速汞污泥夾帶重金屬污染物往下滲漏、該龐大數量（8千公噸）汞污泥棄置於系爭場址上，長達4年之久及被告清除廢棄物，僅開挖至土壤表面，惟包含汞等重金屬污染深達地下1.8米等事實可知，系爭場址之土壤含有汞等重金屬污染物，係因汞污泥特性、系爭場址之氣候、該非法棄置之年份等所致之污染物滲漏進土壤，與被告移除廢棄物並無關連云云。惟查，被告上述有關「汞在當地地質、氣候環境下容易向下滲漏」云云之主張，並無實據，而僅是推測之詞，且所謂「重金屬污染深達地下1.8米」云云，在被告尚未證明「廢棄物已清除，已開挖至土壤表面」之前，實有循環論證之嫌，自均不能作為認定「含汞廢棄物已清除完成」之證明。而且工研院94年報告已載明，其於系爭場址進行調查時，僅於「表土」（0～15cm）樣品發現汞，且81組中僅有4組超過管制標準、8組達監測基準但低於管制標準，而未於「裡土」（15～30cm）樣品發現汞，並研判系爭場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物或受污染土未清除，另裕山公司98年報告「成果摘要」亦記載：「污染範圍集中於419、430、431及432-6四筆地號，本場址污染濃度於水平及垂直方向皆呈現跳躍分佈，只有少數區塊有污染遞增或遞減之趨勢性，因此推斷主要是受廢棄物夾雜於土壤中影響」等語，均認定系爭場址仍有重金屬含量偏高之廢棄物未清除或夾雜於土壤，被告企圖以毫無事實根據之臆測推翻上開報告，應不足採。若鈞院認為依據上開事證仍無法認定被告並未舉證「系爭場址之廢棄物業已清除完成」，原告於準備程序中亦聲請鑑定（100年1月18日書狀），請鈞院准予鑑定。
(九)被告主張其業以96年11月5日函認定原告為系爭場址之污染行為人，該函具有存續力及構成要件效力，故本件之審理應以原告為系爭場址之污染行為人為基礎云云。惟查，「構成要件效力」係對原處分機關以外之其他國家機關，以及法院兩者之謂。然對法院之拘束效力，是否全然須受此效力之拘束，非無爭議。蓋權力制衡不僅合理化，甚至要求法院對行政處分作適法之審查。在法院有權對行政處分作適法審查之場合，行政處分自不可能對法院擁有構成要件效力，如行政法院審查負擔處分（行政訴訟法第4條），作為審查對象之行政處分對有審查權之各該法院不可能有拘束力。亦有謂凡依憲法或法律之規定，法院對於行政處分有審查權限者，例如行政法院之於各種行政處分（包括訴願決定），此種作為審查對象之行政處分自無所謂拘束效果可言。而最高行政法院46年判字第8號判例（本則判例經最高行政法院91年10、1
1、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用）及55年判字第2號判例（本則判例不再援用）對於構成要件效力是否拘束法院，亦採否定見解。準此，作為審查行政處分是否合法之行政法院，自無受各該審查對象之行政處分拘束力拘束之效果，以符憲法權力制衡之意旨。承上所述，96年11月5日函既作為本件行政訴訟審查之對象，則於本件中自無所謂「構成要件效力」之適用。且實務上對於構成要件效力是否可拘束法院，亦採與被告所述不同之見解，此從最高行政法院98年度判字第1472號判決意旨亦揭示：「．．．按行政處分之構成要件效力理論，係考慮機關間之權限分配秩序的尊重，故僅適用於『不同機關之行政處分間』；又系爭房屋稅額核定處分之合法性既繫於『其所適用之房屋現值是否合法』之基礎法律關係，依本院91年判字第2319號判例之意旨，行政法院之審查範圍，自無法僅割裂觀察最後階段之行政行為，而應包含各個階段之行政行為（即包括『其所適用之房屋現值』）是否適法．．．。」即可得知，則本件行政法院之審查範圍，自無法僅割裂觀察最後階段之行政行為，僅對於系爭行政處分命原告提出整治計畫部分審查是否適法，對於前行政處分所認定原告為系爭整治場址之污染行為人部分，亦應包含在內予以審查是否合法。再按，所謂「構成要件效力」係針對行政處分之主旨具有構成要件效力，然針對作成行政處分之事實基礎部分並不具有所謂「構成要件效力」，並無拘束行政法院或其他行政機關之效力。經查，96年11月5日函之主旨，係命原告於96年11月15日前提出土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫申請，屆時未於上揭期限提出視同放棄等語可知，並無於主旨中提及認定原告為系爭整治場址之污染行為人（僅係於說明四提及）。從而，此部分僅係作為該行政處分之基礎事實，然而是否有此基礎事實，其他機關抑或法院仍應實質審查其合法性，並不受其拘束，而無從衍生所謂構成要件效力。退步言之，縱使基於行政處分的構成要件效力，本件Ｂ處分與96年11月5日函所適用的法律各異（蓋本件Ｂ處分為依土污法第16條規定，命原告針對系爭場址，於99年2月15日前向被告提出土壤、地下水污染整治計畫），則就此事項自無構成要件效力可言。而本件Ｂ處分以土污法第25條規定，認原告為污染行為人並應負連帶清償責任，已違法律不溯及既往原則，實屬違誤（理由後述）。此外，96年11月5日函亦僅認定原告為污染行為人，然是否須針對全部系爭整治場址均需負擔整治場址之行為責任，尚無定論。詎本件Ｂ處分卻命原告針對系爭場址之全部，負擔提出整治計畫之行為責任，就此部分實無所謂行政處分構成要件效力可言。此外，依Ｂ處分記載：「．．．依據土污法，貴公司為『屏東縣○○鄉○○段325、416、
419、428、429、430、431、432-6土壤污染整治場址』之污染行為人，應負法律上整治污染場址之義務。．．．。」云云，可知被告係於Ｂ處分獨立認定原告為系爭場址之污染行為人，故基於法治國法則，對於Ｂ處分所為之上開認定，鈞院自應為實質審查，絕非被告主張行政處分之存續力云云即得免除司法機關之監督審查。況按「．．．先行處分與後行處分屬於一個連貫性之手續，且均以發生一定之法律效果為其目的，即先行處分僅屬後行處分之準備行為時，先行處分之違法性為後行處分所承繼，在後行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效力，不引為後行處分之裁判依據，此即學說上所稱之『違法性承繼』。．．．。」此有最高行政法院98年判字第1009號判決可資參照，可知在後行處分之撤銷訴訟上，法院仍應審查先行處分之合法性，並得以先行處分之違法而撤銷後行處分。查本件被告主張Ｂ處分係以被告96年11月5日函為依據云云，則縱依被告之論理，揆諸上揭最高行政法院見解，就被告96年11月5日函及Ｂ處分所為原告為系爭場址之污染行為人之認定，鈞院仍應實質審理。
(十)又被告援引最高行政法院101年度判字第475號判決，主張原告為系爭場址之污染行為人云云，並不足採，理由如下：
Ａ、本件撤銷訴訟之標的為被告99年1月13日及同年月15日命原告提出污染整治計畫之行政處分，最高行政法院101年度判字第475號判決之訴訟標的則為被告96年11月5日命原告提出土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫申請之行政處分，二者之行政處分不同，請求撤銷之標的亦有異，該判決之既判力不及於本件訴訟，鈞院不受該判決之拘束，仍應本於本件訴訟之卷內事證作成有利原告之認定。
Ｂ、被告指出本件業經最高行政法院101年度判字第475號判決確定，原告自應依土污法第16條規定提出整治計畫云云。惟查，最高行政法院101年度判字第475號判決雖仍認定原告為系爭場址之污染行為人，然前揭判決仍未對何以導致系爭場址遭受污染之行為有所界定（蓋前揭判決僅係依據刑事判決所認定之事實，原告所屬人員有何業務登載不實及行使偽造私文書等犯行而有「未依法令清理污染物」之情事，然對該情形有何導致系爭場址遭受污染之過程卻未有著墨）。換言之，前揭判決亦無肯認原告有何行為導致系爭場址遭受重金屬污染者，耑此，尚難僅以「高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決」即可認定原告未依法令清理污染物而為系爭場址之污染行為人。此外，查高雄縣政府環保局於85年11月6日主動至運泰公司處所進行稽查，亦未有運泰公司將系爭重金屬廢棄物運至系爭場址掩埋之記載，足證縱使原告相關人員有偽造6聯單之行為，仍非造成主管機關確認事業廢棄物是否依法定程序清除之原因，是前揭最高行政法院對於其原審判決以「6聯單之據實填具，及處理機構與事業機構於事業廢棄物送交處理後之雙軌備查程序，係使主管機關得以確認事業廢棄物是否均依法定程序及核准內容清運或處理，此項法定義務之履行不因事業已委託合法之清除機構即免除。」為由，未予糾正，實已將6聯單上清運或處理之法定義務與清除之法定義務混淆，顯有判決不適用法規之判決違背法令。退步言之，本件原告尚提出運泰公司自85年10月14日至同年11月30日將已處理鹽泥運至高雄縣林園鄉公所衛生掩埋場掩埋者之入場證明（計有6,080.09噸），主動追查本件廢棄物之流向，並向主管機關報備，何來原告藉委託之名義並希冀免除其自身依法今應盡義務之情形，益證前揭最高行政法院及其原審判決之違誤。再按行政程序法第136條規定，和解契約之要件，需具依合義務性、合目的性要求以及主觀上合理存在之不確定等要件。查本件自始即存有無法確定汞污泥之廢棄物是否為原告所有及相關責任歸屬之不確定性，耑此，兩造就被告對於同一事件不再對原告為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償之約定，則兩造即應受該和解契約之拘束，（況且此和解筆錄亦具有前揭行政程序法規定之要件），則被告對Ａ函及Ｂ處分之作成即有裁量權，則被告縱使作成免責承諾，該部分仍具效力，前揭最高行政法院對此並未審酌前揭行政程序法和解契約之規定，實有判決不適用法規之判決違背法令。
Ｃ、兩造就89年間屏東縣赤山巖之汞污泥廢清法事件，業於92年8月15日成立訴訟和解，是被告自不得違反訴訟和解之確定力而再認定「系爭場址內之含汞廢棄物係屬原告所有」或「原告未依廢清法規定將含汞廢棄物棄置於系爭場址」。惟最高行政法院101年度判字第475號判決一方面肯認系爭訴訟和解之效力及於原告就赤山巖汞污泥之廢清法事件，卻未能慮及原告是否構成土污法第2條第12款第3目所規定「未依法令規定清理污染物」之污染行為人責任，仍必須以原告就赤山巖汞污泥之廢清法責任成立為前提，而兩造依訴訟和解之確定力，既已不得再主張原告就赤山巖汞污泥廢棄物有違反廢清法之責任存在（含不得再向原告主張6聯單之填寫是否依法令規定等廢清法事件），則最高行政法院101年度判字第475號判決豈能一方面認系爭訴訟和解之效力及於赤山巖汞污泥之廢清法事件，另一方面又違反訴訟和解之效力，重提原告就赤山巖汞污泥仍有違反廢清法之責任，而憑此推出原告構成土污法第2條第12款第3目所規定「未依法令規定清理污染物」之污染行為人云云，其明顯違反論理法則，更顯然違背訴訟和解之確定力，而構成適用行政訴訟法第222條、第213條及論理法則顯然錯誤之再審事由。
Ｄ、按行政訴訟法第219條所稱之訴訟標的，「．．．似應解為『和解標的』或和解之『程序標的』或訴之對象，係指互相讓步之內容或條件，具體而言即當事人應為之行為（作為或不作同為）。換言之，並非一般所指用以確立審判範圍之『訴訟標的』．．．真正的焦點在於當事人對於系爭和解標的之內容或條件，是否具有處分權（得為行為）？．．．蓋行政基於積極、主動之特性，以追求公益為目的，而行政訴訟與民事訴訟之目的，亦不相同，其乃在藉司法救濟，以保障人民權利，並確保行政權之合法行使，行政訴訟上之和解，其標的初應不侷限於劃定審判範圍之『訴訟標的』．．．即只要有助於行政目的之達成、公益之維護（依法行政）及人民權利之保護，同時增進司法功能，行政法院試行和解及當事人合意互相讓步之範圍（和解標的）應予從寬認定。」此有翁岳生前大法官主編「行政訴訟法逐條釋義」之著述可稽。可知依行政訴訟法第219條規定得作為和解標的之範圍，不限於起訴時之審判對象，換言之，縱屬起訴所主張之審判對象外之內容或條件，若當事人依法有處分權得以合意或履行，即得就該等內容或條件，成立訴訟上和解，並發生確定力及拘束力。故依土污法第11條第1項及第2項前段、第12條第2項及第13條第1至3項等規定，被告就土壤及地下水污染整治相關事項，為系爭場址之所在地主管機關，有查證土壤污染或地下水污染來源並公告控制場址之權限，且土地經公告為控制場址後，須進入整治程序，被告於該等整治程序中，有採取必要措施並先行支出整治費用之權限，可知被告就控制場址之公告及污染行為人之認定與相關責任，依法享有處分權，此由本件Ａ函及Ｂ處分係由被告作成益明。從而，關於系爭場址之土壤及地下水污染整治問題，被告具有相當之處分權，其屬得為訴訟上和解之標的至灼，且依訴訟和解之約定，雙方對於棄置在赤山巖之汞污泥廢棄物如何全數徹底解決等一切事項，諸如：雙方如何全數由被告開挖運交原告為熱處理（訴訟和解第1、2、5條）；雙方如何就實際量倘超過預估量8,238公噸5%以上者之差額找補（訴訟和解第2條），以確保當地全數汞污泥可被完全開挖處理，而可避免汞污泥廢棄物污染土壤；以及原告如何退運當地不含汞之廢棄物予被告等一切事項（訴訟和解第9條），均已於訴訟和解中明訂解決，故被告因而依訴訟和解第1條免責條款，同意不再就棄置於赤山巖之含汞污泥廢棄物，對原告為「任何」行政處分，此免責條款當然應包含被告有處分權並以違反廢清法為前提之土污法責任在內。蓋赤山巖汞污泥倘已經被告全數開挖移除，該地當不致發生汞污泥之土污法責任問題。迺最高行政法院101年度判字第475號判決卻為相反之認定，認為訴訟和解只及於原告就赤山巖汞污泥之廢清法事件，不及於以違反廢清法為前提之土污法責任云云，洵已構成適用行政訴訟法第219條顯然錯誤之再審事由。
Ｅ、鈞院於98年度訴字第161號一案之訴訟程序中，曾命被告提出系爭場址之檢測數據，原告亦曾請求被告提出原始之檢測數據，此有鈞院該案訴訟程序之98年9月16日準備程序筆錄載稱：「法官：被告是否有提出系爭場址之檢測數據？被告訴訟代理人（張律師）：庭提行政訴訟答辯(五)狀供庭上參酌．．．另稱．．．系爭場址公告為污染整治場址，係依93年環保署『非法棄置場址土壤及地下水查證與應變計畫』（詳被證9）之查證檢測結果進行公告．．．且後續由被告委託裕山公司所作之調查評估（被證6）．．．（下略）。原告訴訟代理人：被告今日提出的數據只是一個彙整表，均非原始的檢測報告，能否代表實際報告的結論，可能要請被告提出原始的數據出來，剛才被告提到有委請工研院就系爭場址的查證或其他調查的進度，亦請被告提出這些原始的數據報告。」可稽，而被告於該庭期所指其委託裕山公司調查評估之被證6號，實僅為「屏東縣政府環境保護局辦理『屏東縣○○鄉○○段325等8筆地號（赤山巖場址）整治場址土壤、地下水污染範圍調查及評估計畫』期中報告」之其中一個章節，然裕山公司係於彼次開庭1個月後即98年10月作成98年期末報告，但於99年8月12日鈞院98年度訴字第161號一案之訴訟程序言詞辯論終結以前，被告均未提出，卻遲至報告作成1年後之99年底始於本件提出該期末報告，故該期末報告於該案之訴訟程序事實審言詞辯論終結前已存在，因被告遲未依該案訴訟程序之曉諭與原告之聲請提出，致令原告不能使用該證物，最高行政法院101年度判字第475號判決亦未斟酌，故該期末報告已符合行政訴訟法第273條第1項第13款所規定「當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物」之要件，甚明。另查，裕山公司98年報告之「成果摘要」記載：
「污染範圍集中於419、430、431及432-6四筆地號，本場址污染濃度於水平及垂直方向皆呈現跳躍分佈，只有少數區塊有污染遞增或遞減之趨勢性，因此推斷主要是受廢棄物夾雜於土壤中影響」等語，再觀諸工研院94年報告：「本場址廢棄物主要成分有汞、銅、鋅等重金屬，與本場址土壤污染有直接關係。」足證系爭場址仍存有廢棄物夾雜於土壤中，而為污染濃度數據之來源，故赤山巖場址既仍存有汞污泥廢棄物尚未開挖移除，此分明為被告依訴訟和解第1、2、5條規定應負責之開挖移除義務，尤證本件整治場址中有關汞污泥廢棄物之爭議，確屬兩造訴訟和解效力所及，即被告不得對現仍存在赤山巖之汞污泥廢棄物，重提原告有違反廢清法清理之行為，而屬土污法第2條第12款第3目規定「未依法令規定清理污染物」之污染行為人云云，被告並應就該地全部之汞污泥廢棄物全數開挖、運交原告作熱處理，始符訴訟和解之約定與確定力。
