高雄高等行政法院判決
99年度訴字第47號民國99年4月21日辯論終結原 告 甲○○被 告 雲林縣北港鎮公所代 表 人 乙○○ ○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間土地徵收事件，原告不服雲林縣政府中華民國98年12月30日府行法字第0981000508號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人原為徐忠徹鎮長，於本院審理中變更為乙○○○○，由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告所有坐落於雲林縣○○鎮○街段662-1、662-26、662-46、662-352、662-353、662-354、662-355地號土地（下稱系爭土地），因雲林縣政府為實施北港擴大都巿計畫，以民國66年12月6日府建都字第89415號公告，指定為「公六」公園公共設施保留地，惟經過30餘年仍未徵收，原告遂於98年10月6日向雲林縣政府提出申請書，請求雲林縣政府依法徵收，補償地價。嗣經雲林縣政府以北港都市計畫係由被告依法擬定及變更，乃函轉被告處理，經被告以98年10月13日港鎮建字第0980014469號函復原告：「目前各級政府財源均十分拮據，本所一再反映上級政府補助經費辦理徵收，但因無法補助，本所之財源更是雪上加霜，政府無財源無預算，目前之時機要辦理用地徵收較困難，請見諒。」等語。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）依司法院釋字第400號解釋意旨、都市計畫法第17條、第48條、地方制度法第20條第6款及第23條之規定，「公六」公園之設立為被告自治事項，自應貫徹實施，不容被告再事拖延影響公益，或損害原告權利或法律上之利益，故依都市計畫法第48條規定取得系爭土地係被告公法上義務。
惟被告原處分卻以：「．．．目前各級政府財源均十分拮據，本所一再反映上級政府補助經費辦理徵收，但因無法補助，本所之財源更是雪上加霜，政府無財源無預算，目前之時機要辦理用地徵收較為困難，請見諒。」等言推諉，已違反憲法第15條、都市計畫法第17條、第48條及地方制度法第20條第6款、第23條之規定，損害原告之權益。
（二）又擴大都市計畫乃實質之細部計畫，依都市計畫法第17條第1項之規定，應「於細部計畫發布後，最多5年完成公共設施」。是被告應於最多5年，即71年12月6日以前，開闢完成「公六」公園公共設施，並應依同法第15條第2項後段：「其實施進度以5年為一期，最長不得超過25年。」之規定，即於91年12月6日以前，建造完成「北港擴大都市計畫」全部工程。
（三）復依土地徵收條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」及第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：
1.國防事業。2.交通事業。3.公用事業。4.水利事業。5.公共衛生及環境保護事業。6.政府機關、地方自治機關及其他公共建築。7.教育、學術及文化事業。8.社會福利事業。9.國營事業。10.其他依法得徵收土地之事業。」是以關於公共設施保留地之指定、徵收及補償地價事宜，在上述條例既未規定，而在都市計畫法「第4章公共設施用地」專章裡，具有詳密之規定，自應逕行適用。又本件公園公共設施保留地之徵收為被告之自治事項，既非國家因公益需要興辦之事業，亦非上述條例列舉之10款事業，自不受該條例之規範至明。則訴願決定引用與本件無涉之土地徵收條例第11條至第14條規定，作為駁回理由之前提，及以「公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民尚無徵收之公法上請求權。故人民向國家請求徵收其所有之土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。此種防禦性權利，難作為請求積極作為予以徵收補償之依據。徵收之核准程序，應由需用土地人先與土地所有權人協議價購或以其他方式取得，協議不成，始實地調查或勘測，擬具徵收計畫書、圖、冊等文件送由核准徵收機關核准。需用土地人之所為，為核准徵收前徵收過程中之準備行為，乃徵收程序之不可分部分，土地所有權人自不得單獨以之為爭訟對象」，認為原告請求需用土地人即被告徵收土地並發放補償費，亦屬無據，顯出於誤會，應不足採。
（四）關於法令及經費，都市計畫法第77條明定：「地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為實施都市計畫所需經費，應以左列各款籌措之：1.編列年度預算。2.工程受益費之收入。3.土地增值稅部分收入之提撥。4.私人團體之捐獻。5.中央或縣政府之補助。6.其他辦理都市計畫事業之盈餘。7.都市建設捐之收入。都市建設捐之徵收，另以法律定之。」第78條規定：「各級政府為實施都市計畫，得發行公債。
