高雄高等行政法院判決
99年度訴字第471號民國99年12月28日辯論終結原 告 楊清田
鄭慶忠郭瑛柳共 同訴訟代理人 陳水聰 律師
陳宏義 律師被 告 臺灣省屏東農田水利會代 表 人 黃信茗訴訟代理人 紀桂蘭
陳世明 律師上 一 人複 代理人 何曜男 律師上列當事人間薪俸事件，原告不服行政院農業委員會中華民國99年7月5日農訴字第0980182485號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於公務人員退休後再任職於被告（原告楊清田為副管理師兼被告所屬恆春工作站站長、原告鄭慶忠為管理員、原告郭瑛柳為二等組員）。嗣被告為配合農田水利會人事管理規則（下稱管理規則）第40條之1之修正實施，於民國98年11月3日以屏農水人字第0980006998號函請原告於98年11月13日前提供退休金證書及影本，俾辦理後續相關事宜。原告遂於98年11月23日檢具陳情書向被告請求略以：「擬請鈞會詳予說明何謂後續事宜，是否屆時要將本人之退休金及優惠存款扣抵薪資？謹請具體復知當事人，以確保當事人權益‧‧‧。」經被告以98年11月24日屏農水人字第0980007426號函復原告略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、由於台端繼續任職本會，為配合『農田水利會人事管理規則』第40條之1條文之修正實施，本會自99年1月1日起將依台端所提供之退休金證書所載月退金及優惠存款金額扣除後支給待遇。有關緣由業已於本會98年11月3日屏農水人字第0980006998號說明一敘明，茲不再贅述。」原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）原告並無系爭管理規則第40條之1規定之適用：
1、行政院農業委員會（下稱農委會）修正系爭管理規則第40條之1，係依據行政院95年5月3日院授人給字第0950062018號函、96年3月21日院授人給字第0960006071號函及立法院95年度中央政府總預算案通案決議第12項規定辦理。該立法院決議略以：「‧‧‧1、支領軍公教退休（伍、職）給與人員轉（再）任政府捐助成立之財團法人職務者，依該財團法人薪資標準之規定支給，如該職務之月薪超過委任第1職等本俸最高俸額及專業加給合計數額或一次退休（伍、職）金加上軍（公）教保養老（退伍）給付優惠存款利息合計數額後之差額支給之。‧‧‧3、支領一次退休（伍、職）金未辦理優惠存款（含公保養老給付及軍保退伍給付）或支領資遣費者，不受以上事項之限制。」故該立法院決議規範對象為再任職於「財團法人」者而已，並不及於任職其他組織或單位者。而農田水利會乃「公法人」，並非財團法人，農田水利會乃人民團體，雖具公法人性質，但依機關組織法之規定，並不屬於行政機關或政府公務機關，只是其所屬人員任用比照公務員而已，其身分並非正職之公務人員。倘僅以農委會逕自修訂之管理規則限制人民團體從業人員之薪俸待遇，實有違法違憲。
2、政府設立之財團法人，其經費主要是由政府捐助，且達設立登記之財產總額50％以上，依照立法院之前揭決議內容，此種財團法人才是適用之主要對象。而早期農田水利會之會費係由會員自行繳納，並非由政府捐助，嗣因政府體恤農民收入困窘而補貼會費，且因行政作業便利之故，基層建設經費由政府編列預算後以補助款名義，逕行撥交水利會運用，故該經費之性質並非補助經費。況以屏東農田水利會為例，該會歷年編列之預算，工程款受政府提供者約為新台幣（下同）1億5千萬元，並未達到該會資產之50％以上，且該等工程款係供天然災害重建，或圳路更新之用，係屬政府之基層建設經費性質，水利會只是代為執行機關，因此該等經費實難認屬補助單位之經費。各水利會財務狀況不一，接受政府提供建設經費占其營運支出比例亦有不同，甚至在財力較為豐厚之水利會，其建設經費、工程款均係自行籌措，根本未曾接受中央政府提供，則是否應同受系爭管理規則之規範？被告忽視各水利會之運作情形各不相同，逕自強行一體實施系爭管理規則，甚至不明究理強行適用於不符合適用要件之原告，不啻對同為農田水利會員工之原告為差別待遇，造成一國兩制，明顯違反公平合理原則。故農田水利會不應受立法院95年總預算決議案第12案之限制，被告未予詳查即任意擴張解釋適用，實於法有違。
3、系爭管理規則之法令依據有如此重大之疑義，被告竟未主動爭取職員權益，對農委會提出質疑或依法嚴正拒絕適用，反將原告薪俸大幅刪減，原告雖向被告陳情，被告亦置之不理，逕自將系爭管理規則適用於原告，強行刪減原告支月領薪俸，嗣後亦未提出法律依據或其他公正客觀之具體理由及事證以釋人民疑慮，顯有不當。
