高雄高等行政法院判決
99年度訴字第498號原 告 蔡碧林被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠 縣長訴訟代理人 王學謙
陳璻黛上列當事人間有關工廠登記事務事件，原告提起確認行政處分違法之行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣千發企業社（營業所在地：嘉義縣○○鄉○○村○○路○段○○○巷○○號）於民國77年2月1日向被告申請工廠設立許可，其基地總面積360平方公尺、建物面積152平方公尺，廠房92平方公尺、倉庫60平方公尺、使用動力3馬力、電熱30千瓦、主要產品為皮包及皮帶，被告依照「工廠設立登記規則」第5條規定准予設立許可，並以77年2月29日府建商字第432號函核准工廠登記在案；嗣該企業社申請變更主體，經被告以80年5月27日府建商字第二－847號函核准變更為川發實業有限公司。原告於94年底、95年初遷居相鄰之嘉義縣○○鄉○○路○段○○○○號，前因認被告於77年2月29日府建商字第432號函核發千發企業社工廠登記證之行政處分違法，經訴願後提起撤銷訴訟，經本院98年度訴字第757號判決原告之訴駁回並確定在案。茲原告又以被告80年5月27日府建商字第二－847號函違法為由，提起本件確認行政處分違法之行政訴訟。
二、原告主張：
（一）系爭區段於74年2月9日已公告為住宅區，依據都市計畫法第34條規定，住宅區不能設立工廠，且依據同法施行細則第15條規定，使用面積已超過該條規定，且其使用甲苯類而影響附近環境。被告違法核照，事後有人興訟時才輔導遷廠，原告基於公益而提起行政訴訟以要求行政機關依法行政。
（二）原處分雖經被告於98年11月5日府城工商字第0989000191號函註銷，惟原告認為原處分係因違法而註銷，如經確認，有即受確認判決之法律上利益，自應提起確認訴訟等情，並聲明求為判決確認被告於80年5月27日府建商二-847號函核准訴外人川發實業有限公司在嘉義縣○○鄉○○村○○路○段○○○巷○○號，取得工廠登記證營運，係違法之行政處分。
三、被告則以：
（一）千發企業社於77年2月1日申請工廠設立許可，其基地總面積360平方公尺、建物面積152平方公尺，廠房92平方公尺、倉庫60平方公尺、使用動力3馬力、電熱30千瓦、主要產品為皮包及皮帶，被告依「工廠設立登記規則」第5條規定准予設立許可並以77年2月29日府建商字第432號函核准工廠登記在案；嗣該企業社申請變更主體，經被告以80年5月27日府建商二-847號函核准變更為川發實業有限公司。依據行政院主計處編定之中華民國行業標準分類，該公司之產品為皮包、皮帶，中類及小類均歸類為皮革、毛皮及其製品製造業，細類為其他皮革毛皮製品製造業。
（二）都市計畫法臺灣省施行細則係依都市計畫法第85條規定訂定，依據該施行細則第15條第1項第2款規定於住宅區辦理工廠登記有其限制：「．．．使用電力及氣體燃料（使用動力不包括空氣調節、抽水機及其附屬設備）超過3匹馬力，電熱超過30千瓦（附屬設備與電熱不得流用於作業動力）、作業廠房樓地板面積合計超過1百平方公尺或其地下層無自然通風口（開窗面積未達廠房面積7分之1）者．
．．」，本府係依據規定核准辦理工廠登記。另該工廠因廠名及組織變更由千發企業社變更為川發實業有限公司，係依規定辦理並無違法。
（三）惟違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定之部分，依據經濟部工業局98年2月4日工中字00000000000號函解釋，本案之所涉土地因不符都市計畫法施行細則規定，致無法辦理廠地面積變更登記，則該部分土地當非屬工廠之一部分，不得辦理登記，如於該場所從事物品製造加工之行為，即違反都市計畫法、建築法及工廠管理輔導法第10條、第15條、第23條等規定處罰；另依法務部95年7月13日法律決字第0950025235號書函函釋：未登記工廠，經核有違反「工廠管理輔導法」第23條第1款規定，同時亦違反「區域計畫法」第21條或「都市計畫法」第79條及「建築法」第91條第1項第1款等相關規定時，認屬行政罰法第24條第1項規定之一行為違反數個行政法上義務之情形，於裁處罰鍰時應優先依罰鍰額較高之「區域計畫法」「都市計畫法」或「建築法」規定處理，則建請由縣（市）政府依行政罰法第31條規定協調定之；被告於98年2月12日協調後決定以法定罰鍰額最高之「都市計畫法」規定予以裁罰。
（四）查行政訴訟法第6條第1項規定，確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。本件原告既非系爭工廠變更登記處分之法律上利害關係人，況其亦無行政程序法第113條第2項規定有正當理由請求確認行政處分為無效者，且系爭處分亦不屬行政程序法第111條所規定具有重大明顯之瑕疵等情形，是本件訴訟即無保護之必要。另被告業以98年10月16日府城工商字第0989000165號函核准訴外人川發公司於民雄工業區辦理工廠登記，並於98年11月5日府城工商字第0989000191號函核准註銷原登記於○○鄉○○村○○路○段○○○巷○○號之工廠，併予敘明等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示之事實業經兩造陳明在卷，並有被告77年2月29日府建商字第432號函、80年5月27日府建商字第二－847號函附原處分卷及經本院調取本院98年度訴字第757號有關工廠登記事務事件案卷可稽，洵堪認定。茲就兩造之爭執論述如下：