對於土地之徵收，並得發行土地債券補償之。前項公債及土地債券之發行，另以法律定之。」另可援用其第30條「都市計畫地區範圍內、公共事業及其他公共設施，當地直轄市、縣市政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用。」等規定，可資運用。是被告以礙於財政經費所制之理由，顯不成立。
（五）系爭土地已於99年1月1日調整公告土地現值為每平方公尺新臺幣(下同)15,000元。原告所有面積1,571.83平方公尺，現在徵收依都市計畫法第49條規定，被告應補償原告地價23,577,450元。且因被告遲延徵收系爭土地，造成原告財產上之損失1,257萬4,640元。蓋88年7月系爭土地之公告現值，經調整為每平方公尺2萬3,000元，其土地總價為23,000元1571.83＝3,615萬2,090元，當時被告不願徵收。現在公告現值已降為每平方公尺1萬5,000元，其總價為15,000元1571.83＝23,577,450元。原告發生36,152,090元-23,577,450元＝12,574,640元財產上損失，此項損失已無法彌補。另關於加付利息之聲明，係依據都市計畫法第15條第2項後段：「其實施進度以5年為一期，最長不得超過25年。」之規定。蓋北港擴大都市計畫係66年12月6日公告即日實施，其最長不得超過25年，不得超過91年12月6日，是併為請求自91年12月6日起至補償地價完竣之日止，依民法第203條所定之利率年息百分之五，請求給付遲延利息。此觀都市計畫法乃強行法，最高行政法院73年判字第125號判例即明等情。並聲明求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.命被告徵收原告所有系爭土地，補償地價23,577,450元，並自91年12月6日起至補償地價完竣之日止，按週年利率百分之五計算利息。
四、被告則以︰
（一）雲林縣北港鎮（下稱北港鎮）都市計畫經雲林縣政府66年12月6日府建都字第89415號函，自66年12月6日發布實施，即依都市計畫所劃設之土地各分區類別使用，並依據都市計畫法規定，辦理都市計畫通盤檢討，目前被告已完成第4次通盤檢討，有關公共設施保留地，被告無法依都市計畫法所訂標準面積需求，檢討公共設施保留地之修正，造成實施都市計畫後公共設施保留地一直維持原先所劃設之計畫，致地主使用上不便利，77年第1期公共設施保留地專案取得計畫，北港鎮大部分共設施保留地因不符合該條件，因此無法取得各公共設施保留地，俟後各公設地之取得，應由各需地機關自籌財源取得，目前各級政府財政不佳，沒有經費辦理徵收，所以公共設施保留地徵收案，需要中央政府專案辦理，才能完成徵收，取得公共設施保留地，原告請求被告徵收發給補償費2,357萬7,450元，惟徵收案件於公平原則下，需整個「公六」完全徵收取得，所需費用是上億經費，故被告於公文中函復要辦理用地徵收較為困難，是事實之敘述。
（二）北港鎮都市計畫內公共設施保留地，道路部分8公尺以下均未徵收，8公尺以上還有多條道路未徵收，另一般劃設公共設施保留地亦都尚未徵收，原告要求徵收「公六」用地，一旦被告辦理「公六」用地徵收，全鎮之公共設施保留地亦將比照辦理，以政府目前之財政實在無力解決。故系爭土地未辦理公共設施保留地徵收，即是被告因礙於財政經費所制等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有系爭土地登記第2類謄本、原告申請書、雲林縣政府98年10月9日府城都字第0980127965號函及被告98年10月13日港鎮建字第0980014469號函附卷足稽，洵堪信實。茲本件兩造爭點厥為原告請求被告徵收系爭土地及給予補償費，於法是否有據？爰論述如下：
（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：1.國防事業。2.交通事業。3.公用事業。4.水利事業。5.公共衛生及環境保護事業。6.政府機關、地方自治機關及其他公共建築。7.教育、學術及文化事業。
8.社會福利事業。9.國營事業。10.其他依法得徵收土地之事業。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第1條第2項、第3項、第2條、第3條及第14條分別定有明文。雖土地法第5編為「土地徵收」，對土地徵收作一般性規定，其他土地法特別法，如平均地權條例、都市計畫法、建築法等，亦有若干規定，形成徵收立法疊床架屋與星散之現象。鑑此，89年政府制定土地徵收條例，將土地徵收法令加以整理統一。據此，有關徵收程序與徵收補償標準之規定，土地徵收條例乃土地法、平均地權條例及都市計畫法等法律之特別法，應優先適用（參照溫豐文所著土地法，94年2月修訂版第501頁），此觀首揭土地徵收條例第1條第2項及第3項之規定自明。又國家徵收私人土地，依土地法規定，其目的有二：一為興辦公共事業；二為實施國家經濟政策（參見溫豐文上揭書第506頁）。即非依上揭目的，國家不得徵收私有土地，故首揭土地徵收條例第3條之規定，僅為徵收目的之規定。而都市計畫法第48條「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：1.徵收。2.區段徵收。3.市地重劃。」之規定，僅係政府機關取得公共設施保留地之方式，非謂即可排除土地徵收條例之適用。是原告主張：土地徵收條例第3條，未規定關於公共設施保留地之指定、徵收及補償地價事宜，本件應不適用該條例之規定，而應適用都市計畫法「第4章公共設施保留地」之規定云云，顯屬誤解。