（二）農委會於研商系爭管理規則時，事前雖會同水利會代表召開協調會議，但與會之水利會代表、農田水利會聯合會（下稱聯合會）、石門水利會及民眾均強烈反對管理規則第40條之1之修正（參見農田水利會人事管理規則部分修正草案第40條之1意見彙整表），難以取得共識。最終雖然決議保留管理規則第40條之1，農委會卻於96年5月1日逕行公告於3個月內實施，其黑箱作業行為，完全罔顧法律對人民權益及信賴保護之規定。農委會原本認為系爭條文「於主管機關專案補助工程費期間」之規定應涵蓋補助「農田水利會會費」及「工程費」，經聯合會及其他水利會強烈抗議，才刪除「補助會費」部分，而僅以「補助工程款期間」為管理規則第40條之1之要件。但農委會嗣就其他應修改或廢除之重大爭議，均未再理會反對意見或進行研議，即逕自公布實施，嚴重違背誠信原則及人民對行政之信賴，顯有違行政程序法第1條及第8條之規定。再者，農委會及被告不顧系爭規定有前揭疑義，遽對原告為不利處分，致原告受有重大損害，卻只以函文通知原告必須配合實施系爭管理規則第40條之1，並送人事室核辦，並未依法給予原告充分陳述意見之機會，更與行政程序法第102條規定不合。
（三）依行政程序法第6條、第9條、第36條、第43條及第136條之規定，被告就其主張原告應適用系爭管理規則第40條之1規定之事實，除應自負嚴格之舉證責任外，並應對原告之權益保障一併注意。惟本件爭議發生迄今，均未見被告對有利於原告之事項稍加注意，復未依法盡其調查義務，詳實查明倘原告之薪資扣除月退金及優惠存款金後支給，是否會造成原告等重大及無可回復之損害？況系爭規定依據之適法性是否有疑？是否違背相關法律、法理？能否適用於原告等事項，被告對此有利原告之事項均未稍加採納及注意，亦不符上開行政程序法規定。
（四）銓敘部曾以89年11月16日89退3字第0000000函略謂：「本案經函准行政院農業委員會（89）農人字第890153926號函示略以：有關農田水利會職員之支薪，非屬公務人員退休法施行細則第39條所稱由公庫支給薪俸、待遇或公費之薪給。準此，依法退休支領月退休金人員，再任農田水利會職員，並無須停止領受退休金，或停止辦理儲存之優惠存款。」因此，依法退休並支領月退休金之人員，再任農田水利會職員者，其受領月退休金及公保養老給付優惠存款之權利均不受影響。況且，退休金及薪俸均係政府對退休人員保障之恩給，為其公權利，豈可任意剝奪？系爭規定不啻抹煞人民任職公務員時之辛勞血汗及無私付出。又原告於退休後再任職水利會，係因子女年幼在學，房屋貸款需繳納等經濟窘迫因素，並非如其他政府捐助之財團法人故意坐領高薪、雙薪者，這些人才是中央政府總預算案通案決議第12項所欲規範者，農田水利會根本不在該立法院決議範圍內。
（五）農田水利會並未接受主管機關之補助，農委會及被告卻擴大解釋95年度中央政府總預算案通案決議第12項之適用範圍，剝奪原告之權利，顯已逾越行政裁量之界線，亦違反行政程序法第10條之規定。
（六）法律不溯及既往原則係指法律自施行之日起始發生效力，且其效力拘束之對象僅及於法律生效後所發生之事件，而不溯及至該法律發生效力以前所發生之事件。依行政程序法第1條揭示增進人民對行政之信賴之立法意旨觀之，行政行為亦應為相同之解釋，除新法對人民之信賴利益更值得保護外，行政行為均不得溯及既往。另刑法第2條亦明定「從舊從輕」原則，並以對行為人最有利之方式處理。最高行政法院49年判字第140號判例、90年度判字第24號判決，98年度判字第172號判決亦闡釋法律不溯及既往及信賴保護原則甚明。經查：
1、立法院95年度中央政府總預算案通案決議第12項亦敘明在尚未完成法制化生效實施前，其規定辦理之事項，溯自94年1月1日起適用。另行政院95年5月3日院授人給字第0950062018號含說明一亦謂：查95年中央政府總預算案通案第12項決議，業已將94年度中央政府總預算案第15項決議停止適用，並追溯至94年1月1日起適用。惟農委會增訂系爭管理規則第40條之1第2項規定卻為：「本規則中華民國96年12月12日修正發布前，已於農田水利會任職之支領退休（伍、職）給與公務人員（軍、公、教）及支領退休給與公營事業人員，自中華民國99年1月1日起，依前項規定支給待遇。」明顯違背前揭立法院決議及行政院函文只追溯至94年1月1日起適用之意旨。農委會修訂系爭規定之行為，無異任意擴張解釋立法院決議之適用範圍，違反行政程序法第4條及第10條規定；其不理會相關法律及其原則之拘束，逾越其裁量權，且違反前揭法律不溯及既往原則，難以讓人信服。