Ｆ、被告於訴訟和解幾將成立前所提出，且文字、架構及內容均極接近於系爭和解之和解草案第1條原規定：「同意日後不再就同一事件對乙方『依廢清法』為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償。」嗣經兩造仔細研議文字後，同意刪除上開和解草案中「依廢清法」之用語，而於92年8月15日達成系爭和解，其第1條後段訂為：被告「同意日後不再就同一事件對原告為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償」；又雙方於訴訟和解第5條規定被告同意負責將本案汞污泥分批（每批次為600公噸，但最後一批不在此限）運送至原告仁武廠指定之場所；並於第2條約定就赤山巖汞污泥超出8,238公噸預估量5%的找補，以規範並確保赤山巖汞污泥可由被告全數挖除、運交原告處理，避免超出雙方預估量太多影響雙方履約意願，致使無法終局解決赤山巖汞污泥之紛爭。另依91年9月3日被告召開訴訟和解之協商紀錄，雙方於91年9月3日明確表示：「3.協調內容(二)本案汞污泥之處理方式：赤山巖汞污泥充分利用臺塑公司仁武廠之現有設備、人力及經驗進行熱處理及汞之回收，為最具時效、最具經濟效益，且可縮短該等汞污泥污染土壤、地下水，減低環境衝擊之多贏策略，各方已獲共識。」依據兩造議訂訴訟和解期間過程之上開事證可知，被告於91年9月3日協商當時已意識到赤山巖之汞污泥可能有污染土壤、地下水等風險，惟被告認為採取由其於當地全數開挖、運交原告進行熱處理汞污泥之方式（訴訟和解第1、2、5條），可「縮短該等汞污泥污染土壤、地下水，減低環境衝擊之多贏策略，各方已獲共識」，且雙方並於訴訟和解第2條約定超出8,283公噸預估量5%的找補，以規範並確保赤山巖汞污泥可被全數挖除處理，乃合意刪除原和解草案「同意日後不再就同一事件對乙方『依廢清法』為任何行政處分．．．」之「依廢清法」用語，故於成立訴訟和解時之免責條款已改為「同意日後不再就同一事件對原告為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償」，足證系爭訴訟和解第1條規定之免責範圍，確實不限於原草稿中所示之「廢清法」責任而已，否則最後絕無刪除該用語之理！而此免責條款，至少應包括：不能再認定系爭汞污泥廢棄物乃原告所有，或認原告有違背廢清法等法令規定運棄之行為，或以原告有違規清理汞污泥之前提，認定原告為土污法「污染行為人」之效力，至為昭然。從而，最高行政法院101年度判字第475號判決若斟酌其卷內上開事證，即不致認定兩造進行和解協商時未談及土污法事宜，故訴訟和解效力僅及於廢清法事件而未及於土污法責任，被告得再作成Ａ函及Ｂ處分而以原告就赤山巖汞污泥事件，仍為所謂違反廢清法清理污染物之污染行為人云云。否則，兩造當初何必表示基於公益與環保考量，就赤山巖汞污泥之全數挖除、運交與處理成立訴訟和解，來徹底解決該地之汞污泥問題，並得終局解決兩造之紛爭。兩造於和解之時豈可能允許被告得違反和解所規定之全數開挖、運交義務與免責斷尾條款，就仍存在現場未經被告挖除、運交原告處理之赤山巖汞污泥，重提所謂原告有違反廢清法之運送清理行為，認定原告構成土污法第2條第12款第3目規定之責任云云，此可由上述鈞院98年度訴字第161號一案暨本件卷附證據獲得明證。因此，最高行政法院101年度判字第475號判決漏未斟酌上開卷內足以影響判決之重要證物，洵有行政訴訴法第273條第1項第14款規定之再審事由。
()至被告主張系爭場址縱有其他污染行為人，仍無礙原告依法提出整治計畫之義務云云，亦不可採，理由如下：
Ａ、系爭場址除汞金屬之部分外，尚有其他重金屬廢棄物（此為被告99年9月6日答辯狀第8頁及其於99年12月30日準備程序筆錄第3頁第8行以下所自承），顯示系爭場址尚有其他污染行為人或污染土地關係人存在，迺被告明知原告並非系爭場址之全部污染物之污染行為人（按：原告否認為系爭場址之任何污染物之行為人），竟仍命原告為系爭場址之全部污染物提出污染整治計畫，於法無據。又被告一方面援引土污法第25條第2項規定，主張原告應為系爭場址之全部污染物提出污染整治計畫云云，一方面又主張本件無就土污法第25條第2項爭執之實益云云，被告之主張不僅前後矛盾，且形同自承Ａ函及Ｂ處分係在毫無法律依據之情況下，逕命原告負連帶清償責任而就系爭場址之全部污染物提出整治計畫，Ａ函及Ｂ處分確應撤銷。
Ｂ、被告雖引用學者李建良所撰「台碱安順廠事件之法律分析」一文，主張土污法第25條第2項亦得溯及適用於本件云云。
惟查，綜觀前揭文章，其僅主張土污法第48條得視規範對象之不同，解為真正溯及或不真正溯及之規定，亦即第48條規定得溯及既往之條文，其中部分屬真正溯及，部分屬不真正溯及，惟該文並未主張本件兩造爭執之土污法第25條第2項得溯及適用於土污法施行前，故被告錯誤援引前揭文章，並不可採。又前揭文章認為：「由於土污法之污染行為人所擔負之責任為『行為責任』，故非法或未依規定之認定，應以『行為時』之法規為準據。」可知土壤及地下水污染行為人所應負擔之責任，確以行為時法律規定之責任為原則，是既然土污法第48條規定得例外溯及適用之條文並不包含土污法第25條第2項，則土污法第25條第2項規定於本件自無適用餘地。惟查最高行政法院101年度判字第475號判決係依據土污法第25條第2項規定，認定原告應負連帶清償責任，惟該判決所認原告有所謂於85年9月25日至86年12月14日止違反廢清法之污染行為，當時土污法根本尚未制訂公布（土污法於89年2月2日公布實施），而土污法第48條既未規定同法第25條規定得溯及適用，迺該判決卻違法回溯適用土污法第25條規定，認定原告應連帶與其他行方不明之污染行為人，負擔系爭整治場址全部污染物之連帶整治責任，無端擴大原告之責任於其他行方不明污染行為人所棄置之重金屬污染物，明顯違反法規不溯既往原則及土污法第25條第2項、第48條之明文規定，該判決具有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定「適用法規顯有錯誤」之再審事由，至為昭然。次按土污法第25條第2項規定應負連帶清償責任之主體，限於「因重大過失」之「污染土地關係人」與「污染行為人」間，而非謂於「污染土地關係人」之間與「污染行為人」之間亦負連帶責任，故最高行政法院101年度判字第475號判決有顯然錯誤適用土污法第25條第2項規定之連帶責任主體要件之再審事由。
Ｃ、按民法第272條第2項規定及最高法院93年度台上字第1899號判決意旨，可知民法上連帶債務之成立確以當事人明示或法律規定為限，不得以部分連帶債務人有交集，逕認全體債務人應負連帶責任（例如：A、B負連帶責任，A、C負連帶責任，但非A、B、C均負連帶責任）。從而，依舉輕以明重之法理，在更重視基本權保障及自己責任、行為責任之公法領域，為保護人民權益免受國家公權力之違法不當侵害，除當事人同意或法律有明文規定外，更不得以任何方式率爾課與行政上複數義務人負連帶責任。迺最高行政法院101年度判字第475號判決竟在土污法第48條未明文規定同法第25條得溯及適用之情形下，以不合邏輯論理之推論，率謂原告應與其他污染行為人間，就系爭場址之全部各種不同之污染物負連帶清償責任云云，顯已違反土污法第25條第2項規定之責任主體要件，以及連帶債務之成立應以當事人有明示約定或法律有規定者為限之法律原則等再審事由。
Ｄ、次按土污法第25條第2項僅規定污染土地關係人如因重大過失致其土地公告為整治場址者，始需就整治所支出之「費用」與污染行為人負連帶清償責任，並未規定其必須先就整治計畫之提出或申請，亦負連帶履行責任。詎最高行政法院101年度判字第475號判決卻無端擴大土污法第25條第2項規定連帶清償責任之範圍，率令原告應為系爭場址之污染行為人或污染土地關係人全體提出土壤調查及評估計畫申請云云，其明顯違反土污法第25條第2項規定之連帶責任範圍而構成再審事由。又被告主張現行土污法已於第43條第9項明定污染行為人等對主管機關支出之相關費用，負連帶清償責任云云，惟土污法第25條第2項於修正後係規定於第31條，並非被告主張之第43條第9項，是被告改依現行土污法第43條第9項為主張，已有誤解修法體系之誤；再者，修正後第43條係針對修正後第14條第3項規定之相關費用為規定，不同於原處分命原告提出污染整治計畫，被告之上開主張，亦無理由。退萬步言之，基於法治國原則之「不溯及既往原則」，Ｂ處分既係依據修正前之土污法所為，則判斷行政處分違法性之基準時，自應以修正前之法律規定為依歸。換言之，判斷處分是否合法，應依處分發布時之事實或法律狀態作為基準，此旨概可視為行政訴訟學理上已確立之原則，否則原告將遭受無法預見之不利益，有違法治國原則甚明。現被告辯稱應依修正後之土污法規定來認定Ｂ處分是否合法，顯已與前揭學理上之原則相違，實屬無據。
Ｅ、另按土污法第16條第1項雖規範污染行為人訂定整治計畫之義務，卻未論及複數污染行為人間應就其他污染行為人之污染行為負擔連帶提出整治計畫之責任，迺被告逕執此作為原告應負連帶清償責任之依據云云，洵已逾越法條所規範之內容，殊無足取。再按最高行政法院96年度判字第1935號判決法律上之主要爭點，係在於污染行為人依土污法所負之權利義務是否具有一身專屬性，而得由法人格之繼受人概括承受後，以污染行為人之身分繳納整治款項，並未涉及複數之污染關係人或污染行為人彼此間是否得命其應連帶提出污染整治計畫等節，而與本件之基礎事實迥異，被告執此主張複數污染行為人間有連帶提出整治計畫之責任云云，實屬混淆之舉，要無可取。
Ｆ、最高行政法院92年判字第1511號判決曉諭：「『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』為行政訴訟法第4條第2項所明定。而依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，依同法第201條規定，行政法院得予撤銷。此之所謂『裁量逾越』或『裁量權濫用』之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。」復按最高行政法院90年度判字第1704號判決曉諭：「行政法所謂『不當聯結禁止』原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。」是被告雖認原告為系爭場址之污染行為人之一云云，惟此並不意味被告得恣意選擇原告為系爭場址全部污染物提出整治計畫，蓋依上揭最高行政法院見解，被告仍應審酌違法主體之主從性、注意義務之違反程度、對系爭污染場址之可歸責程度等情形，依照輕重程度令污染行為人提出整治計畫，始符合裁量行使之正當性（鈞院95年度訴字第119號判決意旨參照）。查本件依系爭整治場址公告之各種重金屬污染物比例而言，汞污染物之含量為最低，其他重金屬污染物之含量則遠高於汞污染物（鋅為13,000mg/Kg、銅為7,350mg/Kg、鉛為6,340mg/Kg、鉻為3,250mg/Kg、鎳為1,630mg/Kg、砷為86.8mg/Kg），詎被告在自承有眾多污染行為人之情形下，竟毫未附具理由，即逕以Ｂ處分命原告為系爭場址提出整治計畫，且未將汞以外其他重金屬污染物除外，Ｂ處分洵有裁量怠惰及濫用等違法，侵害原告權益甚鉅。
()另依92年1月8日修正之土污法第12條第1項及第16條第1項規定，各級主管機關具有法定義務調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，而整治場址之污染行為人則應依主管機關之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫。準此，主管機關自應將調查評估結果告知污染行為人，行為人始得據以提出整治計畫，此應為當然解釋。查被告固主張其於98年間委請裕山公司完成調查評估結果，惟其以98年12月31日屏府環水字第0980309247號函通知原告僅略謂：「本縣○○鄉○○段325、416、419、428、429、430、
431、432-6地號，前經環保署公告為整治場址，依據土壤及地下水污染整治法第16條規定，整治場址之污染行為人，應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，請於99年1月7日前就此向本府提出陳述意見書，為事實上及法律上陳述，逾期未提出者視為放棄陳述意見之機會，本府將逕依法處分．．．。」等語，其係通知原告就「依據土污法第16條規定，整治場址之污染行為人，應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫」陳述意見，並未敘及其已完成調查評估結果及調查評估結果之內容，更未敘及原告應就調查評估結果陳述意見，因此原告對於被告已完成調查評估結果及其內容，實不知情，且因而於陳述意見時，一再強調原告並非污染行為人，無提出整治計畫之義務。又被告於作成Ａ函及Ｂ處分時，未曾提出系爭場址之調查評估結果予原告，此為證人許文明（當時任職於被告環保局）亦於鈞院行準備程序時證稱並無將裕山公司98年報告檢送原告），可見於Ａ函及Ｂ處分作成時，被告並未依土污法規定，主動提出其依土污法第12條所規定調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響結果（即系爭場址之調查評估結果）予原告，足證被告有違反土污法所規定應主動提出之義務，現被告辯稱係原告未曾請求被告提出，實屬誤解前揭土污法之相關規定。再者，被告固於本件審理中以證物方式提出其於98年間委請裕山公司所完成之調查評估結果，並送達繕本予原告，惟行政處分之瑕疵並不能於訴訟中補正，且Ｂ處分係命原告於99年2月15日前提出整治計畫，此期限早於被告提出上述調查評估結果之前即已屆至，是被告於審理中提出調查評估結果，亦不能補正原處分之瑕疵。此外，系爭場址經被告完成調查評估後，迄今仍未經「中央主管機關」即環保署評定處理等級，如何要求原告可依據環保署所評定之處理等級，來訂定土污法第16條所規定之整治計畫，是本件被告不僅已違前揭規定未主動提出本件調查評估計畫予原告；另一方面系爭場址迄今仍未經環保署評定其處理等級，即以Ａ函及Ｂ處分率然命令原告提出本件系爭場址之整治計畫，實有違誤等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
(一)依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟所欲撤銷之客體，應為違法之行政處分，若非屬行政處分者，即屬起訴不合程式或不備其他要件，其起訴應以行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。復按行政程序法第92條第1項規定所謂「法效性」之要件，即指對於人民公法上權利義務關係具有創設、變更或消滅之規制效力，係判斷公函文字中何為行政處分之重要判準。另「．．．行政機關作成行政處分後，重申或說明原處分之內容並無違法或不當，不得任意撤銷或變更，尚不生任何法律效果，自非重新或另行作成之新處分．．．。」此有最高行政法院90年度裁字第730號裁定意旨可資參照。是以，行政機關作成行政處分後，若僅是重申原處分或說明原處分並無違法或不當，因未對於人民公法上權利義務關係新生創設、變更或消滅之規制效力，不生任何新的法律效果，自非重新或另行作成之新處分，不得對之提起撤銷訴訟。經查，就系爭場址污染行為人之認定一事，被告早以96年11月5日函認定原告為系爭場址之污染行為人，而Ａ函及Ｂ處分僅係重申96年11月5日函意旨或說明96年11月5日函並無不當，Ａ函及Ｂ處分並無生任何新的法律效果，非屬行政處分，不得為撤銷訴訟之撤銷標的。原告就此部分提起撤銷訴訟，係屬行政訴訟法第107條第1項第10款「起訴不合程式或不備其他要件者」之起訴不合法情事，應予裁定駁回之。復按行政訴訟法第107條第1項第7款為訴訟繫屬中一事不再理之規定，其目的即在於避免法院重複審理之不經濟及避免同一法院就同一事件產生矛盾之判決。原告雖於本件訴訟中一再爭執其非為系爭場址之污染行為人，惟被告於96年11月5日函認定原告為系爭場址之污染行為人時，原告即對該96年11月5日函提起訴願及行政訴訟，嗣經鈞院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決認定原告為系爭場址之污染行為人。因此，就原告是否為系爭場址之污染行為人一事，已屬另案訴訟繫屬中之事件，原告針對此部分更行起訴，依行政訴訟法第107條第1項第7款規定，應予以裁定駁回。另外，行政處分以書面為之者，依行政程序法第96條第1項第6款規定，固應表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。惟依同法第98條第3項規定，如原處分漏未記載救濟教示之期間，應生訴願法定不變期間延長之效果，並不構成處分應予撤銷之理由。是以原告雖質疑Ａ函及Ｂ處分未依法記載救濟教示條款，惟其既已合法於法定期間內提起行政救濟，自無於訴訟程序中再行爭執有關救濟教示記載事項之實益。又原告雖主張被告通知其陳述意見之期間過短，不符行政程序法第102條之規定，而應予以撤銷云云。惟查，行政程序法第102條並未明文規定應給予處分當事人之陳述意見期間，又Ａ函及Ｂ處分並非系爭場址有關土壤及地下水污染事件之首次處分，被告早以96年11月5日函認定原告為系爭場址之污染行為人，此案並經鈞院98年度訴字第161號判決認定原告為系爭場址之污染行為人，是以本件兩造就系爭場址污染事件之相關爭議於另案已有充分論辯，原告對於案情亦已知之甚明。Ａ函及Ｂ處分既係本於96年11月5日函認定原告為污染行為人而命其提出整治計畫，則所生爭議與前案並無顯著差異，且實際上原告已於期限內陳述其意見，被告亦係於原告陳述意見後方命原告提出整治計畫，故原告主張被告給予之陳述意見期間過短云云，自不足採。