（二）次按所謂土地徵收，係指國家因興辦公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，僅國家始為徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條及第58條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。故土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。且依首揭法律規定可知，有關土地徵收其核准機關為內政部，該管直轄市或縣（市）政府，為土地徵收之補償機關及執行機關，而需地機關則僅具有向中央主管機關申請為土地徵收之請求權而已，並非得作成土地徵收之機關。經查，原告所有系爭土地係坐落於雲林縣北港鎮，因雲林縣政府為實施北港擴大都巿計畫，公告指定為「公六」公園公共設施保留地，嗣經30餘年仍未徵收之事實，業如上述。惟被告僅為需地機關，從而，依土地徵收條例規定土地徵收之核准機關既為內政部，被告並無作成核准徵收系爭土地處分之權利，則原告請求判決命被告就系爭土地辦理徵收，係屬被告當事人不適格，而無理由。
（三）復按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」經司法院釋字第400號解釋在案。是依憲法第15條之規定，人民之財產權應予保障，且憲法保障財產權之目的，係在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償。惟觀諸前揭司法院釋字第400號解釋亦載明：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償。」其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內；抑且，該號解釋理由亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。．．．。」等語，足證該解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政措施之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋及憲法第15條之規定，作為向各級政府機關請求作成徵收處分之依據。又雖依都市計畫法第48條之規定，政府可以徵收、區段徵收或市地重劃方式取得公共設施保留地；同法第17條規定，細部計畫發布後，最多5年須完成公共設施；另地方制度法第20條第6款及第23條亦規定，鄉（鎮、市）公園綠地之設立及管理等關於營建、交通及觀光之事項，係屬於鄉（鎮、市）自治事項，應全力執行，並依法負其責任。惟上揭規定均未賦予原告有直接請求被告徵收系爭土地之公法上請求權。則原告依據上揭規定，請求被告徵收系爭土地，揆諸司法院釋字第400號解釋意旨，自屬無據。
（四）再按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」土地徵收條例第30條第1項雖為定有明文。惟徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收土地，並經內政部核准為前提，亦即必須已經做成徵收處分，方有補償可言。本件原告既無請求被告徵收系爭土地之公法上請求權，已如上所述。則系爭土地既未經徵收，是原告請求被告給付系爭土地之徵收補償費，亦非法所許。
六、綜上所述，本件既因准否土地徵收之權限屬中央主管機關內政部，被告為需用土地機關，無權准否徵收系爭土地，原告請求被告徵收系爭土地，乃為當事人不適格，則被告以98年10月13日港鎮建字第0980014469號函否准原告之申請，依法尚無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為判決訴願決定及原處分均撤銷，並請求被告應就系爭土地作成准予徵收之處分，且補償地價23,577,450元，及自91年12月6日起至補償地價完竣之日止，按週年利率百分之五計算利息，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 4 月 30 日
書記官 林 幸 怡