2、原告為系爭管理規則96年12月12日修正公布前即任職於被告，均為依管理規則第18條至第22條規定進用之退休公務人員，進用後即等同契約承諾，原告既為水利會員工，遵守水利會一切規定，自不應溯及適用薪俸扣除月退休金及優惠儲蓄存款金額支給之規定。否則豈有於任用一段時間後，再增設不合理之條文，溯及剝奪原告權利？亦顯然違反行政行為不溯及既往原則。
（七）原告楊清田及郭瑛柳於99年12月28日本院行言詞辯論時提出補充狀，就情、理、法3方面，說明系爭管理規則有違法之處，即渠等昔日為前台灣省政府所屬單位編制內之正式員工，原可服務至65歲屆齡退休，因當時政府精省政策而積極鼓勵所屬員工退職轉（再）任其他非公職單位繼續服務以消化人力所致，且當時法令規定及銓敘部書面解釋均許可退休公務員再到農田水利會工作而不影響薪資，依系爭管理規則上開規定，不但非當事人始料未及，且有違最高行政法院90年度判字第671號判決意旨，又原告平時堅守崗位，擔任繁重工作，並非時下社會輿論批評之肥貓可比，況原告現每月所領之薪資，尚不足以支付出勤之交通費及其他雜支，真是情何以堪。就理言之，被告為公益法人，其人事經費並非全是政府編列預算（公庫）支應，而原告月退休金及優惠儲蓄存款，與原告現於被告所支領月俸之主管機關及經費性質均有不同，本件錯綜複雜情況應歸於行政法規多頭矛盾及處理機關權限運用失當且不協調所致。就法而言，本件原告現職支薪兼領月退休金之雙薪問題，依據99年8月4日修正公布公務人員退休法第23條第1項第3款第1目及第2項規定即可迎刃而解，因此原告於100年4月1日起是否繼續任職將要作一抉擇，否則支領現職薪資即受停發月退休金及優惠儲蓄存款之權利，而系爭管理規則99年1月1日（兩者相差1年3個月）起即扣除原告之退休金及優惠存款之作法，與上開法律規定牴觸，故系爭管理規則應屬無效等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）依最高行政法院93年度裁字第385號裁定、98年度判字第1339號判決意旨，足見得依行政訴訟法第4條第1項規定向高等行政法院提起撤銷訴訟者，僅限中央或地方機關之「違法行政處分」，行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非行政處分，不得對其提起撤銷訴訟。原告於98年11月23日向被告提出陳情書，內容記載略以：「本會98年11月3日以屏農水人字第0980006998號函本人於11月13日前提供退休金證書及影本送人事室，俾據以辦理後續作業事宜。擬請鈞會詳予說明何謂後續事宜，是否屆時要將本人之退休金及優惠存款扣抵薪資？謹請具體復知當事人，以確保當事人權益。此致屏東農田水利會。」等語，其內容乃是請求被告說明：被告98年11月3日屏農水人字第0980006998號函內請原告於同年11月13日前提供退休金證書及影本送人事室，俾據以辦理後續作業事宜，何謂「後續事宜」，是否屆時要將原告之退休金及優惠存款扣抵薪資等事項。而被告98年11月24日屏農水人字第0980007426號函主旨則函復原告：「台端陳情有關本會為配合實施『農田水利會人事管理規則』第40條之1規定，並請於本（98）年11月13日前提供退休金證書及影本1份，逕送人事室辦理後續作業事宜疑義，復如說明，請查照‧‧‧。」顯見被告上開函文之內容，僅是函復原告先前以陳情書所提出之問題而已，乃為事實之通知，並非被告基於職權就公法上具體事件為決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。原告對於上開函文內之答覆，無論滿意與否，因該函文並非行政處分，依上開最高行政法院判決意旨所示，不得對其提起撤銷訴訟，原告之訴，顯不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回。
（二）系爭管理規則第40條之1之制定，並無違背法律規定：
1、農委會係依據農田水利會組織通則（下稱組織通則）第4條、第22條之授權，依職權增訂系爭管理規則第40條之1，乃有法律上之授權依據。