(二)又行政處分在未經撤銷等事由失效前，行政機關應視該行政處分為既成事實，並納為認定自身行政作為之基礎構成要件事實。96年11月5日函認定原告為系爭場址污染行為人，此一行政處分既不得因原告提起行政訴訟而停止效力，更業經鈞院98年度訴字第161號判決認屬合法並予維持，屬有效及應續行程序之行政處分，被告自應視該處分為既成事實，並依此有命原告為整治計畫之行政義務，俾使受到嚴重污染之國土得以儘速啟動整治程序，否則即可能產生延宕整治期程等行政怠惰違法責任。是以被告依有效之96年11月5日函，以Ａ函及Ｂ處分命原告提出整治計畫，自屬合法。由行政程序法第110條第3項、行政訴訟法第116條第1項規定、臺中高等行政法院99年度訴字第365號及同院97年度訴字第110號等判決意旨可知，行政法院雖有權對於行政處分為適法性審查，惟若撤銷訴訟中行政處分，涉及前提行政處分是否合法時，由於前提行政處分並非本件訴訟對象，目前行政處分之受訴法院即不能審查前提行政處分之合法性。質言之，該前提行政處分之合法性應由以前提行政處分為訴訟對象之行政法院加以審查。就本件訴訟而言，96年11月5日函既已經鈞院98年度訴字第161號判決加以審查並肯認其合法性，即屬應納為本件訴訟前提既成事實而考量原處分合法與否之要件，非得為本件訴訟之審查客體。原告雖以100年5月24日準備二狀所附之附件1及2主張96年11月5日函無構成要件效力云云，惟該等學說見解均係指就應受鈞院審查之原處分，對鈞院無構成要件效力，與本件涉及業經鈞院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決肯認合法性之96年11月5日函，對於本件訴訟具有構成要件效力一情，並無關連。另原告雖主張最高行政法院46年判字第8號及55年判字第2號判例否認行政處分構成要件效力，惟由原告所提附件2第2頁倒數第3行可知，此二法院見解係認刑事判決所認定之事實，無拘束行政機關之效力，與本件涉及業經鈞院98年度訴字第161號判決肯認合法性之96年11月5日函，對於本件訴訟具有構成要件效力一情，亦無關連。原告雖另稱96年11月5日函認定原告為污染行為人部分，為作成處分之基礎事實，無構成要件效力，此不啻主張96年11月5日函認定原告為污染行為人部分非行政處分，惟原告又於本件訴訟當中主張Ａ函記載原告為污染行為人部分為行政處分，實屬前後自相矛盾之詞。實則，依司法院釋字第423號解釋意旨，是否為行政處分，不應拘泥於形式，亦與其記載於何處無關，其判斷標準為是否有創設、變更或消滅人民公法上權利義務關係；被告於96年11月5日函當中，認定原告為污染行為人部分，創設原告應依土污法履行相關整治義務之公法權利義務關係，具有法效性，屬行政處分（而Ａ函及Ｂ處分記載原告為污染行為人部分係重申前行政處分意旨，無創設、變更或消滅原告公法上權利義務關係，非屬行政處分），故96年11月5日函認定原告為污染行為人部分，自有行政處分之構成要件效力。原告雖以違法性承繼學說，主張本件訴訟中，鈞院應實質審理及認定原告是否為系爭場址之污染行為人。惟查，原告所引之最高行政法院98年度判字第1009號判決雖記載上開學說概念，惟其係在摘要該原審即鈞院94年度訴字第3647號判決意旨，並無對該概念有任何肯否之表示，而此係因該原審判決雖提及上開概念，卻認該案並無此一概念之適用，而謂：「．．．本院對於非本院審查對象之87年度營所稅課稅處分，並無權再予審查，進而否定其效力。是原告主張本院不受87年課稅處分之拘束，得審查該行政處分之適法性云云，要無可採．．．。」又該原審判決提及上開概念，係援用自林錫堯先生所著增修行政法要義，經查此著為行政法教科書，提及上開概念乃係為介紹日本學說，此純係日本學者見解，尚非我國實務所持通說，況兩國法制是否相同、是否得逕為比附援引，非屬無疑。實則，上開日本學說與我國法制有許多扞格之處，例如若人民因有可歸責事由，對其可提訴願、行政訴訟之前提行政處分，未於法定救濟期間內提起行政救濟程序，人民可否於後行政處分之行政救濟程序中，援用上開日本學說，爭執前提行政處分之效力，而生規避法定救濟期間規定之效？又若人民得援用上開日本學說，於其已對前提行政處分提起救濟、且該前提行政處分已經行政法院予以維持之情況下，於因後行政處分向同一法院提起訴訟時，猶執陳詞，主張前提行政處分無效，要求審理後行政處分之行政法院再次審理該人民已踐行訴訟程序、已由同一行政法院肯認其合法效力之前提行政處分之效力，此將於法無明文情況下，創設「一事不再理」原則之例外，並造成同一行政法院針對同一事件認定見解矛盾、動搖司法判決可信性之結果，該等主張自屬不可採。又原告雖稱本件有新證據，應重新認定前行政處分之效力云云，惟原告所舉之工研院94年報告及裕山公司98年報告，皆屬96年11月5日函作成前已存在之資料，亦係96年11月5日函作成時所參考之土壤污染調查資料，非屬新證據，故原告主張此等為新證據，96年11月5日函應重新認定云云，並無可採。原告雖稱因96年11月5日函未確定，應未具構成要件效力，否則原告就後續衍生之行政處分皆無法提起救濟，如原告須待鈞院98年度訴字第161號判決確定始能救濟，將面臨救濟逾期云云，此實屬對於行政處分概念及行政訴訟制度之誤解。蓋行政處分之構成要件效力，於行政處分有效時，屬行政處分效力之一部，與行政處分是否確定無關，此亦為行政訴訟法第116條第1項規定行政訴訟之提起不停止行政處分效力意旨所在。再者，若96年11月5日函被撤銷，依依法行政原則，被告自將撤銷Ａ函及Ｂ處分；若果被告違法不予撤銷，原告自得依行政訴訟法第6條第1項提起確認行政處分無效訴訟，並無其所稱無法救濟問題之可能。由上開行政處分相關規定可知，原告雖就各行政處分享有救濟之權，惟並不應因此規避有效行政處分所課予義務之履行，原告身為全國產業龍頭，實應知法守法並即克盡其法定義務。
(三)按土污法第16條第1項前段規定，凡屬整治場址之污染行為人者，負有依調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫之義務，觀其立法意旨為污染行為人應對其所造成之污染結果負起整治之責，而不得將其污染結果轉嫁給身為污染受害者之社會大眾，此即環境法基本法第4條第2項規定所揭示與確認之「污染者負責」原則。再者，我國土污法係參照美國CERCLA（The Comprehensive Environmental Response,Compensation, and Liability Act，中文譯為「全面性環境反應、補償及責任法」）所制定，就應負責任主體而言，CERCLA認場址現有或於棄置期間之土地所有者及事業經營者、安排處理該有害物質者（通常為製造者）以及該有害物質之棄置者等，基於傷害不可分之法律概念，均須同為系爭場址負起連帶整治責任，此為CERCLA最重要之立法意旨之一，該意旨亦使污染整治工作得盡快進行，不致因多數污染行為人間為推卸彼此責任而遲滯整治進程致污染繼續蔓延。我國土污法既係參照CERCLA制定而成，透過該比較法之參照，益明依我國土污法之立法意旨，凡屬污染行為人者，即應依土污法對系爭場址負起整治責任，不得藉口尚有其他污染行為人而脫免自身對於系爭整治場址之污染整治責任。是以，凡屬污染行為人者，即應依土污法規定，負起整治受污染土壤之責任，此一責任為連帶責任，縱有他污染行為人，亦不得因此免除任一污染行為人就系爭場址之整治責任。對於土污法第25條第2項（新法第31條第1項）污染行為人與污染土地關係人連帶責任之正確解釋，乃是全部污染行為人與全部污染土地關係人應負連帶責任，故多數污染行為人間亦應負連帶責任，此有最高行政法院96年度判字第1953號判決足稽。
在該案當中，污染行為人中國石油化學股份有限公司（下稱中石化公司），雖欲以尚有其他污染行為人為由，主張其得脫免整治責任，惟最高行政法院上開判決並不採納中石化公司卸責之詞，而明白揭示「．．．經查本件真正實際污染行為之人既為台碱公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，或經濟部亦為系爭場址之污染行為人，亦無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任．．．。」因而認定中石化公司應負起安順廠整治責任。就此，最高行政法院101年度判字第475號判決亦已明文闡釋：
「．．．上訴人（按：即本件原告）既為系爭場址之污染行為人，即應負起排除系爭場址污染之行為責任。另土污法第25條第2項規定，污染土地關係人因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第12條第1項、第13條及第16條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。
依此規定污染行為人與污染土地之關係人間就整治場址所支出之必要費用，應負連帶清償責任，並未限制僅由單一之污染行為人與單一之污染土地關係人負責任。本件真正實際污染行為之人既為運泰公司及上訴人，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，無礙上訴人為污染行為人依土污法應負污染整治之責任，被上訴人依據土污法施行細則第15條規定，命上訴人提出清理計畫之申請，依法尚無違誤．．．。」則本件原告既經96年11月5日函認定為系爭場址之污染行為人，則被告依土污法第16條第1項之規定，於調查評估工作完成後，命原告提出整治計畫，自屬合法之行政處分。原告雖主張於有多數污染行為人時，被告命其提出整治計畫，屬違法處分云云，惟原告此不啻主張於任何有多數污染行為人之污染場址，若因有部分污染行為人無法追查時，縱各級主管機關已明知部分／主要污染行為人，亦不得命該污染行為人就系爭場址提出整治計畫，或命該污染行為人依土污法第38條規定繳納該污染所生費用，而應將該筆高額之整治費用全轉由受污染所害之全體納稅人吸收與負擔該污染成本。此種主張，除已嚴重違反「污染者負責」之環境法基本法理，亦將造成迅速淘空土壤及地下水污染整治基金（下稱土污整治基金），侵蝕全國土壤及地下水污染整治根基之惡果，實無可採。故無論系爭場址是否有其他污染行為人，均無礙於原告應依法提出系爭場址整治計畫之義務，實屬無疑。而為系爭場址廢棄物之清除（不包含被告依前案和解筆錄尚須負擔之部分汞污泥熱處理費用），各級主管機關自88年4月15日至92年12月26日為止，已支出總計新臺幣（下同）3億6,068萬8,605元，包含有害廢棄物緊急處理、底泥清除、技術服務、桶裝廢棄物檢測分析報告、汞污泥再包裝、含重金屬及集塵灰等廢棄物固化處理及一般事業廢棄物清運掩埋等。自92年12月26日迄今亦尚持續支出費用監測系爭場址之地下水等，以避免污染之擴散。質言之，整體社會為系爭場址實已付出莫大代價，並持續為系爭場址負擔費用當中。而今，未依法令清理汞污泥廢棄物致系爭場址污染之原告，仍砌辭試圖推諉其土污法污染行為人整治系爭場址之責任，欲再將其污染惡果責令社會大眾負擔，實無可採。又原告雖稱被告未依土污法第16條第2項自為整治，構成未適用土污法第12條及第22條云云。惟查，本件96年11月5日函既已認定原告為系爭場址之污染行為人，則系爭場址並無所謂「污染行為人不明」之情況，原告即無依土污法第16條第2項自為整治之必要。又所在地主管機關是否自為整治，屬法律授權主管機關得以在符合特定要件之情況下，自行選擇及裁量之權限，殊無因主管機關擁有此等選擇及裁量權限，遂使污染行為人得任意拒絕履行其法定義務而反過來指責主管機關依土污法第16條第1項命其訂定整治計畫係屬違法。
(四)依土污法第16條規定，不論污染行為人係單數或複數，凡屬污染行為人者，均負有訂定整治計畫之義務，故縱有其他污染行為人，亦不影響本件原告應訂定整治計畫之義務，此皆已如前所述。而本件原處分係命原告就系爭場址提出污染整治計畫，並非命其負擔主管機關已支出之污染整治費用，是以本件審理應無需探究土污法上連帶清償責任相關問題。惟按土污法第25條第2項規定之「污染土地關係人」及「污染行為人」，既未限定為單數或複數，則應解為（所有）具重大過失之污染土地關係人與（所有）污染行為人間，均應就整治費用負連帶清償責任，此見解於臺南中石化安順廠污染場址一案中，已由鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號、98年度訴字第161號及最高行政法院96年度判字第1953號、第1954號判決等一致肯認。又縱認土污法對於污染行為人彼此間是否負連帶清償責任並無明文規範，惟既已於土污法第25條第2項規定污染土地關係人與污染行為人負連帶清償責任，則舉輕以明重，污染行為人彼此間更應負擔連帶清償責任無疑。倘非為如上解釋，而認為僅污染行為人與污染土地關係人間始有連帶清償責任，污染行為人間或污染土地關係人間不存在連帶清償責任者，則於同時存在數位污染行為人與污染土地關係人之情形，將產生部分責任人間為連帶，部分責任人間卻非連帶之法律關係，此就法邏輯上而言顯然無法自圓其說（就同一債務，A與B為連帶、A與C為連帶，B與C卻非連帶），亦將產生法律責任無法界定之惡果，此種解釋顯非立法者之原意，自無足採。是以土污法上之污染行為人縱有多人，其彼此間既負連帶清償責任，則主管機關自得命其中一人繳納全部整治費用，不因另有其他污染行為人而影響其處分之適法性。本件系爭場址土壤之汞含量經檢測超過土壤污染管制標準，顯係原告非法棄置之汞污泥所致，原告既為「未依法令規定清理污染物」之污染行為人，則縱認該場址除汞污染外亦包含其他重金屬污染，而似有其他污染行為人存在，惟依土污法第25條之規定，污染行為人間就整治費用本應負連帶清償責任。另99年2月3日土污法修正通過後，第43條第9項已明定污染行為人有數人時，應就依本法應繳納之費用負連帶清償責任；且同法第53條亦規定，第43條第9項之規定於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，亦適用之。原告雖引用前大法官吳庚之大作而主張撤銷訴訟之合法判斷時點係原處分之作成時，惟該附件亦提出數項例外，其中處分作成後變更之法律具有溯及既往之效力者，即屬之。是以本項爭點於土污法修正通過後，已更無爭議可言，併此敘明。原告雖主張土污法第25條第2項不在土污法第48條溯及既往規定之範圍，不得適用於本件云云，惟學者李建良之文章已清楚闡析，鑑於土污法所規範者係針對已然發生之土壤及地下水污染，則只要污染存在之一天，土污法對其即有適用，於此並無溯及既往之問題，土污法第48條僅是對於「不真正溯及既往」的注意性規定。是以即使非屬土污法第48條所列之條文，若屬不真正溯及既往者，亦得依土污法規定判認之。否則，如土污法第2條並無在同法第48條規定範圍內，若土污法第2條不能用於土污法生效前所發生但未終結之土壤污染事件，據以認定污染行為人，則土污法之規定幾乎全成具文，歷來有關土污事件之處分及判決亦將皆無所據，益證原告主張實無可採。
(五)另查臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）88年度訴字第980號刑事公共危險等案件之偵查卷及歷審訴訟卷，足認本件系爭場址汞污泥係原告之製程所產生，惟未依法定程序即交由運泰公司承運並棄置於系爭場址，是以原告確有未依法令規定清理污染物之情事無疑。復按前揭刑事案件因牽涉之被告眾多，因此陸續經判決確定，於歷審判決中，高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決所為之事實認定，基本上涵蓋全部事實，且後續判決亦作相同認定（或因部分被告已判決確定而僅記載尚未確定者所涉犯罪事實，但基本上並未推翻該案判決認定事實），故茲以該案判決為基礎，說明被告認定原告為污染行為人之相關事實。