（一）按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」此業經最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議在案。
（二）次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項固有明文而為提起確認行政訴訟之法律依據。然公法上權利之存在係構成行政救濟之前提要件，此即所謂「有權利，斯有救濟」。行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」同法第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」由此二項規定可知，人民欲提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，須主張「其權利或法律上之利益」受有損害，始得為之。此即一般所謂「訴訟權能」或原告適格。上開行政訴訟法第6條第1項關於確認訴訟之規定，雖未有「人民．
．．認為損害其權利或法律上之利益」之用語，但由同法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」可知，原告之權利或法律上之利益因行政行為而受有損害，應屬所有訴訟類型共通之訴訟要件。因此，提起行政處分違法之確認訴訟自亦應具備「訴訟權能」，即原告亦應對於該違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益者，始得對行政機關提起確認訴訟，然「公法上之權益」與「反射利益」之損害尚屬有間，須公法上權益受損害始得提起行政訴訟。而行政處分相對人以外之第三人是否具備「訴訟權能」之認定標準，係採「保護規範理論」，須先認定系爭處分依據之法規範對該第三人而言為「保護規範」，第三人於系爭案件始具備「訴訟權能」或當事人適格。而訴訟權能的判定與保護規範理論之運用，在具體操作上可分為以下3個層次：１、確認原告主張系爭處分違法所引據之法令規定，即原告原則上須具體指摘系爭處分違反何等法令規定。２、解釋系爭規定是否屬於「保護規範」，即該法規的規範目的，除保護公共利益外，是否兼及保護特定範圍或可得特定範圍之個人的利益，此著重於探求法規範的客觀目的，如「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時」，即得認該法規屬「保護規範」（司法院釋字第469號解釋參照）３、判斷原告是否屬於系爭法規的保護對象，即系爭規定除須具有保護規範之性質外，原告尚須為該保護規範「射程範圍」所及。
（三）經查原告起訴請求確認為違法之行政處分係被告80年5月27日府建商字第二－847號准第將工廠登記名稱及組織由千發企業社蘇奕輝變更為川發實業有限公司之行政處分，而該行政處分所依據之法規係當時有效之工廠設立登記規則第11條第1項：「工廠經許可設立登記後，下列事項變更者，應填具工廠變更設立許可或登記申請書，連同相關書件送由縣（市）政府核定或核轉經濟部核定。在直轄市者，送由市政府建設局核定。一、工廠負責人或工廠名稱（應由雙方聯名申請）。二、經營之組織型態。．．．。」本院審酌其規定內容，旨在就工廠設立登記後，其名稱、經營之組織型態如有變更，亦應申請主管機關核定變更登記，其規範目的在於藉此申請、核定變更登記之程序，貫徹主管機關對工廠之行政監督，因此上開關於工廠名稱、組織型態變更之申請、核定之規定，並無保護特定第三人之規範目的，原告雖居住於該工廠附近，其就該工廠申請變更名稱、組織型態，並無權利或法律上之利益受損之可能，基於上開保護規範理論，自無訴訟權能或原告適格，其逕提起本件確認訴訟，顯無理由，應予駁回。
（四）末按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第3項定有明文。而最高行政法院95年度判字第818號判決亦以：
「．．．現行行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，89年7月1日施行，於修正行政訴訟法施行前，僅有撤銷訴訟，對於人民權益之保障欠周，乃增加『確認行政處分無效之訴訟』『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』『確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟』及『公法上給付之訴訟』等行政訴訟種類。因此，修正行政訴訟法增加行政訴訟種類，在於彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會。如人民於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起撤銷訴訟而不提起，基於『法律不溯及既往』及『避免浪費訴訟資源』之考量，自不允許再行提起『確認訴訟』。」是退而言之，縱認原告具備訴訟權能，然本件原告起訴請求確認違法之行政處分係於80年5月27日即作成，其對該行政處分適法性之爭議，本得提起訴願及撤銷訴訟救濟而未提起，揆諸上開行政訴訟法第6條第3項規定及最高行政法院95年度判字第818號判決意旨，自不許其事後再提起確認違法之訴，因此原告提起本件確認訴訟亦於法不合。
五、綜上所述，原告並非適格之當事人，其提起本件確認之訴，依其所訴之事實，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 2 月 16 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 100 年 2 月 16 日
書記官 李 昱