2、農委會98年3月16日以農水字第0980030058號函回覆聯合會載明：「‧‧‧說明：‧‧‧二、‧‧‧（二）本會於96年12月12日增訂農田水利會人事管理規則第40條之1，係考量農田水利會為公法人，其人事制度多參照公務人員之人事制度，且政府每年均編列經費補助會會及工程費，以維持其營運。基於公平合理原則並符合社會觀感之考量，爰對支領退休（伍、職）給與之公務人員與公營事業人員，於政府補助工程費期間，再任農田水利會職務，其待遇比照公務員（即前述立法院95年度中央政府總預算案通案決議第12項決議及行政院函意旨）辦理。」顯見農委會增訂系爭管理條例第40條之1時已通盤考量，基於公平合理原則、水利會之公法人性質、及參照公務人員之人事制度而制訂，對於水利會人員一體適用，並無原告所稱違反公平合理原則之處。
3、上開函文復記載：「說明：‧‧‧二、‧‧‧（三）為緩和修正發布前，已任職於農田水利會之退休公務人員之衝擊，農田水利會人事管理規則第40條之1第2項明定對於前揭退休之公務人員自99年1月1日起，始依該條第1項規定支給待遇，以便予以相當期間，俾供審酌是否繼續任職，對於當事人既有之退休給付等並無影響，亦無違反『法律不溯及既往』及其他侵害權益情事。‧‧‧。」足見系爭管理規則第40條之1制定時，對於生效日期業已考量水利會人員之權益，給予水利會人員2年餘之緩衝期限，由水利會人員自行決定是否繼續任職，對於當事人既有之退休給付等並無影響，亦無違反「法律不溯及既往」及其他侵害權益情事。
（三）被告適用系爭管理規則第40條之1規定辦理原告之薪資給付，於法並無違背：
1、查原告乃被告所進用符合管理規則第18條至第22條所定任用資格且支領退休（伍、職）給與之公務人員（軍、公、教）或公營事業人員，而在99年1月1日上開條文生效起迄今，被告仍受主管機關即農委會專案補助工程費。蓋被告之專案工程補助款係編列於資本收入類別下之「3-1102受贈公積（專案工程補助款）」，依被告99年度預算收支分析表「資本收入」欄之「3-1102受贈公積（專案工程補助款）」所載，該年度所編列之收入為370,200,000元，非無編列主管機關之專案補助工程費之收入，被告核發原告之薪資，自應適用上開規定。
2、原告另主張被告所接受之主管機關補助，並未超過百分之50，故無須適用系爭管理規則第40條之1條規定云云，惟系爭管理規則第40條之1之適用條件，並無「接受主管機關之補助須超過百分之50」之要件。更何況，被告歷年所接受主管機關之補助均超過百分之50，並非原告所稱未超過百分之50。
（四）農委會係被告之主管機關，其制訂之管理規則乃被告管理人事應遵守之行政規則，依行政程序法第159條、第161條規定，在上開管理規則廢止、變更之前，被告均應受其拘束，並無自行決定是否適用之權限，故被告依據仍屬有效之上開規則辦理原告資薪給付事宜，乃屬適法，並無違誤。原告若認上開規則有違法不當之處，應先訴請撤銷上開規則，上開規則被撤銷之後，被告始得拒絕適用。
（五）依農委會於96年7月18日農水字第0960030476號公告所載，其預告修正系爭管理規則部分條文係依據行政程序法第151條第2項準用第154條第1項，其修正之依據係組織通則第22條，並同時於公告事項四載明：「對於本公告內容有任何意見或修正建議者，請於本公告刊登公報之日起7日內陳述意見或洽詢‧‧‧。」嗣經農委會於96年12月12日以農水字第0960031063號令修正部分條文（修正第2、8、
10、11至16、18至23、25至26、38、45、49、66、69之71、75、77、80之81、84及87條，增訂第40條之1、第44條之1及第79條之1），該修正程序並無違法。
（六）被告於97年11月10日聯合會第3屆第5次會員大會時曾提案「建請廢除或重新修訂農委會於96年12月12日頒布施行『農田水利會人事管理規則』新增訂第40條之1條文」，並提請大會審議通過後，陳報主管機關修訂，該提案內容均為保障原告原有權益考量且顧及原告生活需要之因素。經農委會以98年3月16日農水字第0980030058號函復後，聯合會於98年3月17日以水聯人字第0980100195號函知各農田水利會查照，被告並於98年3月20日以屏農水人字第0980001521號函送本會所屬各部門查照轉知。嗣農委會於98年3月16日農水字第0980030058號函知略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、旨揭提案，經本會研析後，綜整意見如下：（一）按行政院95年5月3日院授人給字第0950062018號及96年3月21日院授人給字第0960006071號函有關支領退休（伍、職）給與公務人員（軍、公、教）轉（再）任政府捐助成立之財團法人及擔任政府轉投資事業之公股代表職務支薪相關事宜，應比照95年度中央政府總預算案通案第12項決議辦理。