Ａ、依該判決所認定之事實，有關原告汞污泥部分係記載於事實一之（六）及（七）兩項，茲引述如下：「（六）林瑞和於85年7月間代表運泰公司，以每公噸汞污泥之清運、處理代價6,600元，參予臺灣塑膠股份有限公司（下稱臺塑公司）仁武廠清除處理汞污泥工程競標，因價格遠低於另一家競標之崧聖環保工程股份有限公司（以1萬3千元投標）而得標，遂與臺塑公司簽訂承攬契約，約定自85年9月25日起至86年12月14日止，清除及處理臺塑公司仁武廠內約1萬2千公噸之汞污泥。詎運泰公司清除執照之主管機關高雄市政府環境保護局僅核准運泰公司清除上開臺塑公司之汞污泥2千公噸，林瑞和亦知運泰公司僅有車牌00-000號、ZT-068號、ZT-069號、ZS-377號、ZM-683號、ZS-466號6部經環保機關核准之特種車輛，可供清運有害事業廢棄物之用，且該公司自85年5月9日起至85年12月31日止，經核准每日僅能清運50公噸之有害事業廢棄物，至少須200多個工作天數始能清運上開臺塑公司之汞污泥1萬2千公噸，而當時臺塑公司總經理室工安科環保組專員黃建元、仁武廠廠長林建臺、仁武廠氯氣罐裝組領班林平雄、鹽水處理廠主任李慶祥等4人，均獲知運泰公司之清運困境，惟恐清運時間過長，引起附近居民聞風抗議，竟與運泰公司之林瑞和私下達成以3個連續工作天清運上開汞污泥離開臺塑公司仁武廠之協議，由林瑞和透過道明運通有限公司（下稱道明公司）負責人劉明道之安排，調度未經環保機關核准清運汞污泥之俗稱『大牛』之大拖車約20至30部，並委請開桂工程有限公司（下稱開桂公司）重機械調度員黃明進（另案偵辦），及黃金城、施麗芳夫婦，在臺塑公司仁武場儲放汞污泥之現場駕駛怪手（挖土機）及山貓（鏟土機），於85年（起訴書誤載為80年）9月下旬某日起，日以繼夜趕工清除，將仁武廠之汞污泥鏟上大拖車，並由仁武廠廠長林建臺指示守衛放行，直接載至運泰公司設在高雄縣大寮鄉大發工業區之華東1之3號廠房（下稱華東廠），及大有街14號之廠房內儲放，共費時3天2夜，清運汞污泥約1,0754公噸。而有害事業廢棄物之清運，依設施標準第19條第1項規定，必須填載1式6聯之遞送聯單，由事業單位（即臺塑公司）、清除機構兼處理機構（即運泰公司）之承辦人，依次記載於彼等職務上所製作之『有害事業廢棄物廠外紀錄遞送聯單』（下稱遞送聯單），因1式6聯，俗稱『6聯單』，各自取得2聯，而持其中一份聯單向該管行政機關即高雄縣政府環保局、高雄市政府環保局申報清除或處理之結果，俾供事後之稽查。詎林瑞和、劉銘珠（運泰公司副廠長，本院88年度上訴字第52號判處有期徒刑1年6月，緩刑5年確定）明知如據實登載，必遭主管環保機關以連續告發方式開單處罰，為規避查緝，另行起意與黃建元、林建臺等人，基於共同偽造文書登載不實之概括犯意聯絡，捨原各承辦員工據實製作之遞送聯單不用，責由知情之運泰公司員工鍾怡均、黃雪華、林清邦、林永清、顧正德等5人，及廠務助理黃漢芳、業務助理李孟娟（以上7人另案偵辦）等人，於85年9、10月間某日（即清運汞污泥完畢之後），在運泰公司廠務室，共同連續製作如下述不實內容之遞送聯單：『（一）虛偽記載清除時間為85年10月3日起至85年10月30日止，而非真實之85年9月間之連續3天2夜。（二）虛偽登載載運汞污泥之車輛，登記為運泰公司未參與清除之上述部車輛之車號，而非實際參予清運之「大牛」大拖車號碼。（三）聯單上有關事業機構保證Ｃ欄，本應由臺塑公司員工李慶祥、林平雄2人併簽，竟由林清邦、黃雪華依林瑞和之指示，未經李慶祥之同意或授權，偽造李慶祥1人之姓名署押，保證Ａ及Ｂ欄所填資料正確無誤，並在適於運送狀態。（四）偽載每一聯單上之汞污泥均含水百之37，含汞0.013』（自85年10月3日起至10月30日止，遞送聯單號碼00000000000000000至00000000000000000，共612張），再經臺塑公司及運泰公司之不知情成年員工分別持向高雄市環保局申報行使之，足以生損害於李慶祥及環保機關對清除有害事業廢棄物之管理及稽核。（七）林瑞和於清除臺塑公司仁武廠之汞污泥後，自85年10月初起，至85年之年底止，尚能依據運泰公司專業經理白斌傑研發之汞污泥中間處理配方，處理在貯存於上述華東廠之臺塑汞污泥2,500公噸左右，使每公升汞污泥含汞量控制在0.2mg內（行政院衛生署公告之汞溶出液管制標準），並運至高雄縣林園鄉駱駝山衛生掩埋場掩埋，為最後掩埋處置。詎自86年初某日起，林瑞和因年關將近，為向臺塑公司領取承包款項，發放年終獎金，不再依白斌傑研發之配方，亦未依承攬契約及處理執照所許可之Chemfix公司授權之化學穩定/固化法，而為中間處理，而與楊明仁透過陳土木覓得坐落屏東縣○○鄉○○段○○○○○號面積0.1901公頃之農地（即赤山巖）明知該地早於76年間即公告劃入『高屏溪水源、水質、水量保護區』內，且靠近高屏溪邊，為高雄縣市及屏東縣之供公眾飲用水源之水道，且臺灣省自來水公司第七區管理處亦設有多處取水口，陳世耀及蘇模然竟與林瑞和、蔡金鐘、楊明仁、陳土木等人基於共同之概括犯意聯絡，僱用不知情之司機詹秋哲、陳順連、陳永青、黃清振及綽號『財仔』之不詳姓名成年人等人，自86年初某日起，連續多次自運泰公司之3個廠房○○○鄉○○路華東廠、大寮鄉○○○○區○○○街及大有三街），將未經中間處理汞含量超過溶出液管制標準每公升0.2mg之7千餘公噸之臺塑汞污泥，以及運泰公司另承攬清除之大量超過溶出液管制標準含銅、鋅等重金屬之有害事業廢棄物之毒物，運至上開（赤山巖農地）水○○○區○○○道非法掩埋，污染地下水及高屏溪水，嚴重妨害公眾飲水之安全。」
Ｂ、依該判決所認定有關運泰公司傾倒有害事業廢棄物之全部事實，即事實一（一）至（七）之記載，有下列事證足認系爭場址上之汞污泥為原告仁武廠產生之有害事業廢棄物汞污泥：a.運泰公司僅自原告處承攬1萬2千公噸汞污泥之清運（實際清運10,754公噸），並未自他人承攬如此大量汞污泥之清運。前開判決所認定全部傾倒有害事業廢棄物事實一（一）至（七）之記載，僅（六）及（七）係與原告汞污泥有關，而（一）至（五）係運泰公司人員涉及其他與赤山巖無關之犯罪事實。其中，僅（一）部分係與汞有關，但其傾倒地點係在高雄縣仁武鄉仁福村，且僅記載所傾倒者係含汞及其他金屬之有害事業廢棄物，並非如（六）及（七）明確記載傾倒之廢棄物為汞污泥暨其數量。又事實一（一）部分，其中廢棄物所含金屬超出環保署所定毒性事業廢棄物溶出標準30倍者係鉛、銅、鋅等金屬，不包含汞。b.該判決事實一（六）及（七）明確記載運泰公司在系爭場址所傾倒者係承運自原告之汞污泥。此一事實業經刑事歷審判決一再肯定，原告猶事爭執，矢口否認，殊有未洽。
Ｃ、依該判決有罪部分之記載，對於認定運泰公司在系爭場址所傾倒者係承運自原告仁武廠之汞污泥亦有諸多事證為據：
１、證人蔡金鐘、陳土木、黃雪華均一致證稱運泰公司在系爭場址所傾倒者係承運自原告仁武廠之汞污泥，證人劉銘珠之證詞亦足證渠等明知汞污泥未經處理即非法傾倒任意棄置，證人陳順連、陳永青、詹秋哲、黃清振均證稱受雇將運泰公司承運之汞污泥棄置於系爭場址等地：
(1)證人蔡金鐘（即運泰公司廠長）：a.於赤山巖勘驗現場指證稱：「開挖點挖出汞污泥，均是從我們公司運出，因為要從廠裡運出來時，我就知道要運到該處，現場挖出所看到的與我們要運出時其顏色是一樣，包括在現場挖出的擋土牆，這些大都是由大有三街廠房運出，當時從臺塑運出來時，分別存放在現在3個廠房，大有三街那裡原是空廠房，堆放汞污泥大約6千公噸，華東廠及大有一街有處理機器，大有三街本身沒有處理機器，所以林瑞和指示我將大有三街未處理汞污泥運出廠房掩埋，直接運到今天開挖地方傾倒，他叫我找陳土木，地方是由陳土木找的，用我、陳土木、陳世耀所有的3部均為20噸，約於86年農曆過年後，共使用1個月左右才載運完畢，有僱司機陳順連。臺塑汞污泥載運到運泰公司大發工業區3個廠房，因怕民眾抗爭，所以日夜加班，在3天2夜內將汞污泥載完，除了公司的6部車外，尚有外僱俗稱『大牛』之35噸大拖車載運。」等語（88年度偵字第12645號偵查卷第4-8頁、第28頁）。b.證人蔡金鐘於該院前審89年3月30日訊問時又證稱：「公司本身沒有專屬棄置場。大都倒在林園鄉駱駝山的掩埋場。後來陳土木主動表示他知道靠近屏東的河川地有許多挖取砂石的坑洞，可填埋，我說我無法決定，須老闆決定，他就直接與林瑞和談。運送到赤山巖的廢棄物，大都由我的2輛車、陳世耀的1部車及陳土木的1部承攬清運運泰的汞污泥。」「在大有一街及華東路有處理臺塑汞污泥的機器。大部分汞污泥都堆放在大有一街，但處理不到一半。堆放約有70%左右，但僅處理總量的35%。未處理的汞污泥都倒在赤山巖那邊。因在過年前林瑞和指示我，將處理的汞污泥運到陳土木的掩埋場，以向臺塑請款，發年終獎金。運泰公司有6輛環保車。而林瑞和認為用環保車去傾倒，若被環保署發現，會被環保局撤銷執照，所以才會用我及陳土木的車子。」等語。c.證人蔡金鐘於該院前審89年4月6日訊問時復證稱：「汞污泥運到運泰後，有的有處理，處理的量沒有總數量的三分之一。」「86年初農曆過年前林稱要發年終獎金，為了向臺塑請款，所以叫我快將汞污泥運到赤山巖等地掩埋。」等語。
(2)證人陳土木（受僱於運泰公司載運汞污泥）於警訊及檢察官偵查時亦證稱：「（運泰公司）大有一街載運之汞污泥應有經過處理，但由大有三街倉庫載運之汞污泥很明顯的可以看出完全未經處理過，由大有三街倉庫載運之汞污泥是載至高雄縣林園鄉林家村鄉公所垃圾場、大寮鄉新厝村臺電新厝高分46電線桿左側山谷、同前51電線桿右側山谷、仁武鄉仁福村鄉公所垃圾場、屏東縣○○鄉○○村○○路○○號右側之凹地（赤山巖）傾倒掩埋，都是由蔡金鐘指揮，我曾在85年10月間由臺塑仁武廠用35噸大拖車載運汞污泥至運泰公司的廠房，共同載運的另有陳世耀1輛、蔡金鐘2輛，共4輛。」等語（88年度偵字第12645號偵查卷第9、10、13、14頁）。
(3)證人黃雪華（即運泰公司副廠長）於警訊中證稱：「載運臺塑汞污泥之實際天數為3天2夜，又運泰公司承攬事業廢棄物大部分均未經中間處理過程，均係由陳土木、陳世耀、蔡金鐘等3人所有4輛21噸大貨車載運至外非法掩埋（88年度偵字第12645號偵查卷第54-57頁），並於調查局南機組證述稱：
86年1、2月至86年7月15日，堆放該廠之臺塑汞污泥沒有依白斌傑（運泰公司經理）研究出來的配方作處理，亦未作其他相關之環保處理，就由林瑞和、陳世耀、陳土木3人自己找地方將該批未經任何處理的汞污泥倒掉，前後約有5千公噸，是陳世耀指示不用作任何環保處理，伊事後才知道倒在屏東縣新園鄉赤山巖附近。」等情（88年度偵字第12254號偵查卷第246-255頁）。
(4)證人劉銘珠（運泰公司副廠長）亦證稱：「未經處理之汞污泥由林瑞和、陳世耀、陳土木3人自己找地方倒掉。」等語（88年度偵字第12254號偵查卷第230-234頁）。
(5)證人陳順連於警訊供稱：「伊於85年6、7月起至86年7月間止，受僱於陳土木、蔡金鐘載運運泰公司廢棄物至屏東縣長治鄉基督教墓園、屏東縣新園鄉赤山巖及高雄縣仁武鄉仁福村仁福活動中心後側山坡傾倒。」等語（見警訊卷第182-183頁）。
(6)證人陳永青供稱：「於85年9月起至86年7月間止受僱蔡金鐘載運泰公司廢棄物至赤山巖、仁福村活動中心後方傾倒。」等語（警訊卷第193頁）。
(7)證人即司機詹秋哲、黃清振於警訊時亦供稱：「有將運泰公司之事業廢棄物傾倒在屏東縣新園鄉田洋村赤山巖之凹地。」等地（88年度偵字第12645號偵查卷第17-27頁）。
２、另依現場開挖之勘驗筆錄、汞污泥之檢驗報告、偽造紀錄及署押之6聯遞送聯單等書證，及經開挖發現之汞污泥等物證，亦足證確有大量原告未經處理之汞污泥遭非法棄置於系爭場址。
Ｄ、依高雄高分院96重上更(三)字第39號刑事判決所認定事實，原告所屬仁武廠廠長林建臺及總經理室工安科環保組專員黃建元在該刑事案件後來亦被判決有罪確定，經認定渠等與運泰公司負責人林瑞和等有共同犯罪之事實，引述如下：「於85年7月間林瑞和代表運泰公司，以每公噸汞污泥之清運，處理代價6,600元，參與臺灣塑膠股份有限公司（下稱臺塑公司）仁武廠清除處理汞污泥工程競標，因價格遠低於另一家競標之崧聖環保工程股份有限公司（以1萬3千元投標）而得標，遂與臺塑公司簽訂承攬契約，約定自85年9月25日起至86年12月14日止，清除及處理臺塑公司仁武廠內約1萬2千公噸之汞污泥。詎運泰公司清除執照之主管機關高雄市政府環境保護局僅核准運泰公司清除上開臺塑公司之汞污泥2千公噸，林瑞和亦知運泰公司僅有車牌00-000號、ZT-068號、ZT-069號、ZS-377號、ZM-683號、ZS-466號等6部經環保機關核准之特種車輛，可供清運有害事業廢棄物之用，且該公司自85年5月9日起至85年12月31日止，經核准每日僅能清運50公噸之有害事業廢棄物，至少須200多個工作天數始能清運上開臺塑公司之汞污泥1萬2千公噸，而當時臺塑公司總經理室工安科環保組專員黃建元（已經判決確定）、臺塑公司仁武鹼廠（以下簡稱仁武廠）廠長林建臺、仁武廠氯氣罐裝組領班林平雄（已經無罪判決確定）、鹽水處理廠主任李慶祥（已經無罪判決確定）等4人，均獲知運泰公司之清運困境，惟恐清運時間過長，引起附近居民聞風抗議，竟與運泰公司之林瑞和私下達成以3個連續工作天清運上開汞污泥離開臺塑公司仁武廠之協議，由林瑞和透過道明公司負責人劉明道之安排，調度未經環保機關核准清運汞污泥之俗稱『大牛』之大拖車約2、30部，並委請開桂公司重機械調度員黃明進（另案偵辦），及黃金城、施麗芳夫婦，在臺塑公司仁武廠儲放汞污泥之現場駕駛怪手（挖土機）及山貓（鏟土機），於85年（起訴書誤載為80年）9月下旬某日起，日以繼夜趕工清除，將仁武廠之汞污泥鏟上大拖車，並由仁武廠廠長林建臺指示守衛放行，直接載至運泰公司設在高雄縣大寮鄉大發工業區之華東1之3號廠房（下稱華東廠），及大有一街14號之廠房內儲放，共費時3天2夜，清運汞污泥共約1,0754公噸。而有害事業廢棄物之清運，依設施標準第19條第1項規定，必須填載1式6聯之遞送聯單，由事業單位（即臺塑公司）、清除機構兼處理機構（即運泰公司）之承辦人，依次記載於彼等職務上所製作之『有害事業廢棄物廠外紀錄遞送聯單』（下稱遞送聯單），因1式6聯，俗稱『6聯單』，各自取得2聯，而持其中1份聯單向該管行政機關即高雄縣政府環保局申報清除或處理之結果，俾供事後之稽查。詎林瑞和、劉銘珠（運泰公司副廠長，本院88年度上訴字第52號判處有期徒刑1年6月，緩刑5年確定）明知如據實登載違規清運事實，必遭主管環保機關以連續告發方式開單處罰，為規避查緝，竟與林建臺等人，基於共同偽造私文書、登載不實於業務上作成文書之犯意聯絡，捨原各承辦員工據實製作之遞送聯單不用，責由知情之運泰公司員工鍾怡均、黃雪華、林清邦、林永清、顧正德等5人，及廠務助理黃漢芳、業務助理李孟娟（以上7人另案偵辦）等人，於85年9、10月間之某一日（即清運汞污泥完畢之後），在運泰公司廠務室，共同接續製作如下述不實內容之遞送聯單：『(一)虛偽記載清除時間為85年10月3日起至85年10月30日止，而非真實之85年9月間之某連續3天2夜。(二)虛偽登載載運汞污泥之車輛，登記為運泰公司未參與清除之上述6部經環保機關核准之特種車輛之車號，而非實際參與清運之「大牛」大拖車號碼。(三)聯單上有關事業機構保證Ｃ欄，本應由臺塑公司員工李慶祥、林平雄2人併簽，竟由林清邦、黃雪華依林瑞和之指示，未經李慶祥之同意或授權，偽造李慶祥1人之署名，表示保證Ａ及Ｂ欄所填資料正確無誤，並在適於運送狀態之意思。(四)未經採樣檢驗偽載每1聯單上之汞污泥均含水百之37，含汞0.013』（自85年10月3日起至10月30日止，遞送聯單號碼00000000000000000至00000000000000000，共612張），再基於行使偽造私文書、業務登載不實文書之概括犯意，責由不知情之運泰公司、臺塑公司成年職員先後於85年11月5日、85年11月30日，分別持向事業機構之當地主管機關即高雄縣政府環境保護局申報行使之，足以生損害於李慶祥及環保機關對清除有害事業廢棄物之管理及稽核。」
Ｅ、按設施標準係中央主管機關環保署依廢清法第15條之授權訂定，依該設施標準第17條第1項、第19條第1項及第2項規定，6聯單之據實填具及處理機構與事業機構於事業廢棄物送交處理後之雙軌備查程序，係使主管機關得以確認事業廢棄物是否均依法定程序及核准內容清運或處理，此項法定義務之履行不因事業已委託合法之清除機構即免除。準此，本件原告就其仁武廠所產生有害事業廢棄物汞污泥，縱已委託運泰公司代為清運處理，惟仍應遵循廢清法等規定，不得藉委託之名義即冀圖免除其自身依法令應盡之義務，況本件原告明知運泰公司非法清運之事亦協助偽造6聯單，屬本件非法清運之共同行為人。
Ｆ、依以下事證足認原告未依前揭法令規定清理污染物：
１、原告就1萬2千公噸汞污泥之清運處理，讓運泰公司以每公噸6,600元之低價得標，遠低於另一家競標廠商崧聖環保工程股份有限公司（下稱崧聖公司）之報價每公噸1萬3千元，顯然漠視其低價搶標之行為而不重視合法清運處理應有之合理成本，殊有容許運泰公司非法清運處理之意思。
２、林建臺及黃建元等人明知運泰公司有：
(1)運泰公司清除執照之主管機關高雄市政府環境保護局（下稱高雄市政府環保局）僅核准運泰公司清除上開原告之汞污泥2千公噸，並無清運契約所定1萬2千公噸汞污泥之合法許可。
(2)運泰公司僅有車牌號碼00-000、ZT-068、ZT-069、ZS-377、ZM-683、ZS-466等6部經環保機關核准之特種車輛，可供清運有害事業廢棄物之用，且該公司自85年5月9日起至同年12月31日止，經核准每日僅能清運50公噸之有害事業廢棄物，至少須200多個工作天數始能清運上開契約所定之汞污泥1萬2千公噸。
(3)林建臺及黃建元惟恐清運時間過長，引起附近居民聞風抗議，竟與林瑞和私下達成以3個連續工作天清運上開汞污泥離開原告仁武廠之協議。
(4)林建臺明知系爭汞污泥係未依廢清法之相關法令清運，卻仍指示守衛放行等清運困境，竟仍與林瑞和協議以3個工作天清運全數10,754公噸之汞污泥，並指示守衛放行。
３、林建臺及黃建元又明知依設施標準第19條第1項規定，應據實填具6聯之遞送聯單，竟為達不法清運汞污泥之目的，而責由知情之其他原告職員共同連續製作不實之遞送聯單，使運泰公司得以將汞污泥在未依廢清法相關法令規定清運之情形下，順利運離仁武廠區，未確實追蹤瞭解其後續是否合法處理，亦未保留合法清除事業廢棄物之處置確實證明，僅在形式上要求運泰公司提供幾張卡車傾倒廢棄物之照片交差了事。事實上，渠等既知悉運泰公司只有2千公噸清理許可情形下，即應知悉該公司不可能合法處理本件高達萬噸之汞污泥，是以原告對於運泰公司將汞污泥非法棄置於系爭場址，顯有間接故意之存在，自不得妄以委託運泰公司處理為由即意圖卸責。
４、運泰公司自85年10月初起至同年12月底止，3個月間尚能依白斌傑研發之汞污泥中間處理配方處理貯存於上述華東廠之臺塑汞污泥約2千餘公噸，惟於86年初農曆年關將屆，為發放年終獎金，運泰公司未再依該中間處理配方處理而將約7千餘公噸汞污泥棄置於系爭場址。前階段處理2千餘公噸花費3個月90餘天，後階段竟在短短數天內即將7千餘公噸處理完畢，顯然違背經驗法則，原告竟仍然予以配合付款，自難諉為不知運泰公司未依法處理該7千餘公噸之汞污泥。
５、依原告與運泰公司簽訂之事業廢棄物承攬契約附則三之約定，原告可隨時至運泰公司處理廠檢驗或參觀，並得拍攝處理流程，運泰公司不得藉故推託。又依原告要求運泰公司出具之廢棄物清除處理工作承諾書第5條付款辦法，運泰公司係每月1日計算上月實際處理量，向原告提出申請處理費。第6條第1項規定：「承攬人於每段處理完工後應即通知貴公司辦理查驗，查驗所需人工、器具、設備等均由承攬人無條件配合提供。」是以原告依此亦有每月分段查驗運泰公司汞污泥處理情形之認知與權利，並無不知與未能查驗之情事。6.依設施標準第17條第1項規定，原告應紀錄清除廢棄物之日期、種類、數量、車輛車號、清除人及保留所清除事業廢棄物之處置證明，惟原告均未依此規定如實辦理，自亦未保留合法清除處置系爭汞污泥之確實證明。林建臺等人甚至還與運泰公司人員共同偽造6聯單，使運泰公司得以非法清除運送，運泰公司既未合法清除處置，自不可能提供其合法清除處置系爭汞污泥之證明。故運泰公司得以將系爭汞污泥棄置於系爭場址，均係原告仁武廠廠長林建臺及環保人員黃建元與其共同未依法令違法清運，始有可能產生此一非法棄置之結果。準此，林建臺等人未依廢清法等相關法令規定而配合運泰公司從事偽造6聯單及無視清運上限而仍指示守衛放行等行為，均與系爭場址遭受汞污泥污染之結果具有相當因果關係。
６、以上事實均由前揭高雄高分院91年度上更(一)字第14號及96年度上更(三)字第39號刑事判決暨該案歷審判決認定在案，並有該刑事案件歷審之相關人證、書證及物證足證，是均足認定原告未依法令清理污染物並造成系爭場址之污染結果等事實，自不容原告空口否認。
Ｇ、另6聯單之據實填具及備查，係使主管機關得以確認事業廢棄物是否均依法定程序及核准內容清運或處理，此項法定義務之履行不因事業已委託合法之清除機構即免除；倘事業未依上開規定據實填具6聯單，自將使主管機關於確認事業廢棄物是否均依法定程序及核准內容清運或處理產生障礙或困難。準此，本件原告就其仁武廠所產生有害事業廢棄物汞污泥，縱已委託運泰公司代為清運處理，惟仍應遵循廢清法之上開法令規定辦理。原告所屬人員既為使汞污泥得以快速清運而配合偽造6聯單，而造成運泰公司得將汞污泥大量棄置於系爭場址，其因此所致之土壤污染，自與原告所屬人員偽造6聯單及逕自放行運泰公司將超過核准量之汞污泥運出廠區等配合行為間有相當因果關係無疑。蓋若原告所屬人員當時恪遵法令規定，據實填寫6聯單或根本不允許運泰公司將超過核准量之汞污泥運出廠區，則系爭場址顯然不至於遭非法棄置汞污泥，更勿論後續場址土壤遭受汞污染。是以原告稱其所屬人員縱有共同連續製作不實遞送聯單之事實，亦與運泰公司將廢棄物運至系爭場址並使其受重金屬污染間無關聯云云，顯無足採。
Ｈ、綜合以上事證，原告顯有未依法令清理污染物之情事，而造成系爭場址經公告為土壤污染整治場址之事實，被告據此以96年11月5日函認定原告為系爭場址之污染行為人，並通知其得提出污染範圍調查及評估計畫（土污法第12條第2項及同法施行細則第15條參照），復於本件續依土污法第16條第1項規定作成Ａ函及Ｂ處分，命污染行為人即原告提出污染整治計畫，自屬有據。
(六)有關本件應遵循之廢棄物清理及確認程序，謹說明一般非法棄置場址處理流程及原則如下：前臺灣省政府環境保護處（現環保署督察總隊前身）自86年起，即委託工研院進行屏東縣5個鄉鎮共6個非法棄置場址之調查工作。後環保署以委辦計畫方式，持續調查各縣市提報及檢調單位查報之非法廢棄場址。因非法棄置場址提報數量與日遽增，限於資源，無法逐一詳查與清除，惟因非法棄置場址可能具有對環境破壞及危害民眾健康之風險，故須透過公平、公正、合乎科學之調查評估程序，建立非法棄置場址之風險評量，以供研判應列入優先清理之場址。環保署爰自88年起，即參考美國超級基金（superfund）制度，建立非法棄置場址之分級系統，將非法棄置場址分為四級：高危害性事業廢棄物，評為甲級場址，應盡快清除該有害事業廢棄物；具潛在危害性事業廢棄物，評為乙級場址，建議進一步檢測及加強監控；一般事業廢棄物，評為丙級場址，建議加強監測管制；一般廢棄物，評為丁級場址，建議加強管制或解除列管。承上，所有甲級場址之清理規劃，均以清除場址內遭棄置之有害事業廢棄物為優先考量，而有害事業廢棄物之認定，依照有害事業廢棄物認定標準第4條第2款，係指經「事業廢棄物毒性特性溶出程序」（TCLP）判定其成分濃度超過標準者，故甲級場址之有害事業廢棄物是否清除完畢，即係以TCLP檢驗是否有溶出超過標準之毒物為斷。當廢棄物清除後，與廢棄物接觸面之土壤經TCLP檢驗確認已無溶出超過標準之有害事業廢棄物時，即屬有害事業廢棄物已清除完畢。若後續為確認土壤及地下水是否因該非法棄置受到污染，則應依土壤污染管制標準第3條及土壤中重金屬檢測方法－王水消化法規定，以王水消化法（又稱重金屬全量分析法）分析每1Kg土壤中（乾基）所含污染物之mg數，是否有超過土壤污染管制標準為判斷標準。詳言之，「事業廢棄物毒性特性溶出程序」，亦即毒性溶出試驗（TCLP），係針對事業廢棄物所採取之試驗方法，其係以硝酸、鹽酸或冰醋酸為溶液；而對於土壤中重金屬之檢測方法則係採「王水消化法」，其係以「王水」（AquaRegia）為溶液，王水為硝酸與鹽酸之混合物，具有比濃硝酸或濃鹽酸更為強烈的腐蝕作用，通常可將重金屬幾近全量溶出，故亦稱為「重金屬全量分析法」。質言之，TCLP係以弱酸檢驗土壤中是否含有有害事業廢棄物（如本件之汞污泥廢棄物），而王水消化法係以強酸檢驗未含有有害事業廢棄物之土壤是否遭受污染。由上可知，廢棄物及土壤係使用不同之檢驗方式，在管制項目及濃度上亦有不同之認定基準，故已經清除有害事業廢棄物之甲級場址，與其場址內之土壤是否因原本其上之廢棄物而有污染情事，並無一致關係；因之，一場址與有害事業廢棄物接觸之表土，經由TCLP檢驗已不含有害事業廢棄物，若依土壤採樣方法加以採樣，所採集之土壤樣品（通常較廢棄物之採樣為深）以王水消化法為重金屬之全量溶出檢驗，仍可能會有超出土壤污染管制標準之重金屬存在。本件原告雖主張系爭場址之土壤污染係因廢棄物未完全清除，非汞污泥內之汞滲漏至土壤中所致云云。惟查，原告此點主張仍係在爭執系爭場址公告為整治場址或認定原告為系爭場址污染行為人等處分之合法性，然而此部分或為95年12月5日公告之認定，或為96年11月5日函之認定，均非屬本件訴訟標的已如上述。而系爭場址因屬含有汞污泥等有害事業廢棄物之非法棄置場址，被評為甲級場址，故其廢棄物清除之目的，即係為清除場址之表土上所棄置之汞污泥等有害事業廢棄物。本件汞污泥等有害事業廢棄物清除結果，依工研院89年報告所示，其為確認該場址是否已經完成清理，乃就清除廢棄物後之挖掘區每一土壤面隨機採取表土至30公分之混合樣品，依TCLP檢驗是否有溶出超過標準之有害事業廢棄物，檢驗結果顯示經移除廢棄物後之土壤皆無溶出超過標準之有害事業廢棄物，顯見汞污泥等有害事業廢棄物已經清除完畢。且由工研院94年報告結果第1點：「1.甲級場址及地下水查證．．．查證結果在排除廢棄物未清乾淨因素後，顯示有7處場址超出土壤或地下水污染管制標準，達到公告為”控制場址”之程度。接著依『土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法』進行此7場址之初評，評估結果顯示．．．屏東赤山巖場址因污染總分（Ｐ值）大於20分，達到公告為”整治場址”之程度。」等語可知，本件業已遵循環保署相關規範所定之廢棄物清理流程，並經依法檢驗確認無有害事業廢棄物之埋藏殘餘，已完成系爭場址廢棄物之清理。至於系爭場址之土壤是否因先前其上之非法棄置遭受污染，則屬應以土壤污染檢驗程序確認之情事。另原告之汞污泥兼具有廢棄物及污染物之性質，原告將之丟棄於系爭場址，含汞介質即可能因為滲透、溶出或夾雜而進入土壤造成污染，而依原告所引用報告內容僅稱場址內仍有夾雜廢棄物之情形，既未否定土壤中之汞係汞污泥滲漏所致，亦未稱所夾雜而未清除完全者包括原告未依法令規定清理之汞污泥（按系爭場址為大型廢棄物非法棄置場址，於發現棄置情形時，除原告之汞污泥外，另有其他來源不明之廢棄物），其中工研院94年報告更明指其判斷有廢棄物未清除之理由係「鉻、鎳、銅超過管制標準比例超過90%．．．」，亦與原告汞污泥係以汞為主要污染成分無涉，故其所稱未完全清除之廢棄物顯非汞污泥，而為其他來源不明之廢棄物，自不影響系爭場址之汞污染係汞污泥滲漏所致之事實。準此，縱以原告所引用之報告內容觀之，亦難認系爭場址之汞污染濃度高過土壤污染管制標準係因夾雜汞污泥所致。再者，依土污法第2條第12款污染行為人之定義，並無規定須廢棄物在無任何外力介入下，因靜置溶出重金屬致土壤污染，方得認非法棄置污染物致土壤污染之人為污染行為人。故縱認系爭場址之土壤中夾雜微量之汞污泥，惟依土污法第2條第1項第4款之定義，所謂土壤污染者，係「指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞」者，是以如有微量之廢棄物散落或夾雜於土壤中，致土壤經檢驗後確認超過污染管制標準者，仍屬土污法上定義之「土壤污染」，其非法棄置或未依法令規定清理廢棄物之行為人自仍構成污染行為人無疑；且廢棄物之清理與土壤污染之清除本有其界分，前者之執行應限於外觀明顯可見為廢棄物者，至於少數塵粒或微小之碎屑已散落或夾雜於土壤或汞金屬滲漏至土壤中者，即屬後續土壤污染清除之問題，否則類似於本件廢棄物非法棄置於土壤上之情形，豈非謂其廢棄物之清理均需將含有微量廢棄物之土壤全數挖除始盡其功？原告雖另主張土壤內含有重金屬污染物，係因被告清除廢棄物過程中翻攪表土致廢棄物夾雜其中云云。惟查，本件廢棄物清除之過程，係以怪手挖除廢棄物，將其移置，僅有開挖之動作，並無原告所稱翻攪動作。再者，被告以開挖方式清除廢棄物，挖至原生表土即停止（蓋原生土壤並非廢棄物，並無開挖或移除必要），惟依裕山公司報告所示，最深至地表下1.8米處，皆有包含汞等重金屬污染物，此為開挖過程怪手遠遠不曾及於之處，該處污染物自無可能係因開挖過程所致。實則，汞污泥含水量高，顆粒較土壤細小，其重金屬污染物，本即容易隨水及重力，沿著土壤空隙往下滲漏，且系爭場址之氣候為多大雨之熱帶型氣候，極可能加速汞污泥夾帶重金屬污染物往下滲漏，又該龐大數量（8千公噸）汞污泥棄置於系爭場址上，長達4年之久，及被原告清除廢棄物，僅開挖至土壤表面，惟包含汞等重金屬污染深達地下1.8米等事實可知，系爭場址之土壤含有汞等重金屬污染物，係因汞污泥特性、系爭場址之氣候、該非法棄置之年份等所致之污染物滲漏進土壤，與被告移除廢棄物並無關連。故原告在工研院報告已排除廢棄物未清理乾淨因素之情況下，猶事爭執主張廢棄物之清理未完全，顯係將廢棄物之清理程度無限上綱，而混淆廢棄物清理與土壤污染清除之界線，與前開土污法「土壤污染」之定義亦有不合，自無可採，其聲請為系爭場址之鑑定亦無必要性可言。至原告雖以三普公司檢驗之廢棄物重金屬含量低於工研院及裕山公司所採土壤樣品內之重金屬含量為由，認系爭場址土壤夾有廢棄物云云，惟此實係出於對土壤和廢棄物檢驗方式之誤解。按檢驗系爭場址土壤中是否仍殘留有害事業廢棄物，所採取之檢驗方法為TCLP，其係以硝酸、鹽酸或冰醋酸為萃取液，酸性較低，所能溶出重金之濃度自然較低，而檢驗土壤當中重金屬含量是否超過土壤污染管制標準，所採用之檢驗方法為重金屬全量法，其係以王水為萃取液，酸性較高，所溶出重金屬之濃度自然較高。此二者之檢驗方式、目的及原理皆不相同，本即不可互相混淆，且就其萃取液而言，TCLP為弱酸，重金屬全量法為強酸，故前者所溶出之重金屬含量低於後者，乃屬科學原理之常態，此有研究數據可稽，原告出於混淆廢棄物及土壤檢驗方式之主張，自無可採。又原告主張因被原告清除廢棄物過程，使其非法行為與土壤污染結果之因果關係中斷，故其不須為系爭場址土壤污染結果負責云云，除與事實不符，已如上述外，若肯認其主張，不啻係鼓勵非法棄置廢棄物之行為人，應盡力規避履行其清理廢棄物義務，俾使主管機關為了公益，不得不代其清理系爭廢棄物，而若因主管機關執行廢棄物清除過程之開挖、清除、運送程序等，其即得因此主張其非法棄置廢棄物之行為與土壤污染結果間之因果關係，已因主管機關代其清理廢棄物而有所中斷。此種鼓勵污染行為人一再違反相關環境保護法規，反得將其污染惡果轉由社會大眾為其承擔之主張，實無可採。
(七)針對本件土污法事件與系爭和解筆錄廢清法事件是否為同一事件，兩造已針對此爭點於鈞院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決作成前充分攻防，並由鈞院及最高行政法院以上開判決認定和解筆錄之範圍為該廢清法事件，實與本件土污法事件無涉，被告依土污法認定原告為系爭場址之污染行為人，並命其負擔系爭場址之整治義務，並無違誤之處。以下謹就此爭點之實體理由再予釐清：依高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決認定事實所示，系爭場址上之汞污泥廢棄物確係來自於原告，原告本應依廢清法相關規定，負起清理系爭場址上汞污泥廢棄物之責任，惟原告於鈞院90年度訴字第1796號訴訟中，爭執並非系爭場址上所有廢棄物皆屬原告所有；鑑於系爭場址上之廢棄物確實包含部分來歷不明之廢棄物，且該來歷不明之廢棄物與原告之汞污泥廢棄物難以截然區分，縱經調查仍難以確認原告依照廢清法所應負責之程度，爰於承審法官勸諭之下，與原告會同環保署就該非法棄置廢棄物之廢清法事件於準備程序時同意和解，並就系爭場址汞污泥廢棄物清理事件同意各自負擔50%之責任。由上可知，系爭和解筆錄係在肯認系爭場址上之汞污泥廢棄物為原告所有，及原告有未依廢清法清理污染物等事實之前提下，就原告究竟應為系爭場址之汞污泥廢棄物負擔如何程度之責任，此一難以認定之爭議，成立和解。亦即，系爭和解筆錄之和解事項，為原告就其丟棄於系爭場址上之汞污泥廢棄物，應負擔如何程度之範圍，而系爭場址上之汞污泥廢棄物係來自於原告，以及原告有未依法令規定清理污染物等情，均屬事證明確不容否認之事實，既非屬和解事項本身，亦非屬得和解之事項。另查系爭和解筆錄內容，其開宗明義即指出和解所處理之爭議為「茲因被告前認定屏東縣新園鄉赤山巖含汞污泥之廢棄物為原告所有，且原告就上揭廢棄物應依廢清法負連帶責任，但原告認其已依法委託合法業者清理．．．」，其爭執核心為原告涉嫌非法棄置廢棄物而應負擔廢清法上責任無疑。是以和解筆錄第1項所稱之「同一事件」，依和解筆錄整體觀察，自應解為「原告涉嫌非法棄置廢棄物之廢清法上責任」無疑。次查，和解筆錄自第2項以降，均在約定如何就有害事業廢棄物汞污泥本身進行熱處理與相關費用分擔等問題，未有隻字片語提及汞污泥所造成之土壤污染應如何處理。是就和解筆錄之對價關係而言，原告依筆錄內容所負之義務既均侷限於汞污泥本身之處理，而未包括土污法上污染土壤之整治問題，則豈能將被告所退讓「『同一事件』不再為行政處分等」之條款解讀為包含土污法上責任？原告對「同一事件」解釋為包含土污法上之責任，豈不意味當時參與及主持和解之被告、環保署與受命法官任意出賣公權力，於原告未於和解筆錄就土污法上責任承諾有任何對價之行為義務時，即逕行拋棄土污法部分之公權力？原告此種對「同一事件」範圍之解讀，將使和解筆錄違反行政訴訟法第219條所規定「不違反公益」之要件而成為違法之和解，顯無可採。再查，該和解筆錄就和解成立內容所載，均係以原告未依法令清運廢棄物所引發之後續廢棄物處理為內容，而無隻字片語提及「土污法」、「土壤污染」、「受污染之土壤」等。是以本件兩造於和解契約訂立當時，既根本未意識到日後可能發生之土壤污染問題，則未將土污法上之整治責任納入和解範疇，自屬當然。至於原告主張依環保署93年出版之土壤及地下水污染整治雙年報，於系爭和解筆錄作成當時，已知有土壤污染情事云云，惟查該資料第6-4頁明載，系爭場址於91年所調查者為地下水之污染，並非土壤污染之調查，就原告此等混淆事實之情事，自無足採。且按「．．．『訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力』『和解成立者，其效力準用第213條、第214條及第216條之規定』行政訴訟法第213條、第222條分別定有明文。次按『訴訟上所謂一事不再理之原則，乃指同一事件已有確定之終局判決者而言。其所謂同一事件必同一當事人就同一法律關係而為同一之請求，若此三者有一不同，即不得謂為同一事件，自不受確定判決之拘束。』最高法院著有19年上字第278號判例足參。是以判斷訴訟事件是否同一，應以當事人是否就同一法律關係為同一之請求為基準。經查原法院90年度訴字第1796號審理之標的為被上訴人89年2月29日處分函及89年11月30日(89)屏府環三字第193029號函處分之合法性。而本件審理之訴訟標的則為被上訴人依土污法第2條第12款等相關規定所為之原處分，此二案之訴訟當事人固相同，然有關訴之聲明及訴訟標的部分則不相同，依上述說明，二案非屬同一事件；又兩造就廢清法事件進行和解協商時並未談及土壤污染事宜，故和解筆錄效力僅及於廢清法事件而未及本件乙節，業經原審調閱該院90年度訴字第1796號廢清法事件全部卷證查明，並於判決中論明其認定之依據及理由，亦經本院調閱上開卷證審認無訛．．．。」此有最高行政法院101年度判字第475號判決在案，是以和解筆錄範圍並未包含原告依法應負系爭場址污染行為人責任乙節，實屬無可爭議之事實。且本件土壤污染之事實，係在事後經環保署調查評估結果，始予以認定。相關之土壤污染控制場址、污染管制區及整治場址之公告，亦均係在前案和解成立日92年8月15日之後發生。此等事實既均係在前案和解之後始發生，是以被告及環保署當時與原告成立和解契約之真意，自不包含尚未經調查發現之土壤污染責任無疑，且被告及原審法官自不可能於全然不知原告是否應負擔系爭場址整治責任之情況下，逕自免除原告之土污整治責任。況且，系爭場址土壤是否有遭受污染，為一經調查即明之情事，且系爭場址為嚴重污染之整治場址，其整治費用所費不貲，勢必影響雙方權利義務應如何具體分配之決定，該和解筆錄若有意將原告之土污法責任納入，怎會不待土壤調查結果，即作成和解筆錄？由此可知，原告為脫免自身造成污染所應負之責任，強將只涉及廢清法事件之系爭和解筆錄解釋為包含土污法事件，實屬悖於事實之主張。又當時和解筆錄案件中之訴訟標的係為請求撤銷被告於89年2月27日命原告清理系爭場址廢棄物及89年11月30日命繳納代為清理費用之行政處分，鑑於訴訟上和解之本旨在解決訴訟標的之爭議，亦以訴訟標的作為和解內容為原則，倘在訴訟和解中擬納入非屬訴訟標的之事項一併和解者，既屬例外之情形，為避免日後爭議自應盡可能明定。