復依立法院95年度中央政府總預算案通案決議第12項決議，1、支領軍公教退休（伍、職）給與人員轉（再）任政府捐助成立之財團法人職務者，依該財團法人薪資標準之規定支給，如該職務之月薪超過委任第1職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者，其實支月薪應依該職務薪資標準減去其『所支領月退休（伍、職）金加上公（軍）保養老（退伍）給付優惠存款利息合計數額』後之差額支給之。2、超過上述支薪標準者，政府對該財團法人不得編列預算補捐助或委辦業務。」並明示農委會於96年12月12日增訂管理規則第40條之1係考量農田水利會為公法人，其人事制度多參照公務人員之人事制度，且政府每年均編列經費補助會費及工程費，以維持其營運。基於公平合理原則並符合社會觀感之考量，爰對支領退休（伍、職）給與之公務人員及公營事業人員，於政府補助工程費期間，再任農田水利會職務，其待遇比照公務員（即前述立法院95年度中央政府總預算通案決議第12項決議及行政院函意旨）辦理；為緩和修正發布前，已任職於農田水利會之退休公務人員之衝擊，管理規則第40條之1第2項並明定對前揭退休之公務人員自99年1月1日起，始依該條第1項規定支給待遇，以便予以相當期間，俾供審酌是否繼續任職；對於當事人既有之退休給付等並無影響，亦無違反法律不溯及既往原則及其他侵害權益情事。是被告並無原告所訴稱「被告未主動爭取職員之權益，對農委會提出質疑或依法嚴正拒絕適用，反無端要將原告之薪俸大幅刪減，經原告向被告提出陳情，惟被告仍置之不理，逕自將系爭條文強加適用於原告等身上，要強行刪減原告之月領薪俸」云云之情事。被告目前尚無據以修正系爭管理規則第40條之1規定之考量。
（七）原告又主張被告逕以農委會修訂之系爭管理規則刪減薪資，變相剝奪、戕害原告之工作權云云；惟原告鄭慶忠每月薪額為50,095元，其中40,790元係自原月退機關領取，其餘3,218元始由被告核撥；原告郭瑛柳每月薪額為56,130元，其中47,907元係自原月退機關領取，其餘3,968元始由本會核撥；原告楊清田每月之薪額為72,065元，其中35,069元係自原月退機關領取，其餘36,996元始由被告核撥，實非原告鄭慶忠每月僅3,218元可領，原告郭瑛柳每月僅3,968元可領，原告楊清田每月僅36,996元可領。原告鄭慶忠每月50,095元薪額；原告郭瑛柳每月56,130元薪額；原告楊清田每月72,065元薪額顯然經濟狀況頗佳、生活優渥等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、按原告起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項亦有明文。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律效果，自非行政處分，最高行政法院62年裁字第41號著有判例。可知提起撤銷訴訟，以有行政處分存在為前提，故對非行政處分提起撤銷訴訟，即屬上述行政訴訟法第107條第1項第10款所規定之起訴不合法情形。查本件原告係因被告以98年11月3日屏農水人字第0980006998號函請其於98年11月13日前提供退休金證書及影本，俾據以辦理後續作業事宜，遂於98年11月23日向被告提出陳情書略以：「擬請鈞會詳予說明何謂後續事宜，是否屆時要將本人之退休金及優惠存款扣抵薪資？謹請具體復知當事人，以確保當事人權益‧‧‧。」經被告以98年11月24日屏農水人字第0980007426號函復原告略以：「‧‧‧說明：‧‧‧二、由於台端繼續任職本會，為配合『農田水利會人事管理規則』第40條之1條文之修正實施，本會自99年1月1日起將依台端所提供之退休金證書所載月退金及優惠存款金額扣除後支給待遇。有關緣由業已於本會98年11月3日屏農水人字第0980006998號說明一敘明，茲不再贅述。