查該和解筆錄曾就原告另案遭環保署沒入之5千萬元保證金一併納入和解範圍並明定於和解筆錄第3項，是以倘若原告與被告進行和解時，「同一事件」之真意係包含土污法上之責任，則原告自當仿照和解筆錄第3項之方式明確約定，而非僅以「同一事件」一詞含糊帶過。準此，土污法上之責任既非屬訴訟上和解之通常和解事項（即訴訟標的），且原告於約定和解筆錄內容當時既未對土污法上之責任亦屬和解範圍一事為明確規定，對比和解筆錄第3項就另案5千萬元保證金之明確規定，顯然不符原告對另案事項和解之謹慎態度，是以「同一事件」之概念自不得任意擴及土污法上責任，否則實有違例外從嚴解釋原則與經驗法則。另按土污法與廢清法之立法目的顯有不同，且廢棄物之棄置並非必然導致土壤及地下水之污染，是以實難謂廢棄物之棄置清理責任與土壤及地下水之污染整治責任屬於「同一事件」，於本件原告非法棄置廢棄物之行為固然嗣後導致系爭場址之土壤污染，惟此充其量僅能稱係「同一行為」構成廢清法與土污法上責任，而仍屬兩個法律事件並非「同一事件」。原告訂約當時之真意倘為該非法棄置廢棄物行為所引發之一切法律責任均在和解範圍內，其用語應為「同意日後不再就原告之『同一行為』為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償」，而非如目前和解筆錄係以「同一事件」描述和解範圍，是以原告所主張者，實屬事後穿鑿之詞而無足採。再按行政程序法第136條規定，和解契約之締結，以行政處分所依據之事實或法律關係經職權調查後仍不能確定者，始得為之；倘不具該前提要件即訂立和解契約者，依行政程序法第142條之規定即屬無效。在92年8月15日兩造就廢清法事件成立和解當時，刑事訴訟尚未判決確定，亦即原告所屬仁武廠廠長林建臺及環保專員黃建元是否有罪，尚未確定，原告在廢清法事件之責任上難以判定，相關事實與法律關係有不能確定之情形，自可就該廢清法事件依行政程序法第136條規定和解。又查系爭場址所傾倒之廢棄物除原告之汞污泥外，尚混雜其他事業所產出者，是以倘依廢清法第13條第1項及第34條規定，由主管機關或執行機關代其清除或處理後再向原告請求費用，則將因汞污泥與其他事業之廢棄物混合難以分離而有執行及認定上之困難。準此，被告當初於前案同意與原告成立和解契約，實係因相關事實及法律關係不明確，且慮及系爭場址尚包含其他來源未臻明確之廢棄物，並非僅有原告汞污泥，是以於事實面上有難以界定原告應負責範圍之疑慮，乃同意前案受命法官之建議，與原告會同環保署就該非法棄置廢棄物之廢清法事件於準備程序時同意和解。然而，本案原告應承擔者係土污法上污染行為人提出整治計畫之義務，而非廢清法上之清除處理（繳納費用）責任，鑑於土污法第16條第1項已明文規定污染行為人負有提出整治計畫之義務，並無如廢清法上要求原告負擔清除處理（繳納費用）責任所遭遇之區分困境，是以被告自無需亦不能與原告成立和解契約。綜上所述，行政程序法上和解契約之訂立，以行政處分所依據之事實或法律關係經職權調查後仍不能確定者為前提。是以該和解筆錄所記載之同一事件，僅係指原告依廢清法第34條所負之清除處理（繳納費用）責任，而不得解釋為包括當時根本未經調查（當時尚未發現土壤污染之事實）且於法理上毫無爭議之土污法上責任。準此，原告主張「同一事件」除廢清法外亦包括土污法上之責任，則無異於指摘當時之和解係非法就不得訂立和解契約之事項納入協議範疇，其主張於法不合，亦與鈞院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決認定結果不符，殊無可採。
(八)又原告於其起訴狀中稱試行和解過程中，曾有草案載明「且同意日後不再就同一事件對乙方依廢清法為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償」，而正式和解筆錄內容既無「依廢清法」之文句，則自應解讀「同一事件」之範圍不侷限於廢清法等云云。惟該案件於試行和解程序中，兩造及所委請之律師均曾多次提出不同版本，歷次修改文字亦略有差異，實難執單次之草案與正式和解筆錄比較後即逕行作出對於「同一事件」範圍之判斷。就被告所存資料中各種不同版本之和解書草案至少即有6種，其中對於被告應盡之義務範圍均有不同之用語及描述方式，是以單憑其中任何一份對比正式和解筆錄，皆可導出不同之解釋結果，則原告所採用之解釋方法並不可採，至為灼然。反之，由被告與環保署之內部文件觀之，被告及環保署就該和解筆錄約定事項範圍之真意向來限於非法棄置汞污泥之廢棄物清理責任，而不及於其所衍生之土污法上土壤污染整治責任。此由被告與環保署環境督察總隊於92年3月5日會議資料內容，其就和解筆錄應約定費用之預估均限於廢棄物汞污泥本身之處理，及環保署91年9月27日以環署督字第0910067088號函回覆被告：「．．．相關責任人求償費用等相關事宜，貴府應依廢清法第71條規定辦理．．．」等內容，均無隻字片語提起土污法上責任或土壤污染之整治，即為明證。退萬步言，倘和解之內容尚未經行政機關盡其職權調查之責，或經職權調查後其事實或法律關係並不存在無法確定之情形，則此時縱使行政機關與人民間就此等事項成立訴訟上和解，依行政程序法第142條第1項第3款之規定此類和解契約既屬無效，則自亦不符行政訴訟法第219條第1項成立訴訟上和解之要件。復依土污法第16條及最高行政法院96年度判字第1953號判決意旨，凡屬污染行為人者，即有訂定整治計畫之義務，是以縱使系爭場址遭非法棄置之廢棄物並非僅有原告之汞污泥而另有其他污染來源，亦不妨礙原告應就系爭場址之整治負擔污染行為人責任之認定，此與廢清法主管機關僅得命事業機構就其本身之廢棄物負清運責任有所不同，是以本件原告應負之土污法上污染行為人責任，於事實及法律關係上均無不明之處，就此自無須亦不得成立和解。再者，事業所負廢清法義務範圍僅限於其所生產之廢棄物，而污染行為人依土污法應對污染場址全部負責，二法體系及規範精神均不相同，不得混為一談，此由系爭和解筆錄均在處理「在已確定系爭場址之汞污泥廢棄物為原告所生產及非法棄置，但因各種廢棄物間已有混合致無法清楚界分系爭汞污泥廢棄物精準數量之情況下，就系爭場址汞污泥廢棄物之清運、處理，應如何界定責任之分配」等情，更可明證該和解筆錄僅處理原告違反廢棄物清理事件。蓋若和解筆錄有意納入系爭場址之土壤污染整治責任，則依土污法規定，原告之責任範圍包含系爭場址上之全部整治責任，不應限於系爭場址之汞污泥廢棄物，則該和解筆錄即應涉及系爭場址土壤所有污染物之處理與整治，惟事實上，該和解筆錄僅處理原告所生產之汞污泥應如何處理，此即可明證其和解範圍僅包含原告依廢清法所應負責之範圍。此外，系爭和解筆錄作成當時，係以原告提供之熱處理費用基準（約2億7,500萬元）為重要基礎資料，預估該件汞污泥廢棄物清除及處理所需費用約為3億7千萬元。依此，於和解過程中，法官勸諭兩造各自負擔總費用50%，和解筆錄之內容即為此責任分擔比例之體現。質言之，依該和解筆錄意旨，原告負責該件汞污泥廢棄物之熱處理費用1億8,500萬元部分，被告則協助該件汞污泥廢棄物開挖、包裝、運輸、殘渣掩埋等，以及熱處理費用9千萬元部分，俾使原告及被告就該廢清法事件所需負擔之費用均約為1億8,500萬元，即雙方就清理及處理系爭場址汞污泥廢棄物所需總費用各自負擔50%。
而由裕山公司依土污法第12條所作系爭場址污染範圍之調查及評估計畫所示，系爭場址整治計畫至少需花費65,006,760元）。假設系爭和解筆錄之同一事件有包含土污法事件之意，則該和解筆錄認定雙方應各自負擔50%費用權利義務之準據，自應包含此筆土壤污染整治費用，惟此筆費用自始皆未被該和解筆錄計入雙方應平均負擔之範圍。質言之，系爭和解筆錄所計算雙方應負擔之責任範圍僅包含系爭場址汞污泥廢棄物之清除與處理費用，並不包含土壤污染整治費用，此更益證該和解筆錄所載「同一事件」係指該行政訴訟所涉廢清法事件。
(九)原告雖稱Ａ函及Ｂ處分認定原告為系爭場址汞金屬部分之污染行為人，被告命原告為系爭場址之全部提出污染整治計畫，於法無據云云。惟查，Ａ函之說明第4點：「貴公司前經本府認定為『屏東縣○○鄉○○段325、146、419、428、42
9、430、431、432-6地號土壤污染整治場址』之污染行為人」，其文義明載原告為「系爭整治場址」之污染行為人，原告稱Ａ函及Ｂ處分係認定原告為「系爭整治場址汞金屬部分」污染行為人，並無所據。又原告雖稱僅新洋段432-6地號土地有汞污泥，被告命其就系爭場址提出整治計畫，有違比例原則云云。惟查，系爭場址經兩次土壤污染調查後發現全區多筆地號土地均有汞污泥，許多採樣點之汞含量均超過污染管制標準，並非如原告主張僅限於新洋段432-6地號土地一處。次查，系爭場址之公告地域，係以污染事實發生之「場址」作為公告劃定之依據而非地號土地，此觀系爭場址新洋段432-6地號土地考量實際污染範圍，乃修正公告而僅將部分納入場址公告範圍，並未維持最初將該筆地號土地全部面積公告之方式即可得知，此項見解亦為鈞院98年度訴字第161號判決所採；又依土污法第16條第1項之規定意旨，場址經合法公告後，污染行為人即應依系爭場址之調查評估結果訂定整治計畫，而未就其污染貢獻度區隔之，是以原告主張其應僅就新洋段432-6地號土地處負整治責任云云，實無足採。至原告雖稱系爭場址亦有其他污染行為人，Ａ函及Ｂ處分命其訂定整治計畫，有違比例原則云云。惟查，高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決認定之事實，並未顯示運泰公司所棄置之汞污泥係包含其他廠商所生產者，且縱然系爭場址尚有其他重金屬污染，亦無法否認系爭場址之汞污染濃度已超過土壤污染管制標準，單就此項污染，原告即有整治之義務，殊不因該場址尚有其他重金屬污染即免其整治義務。由前所述，無論依土污法第16條第1項規定及立法意旨，以及最高行政法院96年度判字第1953號判決意旨，可知凡屬整治場址之污染行為人者，即依法負有依調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫之義務，被告依該規定命原告就系爭整治場址提出污染整治計畫，自屬於法有據；況依土污法第25條第2項，複數污染行為人就其土污法上之整治費用之義務，負連帶責任，依民法第273條意旨可知，連帶債務之債權人，得對於債務人中之一人，或數人，或其全體，同時或先後請求全部或一部之給付，連帶債務未全部履行前，全體債務人仍負連帶責任，故縱有其他污染行為人，被告命原告就系爭整治場址提出整治計畫，亦屬合法。
(十)由被告命原告陳述意見之98年12月31日屏府環水字第0980309247號函、Ａ函及Ｂ處分等相關函文，均可知被告已依土污法第12條第1項完成調查及評估計畫，惟其自始未曾請求被告提供調查評估結果，或主張其無法提出整治計畫係因被告未提供調查評估結果所致，而至本件訴訟言詞辯論程序方首次提出此一主張，原告既自始拒絕依土污法第16條第1項提出整治計畫，被告即無在原告提出請求或表示願意進行整治前，提供調查及評估結果之法定義務。原告雖另稱被告未於上開函文中說明調查結果如何云云。惟查，裕山公司所作調查及評估報告為對系爭場址之細部調查，其調查結果繁多，本難以一紙公文簡要說明，而原告既已知悉被告已完成調查評估計畫，其若認有進一步了解之必要，自得隨時向被告提出申請閱覽或交付繕本，惟其捨此不採，卻至本件訴訟進行至言詞辯論程序時，方首次主張其未收到調查評估報告，無法進行整治，顯係臨訟砌詞，自無足採；況原告目前既已收悉調查評估計畫，且認定原告為污染行為人之行政處分（即96年11月5日函）業經鈞院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決予以肯認其合法性，原告自應儘速依法提出整治計畫。
()綜上所述，本件原告爭執其非為污染行為人部分，屬對於非行政處分提起撤銷訴訟或就繫屬中案件更行起訴，應予裁定駁回，而96年11月5日函認定原告為系爭場址污染行為人部分，為有效之行處分，並業經鈞院98年度訴字第161號判決及最高行政法院101年度判字第475號判決予以肯認，具有構成要件效力，被告依96年11月5日函之認定及土污法第16條規定命污染行為人即原告訂定整治計畫，其合法性自無疑義，原告主張實均無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告各該函文、環保署公告、高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決書、96年11月5日函、被告98年12月31日屏府環水字第0980309247號函、Ａ函、Ｂ處分及訴願決定書附於訴願卷可稽。而原告提起本件訴訟無非以：⑴、被告曾以原告將含汞廢棄物棄置系爭場址違反廢清法，前於89年2月29日命原告清除處理棄置之汞污泥，嗣再以原告未遵期辦理為由，以89年11月30日(89)屏府環三字第193029號函通知原告繳納代處理費51,700,500元，並命原告於30日內開始進行後續處理作業。原告不服，循序提起行政訴訟，案經兩造於本院90年度訴字第1796號審理時達成和解，故有關該案所爭議「系爭場址內之含汞廢棄物是否屬於原告所有」及「原告是否違反廢清法規定將含汞廢棄物棄置於系爭場址」被告已不再爭執，尤其該案之事實與刑事判決認定之事實相同，屬同一事實；被告援引刑事判決認定之事實作為原處分之基礎，可見本件與本院90年度訴字第1796號係屬同一事件。又被告提出之和解草案曾載「依廢清法」等字句，然和解時已將該文句去除，足認被告於該和解事件已同意不再追究原告相關之廢清法責任及其他與該事件有關之所有一切行政法上義務(包含土污法上責任)。該和解既未有無效之原因、亦無何明顯重大之瑕疵、且無訴外和解之情形，被告應受和解筆錄之拘束，不得再為任何處分，詎被告於未發現原告有其他未依法令清理污染物之新事證，竟針對同一事件對原告作成本件處分，違反既判力及一事不再理原則。⑵、依高雄高分院刑事判決可知，將汞污泥運至系爭場址之行為人乃運泰公司，且該判決就原告所屬人員僅以行使偽造私文書相關罪責論處，並未認定有何污染行為，縱原告所屬人員有共同連續製作不實遞送聯單而有偽造文書等情事，亦僅牽涉運泰公司將汞污泥搬離原告廠區之行為，至於運泰公司將該廢棄物運至系爭場址致該場址遭受重金屬污染之結果與原告無關，原告並非系爭場址污染行為人，不應為運泰公司之違法行為負責。⑶、環保署公告系爭場址為整治場址所依據之工研院94年報告，既僅於「表土」(0～15cm)發現汞，且81組中僅有4組超過管制標準，8組達監測基準但低於管制標準，且未於「裡土」樣品發現汞，抑且該報告研判系爭場址仍有重金屬，足見本件污染與土壤無關，工研院前於89年之報告謂系爭場址之廢棄物已清除乙節與事實不符。又不論工研院94年報告或裕山公司98年報告所謂之「土壤」樣品，其實非全係「土壤」，應係「廢棄物」或「廢棄物雜夾土壤」，換言之，系爭場址之污染應係被告多次委託第三人清除廢棄物時所剩餘或翻攪表土所造成，與原告無關，被告認定原告為系爭場址之污染行為人，違反土污法第2條第12款第3目規定。從而，本件夾雜於土壤中之廢棄物所檢測之重金屬數據，即不應計算於系爭整治場址中之污染總分Ｐ值中。⑷、被告96年11月5日函僅係命原告於96年11月15日前提出土壤污染範圍及評估對環境影響調查報告及評估計畫申請，屆時未提出視同放棄，並未認定原告為系爭場址之污染行為人，Ｂ處分自不受96年11月5日函之拘束，退而言之，縱96年11月5日函已認定原告為污染行為人，然原告是否須就系爭場址之全部負整治責任並無定論，則Ｂ處分之合法性仍應受實質審查，不受96年11月5日函之影響。⑸、被告認定原告於85年9月25日至86年12月14日有違反廢清法之污染行為，然當時土污法尚未公布，而公布後之土污法第48條並未規定第25條得溯及適用，尤其行為時土污法第25條第2項係規定「污染土地關係人」與「污染行為人」就各級主管機關依同法第12條第1項、第13條及第16條規定所支出之費用負連帶責任，並未規範污染行為人間負連帶清償責任，但被告竟命原告對其他不明污染行為人連帶負擔系爭場址之全部整治責任，違反法律不溯及既往原則及土污法第25條第2項及第48條規定。況且系爭場址各種重金屬污染物，汞之含量最低，被告在多數污染行為人間竟命原告負整治義務，有裁量怠惰及濫用之違法。⑹、被告未將其依土污法作成之調查評估結果提供給原告，且未送環保署訂定處理等級，即逕命原告提出整治計畫，違反土污法第16條規定。⑺、被告作成Ａ函及Ｂ處分前未給原告陳述意見之機會，違反行政程序法第96條第1項第2款及第102條規定。
五、本院判斷如下：
甲、關於Ａ函部分：
(一)按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」固為行政訴訟法第4條第1項所規定。惟所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，自非法之所許，亦有最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。
(二)經查，被告於98年12月31日以屏府環水字第0980309247號函通知原告，略以系爭場址，前經環保署公告為整治場址，依據土污法第16條規定，整治場址之污染行為人，應依第12條之調查評結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，請於99年1月7日前就此向被告提出陳述意見書，為事實上及法律上陳述，逾期未提出視為放棄陳述意見之機會，被告將逕依法處分等語(見訴願卷第154頁)。案經原告提出書面意見，表示其與被告就系爭場址廢棄物掩埋事件業經於本院90年度訴字第1796號案件中和解，被告不應再就同一事件對原告為任何處分，此外，原告並非系爭場址污染行為人，且被告96年11月5日函依土污法對原告所為之處分，尚由本院98年度訴字第161號審理中，則系爭場址污染整治責任，應待該案判決確定事實及責任歸屬後再議等語(見願卷第136頁)。被告乃以Ａ函回覆原告，略以本件業經被告以96年11月5日函認定原告為污染行為人，並將原告應訂定系爭場址土壤、地下水污染整治計畫之法令依據告知原告(見訴願卷第137頁)，核其內容，為被告回應原告之意見，僅屬單純事實之敘述或理由之說明，並未發生任何新的法律效果，揆諸前揭說明，並非行政處分。又發生確認原告為系爭場址污染行為人法律效果之行政處分應為被告96年11月5日函，至於Ａ函內文有關原告為系爭場址污染行為人之敘述，無非重申96年11月5日函之意旨，其並未再次發生確認原告為污染行為人之法律效果，原告徒以Ａ函中有提及原告為系爭場址污染行為人之文字，即謂Ａ函為行政處分，顯然誤解。是以原告對非行政處分之Ａ函提起撤銷訴訟，於法未合，爰不另為裁定，併於本判決予以駁回。
乙、關於Ｂ處分部分：
(一)按行為時土污法第1條第1項規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康，特定制本法。」第2條第12款規定：「本法專用名詞定義如下：…十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：(一)……(三)未依法令規定清理污染物。」第11條第1項及第2項規定：「(第1項)各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。(第2項)前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」第12條規定：「(第1項)各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。(第2項)整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。(第3項)所在地主管機關應將前2項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。．．．。」第16條第1項規定：「(第1項)整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。」第38條規定：「依第12條、第13條……規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」行為時同法施行細則第15條規定：「各級主管機關依本法第12條第1項規定調查土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響前，應通知整治場址之污染行為人或污染土地關係人，於一定期限內，得依本法第12條第2項規定提出土壤、地下水調查及評估計畫。」
(二)據上規定可知，土污法之制定，旨在針對土壤及地下水之「污染」，進行整治，並採取必要之應變措施。環保主管機關對於土污事件所採取之應變措施包含「公告土壤污染控制場址」「公告土壤污染整治場址」「調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響」「提出調查評估結果」「通知污染行為人得提出土壤、地下水調查及評估計畫」「提出調查評估結果」「命整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫」等。其中公告「土壤污染控制場址」及「土壤污染整治場址」係針對特定場址設定其公法性質，並為後續相關措施之基礎。又後續之各個措施之間，互有關連，前一措施為後一措施之前提，後一措施之適法性乃繫於前一措施之適法性，彼此環環相扣。蓋受污染之土壤整治非朝夕可成，土污法乃以上述彼此相繫之緊密步驟，進行一連串之土壤整治工作，終至達到土壤復育之目的。是以主管機關所為「土壤污染控制場址」及「土壤污染整治場址」之公告以及確認污染行為人之行政處分，則為後續主管機關通知污染行為人得自行提出調查評估計畫及命其提出整治計畫之基礎處分。
(三)茲先審究者，為Ｂ處分與本院90年度訴字第1796號之訴訟標的是否同一，是否為該案和解效力所及？經查：
１、原告於85年7月間委託運泰公司清除及處理其仁武廠產生之有害事業廢棄物汞污泥10,754公噸，運泰公司違法將原告產生之汞污泥7千餘公噸棄置掩埋於新洋段432-6地號等土地（即赤山巖）。嗣88年2月間運泰公司棄置廢棄物案件爆發經檢察機關著手調查，前述遭非法棄置之汞污泥等廢棄物陸續被發現，被告乃於調查後依廢清法第34條規定，於89年2月29日發函（無發文字號）命原告、運泰公司及陳土木（即上開土地之所有權人），於89年4月30日前依廢清法相關規定進行清理改善；另被告雖以前述89年2月29日函限期命原告等清除處理棄置於上開土地之汞污泥，惟原告等屆期均未遵照辦理，被告乃以其先於88年2月間委託工研院著手代為清除處理，並就迄89年11月30日為止已花費清除費用共計51,700,500元，以89年11月30日(89)屏府環三字第193029號函通知原告繳納，並命原告於30日內開始進行後續處理作業。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院90年度訴字第1796號受理，並於92年8月15日成立系爭和解（環保署則以關係人之地位參與）等情，固有和解筆錄附卷(訴願卷第126-133頁)可稽。
２、惟按土污法旨在控制並整治已然發生之土壤或地下水污染，至於土壤或地下水污染發生之原因，應非土污法主要規範目的。是以行為人違反其他管制法令，例如違反廢清法之違章行為，其違反廢清法公法上義務之行為應受之制裁外，土污法另從控制並整治此種已經發生之土壤或地下水污染之角度，將之納入土污法第2條第12款之污染行為人，對之課予整治義務，除科處罰鍰外，核屬秩序行政之管制措施，與行政處罰係針對「過去」不法行為所施加之制裁不同。換言之，整治措施旨在終止或除去不法結果，恢復合法狀態，具有「向將來性」而非針對「過咎之制裁」，二者不應混為一談。
３、查，本院90年度訴字第1796號廢清法事件與本件之訴訟當事人雖相同，然前訴訟之緣由乃因原告於85年7月間委託訴外人運泰公司清除及處理其仁武廠產生之有害事業廢棄物汞污泥10,754公噸，運泰公司違法將原告產生之汞污泥7千餘公噸棄置掩埋於新洋段432-6地號等土地（即赤山巖）。嗣88年2月間運泰公司棄置廢棄物案件爆發經檢察機關著手調查，前述遭非法棄置之汞污泥等廢棄物陸續被發現，被告乃於調查後依行為時廢清法第34條規定，於89年2月29日發函（無發文字號）命原告、運泰公司及陳土木（即上開土地之所有權人），於89年4月30日前依廢清法相關規定進行清理改善(見本院卷一第210頁)；另被告雖以前述89年2月29日函限期命原告等清除處理棄置於上開土地之汞污泥，惟原告等屆期均未遵照辦理，被告乃以其先於88年2月間委託工研院著手代為清除處理，並就迄89年11月30日為止已花費清除費用共計51,700,500元，以89年11月30日(89)屏府環三字第193029號函通知原告繳納，並命原告於30日內開始進行後續處理作業(見本院卷一第211頁)。原告不服，循序提起行政訴訟，由本院90年度訴字第1796號受理，原告於該案之聲明為：
「請求確認被告89年2月29日發函（無發文字號）命原告、運泰公司及陳土木（即上開土地之地主）於89年4月30日前依廢清法相關規定進行清理改善之行政處分無效（先位聲明）；及請求撤銷被告前開處分及89年11月30日(89)屏府環三字第193029號函所為命原告繳納其委託工研院代為清除處理之清除費用51,700,500元暨命原告30日內開始進行後續處理作業之行政處分（備位聲明）。」業經本院調取該案卷宗審核無誤，並為原告所不爭。足見上開撤銷訴訟之標的在於被告認為原告違反廢清法上公法上義務對原告所為之處分，與土壤污染之控制及整治無涉。雖兩造於該案審理中達成和解，然觀其和解成立內容載稱「茲因被告前認定棄置於屏東縣新園鄉赤山巖含汞污泥之廢棄物為原告所有，且原告就上揭廢棄物應依廢清法負連帶清理責任，但原告認其已依法委託合法業者清理，並否認被告上揭認定，由於雙方對於事實認定及責任歸屬仍有重大爭議致進行本件行政爭訟，但雙方均同意基於節省行政程序成本，並對社會公益、地方環保之熱誠及國內目前僅有原告有汞污泥廢棄物熱處理之實績等，並參考本件受命法官於準備程序中所為之試行和解建議等項，被告同意由原告就上揭廢棄物進行熱處理作業。另原告及關係人亦同意就其兩造間前經臺北高等行政法院90年度訴字第6302號返還保證金事件裁判上之上訴及抗告事件一併於本案達成和解。一、被告就其對原告以89年2月29日（無發文字號）函及89年11月30日（89）屏府環三字第193029號函所為之行政處分及行政決定同意不予執行亦不移送行政執行署執行，且同意日後不再就同一事件對原告為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償。（下略）」(見訴願卷第126-133頁)，可見該和解係就廢清法事件之訴訟標的，即上述被告於89年2月29日發函以原告未依規定清除、處理其事業廢棄物，命原告於89年4月30日前依廢清法相關規定進行清理改善及以89年11月30日(89)屏府環三字第193029號函通知原告繳納代履行費用51,700,500元，並命原告30日內開始進行後續處理作業行政行為之合法性審查所成立之訴訟上和解，以及就訴訟標的以外事項，即環保署同意成立和解及原告撤回另案之上訴與抗告後，將另案之5,000萬元保證金撥付被告專款專用於本案汞污泥之熱處理費用之法律關係所為之行政法上和解。申言之，前者係就被告依行為時廢清法第34條規定，命原告於89年4月30日前依廢清法相關規定進行清理改善，及就迄89年11月30日為止已花費清除費用共計51,700,500元發函通知原告繳納暨命原告30日內開始進行後續處理作業之訴訟標的所成立之訴訟上和解，其內容可認該和解效力實僅限於棄置於赤山巖之汞污泥事業廢棄物依廢清法所生之後續清除、處理工作及費用應如何於兩造間分擔之協調；後者則係就環保署同意原告撤回另案之上訴與抗告後，將另案之5,000萬元保證金撥付被告專款專用於汞污泥之熱處理費用所成立之行政法上和解。至於因該批汞污泥之棄置衍生日後形成之土壤與地下水污染整治責任，審視該案卷證資料及和解筆錄並無一字論及，且自和解內容亦無關於被告同意免除原告將來依土污法應負之土壤污染整治責任，被告亦堅稱和解當時尚無土壤遭汞污染達需整治之事實，自無事前承諾免除原告整治責任之事，至原告所舉被告當時所擬和解書草案（本院卷一第220頁）、和解前兩造及環保署所為協調紀錄（同前卷第254頁），其內容亦無從認定和解內容已將土壤污染整治責任包含其中。是本件訴訟標的之法律關係（即被告以Ｂ處分命原告於99年2月15日前提出系爭場址土壤、地下水污染整治計畫)，並非上開訴訟上和解或行政法上和解效力所及。上開和解中所為「同意日後不再就同一事件對原告為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償」核係被告針對原告違反廢清法公法上義務應受廢清法規制部分所為之承諾，並無將之擴大到非同一事件之土污法責任之免除，故原告執上開和解筆錄主張被告不得就同一事件更行對原告作成處分云云，顯有誤解。又此爭點，業經原告於本件之基礎處分，即前案訴訟中主張，並經本院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決指駁在案，即無許原告復於本案再為與上開判決相反認定之主張，是以原告一再主張本案標的業經本院90年度訴字第1796號和解云云，即無可取。
(四)次應審究者，為Ｂ處分命原告提出系爭場址整治計畫是否合法？經查：
１、按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。
２、查，本件乃原告不服被告依行為時土污法第16條規定命其提出系爭場址整治計畫之行政處分循序提起之行政訴訟。然而，在此之前，有關系爭場址應否為控制場址？應否為整治場址？原告是否為系爭場址之污染行為人？原告縱非系爭場址唯一之污染行為人，但應否與其他污染行為人就系爭場址之污染控制措施負連帶責任等前提爭議，業經本院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決肯認在案。又被告另依土污法規定對原告作成處分，是否為本院90年度訴字第1796號和解效力所及乙節，亦經同案判決確定二者並非同一事件，不受該和解效力拘束在案。是以作為Ｂ處分基礎處分之前述一連串處分既已確定，且未經撤銷、廢止或因其他事由失效，則被告在此基礎下命原告提出整治計畫，即屬有據，原告不得再於本案爭執前面基礎處分之合法性，進而指摘本件Ｂ處分違法。分述如下：
(1)、被告前已認定新洋段325、416、419、428、429、430、431
、432-6（部分）地號範圍內土壤遭受重金屬污染，重金屬砷、鉻、銅、汞、鎳、鉛、鋅等項目達土壤污染管制標準，乃依據行為時土污法第11條第2項規定，於94年11月28日公告「新洋段325、416、419、428、429、430、431、432-6地號」為土壤重金屬污染控制場址確定在案(見訴願卷第143頁)。
(2)、被告次依同法第14條規定，於94年12月13日公告該場址為
土壤污染管制區並規範管制事項(見訴願卷第144-145頁)；再於95年8月18日以屏府環水字第0950126230號公告修正「新洋段432-6（部分）地號」為土壤重金屬污染控制場址及土壤污染管制區範圍，原面積11,901平方公尺，修正為10,313平方公尺(見訴願卷第146頁)。然該控制場址經環保署依土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法初步評估污染總分Ｐ值＝37.8，符合該評估辦法第2條第1項第2款「依土壤污染評分（Ts）及地下水污染評分（Tgw）計算污染總分Ｐ值達20分以上。」之規定，環保署爰以95年12月5日公告「新洋段325、416、419、428、429、430、431、432-6（部分）地號」為土壤污染整治場址確定在案(見訴願卷第148-150頁)，上開整治場址之公告已具備形式及實質之存續力，對兩造間均產生拘束力且不得再為爭執。是原告復於本案中以系爭場址檢測結果認定之污染，應非「土壤污染」，而是被告前多次委託第三人清除廢棄物時所剩餘或翻攪表土所造成，與原告無關，並進而爭執本件夾雜於土壤中之廢棄物所檢測之重金屬數據，即不應計算於系爭整治場址中之污染總分Ｐ值中云云，即無可採。
(3)、嗣被告根據高雄高分院91年度上更(一)字第14號刑事判決