」有上開被告98年11月3日、98年11月24日函文及原告陳情書附原處分卷可稽，是原告上開陳情意旨，無非係請求被告具體說明其98年11月3日函所稱後續事宜為何？原告有無管理規則第40條之1規定適用？而被告上開98年11月24日函意旨，即係答復被告將自99年1月1日起依原告所提供之退休金證書所載月退金及優惠存款金額扣除後支給待遇。衡諸系爭管理規則第40條之1已於96年12月12日發布實施（農委會96年12月12日農水字第0960031063號令附原處分卷參照），並明定於該規定96年12月12日修正發布前已於農田水利會任職之支領退休（伍、職）給與公務人員（軍、公、教）及支領退休給與公營事業人員，自99年1月1日起依該項規定支給待遇，故被告只是以上開98年11月24日函通知原告系爭管理規則第40條之1自99年1月1日起對渠等適用，故該函復只是法令內容及適用之通案說明，並未對原告薪給之數額為具體之核定，不發生新的法律效果；又被告於本院99年11月24日行準備程序時亦陳稱：「該函只是告知形式，法律效果是因為法規命令所產生的‧‧‧。」有該筆錄（第2頁參照）附本院卷可稽，與上開98年11月24日函之客觀意旨相符。準此足見，被告上開98年11月24日函僅為不具法效性之事實通知，並非屬於行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，亦未發生任何公法上之法律效果，核其性質自非行政處分。從而原告主張上開被告98年11月24日函為行政處分而提起撤銷訴訟，揆諸前揭法律規定及說明，係屬行政訴訟法第107條第1項第10款所規定之不備起訴要件，依法即有未合。
五、退步言之，縱使被告上開98年11月24日函文為行政處分，惟原告本件主張亦無理由，茲論述如下：本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有上開被告98年11月3日、98年11月24日函、原告陳情書及被告簽（附原告公務人員月退休金證書）、被告員工薪資明細表、原告訴願書、起訴狀附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。次按上開組織通則第22條規定：「農田水利會之組織、編制、各級職員之任用、待遇及管理等事項，除本通則已有規定外，主管機關為直轄市者，由直轄市主管機關擬訂，報請中央主管機關核定之；其他各農田水利會，由中央主管機關定之。」再按系爭管理規則第1條規定：「本規則依農田水利會組織通則第22條規定訂定之。」第40條之1規定：「農田水利會進用符合第18條至第22條所定任用資格且支領退休（伍、職）給與之公務人員（軍、公、教）或公營事業人員時，於主管機關專案補助工程費期間，其待遇以薪給總額扣除所支領月退休（伍、職）金及公（軍）保養老（退伍）給付優惠存款利息或扣除一次退休（伍、職）金及公（軍）保養老（退伍）給付優惠儲蓄存款利息後之差額支給。但依第11條及第12條所定資格經考試錄取之職員，不在此限。本規則中華民國96年12月12日修正發布前，已於農田水利會任職之支領退休（伍、職）給與公務人員（軍、公、教）及支領退休給與公營事業人員，自中華民國99年1月1日起，依前項規定支給待遇。」是農田水利會進用符合系爭管理規則第18條至第22條所定任用資格且支領退休給與之公務人員時，於主管機關專案補助工程費期間，其待遇以薪給總額扣除所支領月退休金及公保養老給付優惠存款利息後之差額支給；若係於96年12月12日前已於農田水利會任職之支領退休給與公務人員，自99年1月1日起，才依前項規定支給待遇。查原告楊清田於88年7月16日自台灣汽車客運股份有限公司退休，原告鄭慶忠於95年3月1日自交通部公路總局高雄區監理所退休，原告郭瑛柳於89年4月16日自行政院勞工委員會職業訓練局高雄區就業服務中心退休，均支領公務人員月退休金及公保養老給付優惠存款利息，並分別於88年9月1日、95年4月3日及89年5月1日依管理規則第18條至第22條規定再任職於被告，均係被告所進用符合管理規則第18條至第22條所定任用資格且支領退休給與之公務人員，除上開公務人員月退休金證書、被告員工薪資明細表外，並有公務人員退休撫卹基金管理委員會99年9月10日台管業2字第0990823418號函附本院卷可稽。又原告於本院99年12月28日行言詞辯論時，對其非依管理規則第11條及第12條所定資格經考試錄取之職員亦不爭執（該言詞辯論筆錄參照）。而被告99年度受農委會專案補助工程款計370,200,00元，亦有被告99年度事業預算書附原處分卷可稽，是上開被告98年11月24日函認原告自99年1月1日起，其待遇應以薪給總額扣除所支領月退休金及公保養老給付優惠存款利息後之差額支給，核與系爭管理規則第40條之1規定，並無不合。
六、原告雖執前詞以為爭執，主張農田水利會係公法人，不在立法院95年度中央政府總預算案通案決議第12項、行政院95年5月3日院授人給字第0950062018號、96年3月21日院授人給字第0960006071號函之適用範圍，農委會訂定系爭規定之法律依據實有疑義；系爭規定亦違背行政程序法相關規定，且違反法律不溯及既往及信賴保護原則，被告依管理規則第40條之1規定，以扣除原告所支領之月退休金及優惠存款利息後之差額支給待遇，顯不合法云云。惟查：