內容，調查確認原告有未依法令規定清理污染物之事實，爰以96年11月5日函核認原告為系爭場址之污染行為人，應對污染改善負責，並依土污法施行細則第15條規定命原告於96年11月15日前提出系爭整治場址之土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫，屆期未提出除視同放棄外，被告將依規定調查土壤污染範圍及評估對環境之影響以及進行整治，相關費用依法將向原告求償，原告不服上述被告96年11月5日函，循序提起行政訴訟，經本院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決駁回原告之訴及其上訴確定。其中本院98年度訴字第161號判決業已對被告所認定之系爭場址之範圍、原告為系爭場址之污染行為人，以及被告認為原告應負擔系爭場址污染之排除責任等節認定係屬合法，理由略以：(一)被告96年11月5日函之處分作成時，土污法已公布施行，而行為時土污法第48條係為使污染行為無論在土污法施行前或後，污染行為人均負有整治義務所訂。故第2條第12款及第11條規定，對於土污法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，亦應適用。又土污法之立法意旨在控制並整治已發生之土壤及地下水污染，而非對污染行為之事前管制措施；且該法之污染行為人所擔負之責任為「行為責任」，故對未依法令規定清理污染物之認定應以行為時之法規為準據，其第2條第12款所稱之「非法」或「未依法令規定」，僅指客觀上不遵從法規，而不含故意過失之責任要件。另，依行為時事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第17條第1項、第19項第1項、第2項、第6項規定，可知6聯單之據實填寫及處理機構與事業機構於事業廢棄物送交處理後之雙軌備查程序，係使主管機關得以確認事業廢棄物是否均依法定程序及核准內容清運或處理，此項法定義務之履行不因事業已委託合法之清除機構即免除。再，原告於85年7月間，委由運泰公司自85年9月25日起至86年12月14日止，以每公噸6,600元之處理代價，負責清除及處理原告仁武廠內約12,000公噸之汞污泥，然運泰公司當時取得主管機關核准清除汞污泥量僅2,000公噸，且該公司僅有6部經環保機關核准之特種車輛，可供清運有害事業廢棄物，該公司自85年5月9日起至85年12月31日止，經核准每日僅能清運50公噸之有害事業廢棄物，以上開條件，至少須200多個工作天數始能清運原告所委託之12,000公噸汞污泥。原告當時所屬承辦人員黃建元、林建臺、林平雄、李慶祥等人均明知運泰公司之清運困境，竟同意運泰公司調度未經環保機關核准清運汞污泥之俗稱「大牛」之大拖車約20部至30部，並委請開桂公司重機械調度員黃明進及黃金城、施麗芳夫婦，在原告仁武廠儲放汞污泥之現場駕駛怪手（挖土機）及山貓（鏟土機），自85年9月下旬某日起，日以繼夜趕工清除，將仁武廠之汞污泥鏟上大拖車，並由仁武廠廠長林建臺指示守衛放行，載至運泰公司設在高雄縣大寮鄉（99年10月25日改制為高雄市大寮區，下稱大寮鄉）大發工業區之華東1之3號廠房（下稱華東廠），及大有一街14號之廠房，而林瑞和、劉銘珠（運泰公司副廠長）為規避查緝，竟與黃建元、林建臺等人，基於共同偽造私文書、登載不實於業務上作成文書之犯意聯絡，責由知情之運泰公司員工鍾怡均、黃雪華、林清邦、林永清、顧正德等人，及廠務助理黃漢芳、業務助理李孟娟等人，於85年9月至10月間之某一日（即清運汞污泥完畢之後），在運泰公司廠務室，共同接續製作不實內容之遞送聯單，再基於行使偽造私文書、業務登載不實文書之概括犯意，責由不知情之運泰公司、原告職員先後於85年11月5日、11月30日，分別持向事業機構之當地主管機關即高雄縣政府環保局申報，而運泰公司之負責人林瑞和於86年初某日起，即未依汞污泥中間處理配方，亦未依承攬契約及處理執照所許可之Chemfix公司授權之化學穩定/固化法，為中間處理，陳世耀及蘇模然竟與林瑞和、蔡金鐘、楊明仁、陳土木等人基於共同之概括犯意聯絡，僱用不知情之司機詹秋哲、陳順連、陳永青、黃清振及綽號「財仔」之不詳姓名成年人等人，自86年初某日起，連續多次自運泰公司之廠房（即大寮鄉華東廠、大寮鄉○○○○區○○○街及大有三街），將未經中間處理汞含量超過溶出液管制標準每公升0.2mg之7,000餘公噸之原告汞污泥，以及運泰公司另承攬清除之大量超過溶出液管制標準含銅、鋅等重金屬之有害事業廢棄物之毒物，運至屏東縣新園鄉系爭場址土地（赤山巖農地）之水○○○區○○○道非法掩埋等情，有相關之承攬契約書、議價紀錄簿、污泥載運表、不實支清除處理臺塑汞污泥6聯單、有害事業廢棄物場外紀錄遞送聯單、環保署採樣收樣檢驗報告、工研院高屏地區廢棄物場址檢測報告、現場採樣照片等證物及林瑞和、蔡金鐘（運泰公司廠長）、陳土木（司機）、黃雪華（運泰公司副廠長）、劉銘珠（運泰公司副廠長）、陳順連（司機）、陳永清（司機）、詹秋哲（司機）、黃清振（司機）、鍾怡均（運泰公司員工）、李孟娟（運泰公司員工）、李慶祥、林清邦等人分別於刑事案件警訊、偵查或歷審審理中之供證，並經檢察官勘驗明確，原告所屬之林建臺、黃建元等人並經刑事庭判處有期徒刑確定在案，基於證據共通原則，該刑事案件之上開證據自可援用。則原告將有害事業廢棄物運出仁武廠之違法清除行為，核屬有未依法令規定清理污染物之情事，原處分依土污法第2條第12款第3目規定，認原告為「未依法令規定清理污染物」之污染行為人，核屬有據。原告主張被告為原處分時，汞污泥若已不存在，即無適用行為時土污法第25條規定餘地，又或被告不依和解內容清除汞污泥，造成今日土壤污染，被告及運泰公司始為污染行為人，渠非系爭場址之污染行為人云云，容無足取。原告另主張被告對於系爭場址汞污泥廢棄物是否屬原告所有，已自認無法調查確認，於本件復主張汞污泥為原告所有，有違「禁反言原則」云云，觀之和解筆錄內容，兩造僅就赤山巖含汞污泥之廢棄物應如何處理及費用如何分擔事項有所合意，被告並未撤銷其所為之89年2月29日函，故原告所稱並無可採，原處分並無違誤。(二)系爭場址經被告公布為土壤污染控制場址，並劃定及公告土壤污染管制區後，環保署依評估辦法進行初步評估程序，其污染總分Ｐ值＝
37.8，符合同辦法第2條第1項第2款規定，乃由被告報請環保署以95年12月5日公告系爭場址為土壤污染整治場址，被告旋依土污法第12條規定委託裕山公司進行細部調查評估，發現系爭場址之全數土地（8筆）汞含量均已超過食用作物農地之土壤污染管制標準（5mg/Kg），其中5筆則超過土壤污染管制標準（20mg /K g）。因系爭場址範圍內土地之地目均為農地，乃認場址內各筆土地之汞含量均已超過管制標準，再綜合刑事案件相關事證，認定原告有未依法令清理污染物而造成系爭場址經公告為土壤污染整治場址之事實，作成原處分，並無不合。雖系爭場址尚有運泰公司受其他不詳事業委託清運或其他來源不明之各種事業廢棄物，致上訴人非系爭場址之唯一污染行為人，然彼等應為共同引起危險之行為責任人，對危險之發生均應負責，且經濟部已於94年7月11日廢止運泰公司之登記，該公司名下已無任何財產，考量原告係國內知名大企業，公司內擁有為數眾多之環保專業人才而作出原處分，符合有效性原則，亦無裁量瑕疵。而行為時土污法第25條第2項規定之「污染土地關係人」及「污染行為人」，既未限定單數或複數，應解為（所有）具重大過失之污染土地關係人與（所有）污染行為人間，均應負連帶清償責任，污染行為人縱有多人，彼此連帶負責，則主管機關得命其中1人負擔整治工作或繳納相關費用，不因有其他污染行為人而影響處分適法性。原告主張被告要求其必須針對所有系爭整治場址之土地負擔整治場址之污染行為人責任，有違比例原則，亦有裁量不當之違誤云云，自屬誤解。縱原處分命原告提出系爭場址土壤污染調查及評估計畫云云為行政處分，亦係依行為時土污法施行細則第15條為之，於法有據。再，系爭場址經被告委託工研院進行廢棄物清理過程時，發現多筆土地均有汞污泥存在，參以刑事確定判決認定之事實亦未顯示運泰公司所棄置之汞污泥係包含其他廠商所生產者；且系爭場址經兩次土壤污染調查後發現全區許多採樣點之汞含量均超過污染管制標準，且系爭場址之公告地域係以「場址」作為劃定之依據，而非地號，原告主張受汞污染僅限於432-6地號土地云云，亦不足採。(三)系爭場址之控制場址及整治場址公告分別於94年11月28日及95年12月5日作成，被告於96年11月5日以原處分認定原告為污染行為人並通知其得提出污染調查評估計畫，原告迄今未對控制場址及整治場址公告提訴願，早已逾訴願法第14條第2項規定最長3年之法定不變期間，是以控制場址及整治場址之公告處分均已具備形式及實質之存續力，對兩造間均產生拘束力且不得再為爭執。準此，原告自不得於本件訴訟中爭執任何關於控制場址及整治場址公告之合法性。是原告主張被告未通知其提出健康風險評估報告，即報請環保署將系爭場址公告為整治場址，並逕為原處分，顯有違誤乙節，無庸審酌等詞為由，判決駁回原告之訴。原告對上開判決不服，提起上訴，亦經最高行政法院101年度判字第475號判決駁回原告之上訴確定，有各該判決書影本附卷可稽。
(4)、第按「整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果
，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；．．．。」行為時土污法第16條第1項所明定。系爭場址為環保署公告確定之整治場址，且原告為該場址之污染行為人乙節，亦經被告96年11月5日函確認在案，而原告對被告96年11月5日函提起撤銷訴訟，復經本院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決駁回原告之訴及其上訴確定，已詳如前述。則有關原告為系爭場址之污染行為人之處分，既經上開判決確定在案，兩造即應受其拘束，原告不得於本案再事爭執。被告本於96年11月5日函文處分之基礎，以原告為系爭場址之污染行為人，依行為時土污法第16條規定命原告應依同法第12條之調查評估結果，於99年2月15日前提出整治計畫，揆諸前揭說明，並無不合。原告徒以被告96年11月5日函僅係命原告於96年11月15日前提出土壤污染範圍及評估對環境影響調查報告及評估計畫申請，屆時未提出視同放棄，並未認定原告為系爭場址之污染行為人，Ｂ處分自不受96年11月5日函之拘束云云，顯係曲解事實，並無可採。另原告復執前案即本院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決所不採之事由，復於本案主張其非系爭場址之污染行為人，無依行為時土污法第16條第1項規定提出整治計畫之義務云云，並非可採。再者，原告於本案對本院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475號判決所為之指摘，經核俱為應於該案提出之爭執，或者應為該案有無再審事由之爭議，原告主張本件不應受該案拘束，本院仍應就被告96年11月5日函重為審查云云，進而以前詞指摘Ｂ處分違法，亦無可取。
３、再，土污法雖於89年2月2日始制定公布，惟土污法第48條明文規定，第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。蓋土污法之規範事實若係已經發生之土壤及地下水污染，則只要污染存在一天，土污法對其即有適用之餘地，不問污染發生於何時，換言之，對於發生在土污法施行之前，而於土污法施行之後仍繼續存在之污染(未終結之污染事實)，土污法本有適用餘地，從而得適用於土污法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人者，非以土污法第48條所列規定為限，端視個案污染事實於土污法施行後是否繼續存在，以及土污法之規定是否旨在整治既存污染而定。因此，土污法施行後繼續存在之污染事實，而其污染行為人於土污法施行時仍然存在者，就污染整治而言，土污法對之即應適用。是以，行為時土污法有關污染行為人之規定及公告控制或整治場址之依據，雖不在行為時土污法第48條規定之列，然於該法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，亦有適用。又依土污法第16條規定，不論污染行為人係單數或複數，凡屬污染行為人者，均負有訂定整治計畫之義務，故縱有其他污染行為人，亦不影響本件原告應訂定整治計畫之義務。原告既為系爭場址污染行為人，即應負起整治系爭場址污染之責任。另行為時土污法第25條第2項規定，污染土地關係人因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第12條第1項、第13條及第16條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。依此規定污染行為人與污染土地之關係人間就整治場址所支出之必要費用，應負連帶清償責任，並未限制僅由單一之污染行為人與單一之污染土地關係人負責任。本件真正實際污染行為之人既為運泰公司及原告，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，無礙原告為污染行為人應依土污法第16條規定負起污染整治之責。況從行為時土污法第38條規定觀之，凡依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納，據此推知，主管機關本即得命污染行為人負擔土壤整治責任，無待第25條之規定，是以土污法第25條規定，無非在規範多數污染行為人間對同一債務對於主管機關連帶負清償責任所為之規定，尚難以行為時土污法第48條未將第25條納入，即謂本件倘有多數污染行為人時，被告即應釐清各行為人之責任，不得僅命原告負擔系爭場址之整治責任。是原告主張：被告認定原告於85年9月25日至86年12月14日有違反廢清法之污染行為，然當時土污法尚未公布，而公布後之土污法第48條並未規定第25條得溯及適用，尤其行為時土污法第25條第2項係規定「污染土地關係人」與「污染行為人」就各級主管機關依同法第12條第1項、第13條及第16條規定所支出之費用負連帶責任，並未規範污染行為人間負連帶清償責任，但被告竟命原告連帶對其他不明污染行為人連帶負擔系爭場址之全部整治責任，違反法律不溯及既往原則及土污法第25條第2項及第48條規定。況且系爭場址各種重金屬污染物，汞之含量最低，被告在多數污染行為人間竟命原告負整治義務，有裁量怠惰及濫用之違法云云，亦無可取。
４、原告既為系爭場址污染行為人，前經被告依行為時土污法第12條及其施行細則第15條規定，以96年11月5日函通知原告為系爭場址污染行為人，並告知其得提出調查評估計畫，原告雖不服而循序提出行政訴訟，然業經本院98年度訴字第161號及最高行政法院101年度判字第475判決駁回原告之訴及其上訴在案，已如前述。加以原告亦未遵守被告96年11月5日函所定期限提出系爭場址之土壤污染範圍及評估對環境影響調查及評估計畫，被告乃委由裕山公司進行調查評估工作，並於工作完成後，報請環保署核定，繼而以Ｂ處分命原告於99年2月15日前提出系爭整治場址之土壤、地下水污染整治計畫，揆諸前揭規定，並無不合。
５、原告雖稱被告未將其委請裕山公司製作之調查評估計畫報請環保署評定處理等級，不符行為時土污法第12條規定，原告即無依該程序不合之調查評估計畫提出整治計畫之義務云云。惟查，行為時土污法第12條第3項之所以規定所在地主管機關應將調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級，係因評定處理等級係作為所在地主管機關申請土污基金支用順序之評定標準，其與污染行為人能否為整治計畫之訂定並無關聯性。本件被告於96年11月5日限期命原告出調查評估計畫，惟原告屆期未提出，被告乃依職權提出調查評估計畫送環保署核定，並由土污基金代為支應進行該計畫，於該計畫結束後，被告於98年11月19日將等級評定資料送環保署，經該署考量場址污染情況及土污基金尚屬充裕，相關整治費用可由土污基金代為支應，認無針對系爭場址進行等級評定之必要等情，業經環保署以101年3月21日環署土字第1010023860號檢送相關資料函覆本院在案(見本院卷三第97-139頁)。是本件被告已將調查評估結果報請環保署評定處理等級，雖環保署基於前述理由，認無評定處理等級之必要，惟被告業已踐行行為時土污法第12條第3項之程序，洵堪認定。原告主張被告有未將調查評估結果報請環保署評定處理等級之程序瑕疵，原告無承受該瑕疵進而提出整治計畫之義務云云，並無可採。
６、至原告主張被告完成調查評估結果後負有將該份報告提交原告之義務，否則原告無從得知內容而於被告所定期限提出整治計畫，然而被告未於Ｂ處分提交調查評估結果給原告，而是遲至本案審理時始對原告提出該份調查評估結果，則Ｂ處分限期原告於99年2月15日前提出整治計畫，即有違誤乙節。經查，被告固未於送達Ｂ處分時檢送系爭場址調查評估結果給原告，為被告所不爭。惟查，污染行為人有依土污法第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫之義務，為行為時土污法第16條第1項課予污染行為人之義務，法意甚明。本件被告在製成調查評估結果前，業已依土污法施行細則第15條規定通知原告提出土壤污染範圍及評估對環境影響調查計畫(見本院卷三第107頁)，惟原告未提出，被告乃自訂調查評估計畫，報請環保署核定進行該計畫，並於得出調查評估結果後，即以98年12月31日屏府環水字第0980309247號函通知原告應訂定系爭場址之土壤、地下水污染整治計畫乙事陳述意見，嗣並以Ｂ處分載明被告已依土污法第12條完成系爭場址之調查評估結果，請原告依該調查評估結果於99年2月15日前提出整治計畫等詞，有該份函文附卷(訴願卷第123頁)可資對照。衡諸污染行為人為污染之最終主體，為避免污染行為人延宕其整治義務，土污法第12條固規定主管機關應介入整治場址之調查評估工作，而與污染行為人成為此階段之相互合作者，然不能因此解為污染行為人於一連串之土壤整治過程係處被動狀態，變成倘無主管機關之指導或服務，污染行為人即無作為義務，甚至將應由污染行為負擔之整治義務轉以主管機關為主體，污染行為人反成袖手旁觀之被動角色。本件既經被告依職權完成調查評估結果，並經被告將該事實通知原告，核其真意即係告知原告其已備妥調查評估結果供原告拿取，是以原告當係處於可得向被告取得該份調查評估結果之狀態，自應依土污法第16條第1項規定接手整治計畫之進行，原告復未舉證被告有拒絕提供調查評估結果給原告之情事，乃本件自始至本院言詞辯論終結前，未見原告於本案調查評估程序、管制措施及整治復育措施等一連串措施中有何作為，顯見原告徒以被告未主動提供調查評估計畫供其製定整治計畫置辯，無非脫免其提出整治計畫義務之卸責之詞，其據以指摘Ｂ處分違法，要無可採。
７、末查，被告業以98年12月31日府環水字第0980309247號函通知原告就應訂定系爭場址之土壤、地下水污染整治計畫乙事陳述意見，有該份函文及送達證書附原處分卷可稽，原告復以99年1月6日以99台塑高工安字第10A30015A336號函向被告提出意見陳述(見訴願卷第136頁)，原告訴稱被告未給其陳述意見之機會云云，亦無可採。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。原告提起本件訴訟請求撤銷Ａ函部分為不合法，另請求撤銷Ｂ處分部分為無理由。訴願決定所持理由雖未盡相同，惟其駁回之結論並無二致，仍應予以維持。又本件事證已臻明確，原告請求本院鑑定系爭場址之廢棄物是否清除完成等，核無必要，又兩造其餘攻擊防禦方法，亦均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 9 月 20 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 9 月 20 日
書記官 涂 瓔 純