（一）系爭管理規則第40條之1係基於組織通則第22條之授權，由中央主管機關即農委會依職權增訂，是被告依據管理規則第40條之1認定原告自99年1月1日起，其任職農田水利會之待遇應以薪給總額扣除月退休金即公保養老給付優惠存款利息之差額支給，即非無法律之授權依據。至原告爭執農田水利會係公法人，不在上開立法院決議及行政院函文適用範圍內，系爭規定之增訂於法無據乙節。經查，上開組織通則第22條業已授權農委會得依職權增訂有關農田水利會職員待遇之規範，並不以立法院於審查中央政府總預算案時另以決議授權為必要。況管理規則第40條之1之增訂理由3引用上開立法院決議及行政院函文，僅在說明現行政府對退休公務人員再任政府捐助成立之財團法人職務支領雙薪問題之處理方式（該增訂理由附訴願卷第149頁參照），非謂農委會係基於該立法院決議及行政院函文之授權而增訂管理規則第40條之1，原告據此爭執系爭規定之增訂，於法無據，被告任意擴大該立法院決議之適用範圍，違反行政程序法第10條為裁量顯有違法云云，尚有誤會。
（二）次查，農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，由法律賦與其興辦、改善、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人，其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法律授權範圍內，享有自治之權限（司法院釋字第518號解釋、上開組織通則第1條及第14條參照）。而依組織通則第22條規定，係將農田水利會之組織、編制、各級職員之任用、待遇及管理等事項，除組織通則已有規定者外，授權由主管機關定之。據此，農委會就農田水利會職員之待遇，自得審酌農田水利會之財力負擔、經費來源，農田水利會職員類型等因素，並考量整體公益衡平原則，本於職責為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。是農委會基於組織通則第22條之授權，經以96年7月18日農水字第0960030476號公告管理規則之修正草案，並徵求意見或修正建議後，再於96年12月12日以農水字第0960031063號令發布實施，有上開農委會96年7月18函及96年12月12日令附原處分卷可稽。而依管理規則第40條之1增訂理由2已載明：「農田水利會為公法人，其人事制度多參照公務人員之人事制度，且政府每年均編列大筆經費補助工程費，以維持其營運。基於公平合理原則之考量，支領退休（伍、職）給與之公務人員及公營事業人員，於政府補助工程費期間，再任農田水利會職務，其待遇應參照公務員辦理，以免農田水利會基層員工與民眾對該等人員支領雙薪產生不滿‧‧‧。」可見農委會無非係整體考量社會經濟狀況、政府財政負擔、農田水利會之經費收支、再任農田水利會職務之退休公務人員之權利（薪給及月退休金等）等因素，而增訂管理規則第40條之1，以避免退休公務人員再任職於受政府補助鉅額工程費之農田水利會時，產生支領雙薪，造成農田水利會基層員工與民眾產生不滿之情形，且未影響公務人員退休後再任職農田水利會者依公務人員退休法受領退休金及公保養老給付優惠存款利息之權利，自屬必要且符合正當性與公平性。原告爭執管理規則第40條之1之增訂違反行政程序法第6條、第9條、第36條、第43條、第102條、第136條規定及公平合理原則云云，即不可採。
（三）再按「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。」「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力」分別為中央法規標準法第13條及第14條所明定，是行政法規除特別明定自公布或發布日前之特定日期施行者外，原則上應自公布或發布之日起算至第3日向起將來發生效力。又所謂法律不溯及既往原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，某一時期發生之事件，原則上應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係；換言之，法律原則上僅適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事件，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律即不能回溯至施行以前對某事件發生之效力（最高行政法院89年度判字第1181號判決參照）。查系爭管理規則第40條之1係於96年12月12日發布施行（對於該規定發布前已於農田水利會任職之支領退休給與公務人員，則係自99年1月1日起發生效力），並未回溯至發布施行前之特定日期施行，且該規定並未追繳增訂前已領取之農田水利會職員薪給，故系爭管理規則第40條之1係直接適用於增訂後繼續發生之新事實，其法律效果亦未回溯至發布施行前已經完結之事實，自無違反不溯及既往原則。
（四）又按司法院釋字第525號解釋略謂：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍‧‧‧。」是行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止（因增訂行政法規，致原行政法規所規範之制度遭修改之情形，亦同）時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。惟信賴保護之構成要件須符合：（1）信賴基礎、（2）信賴表現、（3）信賴在客觀上值得保護等要件，但任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之；純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，即不符合信賴保護之要件。原告並未具體主張及證明其有何基於信賴得同時受領農田水利會薪給及月退休金與公保養老給付優惠存款利息而實際開始規劃其生活或財產之變動所受之損失，故原農田水利會職員待遇制度之存續僅係原告主觀之願望或期待，已難謂符合信賴保護之構成要件。縱認原告符合信賴保護之要件，惟行政法規若不能採取存續保障之保護措施，即有因公益之必要而必須廢止法規或修改其內容時，亦應採取合理之補救措施（例如損失補償），或訂定過渡條款，俾減輕損害。查系爭管理規則第40條之1第2項為調和修正前已任職於農田水利會之退休公務人員權益，並未於發布時（96年12月12日）立即實施新規定，乃延後至99年1月1日始適用管理規則第40條之1第1項規定支給待遇，俾此等公務員有相當之過渡期間得預為因應，並審酌是否繼續留任，已緩衝新舊制度變動之衝擊，即與前揭司法院釋字第525號解釋所示信賴保護原則之意旨無違。
（五）至銓敘部89年11月16日89退3字第0000000函係謂：「主旨：台端函詢依法退休並支領月退休金之人員，如再任農田水利會職員，應否停止領受月退休金及公保養老給付優惠存款等疑義案‧‧‧說明：‧‧‧二、‧‧‧依法退休支領月退休金人員，再任農田水利會職員，並無須停止領受退休金，或停止辦理儲存之優惠存款。」惟系爭規定係以薪給總額扣除所支領月退休金及公保養老給付優惠存款利息後之差額支給待遇，亦即係限制農田水利會職員之薪給，而未限制再任農田水利會職員之公務人員領受退休金及優惠存款之權利，故無法以該函對原告為有利之認定。
（六）由上可知，原告主張均非可採，被告以上開98年11月24日函認定原告自99年1月1日起應適用管理規則第40條之1規定，其待遇應以薪給總額扣除所支領月退休金及公保養老給付優惠存款利息後之差額支給，揆諸前揭法令規定及說明，並無不合，故原告主張系爭管理規則應屬無效，請求本院判命被告應將99年1月1日起至100年3月31日止合計1年3個月薪資扣款全數補發予原告云云，顯屬無據。
七、綜上所述，原告之主張均無理由，上開被告98年11月24日函僅為不具法效性之事實通知，並非行政處分，原告對之提起本件行政訴訟，為不備起訴要件而不合法。又原告提起本件行政訴訟縱屬合法，但上開被告98年11月24日函認定原告自99年1月1日起應適用系爭管理規則第40條之1規定，其待遇應以薪給總額扣除所支領月退休金及公保養老給付優惠存款利息後之差額支給，於法亦無不合。訴願決定遞予維持，其理由雖有不同，但其結果並無二致，亦應維持。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 1 月 11 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 李 協 明法官 詹 日 賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 1 月 11 日
書記官 宋 鑠 瑾